20.9 Avant la création de Diversification de l'économie de l'Ouest, le ministère de l'Expansion industrielle régionale gérait des programmes nationaux, dont il a transféré à DEO la plupart de ses volets touchant l'Ouest.
20.10 La Loi sur la diversification de l'économie de l'Ouest canadien donne au Ministère le mandat de « promouvoir le développement et la diversification de l'économie de l'Ouest canadien, et de faire valoir les intérêts de cette région lors de l'élaboration et de la mise en oeuvre d'orientations, de programmes et d'opérations dans le cadre de la politique économique nationale ».
20.11 Le Ministère a une gamme de responsabilités et de pouvoirs. Les principales activités en cours, au moment de notre vérification, comprenaient :
20.14 Entre 1987 et le 31 mars 1995, le Ministère avait approuvé pour 901 millions de dollars de financement par le Programme de diversification de l'économie de l'Ouest, dont 217 millions n'ont pas encore été versés. Le montant moyen octroyé aux projets approuvés est de 251 000 $. Les versements se poursuivront jusqu'en 1999 -2000.
20.15 Le Programme fournit une aide remboursable, une aide non remboursable et une aide remboursable sous conditions (pièce 20.2 ). Les remboursements conditionnels deviennent exigibles lorsqu'un client a rempli un certain nombre de conditions, habituellement lorsqu'il a atteint le niveau convenu de ventes. Le Programme fournit deux types d'aide aux requérants :
20.18 Notre vérification visait les objectifs suivants :
20.20 Information quantitative. L'information quantitative fournie dans le présent chapitre est tirée des sources gouvernementales indiquées dans le texte. Sauf indication contraire, nous nous sommes toutefois assurés de la vraisemblance de cette information, mais nous ne l'avons pas vérifiée.
« Les clients de DEO aiment l'approche directe du Ministère... »
Source : Rapport quinquennal aux entreprises de l'Ouest canadien, DEO, 1992.
20.22 Le Ministère évite de recourir aux demandes officielles. Il encourage plutôt les clients à l'approcher de façon moins rigide et à travailler avec des analystes expérimentés afin d'élaborer et d'analyser leurs dossiers. Lorsqu'une demande est dans le système, la procédure du Ministère consiste à analyser le dossier et à en discuter dans des groupes de pairs et de gestionnaires afin de mettre à profit l'expérience et le savoir collectifs. Cette façon de procéder est innovatrice et permet à de nombreuses personnes expérimentées d'intervenir dans le processus décisionnel, de contester les points obscurs et de cerner l'information manquante. Nous formulons plus loin des observations sur le temps que prend cette procédure.
20.24 Nous avons communiqué avec sept sociétés de capital de risque. Elles nous ont indiqué qu'elles prenaient en moyenne 80 jours pour approuver une demande. Le temps que prend le Ministère pour rendre une décision est comparable au temps que prennent ces sociétés. Par exemple, d'après l'information contenue dans sa base de données, le temps moyen requis pour rendre une décision relative à un financement inférieur à 500 000 $ est d'environ 60 jours, alors que la norme est de 30 jours. En revanche, le temps moyen pour une décision relative à un financement supérieur à 500 000 $ est de 57 jours, alors que la norme est de 60 jours.
20.25 Les objectifs de prestation de service du Ministère pour les approbations mettent l'accent sur le temps que celui-ci devrait prendre pour approuver ou rejeter un projet.
20.26 À notre avis, une fois qu'un projet est approuvé, le temps écoulé entre les contacts initiaux et l'émission de la lettre d'offre, laquelle constitue un contrat entre DEO et le client, revêt autant d'importance. Selon l'information contenue dans la base de données du Ministère, le temps moyen entre les contacts initiaux et l'obtention d'une lettre d'offre est de 153 jours. La pièce 20.4 illustre, pour chaque exercice, ce temps moyen et le nombre de dossiers approuvés.
20.27 Les mécanismes d'approbation du Ministère doivent respecter le critère gouvernemental de prudence financière. L'acceptation officielle nécessite de nombreuses signatures. Selon notre échantillon, ce nombre est de sept en moyenne. En outre, la proportion de l'aide acheminée aux cadres supérieurs pour approbation a généralement augmenté au fil des ans. Par exemple, selon l'information contenue dans la base de données du Ministère, la proportion de l'aide (en dollars) acheminée au Ministre pour approbation est passée d'environ 60 p. 100 en 1988-1989, à presque 100 p. 100 en 1994-1995.
20.28 La pièce 20.5 illustre le mécanisme utilisé par DEO pour évaluer et traiter les demandes.
20.30 Pour concevoir le Programme de façon optimale, le planifier efficacement et en mesurer les résultats, il faut bien définir au préalable les objectifs opérationnels. Le Ministère ne les a pas élaborés. L'absence d'objectifs précis et, au besoin, de délais cibles a de graves conséquences tant pour le fonctionnement du Programme que pour la mesure des résultats.
20.31 À l'avenir, pour le fonctionnement du programme et afin de pouvoir en mesurer les résultats, le Ministère devrait élaborer des objectifs opérationnels et, au besoin, établir des attentes cibles claires pour toutes ses activités.
Réponse du Ministère : Le Ministère est d'accord avec cette recommandation. Depuis l'automne de 1993, Diversification de l'économie de l'Ouest Canada a adopté une approche tout à fait différente pour remplir son mandat. Conformément à l'objectif général du gouvernement, qui prévoit la réduction des subventions aux entreprises, le Ministère ne verse plus directement de contributions remboursables à des entreprises individuelles. DEO deviendra un organisme de service qui aidera les petites et moyennes entreprises (PME) à accéder aux services du gouvernement fédéral et à des capitaux et qui élargira notre rôle en tant que conseillers auprès des petites entreprises - rôle qui est fondé sur l'information et la connaissance des affaires. Nous joindrons nos forces à celles des Centres de services aux entreprises du Canada, des Sociétés d'aide au développement des collectivités, des Centres de services pour les femmes entrepreneurs et d'autres ministères et organismes gouvernementaux pour créer un service sans discontinuité à l'intention des petites et moyennes entreprises de l'Ouest canadien. Pour le financement de ces entreprises, nous agirons comme des catalyseurs de changement dans les institutions financières du secteur privé et nous aiderons les petites entreprises à accéder aux sources de financement du secteur privé. Par ailleurs, nous continuerons d'investir dans des secteurs d'activité stratégiques, créant de nouveaux partenariats entre le secteur public et le secteur privé qui pourront faire face aux changements et profiter des possibilités de développement économique dans tout l'Ouest canadien. Nous continuerons à défendre les intérêts des entreprises de l'Ouest et à coordonner les initiatives fédérales de développement économique dans l'Ouest, et ces activités compléteront nos efforts visant à élaborer une approche intégrée pour la prestation du service aux petites entreprises. La conception et la mise en oeuvre de mesures du service à la clientèle et de systèmes de rétroaction ainsi que d'objectifs opérationnels et de cadres d'évaluation constituent une partie intégrante du processus de remaniement de ce programme.
20.33 Le Ministère approuve une grande variété de projets en se fondant sur le test de diversification de base. Bien que le Programme en soit un de diversification économique, on observe une grande variété parmi les projets approuvés ( voir la pièce 20.6 ).
20.34 Le Programme de diversification de l'économie de l'Ouest (PDEO) a financé des projets dans de nombreux secteurs de l'économie ( voir la pièce 20.7 ). Le Ministère a approuvé une grande variété de projets individuels dans le cadre du Programme de diversification de l'économie de l'Ouest, par exemple :
20.36 Le besoin d'aide n'est pas toujours clair. Le Programme de diversification de l'économie de l'Ouest a pour but de fournir une aide d'appoint au financement total d'un projet, et non de remplacer le financement provenant d'autres sources. Le promoteur d'un projet doit fournir des capitaux propres et peut disposer d'un financement par les banques, d'un capital de risque ou d'une autre aide de la part du gouvernement. Les critères du Ministère indiquent que le Programme ne devrait pas verser d'aide financière sauf si, sans celle-ci, le projet aurait un manque financier et ne pourrait aller de l'avant à l'endroit proposé, ou avec l'ampleur ou selon le calendrier prévu. Si l'on juge qu'un projet peut aller de l'avant sans l'aide du PDEO, le Ministère n'offrira pas d'aide. Il revient donc manifestement au Ministère de démontrer que l'aide est essentielle au projet. Ce n'est pas toujours une tâche aisée. La seule preuve qui démontrerait peut-être véritablement que le client a besoin d'aide serait que le Ministère ne lui accorde pas son aide et que le projet ne se réalise pas.
20.37 Dans notre échantillon de vérification, nous avons examiné si Diversification de l'économie de l'Ouest étudiait de façon appropriée la disponibilité des autres options de financement, y compris le financement par des institutions commerciales. Nous avons examiné l'information financière obtenue et analysée par le Ministère avant l'approbation des projets. Nous nous attendions à trouver des conclusions, fondées sur des preuves raisonnables, à l'effet que ces projets ne pouvaient pas être financés par le secteur privé.
20.38 Nous avons eu recours à l'aide et aux connaissances d'un ancien banquier de haut rang, et nous avons profité de ses compétences. Nous avons examiné si des prêteurs commerciaux auraient pu être intéressés à financer les projets, ce qui aurait réduit ou éliminé la nécessité d'un financement par le Ministère. Nous avons ensuite extrapolé à l'ensemble des dossiers les résultats obtenus pour l'échantillon, et nous avons conclu que 27 p. 100 de tous les dossiers auraient pu obtenir un financement supplémentaire auprès d'institutions commerciales lorsque les requérants ont approché le Ministère.
20.39 Le Ministère est d'avis que la capacité d'un client d'obtenir un financement dans le secteur privé ne signifie pas nécessairement que le projet irait de l'avant sans l'aide du Programme. Même une entreprise financièrement solide peut décider qu'un projet n'ira pas de l'avant si le rendement prévu est inférieur à son propre rendement minimal acceptable, si les risques sont trop élevés ou si elle peut profiter de meilleures mesures incitatives du gouvernement pour s'établir ailleurs. L'obtention d'une aide sans intérêt de DEO peut alors constituer l'encouragement supplémentaire qui rend le projet suffisamment rentable pour en justifier la mise en oeuvre.
20.40 Le Ministère indique qu'il ne se lancerait pas dans la surenchère avec d'autres juridictions canadiennes afin d'inciter les entreprises à venir s'établir dans l'Ouest; par contre, il fournirait un financement afin de les encourager à s'établir dans l'Ouest canadien, au lieu d'un autre pays. Dans notre échantillon composé de 101 dossiers, nous avons constaté que l'on avait accordé à quatre projets un financement total de 31 millions de dollars afin d'encourager les entreprises à s'établir dans l'Ouest canadien, au lieu de le faire à l'extérieur du Canada. La pièce 20.8 décrit l'exemple d'une entreprise qui a reçu 15 millions de dollars pour établir une nouvelle usine dans l'Ouest canadien, près de son usine actuelle, ainsi que dix millions de dollars, au titre d'un financement d'expansion. La pièce 20.9 illustre la participation du Ministère dans la réinstallation d'une entreprise au Canada.
20.41 À notre avis, il peut être économiquement justifié qu'un gouvernement offre des primes d'encouragement à une entreprise pour qu'elle s'établisse au Canada, au lieu de le faire dans un pays étranger. Toutefois, il est beaucoup plus difficile de justifier le fait que l'économie canadienne dans son ensemble est avantagée lorsque les deniers publics servent à favoriser une région canadienne au détriment d'une autre.
20.42 Nous concluons que le Ministère a fourni de l'aide à des entreprises qui avaient la capacité financière de mener à bien leurs projets. Toutefois, nous ne pouvons déterminer quelle proportion de tous les projets financés par DEO seraient allés de l'avant sans son aide.
20.43 Le Ministère tente d'évaluer les répercussions probables de son aide financière sur les concurrents avant d'approuver un projet, mais il est difficile de prévoir avec certitude toutes les conséquences futures de l'aide. DEO tente d'éviter de donner à une entreprise un avantage injuste; à cette fin, il analyse les répercussions probables de son aide sur les concurrents avant d'approuver un projet. Si le Ministère conclut qu'une industrie ou un marché est concurrentiel et qu'aider une entreprise nuirait à ses concurrents canadiens, il peut alors juger préférable d'apporter une aide systémique à l'ensemble de l'industrie ou refuser toute aide.
20.44 Nous avons examiné l'évaluation de la compétitivité. Lorsque des entreprises existantes fabriquent des produits similaires, l'évaluation peut être complexe. L'analyse doit tenir compte des points suivants :
20.49 Le Ministère a su innover en mettant en oeuvre une politique de remboursement avant que le Conseil du Trésor ne le fasse. Depuis 1987, le Ministère exige le remboursement de la plupart de ses contributions aux entreprises individuelles. Diversification de l'économie de l'Ouest indique qu'environ 73 p. 100 du total de son aide est remboursable, avec ou sans conditions. De ce chiffre, 89 p. 100 des sommes accordées à des entreprises individuelles (aide dite régulière) sont remboursables, tandis que seulement six p. 100 des sommes versées à l'ensemble d'une industrie (aide dite systémique) sont remboursables. Sur l'ensemble des contributions remboursables déboursées avant le 31 mars 1995, le Ministère prévoit recouvrer 412 millions de dollars.
20.50 À l'avenir, la prévision des sommes recouvrables prendra davantage d'importance dans la planification et la budgétisation, car le Ministère s'attend à recevoir la permission de dépenser ce qu'il recouvrera. La pièce 20.11 illustre les sommes recouvrées jusqu'à présent et les sommes que l'on prévoit recouvrer d'ici 1997-1998. Le Ministère s'attend à recouvrer une somme supplémentaire de 166 millions de dollars après l'exercice 1997-1998.
20.51 Bien que le remboursement de l'aide versée constitue une mesure financièrement prudente dans notre monde moderne, le passage à une telle politique a obligé le Ministère à adopter des mesures uniques en leur genre afin de tenir compte de ces nouvelles considérations. Par exemple, le Ministère devrait-il exiger des cautionnements semblables à ceux que demandent les banques commerciales? Quelle sera la fermeté du Ministère si l'entreprise ne peut rembourser à temps?
20.53 Le Ministère est conscient de son mandat de diversification et il doit parfois faire des compromis entre le recouvrement des arriérés et le risque d'acculer à la faillite des entreprises financièrement vulnérables. En vertu de cette politique, il ne cherchera pas à recouvrer les sommes versées si cela a pour effet d'acculer un client à la faillite.
20.54 Le Ministère n'impose pas d'intérêt sur les contributions remboursées à temps, mais il en exige pour les remboursements en retard. Toutefois, si le client et le Ministère conviennent de rééchelonner les remboursements, DEO n'exige pas d'intérêt.
20.56 Le rééchelonnement peut être justifié dans certains cas, notamment lorsque :
20.58 Le Ministère doit naviguer entre deux mandats fondamentalement contradictoires : diversification et recouvrement. En imposant des politiques rigides de recouvrement, il risque d'acculer à la faillite davantage d'entreprises ou de leur causer des difficultés financières, ce qui prêterait flanc aux critiques. Par ailleurs, il est tout aussi difficile de prévoir précisément les mouvements de trésorerie associés aux remboursements et à leur recouvrement. Comme le Ministère n'offre plus maintenant d'aide financière majeure aux entreprises, il serait peut-être opportun qu'il modifie ses mécanismes pour le recouvrement des sommes en souffrance, notamment qu'il exige à l'avenir des intérêts pour les remboursements rééchelonnés, ainsi qu'un cautionnement comme condition de rééchelonnement des remboursements.
20.59 Le Ministère devrait trouver des façons de réduire au minimum les frais de recouvrement futur des contributions remboursables sous condition.
Réponse du Ministère : Le Ministère examine en permanence des moyens de réduire les coûts des activités de recouvrement tout en protégeant l'investissement du contribuable canadien. Le Ministère continuera à instaurer des mesures qui appuient le recouvrement opportun et rentable des sommes remboursables sans compromettre indûment la viabilité des clients.
20.61 Étant donné que DEO appuie des projets nouveaux qui présentent souvent un risque élevé, nous nous attendions que son pourcentage de créances irrécouvrables soit également élevé. Toutefois, comme bon nombre de projets n'en sont pas rendus à la phase de remboursement, les pertes réelles n'ont pas été importantes jusqu'à présent (5,6 p. 100). Cette information n'a pas été vérifiée. Ce taux de pertes peut ne pas constituer un tableau complet des pertes définitives liées au Programme de diversification de l'économie de l'Ouest, qu'a encourues le Ministère, puisque 60 p. 100 de l'aide totale fournie par le Programme n'en est pas encore rendue à la phase de remboursement et que plusieurs créances ont été rééchelonnées.
20.62 Nous relevons dans les états financiers sommaires du Canada, au 31 mars 1995, que les comptes à recouvrer par le Ministère en rapport avec le Programme de diversification de l'économie de l'Ouest se chiffrent à 346 millions de dollars et qu'il a établi des provisions pour comptes douteux égales à 22 p. 100. Dans ses instructions relatives à la préparation de cette information, le gouvernement demande que cette provision constitue de la part du Ministère sa meilleure estimation des sommes qui ne seront pas recouvrées. On ne connaîtra pas avant bien des années le montant des pertes finales liées au Programme. La provision pour comptes douteux égale à 22 p. 100 laisse entendre que le Ministère a cerné avec succès des projets nouveaux à risque élevé, qui constituent justement son marché cible. Les banques seraient moins portées à financer de tels projets.
20.63 Ces données illustrent le dilemme auquel est confronté le Ministère. S'il recouvre toutes les contributions versées, il risque d'être critiqué parce qu'il ne finance pas les projets dans les créneaux qu'il a ciblés et qu'il concurrence de façon déloyale les marchés financiers. Par ailleurs, s'il perd des sommes importantes, il risque d'être critiqué pour avoir fait de mauvais investissements et gaspillé de l'argent.
20.64 Dans notre échantillon de 101 dossiers, des remboursements étaient prévus en 1993-1994 pour 15 d'entre eux. La pièce 20.12 montre que des remboursements importants ont été rééchelonnés et que, malgré cela, le Ministère a recouvré moins que prévu.
20.66 Dans la base de données du Ministère, nous avons trouvé 44 projets réalisés par des associations commerciales, dont le financement atteignait pour chacun 300 000 $ ou plus (total de 59,1 millions de dollars). De ce nombre, 18 avaient reçu un million de dollars ou plus, la contribution la plus élevée étant de 9,4 millions de dollars. Moins de 1 p. 100 de ce financement (c'est-à-dire un seul des 44 projets) était remboursable. Bien que ce financement couvrait diverses activités, les plus fréquentes étaient les projets de développement de marché, de foires commerciales et de développement technologique. Cinq associations ont reçu chacune du financement pour trois projets, et une autre pour deux projets, pour un total de 12,3 millions de dollars.
20.68 Dans notre échantillon de 101 dossiers, il y en avait 54 qui avaient reçu un financement approuvé total de 282 millions de dollars provenant d'au moins un autre ministère fédéral, gouvernement provincial ou administration municipale, en plus des 300 millions de dollars versés par Diversification de l'économie de l'Ouest. Le coût total des projets pour ces 54 dossiers était de 930 millions de dollars, dont 63 p. 100 étaient fournis par les pouvoirs publics. Si on extrapole ces résultats à l'ensemble des dossiers, environ 59 p. 100 de l'aide versée par le Ministère est destinée à des clients qui jouissent déjà d'une autre forme de financement public.
20.69 Nous avons analysé la base de données de DEO afin de déterminer le pourcentage du financement gouvernemental pour l'ensemble des 3 586 projets approuvés. (La pièce 20.13 illustre ces données.) Pour ce qui est de l'aide fournie par le Ministère, on ne note aucune relation claire entre la taille d'un projet et le pourcentage de financement par DEO. Toutefois, la rubrique « Autre financement gouvernemental » indique que les plus gros projets ont reçu le plus grand pourcentage d'aide. Le financement combiné de DEO et des autres sources (« Autre financement gouvernemental ») représente en moyenne 40 p. 100 du coût total des projets.
20.70 Tous les pouvoirs publics au Canada tirent leur argent de la même source, soit de la poche du contribuable. Chaque programme possède ses propres critères d'approbation, les différences étant parfois subtiles, parfois importantes. Mais chaque programme doit aussi payer ses propres frais de gestion. Si plusieurs organismes gouvernementaux financent un même projet, et même si leur mandat peut varier dans une certaine mesure, il y a probablement chevauchement, si ce n'est un double emploi.
20.73 Lors du sondage des 101 dossiers qui constituaient l'échantillon, nous avons constaté que, dans trois dossiers, le Ministère avait approuvé des contributions de 17 millions de dollars à trois organisations de l'extérieur qui fournissent des fonds à des clients que le Ministère aurait pu financer directement dans le cadre du Programme de diversification de l'économie de l'Ouest, et pour les mêmes motifs. La pièce 20.14 illustre l'un de ces cas.
20.74 Les modifications et la refonte des programmes sont maintenant chose courante au gouvernement. À notre avis, il importe de s'assurer que les modifications importantes apportées aux programmes ou à leur mise en oeuvre sont fondées sur l'analyse adéquate des options rentables et sur le meilleur choix parmi celles-ci.
20.77 Le Ministère est assujetti à la politique d'examen des programmes du Conseil du Trésor. À cette fin, les gestionnaires du Ministère doivent effectuer des évaluations, des vérifications et d'autres examens afin de déterminer le rendement de leurs politiques, programmes et activités. En outre, la Loi sur la diversification de l'économie de l'Ouest canadien stipule que le Ministère doit compiler de l'information sur le Programme et ses projets. Nous nous attendions que le Ministère ait mesuré et analysé les résultats de son Programme au moyen d'études périodiques et rentables et de mesures continues du rendement, et qu'il ait présenté ces conclusions au Parlement et aux autres parties intéressées.
20.79 Parmi ces dix études sur le Programme,
20.82 Les données sur les emplois créés sont inadéquates. DEO produit des rapports trimestriels internes sur les emplois créés ou préservés, bien que le Ministère n'ait pas défini ce qu'il entend par emploi. Aucune de ces données ne comporte d'information qualitative sur les types d'emplois, à savoir s'ils sont permanents, à temps partiel ou temporaires. Une autre façon de mesurer les emplois créés serait l'accroissement de la liste de paye du client pour le projet, mise à jour régulièrement. Bien que le Ministère n'ait pas rendu publiques de données sur les emplois depuis 1992, les rapports récents, dont les médias ont fait état et qui attribuaient la création d'emplois à DEO, semblent indiquer que le public apprécie cette information. Au mois de mars de 1995, des rapports de gestion indiquaient que 42 000 emplois avaient été créés ou préservés par le Programme.
20.83 Toutefois, notre vérification a démontré que, sur ces 42 000 emplois :
20.85 Peu importe la façon dont elles sont utilisées, des statistiques sans détails qualificatifs sur les emplois créés ou préservés ne peuvent que donner un faux sentiment d'accomplissement si elles ne sont pas équilibrées par des réserves réalistes.
20.86 Les données sur l'effet de levier sont inadéquates. Diversification de l'économie de l'Ouest fournit de l'information sur l'effet de levier, à titre d'indicateur du succès du Programme. Cet indicateur de rendement du programme peut être utile mais, tout comme les emplois censément créés, il est affaibli par le fait qu'on ne sait pas à qui attribuer l'effet de levier. En effet, si plusieurs organismes investissent de l'argent dans un projet, combien d'entre eux peuvent faire valoir que le succès du projet est le résultat de leurs efforts? Comme le Ministère prétend être la dernière source de financement des projets, quelle crédibilité peut-on donner à l'effet de levier qu'il est censé créer?
20.87 Tout comme les données du Ministère sur les emplois, l'information sur l'effet de levier perd de sa crédibilité, parce qu'elle porte sur les estimations originales du projet et non sur les données réelles subséquentes. En outre, le Ministère inclut dans ces données des contributions de 411 millions de dollars fournies par d'autres gouvernements; pourtant, il ignore le fait que tout ce financement provient d'une même source, le contribuable.
20.88 Étant donné la façon dont le Ministère calcule les indicateurs emploi et effet de levier, et du fait qu'il omet d'indiquer les hypothèses et les limites sous-jacentes, les parlementaires et les autres parties intéressées peuvent accorder à ces indicateurs plus de crédibilité qu'il ne faudrait. Autre point tout aussi important : accorder une trop grande attention à ces deux indicateurs simples peut masquer le fait qu'il n'y a pas d'évaluation plus significative du Programme.
20.89 Le Ministère devrait s'assurer que tous les indicateurs de rendement sont fondés sur des données crédibles et clairement définies.
Réponse du Ministère : Le Ministère est d'accord avec cette recommandation. Il est aussi conscient des limites de certains indicateurs de rendement et il prend des mesures pour en améliorer la collecte et la communication.
20.91 Au cours de notre sondage, nous avons constaté que les évaluations des projets individuels mentionnaient toujours un ou plusieurs avantages escomptés. Bien que ces objectifs variaient selon chaque projet, nous avons fait un sondage afin de déterminer s'ils avaient été réalisés. Par exemple, le client a-t-il atteint les niveaux de ventes prévus ou a-t-il engagé le nombre projeté d'employés? Dans notre échantillon de 101 dossiers, nous avons relevé 185 objectifs en tout. La pièce 20.15 illustre nos constatations.
20.92 Selon les données, un tiers des projets ont atteint leurs objectifs, un tiers ne les a pas atteints, et il est trop tôt pour se prononcer sur le reste.
20.94 À notre avis, un programme qui a fonctionné pendant huit ans avant les changements actuels et qui a engagé environ un milliard de dollars de fonds publics aurait dû faire l'objet d'une meilleure évaluation.
20.96 Dans la Partie III du Budget des dépenses , le Ministère a déclaré avoir réussi à défendre les intérêts de l'Ouest dans les activités associées aux acquisitions fédérales. Il déclare notamment avoir calculé que les retombées industrielles et régionales des grands projets de l'État sont passées, dans les provinces de l'Ouest, d'une moyenne de 7 p. 100, entre 1976 et 1988, à 35 p. 100 en 1988, année où Diversification de l'économie de l'Ouest a commencé à déployer des efforts en ce sens. Le Ministère affirme avoir contribué à cette augmentation.
20.97 Les retombées industrielles et régionales ne sont pas identiques à la valeur totale d'un contrat. Les retombées comprennent la valeur en contenu canadien direct des contrats (de maîtrise d'oeuvre et de sous-traitance) adjugés dans une région. Il y a aussi les retombées indirectes comme le transfert de technologies, la valeur probable des ventes futures à des tierces parties découlant des compétences acquises, ainsi que des contrats pour la fourniture d'autres biens et services.
20.98 Nous nous attendions à trouver que les affirmations du Ministère seraient accompagnées d'une analyse de toute composante non encore prouvée ou de celles estimées, et des hypothèses sous-jacentes à ces estimations. Par exemple, si les affirmations parlent de ventes futures, quelle serait la période couverte par celles-ci et dans quelles conditions pourrait-on juger qu'elles sont atteintes?
20.99 Un projet fort important pour l'Ouest a été le Système tactique de commandement, de contrôle et de communications (STCCC), de 1,89 milliard de dollars. Le Ministère affirme que les entreprises de l'Ouest ont tiré de ce projet des retombées qui se chiffrent à 936 millions de dollars, soit presque 74 p. 100 des retombées totales indiquées. Dans le cadre de ce projet, d'importantes compétences professionnelles ont été transférées d'Ottawa pour la réalisation des travaux.
20.100 Ce que l'on ne sait pas vraiment, c'est si toutes ces retombées sont demeurées dans l'Ouest. Pour un projet de haute technologie comme celui-ci, Diversification de l'économie de l'Ouest n'indique pas si les entreprises de l'Ouest ont dû donner des contrats de sous-traitance à des entreprises d'autres régions ou acheter des biens et des services à l'étranger. Le Ministère fonde ses affirmations à propos des retombées sur des obligations contractuelles, y compris des événements futurs. Par exemple, le projet STCCC ne devrait pas se terminer avant 2001. Les affirmations portent sur des projections de 371 millions de dollars, au chapitre des ventes futures découlant de la participation des entreprises de l'Ouest dans le STCCC et dans un autre projet, le Projet d'automatisation du système canadien de la circulation aérienne. Bien que les affirmations soient fondées sur des obligations contractuelles, les événements futurs sont de façon inhérente incertains; pourtant, cela n'est pas expliqué.
20.101 Lorsque le Ministère présente les résultats de ses efforts visant à défendre les intérêts de l'Ouest canadien à l'égard des acquisitions fédérales, dans le cadre des grands projets de l'État, il ne les assortit pas d'explications. Il s'ensuit que les parlementaires et les autres parties intéressées peuvent accorder une valeur plus grande qu'il ne le faudrait à ces affirmations, et ils peuvent ne pas être au courant des effets négatifs possibles de ces efforts, par exemple, la réduction des acquisitions dans d'autres régions.
20.102 Le Ministère devrait :
20.104 Le Ministère a d'autres occasions de mesurer les résultats, notamment ceux de l'actuel programme de défense des intérêts de l'Ouest à l'égard des acquisitions fédérales et du Programme de diversification de l'économie de l'Ouest, qui est en train de changer. Il y a place pour améliorer l'évaluation et la communication des résultats de ces programmes.
20.105 Le Ministère devrait s'assurer que des objectifs appropriés et les résultats escomptés sont intégrés aux ententes de partenariat ou de coentreprise, et que les exigences relatives à leurs mesures et à leur communication sont claires.
Réponse du Ministère : Le Ministère est d'accord avec cette recommandation et reconnaît l'importance d'énoncer des objectifs clairs et de préciser les résultats escomptés, ce qui fait partie intégrante d'une mesure et d'une communication pertinentes des résultats. Le Ministère a déjà adopté cette approche pour les nouvelles initiatives en cours comme le Programme d'emploi en commerce international, le Fonds d'investissement
de l'Ouest, les Sociétés d'aide au développement des collectivités et les Centres de services pour les femmes entrepreneurs.
20.107 Les bureaux de Vancouver, d'Edmonton, de Saskatoon et de Winnipeg sont tous dirigés par un sous-ministre adjoint. L'administration centrale et le bureau d'Ottawa assurent le soutien :
20.110 Le Ministère devrait réexaminer la répartition de son personnel, compte tenu de l'esprit de la Loi et des coûts afférents.
Réponse du Ministère : Le Ministère est d'accord avec cette recommandation, et un examen des fonctions administratives est en cours. Les résultats aideront le Ministère à déterminer les niveaux de soutien appropriés aux différentes fonctions à la lumière de sa nouvelle orientation.
20.112 Dès le début, la direction de DEO a cherché à alléger l'appareil bureaucratique du Ministère. Le Ministère n'a pas établi de mécanisme rigide de suivi des dossiers, de la demande initiale à l'évaluation du projet.
20.113 La question qu'il faut se poser est celle-ci : dans quelle mesure Diversification de l'économie de l'Ouest a-t-il fait une différence pendant ses huit années d'existence? Bien que le Ministère ait relevé des projets qui ont réussi, il n'a pas présenté de mesures précises et significatives des résultats, ni d'évaluations appropriées des programmes. Il a également été difficile de mesurer l'efficacité des interventions non financières. Ainsi, le Ministère n'est pas en mesure de répondre à la question cruciale suivante : dans quelle mesure ses activités ont-elles eu du succès, et les retombées compensent-elles les coûts?
20.114 Malgré l'absence de résultats démontrables, le Ministère a introduit quelques pratiques et mécanismes innovateurs qui peuvent servir de modèles aux autres ministères. À ce chapitre, mentionnons la politique de remboursement des contributions, introduite par le Ministère en 1987. Bien que le fait de fournir une aide financière d'une main pour la redemander de l'autre puisse sembler contradictoire, DEO a innové en la matière.
20.115 Toutefois, l'aide systémique fournie aux associations commerciales et à des groupes semblables n'est pas remboursable. En outre, le Ministère a rééchelonné bon nombre de remboursements prévus, ce qui ne permet pas de déterminer quelles seront les pertes définitives dues aux créances irrécouvrables.
20.116 Diversification de l'économie de l'Ouest est en voie d'élaborer de nouveaux programmes et peut tirer des leçons de son expérience passée. Le Ministère devrait s'assurer que des objectifs clairs sont définis pour les programmes, tant les nouveaux que ceux qui se poursuivent, que leur prestation est rentable et fournit un bon service aux clients et qu'il y a une obligation de rendre compte au Parlement.
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le vérificateur responsable, M. Roger Simpson.