27.7 Le paragraphe 7(2) de la Loi sur le vérificateur général exige que le vérificateur général porte à l'attention de la Chambre des communes tous les cas importants où il a constaté que :
27.9 Conformément à la politique du Bureau sur le suivi des questions soulevées dans notre rapport annuel, les autres observations de vérification présentées dans le présent chapitre font habituellement l'objet d'un suivi deux ans après qu'elles ont été signalées. Dans notre suivi des dix observations que renfermait notre Rapport de 1993, nous avons constaté que, pour quatre d'entre elles, des mesures correctives avaient été prises ou bien nous avons considéré que la question était réglée. Six observations ne sont pas réglées, car elles portent sur des questions que nous continuons à suivre de près, et l'absence de mesure corrective sera signalée au moment opportun.
Cet état de fait nous amène à nous interroger sur l'obligation de rendre compte et sur la transparence du processus utilisé par le gouvernement et, par conséquent, à nous demander si le Parlement n'a pas été privé de la possibilité d'examiner la décision. Le nouveau projet de loi sur l'Office, actuellement devant la Chambre, prévoit des dispositions semblables en ce qui a trait aux processus à utiliser, et c'est dans ce contexte que nous avons préparé la présente note.
Contexte
27.10 Février 1993. Canadien Pacifique Limitée présentait à l'Office national des transports des demandes visant l'abandon d'un groupe de lignes associées à son parcours à partir de Sherbrooke au Québec jusqu'à Saint-Jean au Nouveau-Brunswick (voir la pièce 27.1 ). En juin 1993, l'Office tenait des audiences publiques sur les demandes d'abandon. Il concluait, le 23 août 1993, que les lignes n'étaient pas rentables et ordonnait leur abandon à la même date l'année suivante.
27.11 Septembre 1993. Le gouverneur en conseil, sur la recommandation du ministre des Transports de l'époque, publiait le décret du C.P. 1993-1864 ordonnant la substitution de la date d'abandon du 23 août 1994 à celle du 1er janvier 1995 et, également, en conformité avec les articles 178 et 179 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux , que le Canadien Pacifique Limitée reçoive un paiement pour poursuivre l'exploitation des lignes jusqu'à l'abandon du service.
27.12 Janvier 1994. Le Canadien Pacifique déposait une demande provisoire d'indemnisation pour les pertes résultant de l'exploitation de ses lignes secondaires non rentables en 1993. Cette demande portait sur les lignes mentionnées au paragraphe 27.10. Le 5 mai 1994 , à la suite d'une audience sur les mémoires, l'Office décrétait que certaines lignes, pour lesquelles des pertes avaient été subies (mentionnées dans l'arrêté ordonnant l'abandon et le décret), n'étaient pas des lignes secondaires, mais qu'elles faisaient partie de la ligne principale du chemin de fer ( voir la pièce 27.1 ), et donc qu'elles n'étaient pas admissibles à la subvention pour 1993. Il a donc décidé de réduire le paiement relatif à la demande de 1993 du Canadien Pacifique pour les lignes secondaires des montants réclamés pour les lignes principales.
27.13 Janvier 1995. Le Canadien Pacifique déposait une demande provisoire d'indemnisation pour les pertes subies en 1994 à la suite de l'exploitation de ses lignes secondaires non rentables. La demande comprenait les pertes pour la période du 23 août 1994 au 1er janvier 1995 sur les lignes principales déjà mentionnées dans la pièce 27.2 . Le 18 avril 1995 , l'Office approuvait, en vertu des articles 178 et 179 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux , un paiement de 4,1 millions de dollars au Canadien Pacifique pour les pertes qu'entraînait l'exploitation de ces lignes principales (voir la pièce 27.2 ) pendant la période du 23 août 1994 au 1er janvier 1995. Suivant cette décision, un paiement de 3,7 millions de dollars (4,1 millions de dollars moins une retenue de garantie de 400 000 $) a été fait au Canadien Pacifique).
Questions
27.14 Selon l'Office national des transports du Canada, le décret du 23 septembre 1993 constituait l'autorisation de paiement. Tenant compte de cette autorisation, l'Office a déclaré que puisque les lignes en question sont des lignes principales, on peut soutenir que le gouverneur en conseil a outrepassé ses attributions en ordonnant par décret le paiement d'une subvention conformément aux articles 178 et 179 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux .
27.15 Toutefois, l'Office avait été informé par son conseiller juridique du fait que les tribunaux pourraient être peu disposés à revoir et à annuler un tel décret, même si le gouverneur en conseil avait outrepassé ses attributions en prenant ce décret qui portait sur une question de commodité publique et de politique générale. L'Office national des transports a aussi fait remarquer que depuis qu'il avait été pris, le décret n'avait été ni mis en question ni modifié. En se fondant sur cette constatation, l'Office a conclu qu'il doit accepter la décision du Ministre de l'époque selon laquelle les lignes principales étaient réputées être des lignes secondaires aux fins du paiement de la subvention et qu'il doit se conformer à l'ordre de payer le Canadien Pacifique pour ses pertes d'exploitation sur ces lignes pour la période du 23 août 1994 au 1er janvier 1995.
27.16 Cette situation soulève des inquiétudes concernant l'obligation de rendre compte et la transparence du processus utilisé par le gouvernement pour donner des directives à l'Office.
27.17 La Loi de 1987 sur les transports nationaux fournit au gouverneur en conseil deux moyens de donner des directives à l'Office. Tout d'abord, en vertu de l'article 64, le gouverneur en conseil a le pouvoir de modifier les décisions, arrêtés, règles ou règlements de l'Office. C'est, dans le présent cas, en vertu de cet article que le Conseil a modifié la date des arrêtés d'abandon. Toutefois, comme la classification des lignes de chemin de fer en question n'avait pas fait l'objet d'une décision, d'un arrêté, d'une règle ou d'un règlement au moment où le décret a été pris, l'article 64 ne peut, selon l'Office, être invoqué pour une question à l'égard de laquelle l'Office n'avait pas pris de décision, particulièrement la question de savoir si ces lignes sont des lignes principales ou des lignes secondaires.
27.18 Deuxièmement, la Loi de 1987 sur les transports nationaux prévoit, aux articles 23 à 26, une méthode qui permet au gouverneur en conseil de décider de donner des directives à l'Office sur des questions de principe, également si la question n'a pas été soumise à l'Office à la date même où les directives sont données. Selon ces articles, pour que l'Office soit lié par une directive, celle-ci doit auparavant être déposée devant les deux chambres du Parlement, et par la suite être renvoyée pour étude au comité compétent. La directive n'entre en vigueur que le trente et unième jour de séance du Parlement suivant la date du dépôt. Ce processus, qui n'a pas été suivi par le gouvernement dans ce cas, est plus transparent et garantit que l'obligation de rendre compte du gouvernement est respectée lorsque le gouverneur en conseil donne une directive à l'Office. Toutefois, comme la question de savoir si les lignes concernées étaient des lignes principales ou secondaires devrait encore être débattue devant l'Office, il est possible que l'on n'ait même pas pu avoir recours à ce processus.
Conclusion
27.19 En procédant comme le gouvernement l'a fait, le droit du Parlement, tel qu'énoncé dans la Loi de 1987 sur les transports nationaux , d'examiner la directive voulant qu'une ligne principale soit considérée comme une ligne secondaire, et d'en tenir le gouvernement responsable, peut avoir été supprimé.
27.20 Au moment de notre vérification, le Parlement étudiait le projet de loi 101, qui maintient l'Office national des transports sous le nom d'Office des transports du Canada et qui lui confère des pouvoirs différents dans de nombreux secteurs. Le nouveau projet de loi ne propose pas le maintien des subventions pour les lignes secondaires. Toutefois, les deux façons dont le gouvernement peut donner des directives à l'Office restent les mêmes aux termes du projet de loi C-101. Nous croyons que les questions qui ont fait l'objet de la présente note peuvent être utiles aux députés qui étudient la nouvelle loi et, en particulier, qu'elles peuvent servir à établir si le Parlement devrait fournir des directives plus claires quant aux circonstances permettant d'invoquer chacune des dispositions.
Contexte
27.21 La gestion de la trésorerie constitue un aspect important du contrôle des coûts du gouvernement. Le Programme d'amélioration de la gestion de la trésorerie du Secrétariat du Conseil du Trésor a été instauré en 1985. Depuis, le Conseil du Trésor a fait état d'importantes économies découlant de la mise en oeuvre de ce programme.
27.22 Un principe important de gestion de la trésorerie veut que les sommes dues au gouvernement soient recouvrées à la date où elles deviennent exigibles ou avant et que des intérêts soient exigés sur les paiements en retard chaque fois que c'est possible aux termes d'une loi ou d'une entente. Que des créances non fiscales soient frappées ou non d'intérêts dépend de l'existence d'autorisations ou d'ententes spécifiques en ce sens.
27.23 La nécessité d'une autorisation générale pour exiger des intérêts sur des comptes en souffrance a été officiellement reconnue en mai 1991, moment de l'entrée en vigueur de l'article 155.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques . Selon cet article, sauf disposition contraire, les intérêts réglementaires sont payables à l'État sur celles de ses créances qui résultent soit d'un trop-payé ou d'une erreur, soit d'une autre loi fédérale, d'un règlement, d'un décret, d'un arrêté, d'une ordonnance, d'un contrat ou d'un arrangement. Le Secrétariat du Conseil du Trésor a préparé un projet de règlement qui fait actuellement l'objet d'un examen juridique et qui devrait être adopté en 1995 ou en 1996. D'ici à ce que ce nouveau règlement entre en vigueur, les ministères n'ont pas l'autorisation d'exiger unilatéralement des intérêts lorsqu'aucune autre autorisation ne s'applique ou lorsque l'intérêt n'a pas été négocié dans le cadre d'ententes.
27.24 Selon les comptes du Canada, 55 ministères et organismes avaient déclaré, au 31 mars 1995, des créances non fiscales totales de 4,1 milliards de dollars (sans compter la provision pour créances douteuses de 1,7 milliard de dollars). Les créances à court terme comptaient pour 2,5 milliards de dollars de cette somme. Il n'y a habituellement pas d'intérêt qui s'applique aux montants en souffrance des créances non fiscales à court terme. Elles incluent, par exemple, les créances provenant de la vente d'actifs et du recouvrement des dépenses.
27.25 Notre analyse révèle qu'au 31 mars 1995, environ 222 millions de dollars de créances à court terme avaient un potentiel de production d'intérêts. Pour arriver à ce chiffre, nous avons soustrait du total de 2,5 milliards de dollars tous les comptes de moins de 90 jours, tous les trop-payés et les pénalités exigibles au titre de l'assurance-chômage, les prêts étudiants portant intérêt dus à l'État et d'autres créances particulières.
27.26 Sur les 55 ministères et organismes, peu semblent exiger de l'intérêt sur les comptes en souffrance. Selon les données du système de comptabilité central, seulement huit entités ont déclaré avoir perçu des intérêts sur ces créances au cours de l'exercice 1994-1995. Le total des montants déclarés était inférieur à un million de dollars.
Questions
27.27 Depuis 1991, le gouvernement a renoncé à la possibilité d'exiger des millions de dollars en intérêt sur des comptes en souffrance. En prenant 222 millions de dollars comme montant de base pour 1994-1995, nous estimons que le gouvernement a peut-être renoncé à des sommes allant jusqu'à 17 millions de dollars par année au titre des frais d'intérêts sur les créances à court terme en souffrance. Cette estimation ne tient pas compte de l'intérêt sur les créances au titre de l'assurance-chômage ni des intérêts supplémentaires possibles sur les créances à long terme. Il est pratiquement impossible de déterminer les intérêts supplémentaires qui pourraient être exigés sur les créances non fiscales d'ici à ce qu'un nouveau règlement d'application de la LGFP soit mis en oeuvre par les ministères. Les intérêts réels reçus dépendraient des mesures de perception prises à l'égard des comptes en souffrance.
27.28 Il a fallu cinq ans pour élaborer le règlement permettant d'exiger des intérêts en vertu de la LGFP. Le Secrétariat nous a informés que l'élaboration d'un règlement prenait du temps pour une foule de raisons, notamment l'attention qu'il faut accorder à d'autres secteurs prioritaires, l'accessibilité au personnel compétent et les complications liées à l'imposition d'intérêts. D'ici à ce que le nouveau règlement sur l'intérêt entre en vigueur, cinq ans se seront écoulés depuis l'adoption de la Loi, et cela comporte des coûts financiers.
27.29 L'adoption de ce nouveau règlement obligera les ministères à revoir les autorisations existantes, les modalités contractuelles, les pratiques financières et l'information sur les créances. Le Secrétariat du Conseil du Trésor nous a informés que, pour maintenir l'efficacité de la gestion de la trésorerie, il fournira des orientations aux ministères pour qu'ils puissent se préparer à exiger de l'intérêt sur les créances en vertu du nouveau règlement.
Conclusion
27.30 En raison du temps qu'il faut pour la mise en oeuvre d'un règlement, le gouvernement a renoncé, depuis 1991, à la possibilité d'exiger des millions de dollars en intérêt sur les comptes en souffrance et d'encourager le paiement en temps opportun des sommes dues à l'État.
Contexte
27.31 Dans son rapport du 6 avril 1995, le vérificateur général de la Nouvelle-Écosse signale certaines questions que pose le transfert de fonds entre deux projets visés par l'entente. Comme ces questions risquaient de se poser aussi au gouvernement fédéral, nous avons décidé d'examiner la transaction. Nous nous sommes demandés, en particulier, si ce transfert de fonds reposait sur une autorisation appropriée.
27.33 Février 1993. Le Cabinet a autorisé un financement de 515 millions de dollars pour les ententes fédérales-provinciales signées dans le cadre du Programme stratégique d'amélioration des routes, y compris 70 millions de dollars pour la Nouvelle-Écosse. Les provinces devaient fournir les mêmes montants que le fédéral. Le Cabinet a aussi approuvé une entente-cadre qui autorisait le ministre des Transports à signer avec les provinces des ententes qui correspondaient en gros à l'entente-cadre.
27.34 L'entente se divise en trois parties : l'entente proprement dite, l'annexe A et l'annexe B. L'annexe A énonce les éléments de la stratégie routière que la province doit poursuivre et l'annexe B dresse la liste des projets précis dont le financement a été approuvé.
27.35 L'entente-cadre précise que la contribution fédérale ne peut pas être augmentée sans l'approbation du Cabinet fédéral; les autres parties de l'entente, soit l'annexe A et l'annexe B, pouvant être modifiées si les ministres du gouvernement fédéral et de la province s'entendent. L'entente prévoit aussi la création d'un Comité de gestion composé de deux fonctionnaires, nommés respectivement par chaque ministre, et habilité à modifier l'annexe B.
27.36 Avril 1993. Le ministre fédéral des Transports et le ministre des Transports et des Communications de la Nouvelle-Écosse ont signé une entente fédérale-provinciale connue sous le nom de Programme stratégique d'amélioration des routes (PSAR). À l'origine, tous les fonds disponibles aux termes de l'entente devaient être utilisés pour les routes de la Nouvelle-Écosse qui faisaient partie du réseau routier national.
Questions
27.38 17 février 1994. Le cabinet du ministre des Transports a informé le personnel de Transports Canada de la décision prise par les ministres fédéral et provincial d'ajouter la Piste Fleur-de-Lis à la liste des projets visés par l'entente. Le projet devait être financé à même les fonds de l'entente existante. Le cabinet du Ministre a chargé le personnel de Transports Canada d'informer le représentant du fédéral auprès du Comité de gestion et demandé que l'entente soit modifiée dès que le Comité le pourrait.
27.39 18 février 1994. Le ministre fédéral des Travaux publics et Services gouvernementaux a annoncé, au nom du ministre fédéral des Transports et du ministre provincial des Transports et des Communications, que des fonds seraient accordés pour la Piste Fleur-de-Lis. Des crédits totalisant 26 millions de dollars, dont 13 millions provenaient du fédéral, ont été prévus.
27.40 Mai 1994. Conformément aux directives qu'il avait reçues du cabinet du ministre fédéral le 17 février 1994, le Comité de gestion a modifié l'annexe B de l'entente. Les crédits de 26 millions de dollars ont été transférés d'un projet visant la route 104 à un projet visant la Piste Fleur-de-Lis. La Piste Fleur-de-Lis est une route secondaire qui ne fait pas partie du réseau routier national. Le Comité de gestion n'a toutefois pas préparé de document modificatif pour que les ministres modifient les sections de l'entente qui exigent que toutes les routes visées fassent partie du réseau routier national.
Conclusion
27.41 L'entente confie des responsabilités d'examen et d'approbation des projets au Comité de gestion. Normalement, aux termes de ces fonctions d'examen, il aurait fallu qu'une analyse approfondie du niveau de priorité, des coûts, des avantages et des autres aspects positifs du projet proposé soit présentée au Comité de gestion avant que les modifications à l'entente ne soient mises en oeuvre. Dans ce cas-ci, l'analyse n'avait pas de raison d'être, puisque les ministres ont présenté la chose aux fonctionnaires comme un « fait accompli ». Dans les circonstances, ces derniers n'ont eu qu'à exécuter la décision.
27.42 Le libellé actuel de l'entente indique clairement que les projets financés aux termes de l'entente doivent viser des routes du réseau routier national en Nouvelle-Écosse. Notre examen de l'entente fait clairement ressortir qu'ensemble, les ministres avaient le pouvoir de modifier les parties pertinentes de l'entente et de l'annexe A. Les directives du 17 février 1994 à Transports Canada et les diverses déclarations publiques faites depuis par les deux ministres indiquent sans l'ombre d'un doute qu'ils avaient l'intention de modifier l'entente dans la mesure où elle permettrait de financer le projet visant la Piste Fleur-de-Lis. Par conséquent, nous concluons que les mesures prises relevaient des pouvoirs du ministre fédéral des Transports.
Événements postérieurs
27.43 23 août 1995. Le ministre des Transports et Communications de la Nouvelle-Écosse et le ministre fédéral des Travaux publics et Services gouvernementaux ont annoncé conjointement qu'ils avaient recommandé à leur gouvernement respectif d'annuler la modification apportée antérieurement à l'entente liée au PSAR, de retirer les 26 millions de dollars qui avaient été prévus pour la Piste Fleur-de-Lis et de réaffecter ces fonds au projet visant la route 104. Les fonctionnaires de Transports Canada ont indiqué qu'ils prennent les mesures nécessaires pour modifier l'annexe B de l'entente. Ils ont aussi fait savoir que les fonds versés à la Nouvelle-Écosse pour les travaux déjà effectués en rapport avec la Piste Fleur-de-Lis seraient recouvrés.