23.7 Dans le cadre de cette activité, le Ministère fournit des services à plus de 800 collectivités de réserves, dont la plupart sont situées dans des régions rurales et éloignées. La majorité d'entre elles ont connu une croissance démographique rapide, de sorte qu'elles connaissent des arriérés importants dans le domaine des services publics.
23.8 Le Budget des dépenses du Ministère de 1994-1995 prévoit des dépenses d'approximativement 570 millions de dollars pour cette activité. Environ les deux tiers de ce montant sont utilisés pour l'acquisition d'immobilisations, l'autre tiers servant à en assurer le fonctionnement et l'entretien. La pièce 23.1 indique les niveaux de dépenses dans le cadre de l'activité au cours des dernières années.
23.9 Le Ministère a estimé la valeur de remplacement des biens existants à environ 7 milliards de dollars, au mois de mars 1994 ( voir la pièce 23.2 ).
23.10 En vertu de l'autorité qui lui est conférée par la Loi sur les Indiens et d'une résolution du conseil de chaque Première nation visée, le Ministère débourse aussi chaque année des fonds des bandes pour assurer le fonctionnement et l'entretien des immobilisations des réserves. Selon le Ministère, il n'existe pas de renseignements facilement accessibles sur les montants de ces dépenses.
23.12 À l'heure actuelle, le Ministère considère que son rôle premier est celui d'un organisme de financement. Il détermine les fonds disponibles pour les différents projets et pour l'ensemble de l'activité, et affecte ces fonds selon les conditions des ententes négociées avec les Premières nations. Le Ministère alloue des fonds pour l'activité à ses régions et ses districts en se fondant sur un cadre ministériel établi. Les régions et les districts répartissent ensuite les fonds entre les Premières nations selon les besoins. Dans le cadre du financement, on attribue des priorités aux différents projets d'immobilisations et d'entretien, en privilégiant en général dans les réserves les besoins liés à la santé et à la sécurité.
23.13 Grâce à des ententes spéciales de service conclues avec Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, le Ministère conserve une certaine capacité technique pour la prestation de conseils et d'appui dans le cadre des projets qu'il finance. Il exploite aussi un Système de gestion des immobilisations (SGI) qui comprend deux sous-systèmes : le Répertoire des biens immobiliers (RBI) et le Système de rapports sur la condition des biens (SRCB). Dans le cadre du Répertoire des biens immobiliers, on tient un répertoire national des biens immobiliers terminés. Dans le Système de rapports sur la condition des biens, on saisit des données sur la condition matérielle de ceux-ci.
23.15 Nous avons examiné le financement et l'exécution des projets d'immobilisations et d'entretien dans les réserves afin de déterminer, dans la mesure du possible, les possibilités d'améliorer l'efficacité et l'efficience de l'activité, sans dépasser le niveau de financement actuel. Un autre objectif de la vérification était de favoriser une meilleure reddition de comptes en ce qui a trait aux résultats.
23.16 Nous avons interrogé le personnel concerné du Ministère et examiné des documents et des rapports à l'administration centrale, dans la région de la capitale nationale. De plus, nous nous sommes rendus dans cinq bureaux régionaux qui traitent environ 75 p. 100 des dépenses annuelles affectées aux infrastructures d'immobilisations des réserves. Nous avons examiné un échantillon de dossiers de projets dans chacun de ces bureaux. Toutefois, nous n'avons effectué sur place aucune visite de projets. Notre examen n'a pas porté non plus sur la composante inuit du programme, dans les deux bureaux régionaux du Ministère situés dans le Nord.
23.18 Les lois de crédits autorisent les dépenses pour les immobilisations et l'entretien dans les réserves en vertu de deux crédits : le Crédit 10, pour les dépenses d'immobilisations du Ministère et le Crédit 15, pour les subventions et les contributions. Le Crédit 15, qui autorise presque tous les fonds déboursés dans le cadre de l'activité, se lit comme suit : « Subventions inscrites au Budget des dépenses et contributions ».
23.19 L'autorisation prévue dans le cadre des lois de crédits a un caractère général et le libellé des crédits n'offre pas un fondement suffisant pour permettre au Parlement de tenir le Ministère responsable des dépenses effectuées et des résultats obtenus dans le cadre de l'activité des immobilisations et de l'entretien. Les cadres supérieurs, le Ministre et, par la suite, le Parlement doivent considérer l'objectif de l'activité et les politiques du Ministère comme les fondements et le point de départ en matière de reddition de comptes.
23.20 Dans la Partie III de son Budget des dépenses de 1994-1995, le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien précise que l'activité des immobilisations et de l'entretien « aide les collectivités indiennes et inuit à se doter de services et d'installations communautaires conformes aux normes reconnues, et à en assurer l'entretien. »
23.21 Dans une présentation au Conseil du Trésor en 1991 et dans son plan d'immobilisations à long terme pour 1992-1993 à 1996-1997, le Ministère mentionne l'engagement du gouvernement à aider les collectivités des Premières nations à répondre à leurs besoins de base, à se doter des installations et des services nécessaires, et à assurer à leurs citoyens de façon générale une qualité de vie comparable à celle des autres collectivités canadiennes. On proposait en outre, dans le plan quinquennal d'immobilisations, l'établissement d'une stratégie de dix ans pour certains éléments précis de l'activité des immobilisations et de l'entretien, afin de permettre aux collectivités des Premières nations de réaliser, pour ces éléments, la parité avec les autres collectivités canadiennes. Ces éléments comprennent les réseaux d'eau et d'égouts, la protection contre l'incendie et l'électrification des collectivités.
23.22 Étant donné l'objectif de l'activité tel qu'il est énoncé dans le Budget des dépenses et le plan d'immobilisations, on s'attendrait à ce qu'on expose, dans les plans opérationnels ou dans la politique ministérielle et les guides de procédures, les normes reconnues sur lesquelles on se fonde pour réaliser la comparabilité avec les autres collectivités. On s'attendrait aussi à ce qu'on établisse des objectifs opérationnels afin que le Ministère puisse mesurer les progrès accomplis dans la réalisation de la parité avec les autres collectivités canadiennes et faire rapport à ce sujet. Plus précisément, en ce qui concerne les éléments particuliers notés dans le plan d'immobilisations, on s'attendrait à ce qu'on établisse des buts successifs d'avancement afin que le Ministère soit en mesure de déterminer si l'activité est mise en oeuvre selon les plans et si l'objectif de la stratégie de dix ans sera atteint, en tenant compte évidemment des fonds disponibles.
23.23 Le Ministère a défini les normes de service dans ses directives de programme, sous la rubrique « Normes sur les niveaux de service » (NNS). Des NNS ont été établies pour différents éléments de l'activité. On peut citer, à titre d'exemples, les normes sur les réseaux d'eau et d'égouts, sur l'aménagement de l'emplacement des écoles, sur les lignes de transport et de distribution de l'électricité, et sur les ponts et les routes. Comme le mentionne le Ministère, on établit les normes après avoir examiné celles en vigueur dans les petites collectivités d'un bout à l'autre du Canada, et elles s'appliquent à l'échelle du pays. Les normes relatives à certains éléments, comme les réseaux d'eau et d'égouts, et l'espace dans les bâtiments scolaires, ont été mises à jour en 1993; les autres ont été établies en 1988 ou avant cette date. Nous n'avons toutefois pas pu trouver de document du Ministère sur les normes de niveaux de service ni d'autres documents de base pouvant servir de point de référence pour mesurer la réalisation de la parité avec les autres collectivités canadiennes. Si le Ministère n'établit pas de base de comparaison, il ne sera pas en mesure d'indiquer si les conditions dans les collectivités des Premières nations sont en voie de devenir comparables à celles des autres collectivités canadiennes, même si les NNS ont été atteintes.
23.24 Nous avons constaté que, pour les réseaux d'eau et d'égouts, les installations de protection contre l'incendie et les réseaux de distribution d'électricité, le plan d'immobilisations indiquait les objectifs à atteindre et les ressources nécessaires pour y parvenir. Pour chacun de ces éléments, le plan indiquait l'arriéré existant et précisait de quel chiffre il fallait l'abaisser pendant une période donnée.
23.25 Les objectifs visés étaient fondés sur l'arriéré existant au moment de leur établissement. Même si l'on tenait compte de la croissance de la population des réserves lors de la détermination des ressources nécessaires, on ne fixait pas d'objectifs définis pour répondre aux besoins supplémentaires découlant de cette croissance. En outre, on n'a pas fixé d'objectifs opérationnels pour certains autres éléments de l'activité, comme les routes et les ponts, et les bâtiments scolaires.
23.26 De plus, nous avons noté que le plan d'immobilisations exigeait des niveaux de financement de plus de 600 millions de dollars par année pour les années 1992-1993 à 1996-1997. Dans le cas de 1994-1995, le Ministère avait recommandé un niveau de référence d'environ 670 millions de dollars pour les immobilisations et l'entretien dans les réserves. Par ailleurs, dans la Partie III du Budget des dépenses , on prévoyait environ 570 millions, soit 100 millions de moins que le niveau de référence recommandé. Bien que le Ministère ait reçu beaucoup moins de fonds qu'il ne l'avait recommandé, le plan d'immobilisations et les objectifs connexes n'ont pas été rajustés pour tenir compte de ce déficit de financement.
23.27 Le plan d'immobilisations du Ministère constitue un document important, qui offre un cadre pour l'activité des immobilisations et de l'entretien. Il fixe des objectifs particuliers pour certains éléments et précise la période au cours de laquelle ils doivent être atteints. Toutefois, il ne fixe pas des objectifs pour tous les principaux éléments et il ne tient pas compte des niveaux actuels de financement. Selon nous, le plan d'immobilisations ne constitue pas un cadre approprié pour la reddition des comptes de l'activité.
23.28 Le Ministère devrait améliorer son mode d'établissement des objectifs opérationnels pour tous les principaux éléments de l'activité et revoir les objectifs précisés dans le plan d'immobilisations actuel en fonction des niveaux de financement approuvés. Il devrait aussi établir le document de base devant servir de point de référence pour mesurer au fil du temps les résultats obtenus dans le cadre de l'activité, en fonction de l'objectif de réaliser la parité pour les collectivités des Premières nations.
23.30 On a établi le total des besoins des collectivités des Premières nations à l'échelle du Ministère en fonction des besoins prévus pour la période de dix ans se terminant en 2001. Le personnel technique du Ministère a fourni des estimations de coûts fondées sur les besoins prévus. En 1990, on a établi dans le cadre du processus un point de référence pour l'allocation des fonds d'immobilisations aux régions. Chaque année, celles-ci recevaient une part proportionnelle du budget du Ministère pour les immobilisations, fondée sur l'estimation des coûts des besoins des collectivités des Premières nations dans chaque région.
23.31 Les projets d'immobilisations sont censés être consignés dans le Répertoire des biens immobiliers (RBI) du Ministère dès qu'ils sont terminés. Pour le financement de l'élément fonctionnement et entretien de l'activité, le Ministère détermine le besoin brut de financement de chaque région au moyen des données du RBI et des normes de coûts d'un guide de référence sur les coûts. Selon le type de bien, il réduit le montant brut des fonds nécessaires dans une proportion pouvant aller jusqu'à 80 p. 100 et fournit aux régions des montants nets pour le financement du fonctionnement et de l'entretien, en supposant que les collectivités et les autres intervenants fourniront le reste du financement. Cette politique de financement se fonde sur le Guide du Ministère pour le fonctionnement et le financement de 1983.
23.32 Dans les bureaux régionaux ou les bureaux de district, s'il y a lieu, on évalue les projets figurant dans les plans d'immobilisations des collectivités des Premières nations et l'on en établit l'ordre de priorité chaque année en fonction de critères établis. Les Premières nations doivent soumettre chaque année un plan quinquennal pour leur collectivité afin de préciser les besoins dans leur réserve. Les critères portent sur les types de biens et les catégories de besoins à satisfaire : plus particulièrement, les besoins liés à la santé et à la sécurité, la nécessité de maintenir et de préserver les biens existants, et la nécessité de respecter les Normes sur les niveaux de service du Ministère. Les ententes de financement des projets acceptés sont négociées en conséquence. Les projets n'ayant pas obtenu de financement peuvent être présentés à nouveau dans les plans d'immobilisations des années ultérieures.
23.33 La situation dans les collectivités des Premières nations varie d'un bout à l'autre du Canada. On s'attendrait par conséquent à ce que le Ministère examine des options à cet égard et établisse un cadre d'allocation du financement permettant d'affecter au mieux les ressources limitées disponibles aux secteurs des réserves présentant les plus grands besoins. En nous fondant sur nos visites dans les régions, nous en sommes venus à la conclusion que les priorités et les critères ont été établis en fonction des besoins des collectivités et qu'ils sont en général appliqués pour la sélection des projets à financer. Toutefois, comme nous l'expliquons plus bas, nous jugeons qu'il y a lieu d'améliorer le cadre d'allocation du financement, de l'administration centrale aux régions.
23.35 À cette époque, pour l'analyse des besoins des collectivités, le Ministère s'est fondé surtout sur les plans d'immobilisations des Premières nations établis du milieu jusqu'à la fin des années 80. Même si l'on a tenu compte, pour l'analyse, des changements dans les prévisions pour les années 90, il y aurait lieu pour le Ministère de valider ses hypothèses et ses prévisions sur les besoins des réserves à mesure que le temps passe.
23.36 De plus, les coûts étaient évalués en fonction des normes de coûts pour les différents types de biens. Bien que ces normes soient mises à jour pour tenir compte de l'inflation, les changements technologiques et d'autres éléments nouveaux pourraient rendre certaines de ces normes inappropriées. Par exemple, au cours des dernières années, différents changements sont survenus dans les exigences législatives ayant trait à l'environnement. La nécessité de répondre à ces exigences pourrait avoir une incidence sur l'établissement des coûts de beaucoup de projets d'immobilisations.
23.38 Le Ministère nous a informés qu'on se servait du SRCB dans les régions pour évaluer les projets d'entretien. On ne l'utilisait pas toutefois pour déterminer les montants à allouer aux régions aux fins de l'entretien et, en vertu du guide de référence sur les coûts, on appliquait des coûts normalisés sans tenir compte de la condition matérielle des immobilisations. Les documents récents sur l'entretien des bâtiments publics appuient l'opinion selon laquelle l'établissement des coûts du cycle de vie constitue un moyen efficace pour prévoir les coûts des biens. Il est nécessaire de revoir la politique, qui consiste à appliquer des coûts normalisés selon un guide remontant à 1983, et de la modifier s'il y a lieu.
23.39 Nous n'avons pas pu, non plus, trouver de document de base sur les facteurs de réduction appliqués pour le calcul du financement net à allouer aux régions. Parfois, les provinces, les municipalités et les entreprises privées financent une partie des coûts de fonctionnement et d'entretien; parfois aussi, il est possible d'utiliser les fonds des bandes à cette fin. Sur une période de plus de dix ans, le Ministère n'est pas arrivé à déterminer si les facteurs de réduction utilisés, qui peuvent aller jusqu'à 80 p. 100, sont appropriés. Il n'a pas non plus évalué la possibilité sur le plan pratique de demander aux collectivités ou à d'autres participants de financer une partie proportionnelle des coûts de fonctionnement et d'entretien.
23.40 De plus, le Ministère a examiné en 1993 le guide établi en 1983. Dans le cadre de ce travail, on a établi un certain nombre d'options et recommandé un plan d'action prévoyant l'adoption de nouvelles lignes directrices sur le fonctionnement et l'entretien pour remplacer le guide, au plus tard en mars 1994. Or, en mai 1995, ce plan d'action n'avait toujours pas été mis en oeuvre. Le Ministère nous a dit que l'examen du guide avait dû céder le pas à d'autres priorités et qu'on ne voyait pas quand on pourrait reprendre ce travail.
23.42 Nous nous sommes enquis auprès du Ministère de l'ampleur de ces paiements en double, mais celui-ci nous a dit que les coûts des services de garderie n'étaient pas saisis séparément et qu'ils n'étaient donc pas disponibles. On estime toutefois qu'en 1994-1995, environ 270 000 $ ont été alloués aux Premières nations de cette province pour des services de garderie, dans le cadre d'ententes de financement. Une fois notre vérification terminée, le Ministère nous a informés qu'il avait amorcé des mesures correctives.
23.43 Selon nous, il faut améliorer le cadre utilisé pour l'allocation des fonds, de l'administration centrale aux régions et aux districts, afin de faire en sorte que les ressources fournies correspondent davantage aux besoins. Nous reconnaissons l'importance pour la méthode d'allocation des fonds d'être à la fois simple et pratique. Cependant, si l'on ne met pas à jour les fondements et l'approche utilisés pour le cadre d'allocation du financement, le Ministère ne sera peut-être pas en mesure de servir au mieux les collectivités des Premières nations présentant les besoins les plus grands. Comme des directives générales à cet égard ont été établies en 1994 dans le cadre de l'examen des programmes par le gouvernement et que le contexte des restrictions financières réduira les fonds disponibles pendant que les besoins d'installations augmenteront par suite de la croissance démographique des Premières nations, ce sera peut-être le moment de réviser le cadre d'allocation du financement de l'activité.
23.44 Le Ministère devrait examiner et modifier, dans un proche avenir, le cadre qu'il utilise pour l'allocation des fonds aux régions, afin de faire en sorte que ceux-ci soient alloués aux secteurs présentant les plus grands besoins.
23.46 Le Ministère considère que maintenant son rôle en est surtout un d'organisme de financement. Toutefois, malgré la politique de transfert des programmes, il continue d'assumer la responsabilité de l'activité et il doit en rendre compte. C'est pourquoi on s'attendrait à ce qu'il détermine les risques et les contrôle, en veillant à ce que les projets soient planifiés, gérés et mis en oeuvre de façon appropriée.
23.48 Toutefois, le rôle du groupe technique a beaucoup changé dans le contexte des transferts. À l'heure actuelle, il n'effectue plus d'études de faisabilité ni d'analyse des besoins, et il ne gère pas non plus de projets d'immobilisations et d'entretien pour les Premières nations. C'est le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, plutôt que les Premières nations, qui est devenu son client, et il fait appel à ses conseils et à son appui sur le plan technique pour l'approbation des propositions de projets présentées par les Premières nations.
23.49 La réalisation fructueuse des projets d'immobilisations ou d'entretien exige de disposer de connaissances spécialisées sur le plan technique, en gestion des projets et en gestion financière. Nous avons constaté toutefois que le Ministère a transféré aux Premières nations la responsabilité de l'exécution des projets sans s'être suffisamment assuré que celles-ci pourront disposer des connaissances spécialisées nécessaires.
23.50 Beaucoup de Premières nations demandent l'aide des conseils tribaux lorsqu'elles ont besoin d'obtenir les services techniques et les services d'experts en gestion de projet qui leur étaient offerts auparavant par le groupe technique du Ministère. Toutefois, les rapports du Ministère montrent que quelque 100 Premières nations, représentant environ le tiers de la population des réserves, ne sont pas affiliées à des conseils tribaux. Qui plus est, lors d'un examen interne réalisé en 1993, on signalait que beaucoup de conseils tribaux en étaient encore au stade de l'établissement d'unités techniques et du recrutement d'ingénieurs. Dans la pièce 23.3 , un exemple de cas que nous avons documenté, nous avons noté qu'un facteur important contribuant aux dépassements de coûts et aux retards est la mauvaise gestion et un manque d'expérience dans la gestion des projets de construction importants.
23.51 De plus, la capacité de gérer les questions financières diffère d'une Première nation à l'autre. Environ la moitié de celles-ci sont désignées comme possédant des ententes de modes optionnels de financement (MOF). Il s'agit d'un type d'entente de financement offrant plus de souplesse et plus de pouvoir de décision aux Premières nations en matière de prestation de services des programmes aux membres de leurs collectivités. Ce type d'entente est négociée avec une Première nation seulement si elle le souhaite et si elle répond aux critères du Ministère sur la compétence en matière de gestion financière. Certaines Premières nations décident de ne pas adhérer à ce mode de financement et d'autres n'y sont pas admissibles parce qu'elles ne répondent pas aux critères du Ministère. En effet, certaines d'entre elles fonctionnent en vertu d'un plan de gestion financière. Ce type de plan est imposé à une Première nation par le Ministère lorsqu'elle manifeste des lacunes en matière de gestion financière.
23.52 La pièce 23.4 , un autre exemple de cas, décrit un projet dans lequel une partie des fonds de mise en oeuvre a été transférée d'avance à une Première nation. Une longue période s'est écoulée et pourtant la conception du projet n'est pas encore terminée. Cette Première nation fonctionne actuellement en vertu d'un plan de gestion financière.
23.54 Le mode de fonctionnement du Ministère exige l'examen par le groupe technique de la proposition de projet présentée par une Première nation chaque fois qu'il s'agit d'un projet d'immobilisations important. On effectue cet examen pour s'assurer que la proposition répond aux exigences minimales de contenu, en ce qui concerne notamment les évaluations environnementales, le cahier des charges du projet et les coûts proposés. Dans le cas des projets d'immobilisations qualifiés de petits projets, le groupe technique examine la proposition de projet seulement si le Ministère le demande expressément. Le groupe examine également les rapports d'achèvement pour les grands et les petits projets d'immobilisations. Le fait de classer un projet comme grand ou petit aide le Ministère à gérer les risques qui s'y rattachent; l'examen technique peut, pour sa part, être source d'assurance que le projet sera réalisé avec succès.
23.55 Nos visites dans les régions nous ont permis de constater que le classement d'un projet comme grand ou petit varie beaucoup d'une région à l'autre. Dans certaines d'entre elles, les projets sont qualifiés de grands si leur coût dépasse un certain montant. Une région, par exemple, classe au nombre des grands projets tous ceux dont le coût est supérieur à 500 000 $, alors qu'une autre fixe ce seuil à un million de dollars. Dans une autre région encore, on ne classe pas les projets d'immobilisations comme grands ou petits. Enfin, une autre région décide de la nécessité de recourir au groupe technique selon la nature du projet.
23.56 À notre avis, le Ministère devrait élaborer des lignes directrices générales afin de préciser quand il est nécessaire d'obtenir des conseils techniques. Dans celles-ci, on pourrait fixer le montant devant servir de seuil entre les petits et les grands projets. On pourrait aussi y indiquer les types de projets dont la réalisation pose plus de risques, et les facteurs dont il faut tenir compte en évaluant les risques du point de vue de la gestion, comme les connaissances d'une Première nation et le fait qu'elle ait de l'expérience en gestion de projets.
23.57 En outre, les membres du personnel technique que nous avons interrogés ont indiqué que, lors de leur examen des présentations, ils constataient souvent des problèmes qui devaient être réglés avant ou durant le stade de la mise en oeuvre du projet. Certains d'entre eux ont toutefois indiqué qu'ils ne recevaient pas d'information en retour du Ministère, de sorte qu'ils ne savaient pas si l'on avait donné suite à leurs préoccupations, ni de quelle façon.
23.58 L'examen des dossiers de projets nous a permis de constater que le Ministère avait autorisé plusieurs projets avant que le groupe technique en ait approuvé la conception. Dans la pièce 23.4 , nous avons signalé que le Ministère avait versé une avance d'environ un million de dollars dans un cas où le groupe technique avait à plusieurs reprises exprimé des réserves sur la conception du projet. Presque trois ans après la réception du rapport du groupe technique, le Ministère a rejeté la conception initiale proposée et a demandé une nouvelle conception du projet.
23.60 Nous avons aussi remarqué que les projets d'immobilisations importants en cours de réalisation ne figurent pas au Répertoire des biens immobiliers (RBI), de sorte que le Ministère ne dispose pas d'un inventaire complet de toutes les immobilisations importantes des réserves. Le RBI est mis à jour chaque année, mais il renferme seulement les projets terminés. On pourrait toutefois inclure dans ce système ceux qui sont encore en cours de réalisation, en les assortissant d'un indicateur pour montrer qu'ils ne sont pas encore achevés; on pourrait aussi les entrer dans un sous-système distinct du RBI. De cette façon, on disposerait d'un répertoire national de toutes les immobilisations importantes, aussi bien celles qui sont terminées que celles qui sont encore en cours de réalisation.
23.61 En plus de son engagement à élaborer un système pour assurer la saisie de l'information sur la condition matérielle des biens (paragraphe 23.37), le Ministère s'est aussi engagé à demander l'élaboration de plans d'entretien et la présentation de preuves de l'exécution de ces plans. Certaines ententes de financement conclues avec les Premières nations exigent qu'elles établissent et présentent au Ministère des plans d'entretien incluant la liste de tous les biens à entretenir, les normes de qualité à appliquer dans le cas de chaque bien, la fréquence de l'entretien, le type de travail à effectuer et une estimation des coûts annuels connexes.
23.62 Nous avons constaté que, dans de nombreux cas, le Ministère n'avait pas reçu les plans d'entretien exigés, mais qu'il n'en avait pas moins continué de verser les fonds d'entretien. Le Ministère ne pouvait pas non plus garantir que les fonds d'entretien avaient été dépensés aux fins pour lesquelles ils étaient prévus, ni que les infrastructures d'immobilisations en question avaient bénéficié d'un entretien approprié.
23.63 On risque donc fort que l'entretien approprié ne soit pas assuré et les risques encourus par le Ministère à cet égard sont importants. Les Premières nations doivent faire face à beaucoup de besoins concurrentiels en matière de financement, et l'on pourrait être tenté de réaffecter les fonds en question à des secteurs autres que l'entretien des immobilisations. Or, c'est le Ministère qui est responsable en définitive des infrastructures d'immobilisations et des biens des réserves, et il court le risque que la condition matérielle de ces immobilisations se détériore prématurément et qu'elles exigent des réparations importantes et de nouveaux investissements plus tôt que prévu. Comme nous le voyons dans la pièce 23.2 , le Ministère a évalué la valeur de remplacement des biens des réserves à près de 7 milliards de dollars.
23.64 Le Ministère devrait profiter pleinement des conseils et de l'appui spécialisé qui lui sont offerts par son groupe technique. Il devrait aussi affermir son rôle pour ce qui est d'assurer la réalisation appropriée des projets et, en particulier, l'exécution adéquate de l'entretien des immobilisations des réserves.
23.66 Nous nous serions attendus à un respect raisonnable des politiques et des procédures du Ministère destinées à assurer la planification, la gestion et la mise en oeuvre appropriées des projets d'immobilisations et d'entretien. Ces politiques et procédures comprennent notamment :
23.69 Par exemple, environ le tiers des projets que nous avons examinés ne renfermaient pas d'analyse des besoins, qui sert à préciser les besoins auxquels un projet vise à répondre. En outre, dans environ 45 p. 100 des projets, il n'y avait aucune indication montrant qu'on avait évalué d'autres options ou des solutions de rechange afin de répondre aux besoins de l'utilisateur tout en respectant les normes de service au plus bas coût possible.
23.70 Par exemple, une solution de rechange dans le cas de la construction ou de l'achat d'une immobilisation consisterait à louer ou acheter les services destinés à être fournis au moyen de l'immobilisation. De temps à autre, on se sert d'ententes de type municipal (ETM) afin d'acheter des services pour des collectivités des Premières nations. Ces ETM sont conclues entre le Ministère ou une Première nation et une autre partie, tels un autre ministère fédéral, un gouvernement provincial, une municipalité ou un autre organisme. On peut citer comme exemple de services obtenus habituellement en vertu de ces ETM l'approvisionnement en eau, l'enlèvement et l'élimination des déchets, l'entretien des routes et des ponts, et les services de lutte contre l'incendie.
23.71 Au moment de notre vérification, des rapports du Ministère indiquaient l'existence d'ETM pour environ 500 localités. Bien que le Ministère considère les ETM comme une solution de rechange rentable, il n'exige pas des Premières nations qu'elles envisagent cette solution pour remplacer un projet d'immobilisations. Dans notre échantillon, 24 projets se trouvaient dans des collectivités de Premières nations que nous pouvions considérer comme situées a proximité de centres de service, mais dans seulement la moitié de ces cas environ, on trouvait au dossier une documentation indiquant qu'une ETM avait été envisagée comme solution de rechange au projet d'immobilisations.
23.72 Environ 45 p. 100 des dossiers des projets que nous avons examinés ne contenaient pas d'indications d'une supervision ou d'un suivi approprié de la part du Ministère. Les aspects devant faire l'objet d'un contrôle comprenaient notamment l'exécution selon les normes de service et les exigences liées à la santé et la sécurité, les retenues de versements et les inspections. De plus, seulement environ le cinquième des dossiers de projets renfermaient une documentation sur l'évaluation des risques que comportait la gestion des projets par les Premières nations. Le cas présenté à la pièce 23.3 illustre les répercussions possibles lorsqu'on ne reconnaît pas qu'il existe des risques et qu'on n'en assure pas le contrôle au cours de la planification et de la mise en oeuvre du projet.
23.73 Dans la pièce 23.4 , un autre exemple de cas montre qu'on ne s'est pas occupé en temps opportun des risques connus dans le cas d'un projet d'immobilisations. En conséquence, des fonds ont été transférés avant qu'ils soient nécessaires; en outre, le projet devra faire l'objet d'une nouvelle conception et la prestation du service à la collectivité de la Première nation sera retardée.
23.74 De plus, sauf dans le cas d'un projet de l'échantillon, les dossiers ne contenaient pas d'évaluation des résultats des projets. En outre, moins de 20 p. 100 des dossiers contenaient le rapport d'achèvement du projet exigé par le Ministère. Nous avons constaté que des comptes de dépenses sont tenus en vertu d'ententes de financement. Dans les cas où un certain nombre de projets sont couverts par une même entente de financement ou lorsque les projets s'étendent sur plus d'un an, il n'y a aucune manière de connaître les coûts de chaque projet. Les dossiers que nous avons examinés indiquaient que la plupart des projets s'étendent sur plus de deux ans, et qu'il n'est pas possible d'obtenir facilement de l'information sur les coûts des différents projets.
23.75 En outre, même si l'on introduit les projets terminés dans le Répertoire des biens immobiliers (RBI) une fois par année, ces projets ne sont pas appuyés par des rapports d'achèvement de projet. Or, comme on se fonde sur le RBI pour calculer la proportion de fonds à affecter au fonctionnement et à l'entretien des immobilisations, on risque d'allouer des fonds d'entretien avant qu'ils ne soient nécessaires, et même avant qu'une immobilisation ne soit complètement terminée.
23.77 La Loi sur les Indiens donne au Ministre le pouvoir discrétionnaire de prendre certaines mesures pour assurer la protection de l'environnement des réserves. La Partie IV de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (LCPE) s'applique aux ministères et organismes fédéraux, aux sociétés de la Couronne et aux terres fédérales, notamment les réserves ou autres terres de la Couronne assujetties à la Loi sur les Indiens . Or, cette partie de la LCPE prévoit l'adoption de règlements pour protéger l'environnement. Toutefois, à part le Règlement fédéral sur le traitement et la destruction des BPC au moyen d'unités mobiles , aucun autre règlement n'a été adopté en vertu de cette partie de la Loi.
23.78 Au nombre des principaux aspects qui posent des risques et des préoccupations dans les réserves, on trouve les réservoirs de stockage souterrains ou hors du sol, le traitement des eaux usées et le traitement et l'élimination des effluents et des déchets. La pièce 23.6 montre que les matières non traitées constituent une menace importante pour l'environnement et qu'un nettoyage ultérieur peut s'avérer coûteux et prendre beaucoup de temps.
23.79 En janvier 1995, le Ministère a témoigné devant un comité permanent du Parlement et a reconnu qu'il existait des lacunes réglementaires relativement à la Loi canadienne sur la protection de l'environnement en ce qui concerne les terres de réserve. Le Ministère a dit que, en raison de l'absence d'exigences réglementaires pertinentes, il avait décidé d'élaborer une stratégie de gestion de l'environnement. Au moment où nous terminions notre vérification, en mai 1995, nous avons constaté qu'il n'avait pas encore mis la dernière main à cette stratégie pour qu'elle puisse être mise en oeuvre.
23.80 Le Ministère nous a aussi informés qu'il avait amorcé en 1992 l'élaboration d'un Répertoire des problèmes environnementaux et d'un Plan de mesures correctives, qui devaient être achevés pour mars 1997. Le projet d'élaboration du Plan comprenait quatre étapes. Les étapes un et deux consistaient à trouver les données disponibles sur la question et à visiter les réserves afin de prélever des échantillons de sol et d'eau. Le Ministère en est actuellement à la troisième étape, celle de l'exécution de tests approfondis pour déterminer, dans chaque cas, l'étendue de la contamination et les mesures correctives ou de suivi nécessaires. On nous a informés que les coûts des mesures correctives ne pourront être connus qu'une fois cette étape terminée. Quoi qu'il en soit, plus de 1 600 problèmes environnementaux ont été répertoriés jusqu'à maintenant dans les réserves habitées, et les mesures correctives coûteraient des millions de dollars.
23.81 De plus, nous avons noté que le Ministère a conclu un protocole d'entente avec les autres ministères fédéraux en 1984 afin de définir leurs responsabilités et leurs rôles respectifs en ce qui a trait aux questions environnementales et autres préoccupations dans le cadre de la prestation des immobilisations dans les réserves. On n'a toutefois pas donné suite au protocole pendant un certain temps. De la correspondance de mai 1994 indiquait que le Ministère avait commencé à demander l'apport des intéressés afin d'évaluer la possibilité d'application du protocole. Toutefois, au moment où nous terminions la vérification, le protocole n'avait pas encore été mis à jour.
23.82 En résumé, notre examen des dossiers a révélé qu'il y a encore place à amélioration dans la façon dont le Ministère surveille l'exécution des projets d'immobilisations. De plus, il reste encore beaucoup de problèmes environnementaux à régler.
23.83 Le Ministère devrait examiner et confirmer les secteurs où il existe des lacunes dans le respect de ses exigences sur les plans de la planification, de la mise en oeuvre et de l'évaluation des projets d'immobilisations, et prendre des mesures afin d'assurer la mise en oeuvre plus efficace et plus efficiente des projets. Il devrait aussi respecter son échéancier en ce qui concerne la détermination et le règlement des problèmes environnementaux, en travaillant notamment avec les autres ministères à combler les lacunes en matière de réglementation et à remplir ses autres responsabilités dans le domaine de l'environnement.
23.85 Toutefois, les progrès dans le cadre de l'activité qui étaient signalés dans les parties III du Budget des dépenses n'étaient pas reliés à des objectifs précis établis par le Ministère dans son plan d'immobilisations à long terme. Les données sur les progrès réalisés dans des secteurs prioritaires comme les réseaux de distribution d'électricité et les services de protection contre l'incendie n'étaient pas présentées sous forme de tableaux. En outre, on n'analysait pas les renseignements sur les réseaux d'eau et d'égouts ou les services de protection contre l'incendie par rapport aux objectifs établis pour réduire les arriérés.
23.86 Les services de protection contre l'incendie sont considérés comme un domaine prioritaire de l'activité, car ces services ont une incidence sur la sécurité des collectivités. Il s'agit aussi d'un secteur important en raison du grand nombre de décès dus à des incendies dans les réserves. Un rapport sur les pertes dues aux incendies au Canada indiquait que, sur dix ans, le taux moyen de décès dans les réserves, de 1983 à 1992, était trois fois supérieur à la moyenne canadienne pendant cette période.
23.87 Le plan d'immobilisations à long terme de 1992-1993 à 1996-1997 indiquait qu'environ 150 localités comptant plus de dix maisons ne possédaient pas de services adéquats de protection contre l'incendie. Selon les données apparaissant dans ce plan établi en 1991, environ 75 p. 100 de ces localités possédaient alors des services appropriés en ce domaine. La Partie III du Budget de 1995-1996 montre que seulement 56 p. 100 des collectivités des Premières nations possédaient des services adéquats à cet égard en mars 1994.
23.88 Le Ministère nous a dit que les définitions quand au caractère adéquat des services de protection contre l'incendie ont été modifiées en 1992-1993. S'il avait inclus les données sur la nouvelle catégorie instaurée à ce moment-là, ce n'est pas 56 p. 100, mais 80 p. 100 qu'il aurait fallu inscrire. On n'expliquait pas ce changement de définitions dans la Partie III. De plus, sans une base comparable pour les données rassemblées en vertu des définitions antérieures, le Ministère n'est pas en mesure d'évaluer les progrès réalisés, en admettant qu'il y en ait, dans la prestation des services de protection contre l'incendie.
23.89 Nous avons noté également que la nouvelle catégorie renferme des services de protection contre l'incendie qui n'ont pas fait l'objet d'un examen sur place par un spécialiste ainsi que des services qui ne répondent pas aux normes sur les niveaux de service (NNS) du Ministère ou qui ne font pas l'objet d'ententes pour la prestation du matériel et du personnel nécessaires. À l'exception d'un rapport régional qui reliait les pertes subies par suite d'incendies au caractère inadéquat de l'infrastructure d'immobilisations, il n'existe pas de renseignements au sujet de l'incidence de l'activité immobilisations et entretien du Ministère sur la protection contre l'incendie dans les réserves.
23.90 Les données figurant dans les versions successives de la Partie III du Budget des dépenses indiquaient qu'environ 92 p. 100 des maisons des réserves bénéficiaient de services d'eau adéquats en 1993-1994 (86 p. 100 en 1989-1990). Toutefois, un rapport d'étude publié après notre vérification indiquait que seulement la moitié des services d'eau des collectivités des Premières nations ne présentaient pas de problèmes et qu'environ le cinquième des services d'eau posent des inquiétudes pour la santé et la sécurité. Les renseignements présentés dans la Partie III du Budget ne donnent pas toujours une image complète de la situation dans les réserves.
23.92 Nous avons noté que le répertoire national n'est pas complet, car les immobilisations importantes en cours de réalisation n'y sont pas saisies (voir le paragraphe 23.60). En ne reconnaissant pas les projets ni les travaux en cours, on donne une image incomplète de ce qui a été réalisé dans le cadre des efforts déployés pour atteindre les objectifs opérationnels. De plus, les renseignements sur la condition matérielle des biens sont censés être inclus dans le SRCB sur une période de cinq ans. Or, au mois de mai 1995, on n'avait pas encore parachevé le processus. Selon le Ministère, en décembre 1994, le pourcentage des biens dont la condition avait été rapportée allait de 25 p. 100 pour l'éclairage des rues à 91 p. 100 pour les ponts.
23.93 Le Ministère nous a dit que le Système de gestion des immobilisations est en mesure de fournir les différents rapports nécessaires pour suivre les progrès accomplis en vue de la réalisation des objectifs établis dans les plans d'immobilisations. Toutefois, nous n'avons pas trouvé de rapports du Ministère indiquant et résumant les progrès annuels réalisés au sein de l'activité des immobilisations et de l'entretien par rapport au plan d'immobilisations. Bien que le financement autorisé ait été inférieur de 100 millions de dollars à celui demandé par le Ministère dans son plan, il n'existait pas d'analyse pour déterminer si l'on allait modifier les objectifs, et comment. Le Ministère ne possède donc pas de renseignements appropriés pour déterminer si les résultats annuels de l'activité correspondent aux objectifs, ou pour rendre compte au Parlement de ces résultats.
23.94 Il est également question, dans le plan d'immobilisations, d'une stratégie de dix ans en vue d'éliminer complètement l'arriéré. Depuis 1992-1993, début de la période visée par le plan d'immobilisations, il n'y a pas eu au Ministère de rapports systématiques analysant comment se situent la demande prévue et le taux d'acquisition des immobilisations par rapport à la situation actuelle. C'est pourquoi le Ministère ne dispose pas des renseignements nécessaires pour déterminer si l'on réussira à éliminer l'arriéré en dix ans, ou dans quelle mesure on l'éliminera. Ces renseignements pourraient l'aider à évaluer s'il y a lieu de recourir à des mesures de rechange au cours de la période actuelle de cinq ans. Ils constitueraient aussi des données de base sur lesquelles il pourrait se fonder afin de rajuster les objectifs pour la période de dix ans, au besoin, et faire rapport au Parlement.
23.95 À l'exception du rapport de l'étude sur les réseaux d'eau et d'égouts, il n'existe pas d'analyse pour évaluer la situation dans les réserves et voir comment elle se compare aux Normes sur les niveaux de service du Ministère ou à d'autres documents de base sur les conditions dans les autres collectivités canadiennes. Sans ces renseignements, rassemblés périodiquement, le Ministère n'est pas en mesure d'assurer la planification des immobilisations, dans l'optique de son objectif global de parvenir à la parité. De plus, le Ministère ne sera pas en mesure de renseigner le Parlement sur les progrès accomplis, à la fin de la période quinquennale, après l'engagement de dépenses totales de trois milliards de dollars; il ne pourra pas dire en particulier, en ce qui concerne la parité poursuivie, si l'écart s'élargit ou se rétrécit, et dans quelle mesure.
23.96 Pour rendre compte des résultats de l'activité, nous pensons que le Ministère doit posséder de l'information qui lui permette de mesurer les progrès réalisés chaque année, ainsi qu'à moyen et à long terme. Il doit aussi effectuer des analyses périodiques en vue d'évaluer l'écart entre la situation des Premières nations et une base établie de comparaison avec d'autres collectivités canadiennes afin de pouvoir poursuivre en connaissance de cause l'objectif global de parité.
23.97 Le Ministère devrait tenir un répertoire de toutes les immobilisations importantes des réserves, y compris des projets en cours de réalisation. Il devrait aussi analyser les renseignements recueillis afin de mesurer et rapporter les progrès accomplis au sein de l'activité immobilisations et entretien dans la poursuite des objectifs annuels, et des objectifs à moyen et à long terme. Le Ministère devrait aussi effectuer des analyses périodiques afin de comparer les conditions dans les collectivités des Premières nations à des paramètres établis, de façon à pouvoir assurer la planification des immobilisations et à faire rapport au Parlement en connaissance de cause.
23.99 Avec l'approche qu'il a adopté pour les transferts de programmes, le Ministère a continué de confier aux Premières nations la responsabilité de la planification, de la mise en oeuvre et de l'évaluation des projets d'immobilisations. Toutefois, celles-ci n'ont pas toutes la même capacité d'exécuter les projets d'immobilisations. Bien que certaines d'entre elles soient appuyées par les groupes techniques des conseils tribaux, beaucoup d'entre elles ne peuvent compter sur une telle aide. Comme le Ministère a réduit sa participation à la prestation des services, tout en conservant la responsabilité d'ensemble de l'activité, la gestion des risques devient un aspect d'une importance capitale. Nous avons constaté que le Ministère ne s'est pas occupé suffisamment de l'élément risque, ce qui lui aurait permis de venir en aide aux Premières nations qui ont besoin d'une assistance sur le plan technique ou en matière de gestion.
23.100 Par ailleurs, un secteur particulièrement crucial de l'activité, au plan des risques, est l'élément entretien. Nous avons constaté que, même si le Ministère exige la présentation de plans d'entretien, ceux-ci ne sont pas toujours soumis par les Premières nations. Les ententes de financement négociées portent en général sur un certain nombre de projets d'immobilisations et d'entretien, de sorte que les coûts des différents projets ne sont pas indiqués séparément. On court donc le risque que des travaux d'entretien nécessaires soient négligés. Le Ministère est responsable en dernière analyse des immobilisations et de la prestation de l'infrastructure de base dans les réserves. Le coût de remplacement estimatif des immobilisations actuelles atteint presque sept milliards de dollars, de sorte que le Ministère pourrait se voir obligé de procéder prématurément à de nouveaux investissements importants.
23.101 L'objectif de l'activité immobilisations et entretien n'est pas appuyé adéquatement par des objectifs opérationnels permettant de mesurer les progrès accomplis. Il faut aussi améliorer les rapports sur les résultats de l'activité qui sont remis par le Ministère. Selon nous, celui-ci devrait analyser les renseignements sur l'activité afin de rendre compte des progrès réalisés chaque année, ainsi qu'à moyen et à long terme, dans l'optique de l'objectif de parité entre les réserves et les collectivités de l'extérieur en matière d'immobilisations et de services.
Réponse du Ministère : À la suite du transfert aux Premières nations des responsabilités relatives à l'exécution de l'activité des immobilisations et de leur entretien, le Ministère a oeuvré dans divers secteurs pour que les rares ressources destinées aux immobilisations soient utilisées de façon efficace. Il appuie le développement de la capacité des Premières nations en finançant des cours de formation et fournit de l'aide à ces dernières par l'intermédiaire des conseils tribaux. Il a mis au point des systèmes d'information pour suivre les principales immobilisations et leur condition matérielle, et il cherche à améliorer la qualité et l'actualité des données et des rapports.
Les normes applicables à la majorité des nouvelles immobilisations ont été mises à jour et d'importants progrès ont été réalisés dans la surveillance des ententes de financement et dans les vérifications visant à améliorer la reddition de comptes. Des procédures ont été mises en place pour permettre aux Premières nations de travailler avec les bureaux régionaux afin de déterminer les projets qui répondent aux priorités en matière de santé, de sécurité et de maintien des immobilisations en bon état de fonctionnement ainsi que pour les aider à accéder à une information et à des technologies appropriées.
Dans la mesure où les ressources disponibles le permettaient, les immobilisations des collectivités des Premières nations ont été rapprochées des normes de celles des autres collectivités, mais il reste encore beaucoup à faire.
Le premier objectif de l'activité des immobilisations et de l'entretien est de répondre aux besoins immédiats en infrastructure des collectivités des Premières nations, et ce, dans les limites des ressources disponibles. La priorité doit donc être accordée aux questions de santé et de sécurité qui ont été déterminées par les bureaux régionaux travaillant directement avec les Premières nations. Dans la mesure pertinente à cet égard, le Ministère examinera les objectifs fixés dans le plan d'immobilisations à long terme et améliorera la surveillance des progrès réalisés. Les travaux de mise à jour des normes sur les niveaux de service (NNS) se poursuivent dans le cadre du maintien d'un point de référence qui permet de voir à ce que les nouvelles installations dans les collectivités des Premières nations respectent des normes acceptables par rapport à celles qui s'appliquent aux installations dans les autres collectivités canadiennes.
Les besoins des collectivités des Premières nations, tout comme ceux des autres collectivités, évoluent constamment en réaction à des facteurs comme les priorités changeantes, la croissance de la population et la construction de nouveaux logements.
Le cadre actuel d'allocation des fonds aux régions est fondé en partie sur les besoins connus et en partie sur la population. La stabilité qui en résulte au niveau des allocations donne aux régions plus de certitude lorsqu'elles travaillent avec les Premières nations pour déterminer la façon de donner suite aux priorités des collectivités et empêcher une réaction négative de la part d'une région aux prises avec des arriérés considérables lorsque celle-ci reçoit un financement réduit. Comme les ressources destinées aux immobilisations ne permettent pas de répondre à la demande courante, un nouveau cadre d'allocation des fonds ne contribuera pas beaucoup à répondre à l'ensemble des besoins des collectivités des Premières nations. Le Ministère envisagera toutefois de revoir la méthode dont il se sert pour allouer des fonds aux régions.
Le transfert aux Premières nations des responsabilités en matière de construction et d'entretien des immobilisations a obligé le Ministère à modifier son rôle et sa façon de travailler avec les Premières nations, et c'est un processus qui se poursuit. Par ailleurs, au fur et à mesure que les Premières nations deviennent directement responsables de la fourniture des services, le Ministère réoriente ses activités sur la nécessité de voir à ce que les projets soient exécutés de façon appropriée et que les installations soient entretenues adéquatement. Le Ministère continuera donc à examiner ses activités pour faire en sorte que les ressources disponibles soient utilisées plus efficacement afin d'évaluer le risque et de surveiller la mise en oeuvre des projets d'immobilisations et des plans d'entretien.
Comme suite à la grande importance qu'il accorde à la reddition de comptes, le Ministère procède à l'examen de ses méthodes de surveillance de la mise en oeuvre des projets d'immobilisations et des plans d'entretien par les Premières nations. En particulier, le Ministère revoit ses directives sur les projets et les activités d'immobilisations et d'entretien.
Le Ministère possède un important système d'information qui fournit une liste de tous les grands projets d'immobilisations terminés ainsi que des mises à jour régulières sur leur condition matérielle. Dans le cadre des mesures qu'il prend pour améliorer la qualité de son information de base, le Ministère cherche constamment des moyens d'améliorer la qualité et l'actualité des données sur les immobilisations et de produire des analyses et des rapports plus pertinents des conditions dans les collectivités des Premières nations.
Équipe de vérification
Ted Bonder
Bruce Carroll
Murray Duncan
Gail Fifik
Marilyn Jodoin
Don MacNeill
Suzanne Moorhead
Rosemary Renstad
Anne Marie Smith
Gregory Springate
Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec la vérificatrice responsable, Mme Nancy Cheng.