25.10 Le Ministère a remplacé par des technologies nouvelles les procédés manuels de traitement des déclarations qu'il utilisait auparavant, et il a recours à des méthodes différentes pour vérifier les renseignements fournis dans les déclarations. Revenu Canada croit que, en restructurant le traitement, il a accru sa productivité, amélioré son service aux contribuables et globalement haussé la sécurité et la fiabilité de ses systèmes. Également, la restructuration a entraîné la réaffectation, aux activités d'exécution, de ressources affectées précédemment au traitement. Nous avons noté que les contribuables reçoivent plus rapidement leur chèque de remboursement ou leur avis de cotisation initiale, ou les deux, depuis la mise en place du nouveau régime; en fait, les délais ont été réduits de près de la moitié par rapport à ceux d'il y a quelques années seulement.
25.11 Un des éléments centraux de la restructuration a été la mise en oeuvre de la transmission électronique des déclarations (TED) en 1993. Avec la TED, les déclarations de revenus sont transmises sans support papier. Le contribuable qui utilise la TED pour produire sa déclaration auprès de Revenu Canada doit recourir aux services d'un préparateur de déclarations TED autorisé. Ces préparateurs traitent directement avec le contribuable et devraient voir la documentation sur laquelle repose la déclaration. Cependant, Revenu Canada n'a pas institué de mécanisme pour surveiller l'observation de ces instructions et n'est pas sûr non plus que ses attentes ont été bien comprises. Le Ministère nous informe que, du fait que la TED existe depuis quelques années, il réexaminera ses stratégies à l'égard de ce programme.
25.12 Le contribuable qui produit sa déclaration par TED n'est pas tenu de soumettre des pièces justificatives, par exemple des reçus, sauf si le Ministère le demande. Afin de compenser la diminution des contrôles manuels auxquels les déclarations sont soumises avant l'établissement de la cotisation initiale, le Ministère a institué, en 1993, de nouveaux programmes par lesquels il entend vérifier les déclarations, à la fois à l'établissement de la cotisation et une fois la cotisation établie, et surveiller les tendances en matière d'observation volontaire. La plus grande partie des activités menées dans le cadre de ces programmes est effectuée après l'envoi du chèque de remboursement ou de l'avis de cotisation initiale ou des deux.
25.13 Nous avons vérifié la TED en 1993, la première année de sa mise en oeuvre à l'échelle nationale. Nous avons voulu vérifier la TED en raison des incidences profondes qu'elle aurait sur l'emploi des pratiques d'administration fiscale classiques. De plus, la TED était le précurseur des changements que le Ministère entendait bientôt apporter au traitement des déclarations sur support papier. Les contribuables doivent encore présenter certains reçus et certains feuillets de renseignements avec leurs déclarations sur support papier, mais les exigences sur ce point ont été assouplies. En outre, le Ministère a réduit sensiblement les contrôles manuels initiaux - notamment la comparaison des renseignements aux pièces justificatives - dont les déclarations sur support papier font l'objet de la part des examinateurs avant l'établissement de la cotisation initiale, comme on le fait pour les déclarations TED. Pour l'année d'imposition 1994, les déclarations transmises par voie électronique et les déclarations sur support papier ont été traitées presque de la même manière.
Commentaires du Ministère : Le Ministère pense que la maîtrise du risque n'a pas été touchée. Les estimations préliminaires pour l'année d'imposition 1993 semblent indiquer que, selon un échantillonnage aléatoire statistiquement valable pour 13 lignes de déduction et de crédit, 91 p. 100 des déclarations ne nécessiteront probablement pas de redressement. En outre, les résultats du programme de rapprochement des documents pour les années d'imposition 1992 et 1993* (voir ci-dessous) montrent que 96 p. 100 des déclarations produites qui ont fait l'objet de ce programme de rapprochement pour 13 catégories de revenu, crédit et retenue n'ont pas nécessité de redressement.
*Une fois notre vérification terminée, le Ministère nous a informés qu'il avait généré des données statistiques additionnelles sur le programme de rapprochement des documents pour l'année d'imposition 1993. Il nous est impossible de faire des commentaires sur ces données.
25.15 L'objectif global de notre suivi était de déterminer si le Ministère avait pris des mesures pour combler les lacunes que nous avions signalées en 1993 et pour recueillir des renseignements à jour sur l'évolution récente du nouveau régime de traitement.
25.16 La pièce 25.1 énumère les critères que nous avons utilisés pour la présente vérification, qui constitue un suivi élargi.
25.17 Notre vérification s'est déroulée à l'Administration centrale de Revenu Canada ainsi que dans un bureau de district et un centre fiscal. Nous avons utilisé les données statistiques ministérielles existantes pour compiler de l'information sur les tendances et les variations d'une année à l'autre en matière d'observation volontaire pour les années d'imposition 1992 et 1993. Nous n'avons cependant évalué ni l'exactitude ni l'intégralité des données du Ministère. Nous avons aussi examiné les activités de traitement des déclarations de trois autres administrations qui acceptent à la fois des déclarations transmises par voie électronique et sur support papier. Cet examen visait à mettre à jour nos connaissances sur les programmes de TED ainsi que sur tout nouveau système utilisé pour traiter et vérifier les déclarations transmises selon l'une ou l'autre méthode.
25.19 Nous nous inquiétions surtout de ce que les risques de perte de recettes publiques pouvaient être considérables si l'observation volontaire venait à diminuer chez les contribuables à cause des facteurs suivants : absence de reçus dans les déclarations TED; comparaison manuelle très limitée avec les documents justificatifs avant l'établissement de la cotisation initiale; recours à des systèmes de vérification des déclarations et de surveillance de l'observation nouveaux et non éprouvés; et lenteur (plusieurs mois après l'établissement de la cotisation initiale) avec laquelle le programme ministériel de rapprochement automatisé de documents décelait d'autres erreurs et discordances dans les déclarations. Toujours dans notre rapport de 1993, nous faisions observer que le Ministère pouvait tempérer bon nombre des risques reliés au nouveau régime en exécutant, dès l'établissement de la cotisation initiale, son programme de rapprochement de documents, qui consiste en une comparaison électronique des renseignements de tiers aux indications des déclarations de revenus des particuliers.
25.21 Le Ministère croit avoir mis en place un système rationalisé, se situant à la fine pointe de la technologie, pour la vérification des déclarations au cours du traitement et après l'établissement de la cotisation. Si l'on ajoute à cela les nouveaux programmes par lesquels il entend surveiller le comportement des contribuables en matière d'observation, le Ministère juge que le nouveau régime se traduit par un traitement des déclarations plus productif et plus rentable qu'un régime axé sur les méthodes classiques. Toutefois, le Ministère a été incapable de nous fournir une analyse approfondie pour corroborer une telle conclusion.
25.22 Dans les paragraphes suivants, nous présentons nos constatations et nos inquiétudes au sujet de la conception et du rendement des nouveaux programmes dont le Ministère se sert pour vérifier les renseignements contenus dans les déclarations de revenus et pour surveiller les tendances de l'observation volontaire. Nous y exposons également les résultats de notre analyse des données statistiques recueillies par le Ministère pour les années d'imposition 1992 et 1993 sur les redressements apportés aux indications inexactes dans les déclarations transmises par voie électronique ou sur support papier. Ces résultats incitent à croire à une augmentation inquiétante des inexactitudes dans les renseignements fournis par les contribuables.
25.23 La pièce 25.2 résume les principales caractéristiques des contrôles que le Ministère a établis afin de vérifier et de surveiller les déclarations dans le nouveau régime de traitement. Elle donne le contexte dont le lecteur a besoin pour comprendre nos observations des paragraphes suivants.
Commentaires du Ministère : Bien que le vérificateur général ait appuyé notre utilisation de l'innovation et de la technologie, le Ministère reconnaît que des améliorations doivent être apportées à la stratégie et à la structure du régime. Il n'est pas d'avis qu'il existe des lacunes graves. De fait, depuis 1993, plusieurs initiatives ont été entreprises en vue de contribuer à l'amélioration de la stratégie, notamment l'essai de la nouvelle technologie des réseaux d'ordinateurs neuronaux pour la procédure de cotation, les améliorations apportées annuellement aux validités de fiabilité, ainsi que les nouvelles techniques de saisie des données pour l'échantillonnage aléatoire.
25.25 Au cours des deux dernières années, le Ministère a amélioré son formulaire de demande. Des fonctionnaires de Revenu Canada nous ont dit que le nouveau formulaire avait rationalisé le processus de sélection. De notre côté, nous avons constaté que le Ministère a établi des procédures de surveillance qui lui permettent d'être plus certain que les préparateurs de déclarations TED conservent une copie du formulaire sur support papier qui constitue le lien entre le contribuable et la déclaration de revenus produite par voie électronique. Conformément aux procédures maintenant en vigueur, les préparateurs de déclarations qui ne conservent pas les copies exigées ne peuvent participer au programme de la TED.
25.26 Quant à la liste des critères de sélection, nous constatons qu'elle a été modifiée de façon qu'il ne soit pas fait mention directement de la question du casier judiciaire. Des fonctionnaires du Ministère nous ont indiqué que ce critère avait été supprimé parce que le Ministère n'a pas l'autorité nécessaire - que ce soit en vertu de la Loi de l'impôt sur le revenu ou de la Politique et normes sur la sécurité - pour soumettre un nom à une vérification judiciaire à des fins administratives. En outre, ils sont d'avis que les avantages découlant de ces vérifications ne justifieraient pas leur coût en temps et en ressources. Demander l'autorisation nécessaire pourrait déclencher un processus long et dont l'issue est incertaine.
25.27 Aux États-Unis, l'Internal Revenue Service (IRS) a récemment commencé à vérifier les antécédents judiciaires. Ces vérifications constituent un outil essentiel dont se sert l'IRS pour empêcher les demandeurs malhonnêtes d'obtenir l'accès à son programme électronique. L'IRS exige de tout demandeur qu'il indique s'il a déjà été déclaré coupable d'un crime d'ordre pécuniaire.
25.28 Nous ne sommes pas en mesure de déterminer l'ampleur des risques attribuables à la décision qu'a prise Revenu Canada de ne pas se renseigner sur les condamnations au criminel qu'un demandeur peut avoir subies auparavant. Nous incitons le Ministère à se tenir au fait de la situation au Canada et à l'étranger, et à revoir sa politique dans l'avenir, s'il y a lieu.
25.30 Le programme de validité de fiabilité, lancé l'année d'imposition 1992, ayant pour objet les déclarations produites par voie électronique, puis par la suite étendu aux déclarations sur support papier, est intégré aux contrôles automatiques avant traitement par indices d'erreur. Ce programme est conçu de façon à examiner chaque déclaration et à désigner comme devant faire l'objet d'un examen manuel, avant l'établissement de la cotisation, les déclarations les plus suspectes ou les plus à risques. Des déclarations sont sélectionnées automatiquement selon des critères déterminés au préalable : ce sont ces critères que l'on appelle « validités de fiabilité ».
25.31 Le Ministère ne peut limiter le risque d'établir des cotisations et des remboursements erronés à l'égard des déclarations d'une exactitude douteuse que si les programmes servant à signaler ces déclarations sont bien pensés et mis en oeuvre comme il se doit. À la suite de notre examen de la structure du programme des validités de fiabilité, nous avons de bonnes raisons de nous inquiéter de la capacité du Ministère de limiter ce risque. Les validités de fiabilité, même après avoir été considérablement modifiées et étendues depuis leur première utilisation (pour l'année d'imposition 1992), sont encore fondées sur le jugement et l'expérience des administrateurs de programme plutôt que sur une combinaison appropriée de jugement et d'analyse statistique objective et significative des résultats obtenus grâce aux activités de vérification exercées les années précédentes.
25.32 Pour l'année d'imposition 1994, bon nombre des validités de fiabilité s'inspiraient des critères de sélection utilisés par le Ministère, dans son programme de revue du traitement, pour vérifier les déclarations après l'établissement de la cotisation. Pourtant, comme nous l'expliquons plus longuement au paragraphe 25.56, notre analyse de ces critères donne lieu de croire que plusieurs d'entre eux sont inefficaces pour signaler les déclarations qui comportent un risque élevé d'erreur. De même, pour l'année d'imposition 1993, nous avons remarqué que, dans le cas de certaines validités de fiabilité, pas une seule déclaration TED n'avait été signalée par le système comme méritant de faire l'objet d'autres mesures de suivi, les limites de tolérance ayant vraisemblablement été fixées trop haut. En revanche, des déclarations sur support papier ont été ainsi signalées par le système pour chacune des validités de fiabilité applicables. Pour l'année d'imposition 1994, la situation s'est améliorée.
25.33 À notre avis, le Ministère pourrait déceler plus efficacement les déclarations suspectes ou à risques élevés s'il suivait, pour établir ses validités de fiabilité, des méthodes statistiques normalisées. L'efficacité des critères adoptés à cette fin est fort importante, étant donné que les recettes perdues peuvent être considérables si le Ministère établit des cotisations ou effectue des remboursements erronés pour des déclarations éminemment suspectes ou comportant des risques élevés. Il est vrai que le Ministère peut établir une nouvelle cotisation à une date ultérieure, après que le chèque de remboursement a été émis ou que la cotisation initiale a été établie, et qu'il peut alors essayer de recouvrer l'impôt qui, par erreur, n'a pas été perçu; toutefois, selon nous, les possibilités de recouvrer des recettes se rapportant à des déclarations éminemment suspectes peuvent se révéler fort restreintes.
25.35 L'analyse des résultats obtenus grâce au programme des validités de fiabilité a permis de dégager certaines différences fort intéressantes entre les déclarations transmises par voie électronique et les déclarations sur support papier en ce qui touche les erreurs constatées. Ainsi, pour les validités de fiabilité communes aux deux genres de déclaration, nous avons observé que la fréquence des déductions et crédits réduits ou annulés était 2,4 fois plus élevée dans les déclarations produites par voie électronique que dans les déclarations sur support papier. Autrement dit, pour chaque lot de 100 déclarations TED examinées, huit nécessitaient un redressement, contre trois ou quatre pour les déclarations sur support papier. En revanche, l'analyse des résultats d'un ensemble modifié et élargi de validités de fiabilité communes pour l'année d'imposition 1994 indique que la fréquence des déductions et crédits réduits ou annulés a, en réalité, été de 2,2 fois plus élevée dans les déclarations sur support papier que dans les déclarations produites par voie électronique. Bien que les données statistiques de ces deux années ne soient pas représentatives des caractéristiques d'observation de la loi dans l'ensemble de la population des déclarations sur support papier et de la population des déclarations par voie électronique, elles fournissent néanmoins une indication du rendement relatif des critères de sélection du Ministère pour la détection des déclarations les plus suspectes ou à risques les plus élevés. Nous remarquons que le Ministère n'a effectué aucune analyse approfondie de ces données, qui lui permettrait soit de mieux comprendre pour quelle raison et pour quels éléments les contribuables fournissent des renseignements inexacts dans leurs déclarations de revenus, soit de conclure avec certitude que les validités de fiabilité adoptées sont appropriées pour les deux méthodes de traitement des déclarations.
Commentaires du Ministère : Le Ministère considère que les procédures actuelles de détection des déclarations présentant un risque élevé constituent une assise raisonnable pour la gestion du risque. Qui plus est, des améliorations ont été apportées aux processus de validité de fiabilité au cours des deux dernières années, et d'autres leur seront apportées à chaque année. Toutes les déclarations sélectionnées seront examinées avant cotisation ou durant l'examen postcotisation pour l'année d'imposition 1995 et les années d'imposition suivantes.
25.37 Afin de lutter plus efficacement contre la fraude, le Ministère a augmenté, depuis l'année d'imposition 1992, les ressources qu'il consacre à l'examen des demandes de remboursement suspectes. Il compte maintenant 58 examinateurs dans son budget, alors qu'il n'en avait que 19 il y a quelques années. Comme le montrent les dossiers du Ministère, le nombre des remboursements qui ont été empêchés en raison de leur caractère suspect est passé d'environ 2 000, pour l'année d'imposition 1992, à près de 5 000 pour l'année d'imposition 1994. Les recettes de la Couronne qui ont été sauvées grâce à ces efforts ont également augmenté, passant de 3 millions à 8,5 millions de dollars pour les mêmes années d'imposition respectivement. Le Ministère doit étudier les causes de ce phénomène et adapter en conséquence sa stratégie d'exécution en cas d'inobservation.
25.38 Revenu Canada a entrepris d'autres projets afin d'en savoir plus long sur les déclarations frauduleuses. Pour l'année d'imposition 1994, le Ministère a effectué une étude spéciale pour mieux connaître la fréquence avec laquelle les déclarations TED ayant fait l'objet d'un escompte du remboursement contiennent des indications frauduleuses reliées aux feuillets T4. Bien que l'échantillon utilisé pour cette étude ait été trop petit et trop peu représentatif pour permettre au Ministère de tirer des conclusions générales concernant le comportement des contribuables TED ou des préparateurs de déclarations TED, nous croyons que l'effort tenté a contribué à rendre le régime de traitement plus sûr.
25.39 Dans notre examen des pratiques de l'IRS des États-Unis, nous avons constaté que les examinateurs de ce service, pour aider à la vérification de l'authenticité des renseignements sur le salaire et les retenues, utilisent certaines précisions concernant l'identité de l'employeur que les contribuables fournissent dans la déclaration. Ces précisions sur l'identité de l'employeur sont fournies à la fois dans les déclarations sur support papier et dans les déclarations électroniques. Elles constituent pour les examinateurs de l'IRS un outil inestimable, qui les aide à découvrir beaucoup de déclarations fausses avant l'établissement de la cotisation et à empêcher bien des remboursements frauduleux. Revenu Canada peut utiliser cet outil pour la déclaration sur support papier, mais non pour la déclaration TED actuelle, qui n'oblige pas à fournir les renseignements sur l'employeur nécessaires pour effectuer facilement un contrôle semblable avant l'établissement de la cotisation initiale.
25.41 Une partie du programme consiste à vérifier des déclarations qui constituent un échantillon aléatoire, tandis qu'une autre partie consiste à vérifier des déclarations d'un échantillon dit d'observation, sélectionnées comme les plus susceptibles de contenir des erreurs et, par conséquent, comme offrant de meilleures possibilités de recouvrer des sommes d'impôt. Les déclarations des deux échantillons sont vérifiées uniquement pour certains éléments qui correspondent à des lignes particulières du formulaire de déclaration.
25.42 Pour les lignes examinées, les échantillons aléatoires fournissent de précieux éléments probants concernant les tendances et les caractéristiques de l'observation volontaire chez les contribuables. Ils fournissent également des renseignements dont Revenu Canada peut tenir compte pour mettre à jour les critères selon lesquels il détermine les secteurs d'abus éventuel, qui méritent une enquête approfondie. De plus, l'échantillonnage aléatoire contribue à stimuler l'observation volontaire en montrant que les activités d'exécution du Ministère englobent un vaste échantillonnage de déclarants.
25.43 À l'heure actuelle, les échantillons non aléatoires, dits d'observation, visent surtout la détection, en fonction de différents facteurs, des cas extrêmes de perte de recettes se rapportant à des lignes particulières de la déclaration. Les facteurs en question comprennent les antécédents connus de contribuables donnés en matière d'observation, le but étant de déceler les déclarations dans lesquelles les indications inexactes quant aux déductions demandées sont d'un montant particulièrement élevé. Une fois la revue terminée, s'il y a lieu d'apporter un redressement à l'égard de la cotisation initiale, un avis de nouvelle cotisation sera envoyé. À cet égard, l'échantillonnage d'observation complète les contrôles de validité de fiabilité avant traitement, par lesquels le Ministère cherche à découvrir les déclarations les plus à risques et les plus suspectes afin de les examiner avant l'établissement de la cotisation. L'échantillonnage d'observation peut aussi avoir un effet dissuasif, c'est-à-dire détourner le contribuable de surestimer une déduction.
25.45 Notre vérification de 1995 montre que nos principales inquiétudes relatives à la conception des échantillons aléatoires n'ont pas encore suscité la prise de mesures adéquates. En particulier, comme on peut le voir à la pièce 25.3 , les éléments visés dans les échantillons aléatoires de déclarations des années d'imposition 1991 à 1993 ont varié d'une année à l'autre, tant dans le cas des déclarations TED que dans celui des déclarations sur support papier. De plus, au cours de la période mentionnée, le Ministère n'a pas choisi, comme cibles d'un examen éventuel, les mêmes lignes pour les déclarations électroniques que pour les déclarations sur support papier. Nous avons constaté des écarts semblables dans l'année d'imposition 1994. Pour les déclarations sur support papier, seulement six lignes serviront pour l'examen par échantillonnage aléatoire et aucune de ces lignes ne correspond à celles ayant fait l'objet d'un examen dans les déclarations de 1993. Il est prévu que ces mêmes six lignes serviront pour l'échantillonnage aléatoire dans les déclarations TED de 1994, et trois seulement correspondent à celles utilisées pour les déclarations de 1993. Le manque d'uniformité dans le choix des lignes à examiner limite la capacité de Revenu Canada de tirer des conclusions sur les tendances et les caractéristiques de l'observation volontaire. De telles conclusions sont pourtant d'une importance vitale si le Ministère veut se tenir au courant de l'évolution et réagir en temps opportun. À la suite de notre vérification, le Ministère nous a informés qu'il avait l'intention de revoir et d'élargir l'échantillonnage aléatoire de 1994 en vue de permettre une plus grande comparabilité avec les éléments d'examen choisis les années antérieures.
25.46 Au sujet du nombre de lignes visées dans les échantillons aléatoires et de la nécessité d'y inclure les lignes les plus importantes à examiner, nous avons observé en 1993 que certaines des lignes les plus importantes, par exemple les salaires et l'impôt total retenu, n'y figuraient pas. Ces deux éléments reviennent le plus souvent dans les déclarations transmises sur support papier et par voie électronique et, comme le montre l'expérience des États-Unis, ils font souvent l'objet de fraude dans les déclarations électroniques. Nous reconnaissons que le programme de rapprochement de documents exécuté par le Ministère, qui compare électroniquement les renseignements fournis par les employeurs et par des tiers aux indications figurant dans les déclarations de revenus des particuliers, constitue une source de renseignements sur ces éléments susceptible d'être utile. Toutefois, nous avons signalé en 1993 que le Ministère n'avait pas modifié son logiciel de traitement statistique des données pour ce programme afin qu'il compare automatiquement la fréquence des discordances dans les déclarations sur support papier avec leur fréquence dans les déclarations TED. Puisque le programme de rapprochement touche la quasi-totalité des déclarations des particuliers, toute discordance de ce genre constituerait une source de renseignements importante pour surveiller l'évolution de l'observation volontaire, tant chez les contribuables TED que chez les autres.
25.47 Dans notre vérification de 1995, nous avons constaté que le Ministère n'a pas consigné séparément, pour les déclarations TED et pour celles sur support papier, la fréquence des redressements touchant le revenu et l'impôt total retenu. Nous remarquons que le Ministère l'a fait pour l'année d'imposition 1992, par suite de notre vérification. Comme l'explique plus en détail le paragraphe 25.66, les statistiques sur le rapprochement pour l'année d'imposition 1992 révèlent un taux de redressement (en dollars) beaucoup plus élevé pour les déclarations TED que pour celles sur support papier, même si la fréquence des redressements a été la même pour les deux types de déclarations. La façon dont ces résultats se comparent à ceux des années d'imposition 1993 et 1994 est inconnue.
25.48 Lacunes dans la réalisation . Nous avons observé d'autres lacunes dans la manière dont le Ministère exerce certaines activités importantes qui se rapportent aux échantillons aléatoires. Ces lacunes nuisent également à la capacité du Ministère de surveiller efficacement l'évolution de l'observation volontaire chez les contribuables.
25.49 Une lacune importante a trait à la fiabilité des données d'observation que le Ministère réunit lorsqu'il vérifie des déclarations appartenant à des échantillons aléatoires. Nous avons noté que le Ministère a consacré des ressources à l'examen de plus de 90 000 lignes sélectionnées au hasard pour recueillir des données de référence fiables sur l'observation volontaire de la part des contribuables pour l'année d'imposition 1992. Cependant, en raison du manque d'uniformité dans l'application et la surveillance de la procédure ministérielle de saisie de l'information pertinente, le Ministère a indiqué que les données sur l'observation de la loi pour cette année-là étaient incomplètes et peut-être inexactes. Néanmoins, bien que Revenu Canada ne considère pas que ces données puissent servir à une analyse des tendances, il estime qu'elles gardent leur utilité pour l'amélioration des critères de sélection des déclarations composant l'échantillonnage non aléatoire (d'observation). Nous émettons des réserves quant au bien-fondé de ce jugement, parce que le Ministère n'a pas procédé à une analyse approfondie des raisons expliquant la piètre qualité des données et des conséquences possibles pour l'intégrité de ces données. Pour l'année d'imposition 1993, le Ministère nous a informés qu'il avait mis en vigueur de nouvelles procédures pour améliorer la saisie des données. Même si l'on tient pour acquis que les données relatives à l'année d'imposition 1993 sont raisonnablement complètes et exactes, il n'en demeure pas moins que le Ministère a perdu des données précieuses portant sur une année entière, données dont il aurait pu tirer un enseignement utile sur les tendances en matière d'observation volontaire.
25.50 Nous avons également constaté que, même si la politique ministérielle prévoit l'examen de toutes les déclarations sélectionnées pour faire partie d'un échantillon aléatoire, certaines déclarations ainsi sélectionnées n'ont pas été examinées pour les années d'imposition 1992 et 1993. Il est pourtant indispensable de respecter cette politique pour avoir la certitude que les résultats de l'examen représentent fidèlement les groupes d'où les échantillons sont tirés.
25.51 Non seulement les données brutes recueillies au sujet des échantillons aléatoires et les statistiques connexes sous forme de tableaux peuvent contenir des inexactitudes, mais l'établissement des statistiques à partir des données brutes ne se fait pas en temps opportun. Par exemple, le Ministère n'a pas établi avant mars 1995 les statistiques sur le programme pour l'année d'imposition 1993. De même, les résultats concernant l'année d'imposition 1992 n'ont pas été établis avant l'automne de 1994. Une attente si longue prive le Ministère de renseignements importants, dont il a besoin pour modifier ses programmes en fonction de l'évolution de la situation. Le Ministère nous a indiqué qu'il poursuivait les modifications à ses systèmes actuels pour générer l'information voulue en temps opportun.
25.52 Nous avons aussi constaté que le Ministère n'avait effectué qu'une analyse superficielle des données en sa possession. Selon Revenu Canada, les données statistiques tirées des échantillons aléatoires pour l'année d'imposition 1993 sont les premières données vraiment fiables dont il dispose. Le Ministère compte utiliser ces données pour différents tests et analyses statistiques, en vue de dégager de l'information sur l'observation volontaire et d'évaluer l'efficacité de ses critères de cotation.
Commentaires du Ministère : Le Ministère soutient que les déclarations sélectionnées de façon aléatoire pour 1993, soit plus de 275 000, constituent une base solide pour l'établissement de comparaisons avec des années ultérieures. Un plan d'échantillonnage annuel axé sur des lignes clés et prévoyant des comparaisons avec des données de référence sera un outil efficace de détection et d'évaluation des comportements en matière d'observation.
25.54 Nous souhaitions savoir avec quelle efficacité les critères d'évaluation du risque utilisés pour établir les échantillons d'observation permettaient de repérer les déclarations non conformes à la loi et de recouvrer des recettes supplémentaires. Nous avons remarqué que le Ministère n'avait pas mesuré l'efficacité de ces critères depuis qu'il a commencé à recourir à l'échantillonnage non aléatoire, il y a quelques années déjà. Nous avons examiné les statistiques établies pour l'année d'imposition 1993. Les résultats de notre examen ont avivé nos inquiétudes touchant la qualité des critères d'évaluation du risque utilisés dans cette importante activité conçue pour protéger les recettes fiscales.
25.55 Dans notre vérification de 1993, nous avons signalé que les critères d'évaluation du risque appliqués aux déclarations n'avaient pas été soumis à des essais empiriques avant leur mise en application. Ces critères reposaient plutôt sur le jugement et l'expérience des administrateurs fiscaux. Le Ministère a modifié considérablement ses critères d'évaluation du risque depuis notre vérification de 1993, mais les nouveaux critères, tout comme ceux qui ont servi à établir les validités de fiabilité, évoluent toujours. Ils continuent de reposer sur des jugements personnels plutôt que sur une combinaison appropriée de jugement et d'analyse statistique objective et significative des résultats obtenus grâce aux programmes de vérification des années antérieures.
25.56 Comme le fait voir la pièce 25.4 , notre analyse des critères d'évaluation du risque qui ont servi pour l'année d'imposition 1993 donne lieu de croire que les critères de cotation utilisés pour plusieurs des lignes sont inadéquats. Nous avons analysé l'efficacité des critères de cotation utilisés pour neuf lignes faisant l'objet d'un examen dans les déclarations sur papier et pour onze lignes faisant l'objet d'un examen dans les déclarations TED; ces lignes représentent les deux tiers environ de l'ensemble des lignes choisies aux fins de l'échantillonnage aléatoire pour 1993. Les autres lignes ont été négligées, parce que le nombre de cas examinés était insuffisant aux fins de l'analyse ou parce que le nombre d'erreurs était peu élevé. L'analyse montre que, dans presque la moitié des lignes que nous avons examinées, l'application de ces critères ne s'est pas traduite par des recettes fiscales supérieures à celles que le Ministère obtient par l'échantillonnage aléatoire. Cette inefficacité des critères confirme bien que nous avons raison de nous inquiéter du fait que le Ministère utilise des critères fondés sur le jugement plutôt que sur une combinaison appropriée de jugement et d'analyse statistique objective pour sélectionner les déclarations.
Commentaires du Ministère : Les procédures de cotation ont été élaborées à l'origine par suite de la collaboration de gestionnaires expérimentés de l'Administration centrale et des programmes opérationnels. Le Ministère leur a apporté des améliorations importantes année après année et est toujours aussi déterminé à mettre en oeuvre les techniques les plus avancées, comme l'analyse statistique, l'intelligence artificielle et la technologie des réseaux d'ordinateurs neuronaux, dans le but d'accroître son efficacité.
25.58 Nous n'avons vérifié ni l'exactitude ni le caractère complet des données que le Ministère a utilisées pour établir ses statistiques et nous savons que l'intégrité des données peut faire défaut à plusieurs égards. Comme nous le mentionnons au paragraphe 25.49, le Ministère lui-même fait observer que ses statistiques concernant l'année d'imposition 1992 sont incomplètes et peuvent contenir des erreurs; de l'avis même du Ministère, les données dont il dispose pour 1992 ne sont pas assez fiables pour servir à des fins d'analyse des tendances. Nous convenons que la qualité de ces données pose problème et qu'elles ne peuvent conduire à une évaluation quantitative précise des variations en matière d'inobservation et de leur évolution, mais nous croyons que ces données sont néanmoins assez solides pour permettre une évaluation qualitative des changements survenus, entre les années d'imposition 1992 et 1993, dans l'inobservation pour certaines lignes des déclarations transmises par voie électronique ou sur support papier. Nous avons constaté que le nombre de cas examinés en ce qui a trait à ces lignes est très élevé, de même que les différences sur le plan des redressements moyens (en dollars) entre les années d'imposition 1992 et 1993. En outre, les mouvements notés, en matière d'inobservation, sont fortement ascendants. Nous en concluons que les erreurs de données ne sauraient rendre caduques nos constatations sur les tendances à la hausse de l'inobservation dans les deux genres de déclarations entre les années d'imposition 1992 et 1993. Il faut des données sur d'autres années d'imposition pour déterminer si ce mouvement est de nature temporaire ou permanente.
25.60 Pour tirer des conclusions concernant l'ensemble des déclarations sur support papier et l'ensemble des déclarations TED, nous avons pris pour point de départ des données censément représentatives des deux groupes. Pour nous renseigner sur l'inobservation à l'égard de différentes déductions et de différents crédits, nous avons examiné des statistiques tirées des échantillons aléatoires de déclarations TED et sur support papier que le Ministère a examinées pour les années d'imposition 1992 et 1993. Comme nous l'indiquons au paragraphe 25.41, les échantillons aléatoires sont un élément clé des activités de vérification qui constituent la revue du traitement.
25.61 Afin de nous renseigner sur l'étendue de l'inobservation touchant certaines des lignes les plus importantes, qui ne sont pas visées par la revue du traitement, par exemple les salaires, les autres revenus et les sommes retenues, nous avons fait fond sur des statistiques qui avaient été tirées du programme de rapprochement automatisé des documents mis en oeuvre par le Ministère. Dans ce programme, les feuillets de renseignements reçus des employeurs, des banques et d'autres tiers sont comparés électroniquement aux renseignements indiqués dans les déclarations de revenus. Parce que ce programme embrasse presque toutes les déclarations de revenus des particuliers, indépendamment de leur mode de transmission, on s'attend à ce que les résultats de sa mise en oeuvre indiquent avec une justesse raisonnable les caractéristiques de l'inobservation se rapportant aux lignes concernées.
25.63 En considérant les statistiques relatives à l'année d'imposition 1993, on note que, pour neuf des treize lignes choisies pour faire l'objet d'un examen dans les déclarations sur support papier autant que dans les déclarations TED, les déclarations TED ont une fréquence de redressement plus élevée que les déclarations sur support papier; pour certaines de ces neuf lignes, la fréquence de redressement dans les déclarations TED est plus du double de ce qu'elle est dans les déclarations sur support papier. Pour les quatre autres lignes choisies dans les deux genres de déclarations, la fréquence des redressements est comparable. Il n'est pas clair que les fluctuations dans la fréquence de redressement entre les déclarations TED et les déclarations sur support papier sont attribuables à certaines caractéristiques des utilisateurs de l'une ou l'autre méthode, au soin apporté à la préparation des déclarations par les déclarants sur support papier ou par voie électronique, ou encore aux possibilités supposées d'inobservation associées à chaque méthode. Par ailleurs, pour la plupart des lignes examinées, la fréquence de redressement est élevée, puisqu'elle dépasse 10 p. 100 dans chaque genre de déclarations. Pour les frais de déménagement, la fréquence de redressement dépasse 40 p. 100 dans les déclarations TED comme dans celles sur support papier.
25.64 Montant moyen des redressements . Aux fins de notre analyse, l'expression « montant moyen des redressements » désigne le montant moyen de la surévaluation, compte tenu de tout changement à la hausse ou à la baisse d'une déduction ou d'un crédit indiqué par le contribuable. Comme le fait voir la pièce 25.7 , sur les neuf lignes de la déclaration de 1992 à examiner dans les échantillons aléatoires, à la fois pour les déclarations TED et pour celles sur support papier, six ont un montant moyen de redressement considérablement plus élevé pour les déclarations TED que pour les déclarations sur support papier. Les trois autres lignes ont un montant moyen de redressement semblable pour les deux genres de déclarations. Si nous considérons maintenant les données équivalentes concernant l'année d'imposition 1993, le tableau est encore plus inquiétant. Sur les treize lignes choisies à la fois pour l'échantillon de déclarations sur support papier et pour l'échantillon de déclarations TED de 1993, dix ont un montant moyen de redressement considérablement plus élevé pour les déclarations TED.
25.65 Les statistiques révèlent également, pour l'année d'imposition 1993 par rapport à 1992, un mouvement général à la hausse dans les montants moyens des redressements, que la déclaration ait été transmise par voie électronique ou sur support papier. Toutefois, les hausses sont plus marquées dans le cas des déclarations TED. À notre avis, ces faits, lorsqu'on les rapproche des constatations énoncées ci-dessus relativement à la fréquence de redressement, constituent un sujet de préoccupation.
25.66 Les statistiques tirées du programme de rapprochement automatisé de documents permettent de brosser un tableau semblable à celui obtenu des statistiques des échantillons aléatoires. La pièce 25.8 présente une ventilation des différentes applications de rapprochement de documents exploitées en 1993, pour les déclarations de l'année d'imposition 1992. Celle-ci est la seule année pour laquelle le Ministère a établi les résultats séparément pour les déclarations TED et les déclarations sur support papier. Les résultats présentés dans cette pièce confirment les constatations que nous avons faites en examinant le programme de revue du traitement, car ils montrent que le montant moyen des redressements tend à être considérablement plus élevé dans le cas des déclarations TED, pour 10 des 13 catégories de rapprochements. Pour l'ensemble de ces catégories, le montant moyen des redressements dans le cas des déclarations TED est supérieur de 28 p. 100 au montant correspondant dans le cas des déclarations sur support papier. La fréquence de redressement était semblable pour les deux genres de déclarations, soit à peu près 4 p. 100. Parce que des données comparables ne sont plus établies séparément pour les déclarations TED et celles sur support papier depuis l'année d'imposition 1992, nous ne sommes pas en mesure de comparer, entre les deux groupes de déclarations, les tendances en matière d'inobservation qui ont pu se manifester de 1993 à 1994.
Commentaires du Ministère : Bien que le Ministère soit conscient des variations dans les taux de redressement estimés à partir des données des échantillonnages aléatoires pour 1992 et 1993, il croit néanmoins prématuré de conclure qu'il s'agit là d'une augmentation dangereuse ou inquiétante de l'inobservation. Les résultats des programmes de rapprochement de 1992 et 1993* (voir ci-dessous) indiquent que la fréquence des redressements est demeurée stable - 4 p. 100 - pour les déclarations TED et pour les déclarations sur support papier. Il faudra procéder à d'autres analyses de ces données et de celles des années d'imposition 1994 et 1995 avant de pouvoir tirer des conclusions valides.
*Une fois notre vérification terminée, le Ministère nous a informés qu'il avait généré des données statistiques additionnelles sur le programme de rapprochement des documents pour l'année d'imposition 1993. Il nous est impossible de faire des commentaires sur ces données.
25.68 Deux ans plus tard, nous constatons que Revenu Canada n'a pas beaucoup progressé en ce sens, bien qu'il ait élargi le nouveau régime de traitement pour y englober les déclarations sur support papier. Même si le rapprochement de documents effectué à l'établissement de la cotisation initiale demeure un objectif à long terme, nous constatons également que le Ministère n'a pas élaboré de plan pour transformer en réalité le rapprochement avant traitement. Il est à remarquer que les activités de rapprochement ont généré des recettes de plus de 200 millions de dollars pour 1993-1994 (pour 1992-1993, les redressements effectués représentent 194 millions de dollars).
25.70 En 1993, nous avons remarqué que le processus de revue après cotisation était censé mener au recouvrement d'au moins autant de recettes que la procédure de contrôle manuelle avant traitement qui a été abandonnée. Nous avons pu observer en 1993 que les recouvrements obtenus sous le nouveau programme semblaient faibles par rapport aux estimations que le Ministère avait faites du maximum des recouvrements possibles pour certaines lignes des déclarations sur support papier. Utilisant des normes par approximation, nous avons noté que le nouveau programme risquait de ne pas engendrer autant de recettes que Revenu Canada le prévoyait initialement.
25.71 Nous constatons que le Ministère n'a encore établi aucune norme pertinente et fiable pour évaluer l'efficacité de son processus de revue, bien qu'il soit maintenant plus en mesure de le faire, étant donné la nature et le genre des données qu'il recueille relativement aux échantillons aléatoires. Pour l'année d'imposition 1993, nous avons fait observer que le montant total des nouvelles cotisations d'impôt découlant du programme de revue du traitement était approximativement de 47 millions de dollars. On ignore toujours quelle proportion ce montant représente par rapport à la totalité des redressements éventuels; il faudra d'abord que le Ministère mène les analyses appropriées pour établir cette donnée statistique.
25.72 Le Ministère nous informe qu'il vient de commencer à utiliser les résultats des échantillons aléatoires relatifs à l'année d'imposition 1993 pour établir des estimations du montant des indications inexactes pour l'ensemble des déclarations TED et l'ensemble des déclarations sur support papier. Établir de telles estimations constitue une première étape à franchir pour fixer une norme de référence à laquelle les montants réels des recouvrements découlant de la revue du traitement pourront être comparés.
25.74 Deux ans après notre vérification, nous nourrissons toujours les mêmes craintes au sujet de la capacité de ces programmes de juguler les risques de pertes fiscales. Nos inquiétudes sont maintenant plus vives parce que les déclarations sur support papier sont traitées presque de la même manière que les déclarations TED. Dans le cadre du nouveau régime, il y a beaucoup moins de déclarations dont les pièces justificatives font l'objet d'un examen avant la cotisation initiale. Le Ministère s'appuie plutôt dans une large mesure sur un programme de revue du traitement qui se déroule après l'établissement de la cotisation, qui désigne pour examen par un examinateur beaucoup moins de déclarations et beaucoup moins de lignes dans chaque déclaration examinée que ne le prévoyait l'ancien régime. Ce nouveau régime s'inscrit dans l'objectif ministériel consistant à affecter ses ressources aux secteurs où le risque d'inobservation est le plus élevé. Toutefois, les critères utilisés par le Ministère pour cibler les déclarations non conformes ne produisent pas les résultats attendus et, pour être plus efficaces, ils doivent être améliorés. De plus, des faiblesses dans la conception et la réalisation de l'échantillonnage aléatoire du Programme de revue du traitement compromettent la capacité du Ministère de surveiller les mouvements de l'observation volontaire. Le Ministère n'a encore établi aucune norme pertinente et fiable pour évaluer l'efficacité avec laquelle ses systèmes protègent les recettes de la Couronne dans le nouveau régime de traitement des déclarations. L'absence de telles normes rend plus difficile pour Revenu Canada la détection et la correction des lacunes qui peuvent exister dans la conception globale de ces systèmes.
25.75 Revenu Canada n'a effectué aucune analyse approfondie des données recueillies dans le cadre de ses programmes de vérification et de surveillance de l'observation, ce qui n'a rien de bien rassurant. À notre avis, une telle analyse est nécessaire si le Ministère veut réagir de façon appropriée afin de limiter le risque de perte de recettes, étant donné l'évolution du comportement des contribuables lorsqu'ils produisent leurs déclarations. Notre analyse des données du Ministère sur différents crédits et déductions pour les années d'imposition 1992 et 1993, donne lieu de croire à une augmentation inquiétante des indications inexactes contenues dans les déclarations transmises sur support papier et par voie électronique, mais surtout dans ces dernières.
Réponse du Ministère : Les huit recommandations du vérificateur général sont conformes à la stratégie déjà annoncée par le Ministère, qui sert de lignes directrices. Le plan d'action ci-joint porte sur les derniers éléments de la mise en oeuvre de la stratégie ainsi que sur l'amélioration continue du régime.
Équipe de vérification
Janet Blakely
John Dunning
Shahid Maqsood
Ivar Upitis
Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec
la vérificatrice responsable, Mme Basia Ruta.