Annexe C

Le Comité permanent des comptes publics a l'honneur de présenter son

SIXIÈME RAPPORT

Introduction

Aujourd'hui encore, le Comité est convaincu de l'importance de l'évaluation de programmes. Bien menées, les évaluations sont très avantageuses pour le gouvernement et, surtout, pour le contribuable. Elles aideraient notamment les Canadiens à déterminer dans quelle mesure ils en ont pour leurs impôts et taxes et à savoir si les programmes atteignent leurs objectifs, et elles permettraient aux fonctionnaires d'assumer la responsabilité des résultats obtenus, plutôt que du processus utilisé, et de prendre les décisions qui s'imposent sur la façon dont ils doivent affecter les ressources pour contrôler le déficit. Mais le Comité croit surtout qu'elles peuvent être un outil de choix dans l'examen des dépenses gouvernementales. Il a donc consacré deux réunions à ce sujet afin de déterminer comment les principaux intervenants s'acquittent de leurs tâches en la matière. Le Comité s'est intéressé plus particulièrement à la façon dont le Contrôleur général (maintenant greffé au Secrétariat du Conseil du Trésor) assume ses fonctions d'organisme central en matière d'évaluation de programmes.

Mise en situation

Rôle du Secrétariat du Conseil du Trésor (contrôleur général) en matière d'évaluation de programmes

En juin 1993, les fonctions du Bureau du contrôleur général sont intégrées au Secrétariat du Conseil du Trésor. À sa première présence devant le Comité le 1er juin dernier, le secrétaire du Conseil du Trésor et contrôleur général du Canada, M. Robert Giroux, déposait une nouvelle politique d'examen qui couvre toutes les activités d'examen, y compris l'évaluation et la vérification des programmes. Dans cette politique, le Secrétariat du Conseil du Trésor est responsable de : a) assurer un leadership en matière d'examen du rendement et b) examiner les politiques, programmes et activités clés concernant l'ensemble du gouvernement. La nouvelle Division de la revue gouvernementale et des services de qualité conjugue les efforts des professionnels de l'évaluation et de la vérification avec l'équipe des services de qualité de la direction de la politique administrative.

Définition des responsabilités

Bien que ces examens soient certainement très utiles, le Comité croit qu'il faut être conscient du fait qu'ils ne peuvent remplacer complètement les évaluations de programmes. Les examens ont un caractère plutôt politique et ponctuel. Comme l'a fait remarquer le vérificateur général à la réunion du 1er juin, les revues (examens) ne sont jamais effectuées avec la même rigueur et la même objectivité que les évaluations de programmes (13 :31). L'évaluation de programmes peut servir d'input pour fournir l'information en vue des choix à prendre dans le futur, que ce soit pour réduire les dépenses ou repenser la façon de faire les choses. Elle sert à déterminer si le programme est pertinent et répond aux objectifs fixés au départ. Le Comité estime donc que le Secrétariat du Conseil du Trésor doit être prêt à fournir aux décideurs des outils comme les évaluations de programmes pour aider à répondre aux questions soulevées lors des examens.

Durant les deux réunions portant sur l'évaluation de programmes, le Comité a cherché à savoir comment la nouvelle politique du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) lui permettrait d'assumer plus adéquatement son rôle de leader. Il semble que le SCT ait toujours eu le droit d'exercer une certaine autorité auprès des ministères, mais il ne l'exerçait pas. Le Comité ne croit donc pas que c'est une question de politique, mais bien une question de volonté de la part du SCT. Le SCT doit non seulement informer les ministères des questions intéressant l'ensemble du gouvernement ou le Cabinet comme le fait mention la nouvelle politique, mais il doit aussi s'assurer que ces évaluations soient faites.

Le Comité est heureux du fait que le SCT compte demander aux ministères, dans le cadre du processus budgétaire, quels sont leurs plans d'évaluation pour les deux prochaines années et de les inciter afin qu'ils incorporent les évaluations que le SCT juge nécessaires en vue de l'approbation du plan par les ministres du Conseil du Trésor. En effet, M. Giroux mentionnait à la réunion du 6 octobre dernier « Nous sommes actuellement en voie de les (principes directeurs) mettre en oeuvre et nous nous en inspirons de très près quand il s'agira d'affecter des ressources. Lorsque les ministères s'adresseront à nous pour leur budget, nous leur demanderons quelles sont les évaluations qu'ils ont faites et celles qu'ils ont l'intention de faire » (17 :30). Néanmoins, le Comité veut savoir à qui incombera ces responsabilités importantes au sein du SCT. En effet, le Comité veut être assuré que les personnes responsables possèdent l'autorité pour intervenir et influencer le contenu des plans d'évaluation si nécessaire. Le Comité recommande donc :

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor définisse en détail le processus d'approbation des plans d'évaluation en précisant le rôle et les responsabilités de chacun des intervenants, de façon générale et en particulier dans les cas où le plan d'évaluation d'un ministère ne correspond pas entièrement aux priorités que s'étaient fixées le SCT.

Le Comité appuie cette initiative du SCT puisque cela permettra vraisemblablement de couvrir une plus grande part des dépenses du gouvernement. Cependant, les programmes multiministériels ne sont pas les seuls à générer d'importantes dépenses. À sa connaissance, le SCT n'est pas directement impliqué dans l'évaluation du programme de la dette du ministère des Finances qui se poursuit actuellement et qui implique des dépenses de plus de 40 milliards de dollars par année. Dans ces cas, le Comité se demande selon quels critères le SCT décidera d'intervenir et de confier les études à la Division de la revue gouvernementale et des services de qualité ou encore décidera-t-il d'octroyer des ressources financières et humaines supplémentaires au ministère qui effectue l'évaluation. Afin de faciliter l'évaluation de ces programmes importants en terme financier, le Comité recommande :

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor définisse des critères qui lui permettront d'établir dans quelles situations les évaluations touchant des programmes occasionnant d'importantes dépenses seront sous la gouverne du SCT ou d'un ministère. Le SCT devra aussi déterminer à qui incombera la responsabilité de prendre les décisions dans le domaine.

Que, dans les cas où ces évaluations ne peuvent se faire dans des délais raisonnables à cause de difficultés techniques ou autres, le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait envisager la possibilité d'allouer des fonds supplémentaires.

Un rapport d'étape sur les activités de la Division de la revue gouvernementale et des services de qualité a été remis au Comité à la réunion du 6 octobre dernier. Le Comité s'intéresse au travail de la Division et veut suivre de près ses activités. Par conséquent, le Comité recommande :

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor fasse parvenir au Comité un rapport d'étape semestriel sur les activités de la Division de la revue gouvernementale et des services de qualité. Ce rapport devra mentionner dans quelle mesure les objectifs ont été atteints pour chaque projet initié par la Division.

Plans d'évaluation

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor remette au Comité, d'ici octobre 1995, le premier plan d'évaluation approuvé pour l'ensemble du gouvernement. Ce plan devra couvrir une période de trois ans et contenir pour chaque programme à être évalué : le nom du (des) ministère(s) impliqué(s) dans l'évaluation (en identifiant le ministère directeur), son budget et sa part en relation au budget total, l'échéance des principales étapes de l'évaluation de même que les ressources prévues à sa réalisation. Ce plan devra également préciser les critères utilisés en vue de la sélection des priorités. Par la suite, le Comité s'attend à recevoir le plan d'évaluation à chaque année dès qu'il sera approuvé par le Conseil du Trésor.

Rapport de rendement annuel sur les pratiques d'évaluation

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor produise un rapport sur le rendement des ministères en matière d'évaluation au plus tard le 31 octobre 1995 et de façon annuelle par la suite. Ce rapport devra préciser : quel pourcentage de chacun des programmes a été évalué; si les programmes ont été évalués du point de vue de leur pertinence, de même que la réalisation des objectifs et de la rentabilité; qui a utilisé les études d'évaluation; l'opportunité des études; les économies que les études ont permis de réaliser et enfin la part des dépenses gouvernementales que couvrent les études. Le rapport devra être lié au plan d'évaluation demandé par le Comité : le SCT devra y expliquer les raisons des écarts par rapport au plan.

Plan d'évaluation pour les nouveaux programmes

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor exige un plan d'évaluation lorsque tout nouveau programme est approuvé par le Conseil du Trésor.

Conclusion

Par ailleurs, le Comité veut s'assurer que le SCT mettra en application le plus rapidement possible sa nouvelle politique et les engagements pris devant lui. Par-dessus tout, le Comité souhaite que le SCT donne suite aux recommandations incluses dans le présent rapport. Le Bureau du vérificateur général compte se pencher à nouveau sur la fonction d'évaluation de programmes lors du suivi habituel qu'il effectuera en décembre 1995. Par la même occasion, le Comité recommande :

Que le Bureau du vérificateur général vérifie dans quelle mesure le SCT s'est conformé aux recommandations du Comité et aux engagements pris devant lui lors des deux réunions qui ont porté sur le sujet. Il devrait faire état de ses observations et recommandations dans son rapport annuel de 1995 ou dans un rapport subséquent au plus tard au printemps 1996.

Un exemplaire des Procès-verbaux et témoignages pertinents ( fascicules nos 11, 13, 17, 21 et 22 qui comprend le présent rapport ) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

Richard Bélisle

RAPPORT À LA CHAMBRE

Le Comité permanent des comptes publics a l'honneur de présenter son

SEPTIÈME RAPPORT

Introduction

Historique

Pour ses années d'imposition 1974 et 1975, un contribuable Gulf Oil - a déduit du calcul de son revenu aux fins de l'impôt le coût de ses investissements dans la recherche scientifique et certaines autres déductions pour amortissement. Toutefois, elle a ajouté ces coûts dans le calcul de ses profits aux fins de l'abattement. Cette méthode était contraire à l'interprétation que donnait le gouvernement de cette mesure et elle a eu pour effet de diminuer l'impôt de Gulf bien plus que ne l'avait voulu le gouvernement.

Le ministère du Revenu national a établi une nouvelle cotisation pour les déclarations des années d'imposition 1974 et 1975 de Gulf, en 1979 et 1980 respectivement. Gulf a contesté ces nouvelles cotisations et le litige a abouti devant les tribunaux.

En 1990, la Division de première instance de la Cour fédérale a statué en faveur de Gulf. Le gouvernement s'est pourvu et a perdu (en 1992). Il a ensuite demandé l'autorisation d'en appeler devant la Cour suprême du Canada qui a refusé (toujours en 1992). Peu de temps après, en juillet 1992, le ministère des Finances a présenté un projet de modification dans le but de clarifier la loi. La modification proposée entrera en vigueur rétroactivement, à la date à laquelle elle a été annoncée, mais elle est encore à l'étude et n'a toujours pas été adoptée.

Suite aux décisions des tribunaux, quarante autres compagnies du secteur des ressources ont réclamé un remboursement d'après leurs déclarations d'impôt depuis 1974. En outre, les jugements ont pu avoir pour effet d'étendre l'éventail des frais qui peuvent être ajouté dans le calcul de leur abattement d'impôt. Le gouvernement a concédé récemment que les frais généraux et administratifs pouvaient être intégrés dans le calcul de l'abattement. Cependant, en octobre 1994, les négociations se poursuivaient entre le gouvernement et les compagnies en question du secteur des ressources. Par conséquent, aucun remboursement n'a encore été accordé et l'intérêt sur le montant impayé continue de s'accumuler.

Le manque à gagner et les intérêts conjugués font une somme astronomique. En date du 30 septembre 1994, le montant total du remboursement est estimé à 1,2138 milliards de dollars; cela comprend 456 millions de dollars en impôt qu'il faudra rembourser, le reste - la majeure partie - étant les intérêts. En attendant le règlement du litige, les intérêts s'accumulent quotidiennement. Entre le 1er juillet et le 31 septembre 1994, 24,2 millions de dollars d'intérêt se sont ajoutés, au rythme d'environ 266 000 $ par jour. Le montant total final du remboursement pourrait se chiffrer jusqu'à 2 milliards de dollars.

Pendant les audiences que le Comité a tenu sur ce chapitre du rapport du vérificateur général, aucun des témoins n'a contesté les faits principaux de ce qu'on appelle maintenant « l'affaire Gulf » que nous avons décrite ci-dessus. Les témoins ne s'entendaient pas, toutefois, pour dire si l'affaire avait été bien menée.

Dans son rapport et dans son témoignage devant le Comité, le vérificateur général a affirmé que les ministères des Finances, du Revenu national et de la Justice avaient omis de prendre des mesures pour protéger les intérêts des contribuables. Ils ont négligé de déterminer dès le début le montant des recettes fiscales probablement en jeu pour ne le faire qu'au moment de demander à la Cour suprême l'autorisation de se pourvoir. Ils n'ont pas non plus tenu compte de la possibilité que les jugements occasionneraient des frais additionnels pouvant s'ajouter aux fins du calcul de l'abattement. Parce qu'ils n'ont pas évalué le risque au moment opportun, les ministères n'ont pris aucune mesure pour le réduire ou le modérer. Ils ont plutôt laissé la cause cheminer lentement dans le système judiciaire jusqu'à ce qu'un jugement soit rendu - dix ans après que le problème se soit posé.

Les ministères ont défendu leur action en soutenant qu'on les avait assurés qu'ils avaient d'excellentes chances de l'emporter. Le passé leur paraissait garant de l'avenir et, comme le gouvernement avait gagné 73 p. 100 des causes fiscales qu'il avait défendu devant les tribunaux, ils ont présumé du bien-fondé des pronostics. Lorsque les instances inférieures ont rendu un jugement qui leur était défavorable, les ministères n'avaient d'autre choix que de faire appel. Quand la Cour suprême leur a refusé l'autorisation de se pourvoir, ils ont agi rapidement pour modifier la loi.

Si l'on a décidé de plaider l'affaire Gulf, c'est parce qu'on supposait que le gouvernement gagnerait. Aucun des ministères n'a vraiment envisagé la possibilité d'une défaite - pas plus que l'éventualité de conséquences désastreuses étant donné le manque à gagner - avant qu'il ne soit trop tard. Les ministères l'ont admis devant le Comité. L'hypothèse que la victoire leur était acquise pourrait finalement mener à un remboursement de 2 milliards de dollars.

Les ministères ont peut-être raison d'affirmer qu'ils n'avaient d'autre recours que d'en appeler du jugement défavorable en première instance, mais le Comité est profondément troublé par le fait qu'ils aient omis d'adopter des correctifs avant d'en arriver à ce stade. Manifestement, la suffisance et des erreurs de jugement ont coûté excessivement cher aux contribuables canadiens et à leur gouvernement.

Éviter la répétition de l'affaire Gulf : évaluation et gestion judicieuses des risques

Le Comité croit néanmoins qu'il faut faire plus pour que les contribuables canadiens soient parfaitement convaincus que les risques pour l'assiette fiscale sont gérés avec promptitude et diligence. Bien que les ministères déclarent avoir établi un système de gestion de ces risques, ils admettent qu'il est seulement informel. À cause de cela, le système n'oblige personne en particulier à assumer la responsabilité de son fonctionnement ou des décisions qu'il amène à prendre.

Aux yeux du Comité, il est évident qu'en l'absence d'un processus formel de gestion des risques, il arrivera sûrement encore que l'assiette fiscale soit laissée à découvert. S'il n'existe aucun système structuré, il est impossible de déterminer qui est responsable de la prise des décisions qui s'imposent. D'ailleurs, le Comité a eu énormément de mal à établir à qui il fallait demander des comptes sur l'issue de l'affaire Gulf. Il a également découvert que personne n'avait été réprimandé dans cette histoire. En l'absence d'un processus formel, il est impossible d'en arriver à une responsabilisation véritable. En conséquence, un processus formel doit, entre autres choses, désigner qui est chargé de prendre les décisions finales et à quel moment. Le Comité conclut donc que le système de gestion des risques pour l'assiette fiscale doit être structuré et doit comporter des règles non équivoques. Par conséquent, le Comité recommande

Que les ministères des Finances, de la Justice et du Revenu national établissent un système de gestion des risques pour l'assiette fiscale. Ce système devrait préciser ce qu'il faut faire et à quel moment, et qui devrait être responsable des décisions prises.

Que les ministères soumettent au Comité leur procédure de gestion des risques et leur modèle de gestion des risques d'ici six mois.

Toutes les décisions défavorables importantes des tribunaux que l'on envisage de porter en appel devant une instance supérieure sont examinées par le [sous-comité interne de Revenu Canada chargé des dispositions et des questions financières]. Celui-ci sollicite les points de vue des ministères de la Justice et des Finances pour évaluer les risques visant l'assiette fiscale et se prononcer en faveur d'un plan d'action donné.

Que l'analyse des risques se fasse le plus tôt possible et qu'elle comprenne une estimation du revenu et des autres coûts en jeu, une évaluation de l'impact sur l'intégrité du régime fiscal et, si le succès est incertain, une étude des autres possibilités.

Parmi les 130 causes figurant actuellement sur cette liste, 30 sont prioritaires. M. Ian MacGregor, sous-procureur général adjoint par intérim, Droit fiscal, au ministère de la Justice, a informé le Comité que certaines affaires sur la liste avait priorité parce qu'elles

impliquent des principes de droit, parce qu'il y a beaucoup d'autres dossiers qui dépendent de la résolution de [celles-là] et parce que cela représente de grosses sommes. [Page 18 :22]

Que les ministères de la Justice et du Revenu national trouvent une formule qui servira à établir la priorité des causes figurant sur leur liste des affaires importantes et des causes types.

Que la formule servant à établir la priorité des causes figurant sur la liste soit soumise au Comité dans les 90 jours suivant la publication du présent rapport.

Il se pourrait qu'après avoir soupesé soigneusement tous les facteurs, on décide que le recours aux tribunaux s'impose. Le Comité a de sérieuses réserves, toutefois, sur le fait que cette méthode soit perçue comme le seul moyen pour régler les litiges entre le gouvernement et les contribuables. Un procès en soi peut être risqué, long, dispendieux et susceptible d'accroître plutôt que de réduire les risques pour le gouvernement - risques que l'affaire Gulf a clairement démontrés.

Quand l'évaluation fait ressortir des risques élevés et la probabilité qu'un procès n'aboutisse pas à un règlement satisfaisant, il faut envisager d'autres solutions. Bien qu'il y ait eu opposition et appel avant que l'affaire Gulf soit portée devant les tribunaux, nous tenons à ce que cette méthode de règlement soit exploitée de d'autres façons. En conséquence, le Comité recommande

Que tous les moyens pour régler un litige sur l'interprétation de la législation fiscale soient examinés avant de porter l'affaire devant les tribunaux.

Le ministère des Finances soutient qu'il est inopportun de renforcer la loi rétroactivement. Pourtant, le Comité a appris qu'il y avait des précédents. Le 30 avril 1993, une loi avec effet rétroactif (au 1er janvier 1991) a été présentée en vue de préciser les dispositions relatives aux crédits de taxe sur les intrants dans le régime de la TPS. Quand il a annoncé ces modifications, le gouvernement a fait savoir que cela « reflétait l'intention de la politique fiscale établie depuis longtemps dans ce domaine, laquelle est bien comprise des entreprises et de leurs conseillers ». Les circonstances de l'affaire Gulf sont comparables. Comme le ministère du Revenu national l'a déclaré dans sa réponse aux conclusions du vérificateur général, « la plupart des entreprises du secteur des ressources ont établi leurs déclarations de revenus en fonction de l'interprétation donnée à la loi par le Ministère ». Donc, une modification rétroactive aurait reflété l'intention du gouvernement et aurait été conforme à la manière dont le secteur des ressources interprétait déjà la loi.

Le ministère des Finances a également soutenu qu'il aurait été peu judicieux de proposer des modifications législatives précisant le libellé de la Loi de l'impôt sur le revenu avant le règlement définitif de l'affaire Gulf parce qu'un tel geste aurait pu compromettre les chances du gouvernement en appel. Bien que cette affirmation semble raisonnable, le Comité fait les remarques suivantes : premièrement, cet argument n'exclut pas la possibilité de modifier la loi avant d'en arriver au stade de l'appel. Deuxièmement, nous avons appris que le gouvernement avait déjà modifié des dispositions législatives visées par un litige. C'est donc un mode de gestion des risques qui devrait faire l'objet d'un examen approfondi.

Le Comité fait ces observations dans le but de faire valoir que le gouvernement a le choix des mesures quand il gère les risques visant l'assiette fiscale. Le problème, selon le Comité, c'est qu'il n'y a apparemment aucun critère pour déterminer à quel moment elles peuvent et doivent être prises. Il faut absolument établir de tels critères. En conséquence, le Comité recommande

Que le ministère des Finances établisse les critères qu'il utilisera pour déterminer les circonstances dans lesquelles il est opportun de modifier rétroactivement la loi afin de la rendre plus claire.

Que le ministère des Finances établisse les critères qui serviront à déterminer les circonstances dans lesquelles il est opportun de préciser la loi avant la conclusion d'un procès.

Que le ministère des Finances soumette au Comité pour examen les critères qu'il aura établis pour la modification rétroactive de la loi dans les 90 jours suivant la publication du rapport.

Gestion et évaluation des risques dans l'ensemble du gouvernement

Lors de cette réunion, nous avons appris que le Conseil du Trésor a une politique qui oblige les ministères à effectuer une analyse des risques inhérents à leurs programmes et à leurs services. Cette politique s'applique depuis 1991.

Au cours des réunions précédentes avec les ministères des Finances, du Revenu et de la Justice, ceux-ci n'ont pas semblé connaître l'existence de cette politique du Conseil du Trésor. Par exemple, aucun de nos témoins n'a mentionné cette politique pour garantir que des mesures plus efficaces sont maintenant prises afin d'éviter une autre affaire Gulf. D'après le Comité, pour que la politique du Conseil du Trésor sur la gestion des risques arrive à minimiser ceux-ci dans tous les secteurs d'activité du gouvernement et pas seulement dans des circonstances comparables à l'affaire Gulf, on doit la faire mieux connaître. Le Comité recommande donc

Que le Conseil du Trésor prenne immédiatement des mesures pour s'assurer que la politique du gouvernement sur la gestion des risques soit mieux transmise à tous les ministères et organismes publics et qu'en plus, il informe le Comité des actions prises à cet égard.

Que le Conseil du Trésor suive les choses de plus près afin de vérifier que les ministères et organismes publics se conforment à la politique d'évaluation des risques.

Conclusion

Il importe de signaler une dernière question. À l'issue de la première audience tenue au sujet de ce chapitre en particulier du rapport du vérificateur général, le Comité avait considéré utile de demander un résumé des avis juridiques donnés au ministère du Revenu national par le ministère de la Justice dans l'affaire Gulf. Le ministère du Revenu national a refusé d'accéder à la requête du Comité, invoquant la confidentialité des rapports entre l'avocat et son client. Lorsqu'il a comparu devant le Comité, le ministre du Revenu national a demandé au Comité de bien réfléchir aux conséquences avant de se servir de ses pouvoirs pour exiger production d'un résumé des avis juridiques en question. Une motion exigeant que le ministère du Revenu national communique les avis juridiques au Comité a été proposée par René Laurin, député de Joliette, débattue, puis finalement rejetée.

Le Comité note que, en réponse à sa demande de renseignements, le vérificateur général a indiqué que son bureau avait complètement accès aux avis juridiques fournis au Ministère du Revenu national dans l'affaire Gulf. Même s'il ne pouvait pas divulguer la teneur de ces avis, le vérificateur général a déclaré que rien n'avait fait obstacle à son enquête.

Le Comité demande au gouvernement de répondre au présent rapport conformément à l'article 109 du Règlement de la Chambre des communes.

Un exemplaire des Procès-verbaux et témoignages pertinents ( fascicules nos 6, 18, 19, 24 et 25 qui comprend le présent rapport ) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

Richard Bélisle

RAPPORT À LA CHAMBRE

Le Comité permanent des comptes publics a l'honneur de présenter son

HUITIÈME RAPPORT

Introduction

Mise en situation

Par ailleurs, il incombe aux entreprises (inscrites) de percevoir la taxe sur les produits et services (TPS) auprès des consommateurs au nom du gouvernement. Revenu Canada compte sur eux pour calculer la taxe à payer, produire leurs déclarations et payer les montants dus à temps. En 1994, plus de 2 millions d'entreprises étaient inscrites à la TPS.

Le système de perception d'impôt et de TPS est basé sur la confiance des contribuables dans ce système. Chacun doit avoir l'impression qu'il paie sa juste part et pas plus. Au cours des dernières années, le sentiment de confiance de la part de la population envers le système semble s'être amoindri. Le problème de l'économie souterraine a montré au gouvernement l'urgence d'agir pour maintenir l'intégrité de l'assiette fiscale.

C'est pour cette raison que le gouvernement doit avoir en place des programmes efficaces qui permettent non seulement de récolter les montants auxquels il a droit mais aussi pour assurer que ce système demeure équitable. Les constatations du vérificateur général (VG) dans les chapitres 29, 30 et 31 montrent que Revenu Canada doit intensifier ses efforts s'il veut améliorer sa capacité à maintenir cette équité.

Il est vrai que Revenu Canada ne choisit pas sa clientèle et doit composer avec une législation complexe. Cependant, le Comité croit que cela ne doit pas empêcher le ministère d'être constamment à la recherche de moyens pour améliorer ses pratiques de recouvrement, de vérifications et d'enquêtes spéciales. Même si le ministère a entrepris plusieurs initiatives comme l'unification administrative (Impôt et Douanes et Accise) afin d'accroître son efficacité, il n'en demeure pas moins que beaucoup reste à faire.

Chapitre 29

Dans le chapitre 29 de son rapport, le vérificateur général s'est penché sur les activités de recouvrement du Programme de l'impôt de Revenu Canada. Il a constaté que depuis six ans, les impôts sur le revenu impayés ont considérablement augmenté, passant de 4,2 milliards de dollars en 1988-1989 à 6,6 milliards en 1993-1994.

Le Comité reconnaît que la situation économique affecte le niveau de recouvrement d'une année à l'autre. De plus, même en prenant des mesures exceptionnelles, il existera toujours des impôts sur le revenu impayés. Par contre, si ces variations sont anticipées et incorporées dans les objectifs à long terme du ministère, elles peuvent être atténuées plus facilement en intensifiant certaines mesures. Par ailleurs, le fait que le ministère n'ait pratiquement jamais atteint son objectif en matière de recouvrement au cours de la décennie montre bien les possibilités d'amélioration en matière de recouvrement.

Quatre thèmes ont été abordés dans le chapitre 29 : A) Surévaluation de la valeur de réalisation; B) Les procédures de recouvrement; C) Le dossier Équité et D) Informations destinées aux parlementaires.

A) Surévaluation de la valeur de réalisation

À la réunion du 14 février 1995, le ministère a expliqué que jusqu'à maintenant, la valeur de réalisation n'incluait pas les redressements faits suite à des renseignements apportés par les contribuables et qui amènent des réductions légitimes des comptes débiteurs de 15 ou 20 p. 100 chaque année. En tenant compte de ces redressements, le ministère estime que la valeur de réalisation des impôts impayés révisée se situait à 4,5 milliards de dollars. Le ministère a commencé à inclure cette provision pour nouvelles cotisations dans sa Partie III du Budget des dépenses de 1995-1996.

B) Procédures de recouvrement

Le montant du compte impayé représente un facteur important à considérer puisqu'il influence grandement la rentabilité des mesures de recouvrement. De plus, la possibilité de recouvrer un compte diminue avec son ancienneté. De ce fait, le Comité s'attendait à ce que le ministère prenne des mesures pour que les montants élevés d'impôt impayés soient soumis à une procédure de recouvrement accélérée. Il est vrai que la Loi de l'impôt sur le revenu empêche Revenu Canada de forcer le contribuable à payer tant que 90 jours se soient écoulés depuis l'envoi de l'avis de cotisation. Par contre, le Comité croit qu'en contactant le contribuable dès le début de façon systématique, l'agent de recouvrement peut, en plus d'évaluer le risque de perte, saisir l'occasion pour négocier un arrangement. Au cours de la réunion, le ministère a mentionné au Comité qu'il avait mis en place un projet pilote de quatre mois pour communiquer avec les contribuables fautifs avant l'expiration des 90 jours. Si les résultats sont positifs, la pratique sera étendue à tous les bureaux.

C) Le dossier Équité

Par ailleurs, le Comité est très préoccupé du fait qu'au moment de la vérification du VG, les lignes directrices pour assurer l'application uniforme du dossier Équité étaient insuffisantes. Pour le Comité, il est primordial qu'un traitement égal soit accordé aux contribuables à travers tout le pays et que le ministère contrôle la façon dont les dispositions sont appliquées. Dans sa lettre du 14 mars 1995, le ministère a fait savoir que des procédures visant à renforcer l'uniformité seront élaborées d'ici mai 1995 et appliquées au plus tard en août 1995. De plus, un système électronique de suivi de l'application des dispositions en matière d'équité sera mis en oeuvre, par étapes, tout au long de l'exercice 1995-1996.

D) Informations destinées aux parlementaires

Que Revenu Canada inclue les informations suivantes dans la Partie III du Budget des dépenses :

1) Le montant global des créances exigibles, ventilé selon le type de compte (individuel, corporatif et déductions à la source), la valeur des créances et le pourcentage de la valeur totale des créances exigibles. Le comité propose les catégories suivantes : a) moins de 1 000 dollars; b) de 1 000 à 9 999 dollars; c) de 10 000 à 49 999 dollars; d) de 50 000 à 249 999 dollars et e) plus de 250 000 dollars.

2) Une référence à l'objectif national qui est de réduire les créances exigibles à un pourcentage particulier des recettes brutes (p. ex. à 4 p. 100 d'ici deux ans).

Que le ministère remette au Comité en février 1996 un rapport d'étape sur les progrès réalisés pour répondre aux observations contenues dans le Rapport du vérificateur général et plus particulièrement aux préoccupations du Comité qui se retrouvent dans le présent Rapport. Le ministère devra, dans ce rapport d'étape, faire part des résultats découlant des treize mesures mentionnées dans son Plan d'action. Il devra déterminer les progrès réalisés dans l'atteinte de son objectif qui est de réduire à 4 p. 100 d'ici deux ans les comptes débiteurs par rapport aux recettes.

Chapitres 30 et 31

En ce qui concerne la TPS, la vérification des cotisations est l'un des principaux moyens pour assurer la conformité à la loi. D'une part, elle sert à générer des cotisations de taxes additionnelles et permet d'augmenter les recettes provenant de la TPS. D'autre part, la vérification constitue un élément important de dissuasion. Même si ce n'est pas tous les inscrits qui font l'objet d'une vérification, les risques que cela se produise incitent l'inscrit à ne pas tricher. Les enquêtes spéciales représentent également un moyen plus ciblé de prévenir l'évasion fiscale.

Le Comité recommande :

Que le gouvernement envisage la possibilité d'engager plus de main-d'oeuvre et/ou améliorer l'efficience de celle-ci pour ses activités en matière d'observation et de perception liées à l'impôt sur le revenu et à la TPS, étant donné le taux de recouvrement des recettes obtenu grâce au Programme des non-déclarants.

Le ministère possède donc plusieurs programmes qui cherchent à assurer l'observation de la loi. Cependant, le Comité n'est pas convaincu que la stratégie actuelle du ministère en matière d'observation contribue à prévenir l'évasion fiscale de façon optimale et à assurer l'équité dans le système. Par exemple, le Comité s'inquiète du fait qu'au moment de la vérification menée par le vérificateur général, près de 40 p. 100 des vérifications n'ont donné lieu à aucune modification de la cotisation déjà établie en 1993-1994. Le ministère a pris des mesures pour sélectionner efficacement les déclarations, ce que le Comité trouve important si le ministère veut maximiser la probabilité que les vérifications rapportent quelque chose. Pour ce faire, les systèmes d'information doivent être performants et les données qui sont traitées par ces systèmes doivent être disponibles autant en qualité qu'en quantité.

Au cours de la réunion, le sous-ministre a cherché à rassurer le Comité en traçant les grandes lignes du Programme d'observation du ministère, les principales améliorations qui ont déjà été prises et les mesures que le ministère entend prendre au cours de la prochaine année. Par exemple, suite à l'unification administrative, le ministère va conjuguer les vérifications pour l'impôt sur le revenu, la TPS, les déductions à la source, la taxe internationale et les Douanes. L'un des effets de cette mesure est que le ministère procédera à des vérifications annuelles complètes de toutes les grandes sociétés qui acquittent environ 50 p. 100 de recettes provenant de la TPS.

Comme pour les mesures de recouvrement, le Comité reconnaît que le ministère s'est engagé à prendre des mesures concrètes pour améliorer ses activités de vérifications, d'enquêtes spéciales et d'identification des non-déclarants. Toutefois, afin de suivre les progrès du ministère et pour s'assurer que ses initiatives donnent les résultats attendus, le Comité recommande :

Que le ministère remette au Comité, en février 1996, un rapport d'étape dans lequel il fera état des progrès réalisés par rapport aux mesures qui sont prises actuellement. Le rapport devra également mentionner si les différents objectifs ont été atteints.

En plus de faire des efforts pour améliorer son programme d'observation de la loi, le Comité estime qu'il est important que le ministère améliore les objectifs précis de ses différents programmes afin de mesurer sa performance. Maintenant que la TPS est bien en place, le ministère devrait posséder des objectifs comme le nombre de vérifications et d'enquêtes spéciales, le niveau de cotisations additionnelles découlant des vérifications. En ce qui concerne l'impôt sur le revenu, le ministère devrait fournir des objectifs comme les montants récupérés suite aux Programmes des non-déclarants et le nombre de renvois en vue de poursuites par année.

Cependant, le Comité veut s'assurer que ces objectifs sont basés selon des niveaux de vérifications et autres qui maximisent la performance du programme. Présentement, le Comité ne croit pas que cela soit le cas. Les enquêtes spéciales en sont un bon exemple. Le ministère ne sait pas si l'objectif de 170 cas soumis pour poursuites est optimal. L'objectif devrait être fondé sur l'impact qu'ont des poursuites sur la lutte contre l'évasion fiscale et non seulement sur les ressources disponibles. Le Comité recommande donc :

Que le ministère se dote d'objectifs précis pour toutes ses activités d'observation et d'exécution. Le ministère devra avoir préalablement déterminé si ces objectifs maximisent la performance du ministère en termes d'observation de la Loi.

Que le ministère évalue l'efficacité de ses programmes actuels en effectuant des recherches sur l'observation ou en produisant des évaluations de programmes.

Conclusion

En plus de lui faire rapport dans un an, le Comité souhaiterait que le ministère informe mieux les parlementaires sur ses activités et de la façon dont il s'acquitte de sa tâche. Le Comité croit que le ministère devrait inclure plus de renseignements sur sa performance générale. Les parlementaires sont en droit de savoir si les nombreuses initiatives annoncées par le ministère donnent les résultats prévus. Par conséquent, le Comité recommande :

Que le ministère prenne des mesures afin de mieux faire rapport sur sa performance générale dans sa Partie III du Budget des dépenses et ce, dès l'exercice financier 1996-1997. Le ministère devra inclure dans sa Partie III dans quelle mesure les objectifs fixés ont été atteints et quelle a été l'incidence de ses activités. Il devra également inclure les résultats de ses recherches sur l'observation ou de ses évaluations de programme.

Un exemplaire des Procès-verbaux et témoignages pertinents ( fascicules nos 26, 27 et 34 qui comprend le présent rapport ) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

Richard Bélisle

RAPPORT À LA CHAMBRE

Le Comité permanent des comptes publics a l'honneur de présenter son

NEUVIÈME RAPPORT

Introduction

Mise en situation

Le gouvernement a estimé que, en 1991, les recettes fiscales reportées, qu'il n'a pas perçues en raison du programme d'aide fiscale à l'épargne-retraite, ont été de l'ordre de 15 milliards de dollars, soit 2,2 p. 100 du produit national brut. Quelque 5,2 millions de personnes (38 p. 100 de la population active ou 47 p. 100 des employés salariés) ont versé 19,7 milliards de dollars à des régimes de pensions agréés et 4,8 millions de particuliers (26 p. 100 de tous les déclarants) ont versé 16 milliards de dollars dans des REÉR.

En ce qui concerne la recherche et le développement, les sommes versées dans le cadre du programme le sont dans les secteurs suivants : quelque 16 millions de dollars d'encouragements fiscaux sont versés à environ 6 000 particuliers, 350 millions de dollars sont versés à 5 000 petites sociétés privées sous contrôle canadien et 750 millions sont versés à 1 800 autres sociétés.

Chaque dollar de recette auquel le gouvernement renonce est aussi important que chaque dollar qu'il dépense. Les encouragements fiscaux ont une incidence semblable sur les finances du gouvernement que les dépenses directes. C'est le cas des programmes d'encouragements fiscaux à la recherche et au développement.

En ce qui concerne l'aide fiscale à l'épargne-retraite, le gouvernement reporte la perception des recettes mais n'y renonce pas. Cependant, cela constitue un coût important pour lui.

Les encouragements fiscaux sont régis par la demande et leurs coûts ne sont pas plafonnés. Les contribuables qui satisfont à certaines conditions (investir dans la recherche et développement ou dans un REÉR) ont droit aux avantages fiscaux prévus dans la Loi de l'impôt sur le revenu et peuvent se prévaloir des crédits d'impôts. Les coûts pour le gouvernement de ces programmes sont fonction du montant des dépenses admissibles. Plus les dépenses admissibles sont déclarées par les contribuables se prévalant de leur droit aux crédits d'impôt, plus il en coûte au gouvernement. À l'opposé, les coûts seront moindres si les dépenses admissibles déclarées ne sont pas élevées. Étant donné qu'il est parfois difficile de savoir comment les contribuables réagissent, les encouragements fiscaux constituent un certain risque pour le gouvernement. De ce fait, il est d'autant plus important d'avoir les mécanismes en place pour exercer une surveillance adéquate des coûts pour bien gérer les dépenses fiscales et rendre compte en temps opportun.

Ce n'est pas la première fois que le Comité des comptes publics s'intéresse à la question des dépenses fiscales. En 1987, le Comité a fait rapport sur les dépenses fiscales en général. Ses recommandations portaient sur les renseignements destinés au Parlement, l'évaluation de programmes et les contrôles des programmes de dépenses fiscales. En 1989, le Comité s'est penché sur les activités d'évaluation au sein du ministère des Finances et deux rapports ont été produits. Le Comité reprochait au ministère d'avoir démantelé sa Division de l'évaluation fiscale. Il souhaitait également que certains programmes en particulier soient évalués et que le ministère publie un compte annuel des dépenses fiscales. Même si des améliorations ont été apportées au cours des années, le Comité ne peut s'empêcher de croire que plus ça change, plus c'est pareil. En effet, le présent rapport touche pratiquement aux mêmes points que celui de 1987 : information destinée au Parlement, évaluation de programmes et contrôle.

Renseignements sur les programmes

Le ministère des Finances a fait savoir qu'il envisage d'élargir la portée du document « Dépenses fiscales liées aux impôts directs des particuliers et des sociétés » afin d'améliorer l'information disponible. Le Comité veut être assuré que le ministère donne suite à cet engagement et ce, dans les plus brefs délais. Par conséquent, le Comité recommande :

Que le ministère des Finances publie une meilleure information sur les encouragements fiscaux à la recherche et au développement et de l'aide fiscale à l'épargne-retraite de façon annuelle dans son document sur les dépenses fiscales. Par le terme « meilleure information », le Comité veut dire de l'information sur ce que les encouragements fiscaux devraient réaliser, sur ce qu'ils devraient coûter et ce qu'ils coûtent effectivement ainsi que sur ce qu'ils ont permis de réaliser. Aussi, le document sur les dépenses fiscales devrait fournir des renseignements sur les tendances à long terme pour ce qui est des coûts des programmes et de leur conséquence sur les budgets futurs. Enfin, on devrait y retrouver de l'information sur les entreprises qui bénéficient des encouragements fiscaux à la recherche et développement, ainsi que leur type d'activité.

Que, dès la publication du prochain document sur les dépenses fiscales en décembre 1995, le ministère soit en mesure de démontrer des progrès notables sur l'information disponible concernant les encouragements fiscaux.

Que le ministère lui soumette les propositions d'améliorations avant publication afin que le Comité puisse donner son avis.

Que le ministère améliore ses sources de données et ses méthodes d'estimation et se donne les moyens nécessaires à cette fin dans le but de quantifier les recettes perdues ou reportées d'un plus grand nombre de dépenses fiscales.

Revenu Canada s'est engagé à informer le Comité du montant d'encouragements fiscaux par secteur d'activité à la mi-mai pour les sommes versées en 1993-1994 et à la mi-août pour celles versées en 1994-1995. De plus, le ministère classera pour le Comité ces 1 800 entreprises selon leur secteur d'activité, en indiquant le nombre d'entreprises dans chaque secteur ainsi que le total des crédits accordés à chaque secteur. Il s'est aussi engagé à donner le nombre de grandes entreprises qui ont fait des demandes de redressements parmi les 15 000 demandes reçues. Le Comité s'attend à obtenir cette information à la mi-août.

Évaluation de programme

Encouragements fiscaux à la recherche et au développement

Le ministère des Finances s'est engagé à effectuer une évaluation de programmes qu'il compte avoir terminée l'an prochain. Il a déjà débuté l'élaboration d'une méthodologie qui est fonction des questions à répondre. Afin de suivre de près les progrès du ministère et de s'assurer que l'évaluation soit terminée dans les meilleurs délais, le Comité recommande :

Que le ministère lui remette un rapport préliminaire sur la méthodologie utilisée pour l'évaluation de programmes (cadre d'évaluation) d'ici septembre 1995. L'évaluation devra tenir compte des questions soulevées dans ce rapport.

Que le ministère publie les résultats de l'évaluation du programme d'aide fiscale à la recherche et au développement d'ici décembre 1996.

Aide fiscale à l'épargne-retraite

Que le ministère des Finances prenne les moyens nécessaires pour accélérer la production des neuf études promises. En attendant, le ministère devra fournir, d'ici le début de septembre 1995, un plan de travail révisé concernant les neuf études.

Surveillance des coûts

Le cas des demandes de redressement pour la recherche et développement montre à quel point il est important de contrôler les encouragements de façon systématique. Le directeur de la Division de l'impôt des entreprises du ministère des Finances a admis devant le Comité que les modifications du budget de 1994 (limiter les dépenses donnant droit à des crédits d'impôt aux dépenses que les contribuables indiquent au plus tard 18 mois après l'année où elles ont été engagées) avaient pour but de limiter l'utilisation du crédit pour des dépenses qui auraient eu lieu quand même. Le Comité partage l'avis du vérificateur général qui croit que si le ministère des Finances avait mieux surveillé la situation et déterminé plus tôt que des changements étaient nécessaires, il aurait reçu moins de demandes et les coûts transitoires auraient été moins élevés. En plus du montant élevé des crédits eux-mêmes, le Comité s'inquiète du coût non négligeable que représente le traitement de ces 15 000 demandes de redressements. Le Comité recommande donc :

Que Revenu Canada fournisse, une fois toutes les demandes de redressements vérifiées, un compte rendu des coûts transitoires en termes de recettes perdues et de frais d'administration.

Que le ministère des Finances, en collaboration avec Revenu Canada, s'assure que des mécanismes adéquats de surveillance sont en place pour que des situations comme celles des redressements ou des crédits d'impôt accordées aux institutions financières puissent être détectées le plus tôt possible. Lorsque cela se produit, le ministère devrait s'assurer que des mesures sont prises rapidement afin de limiter les pertes fiscales.

Que le ministère des Finances s'assure que les ressources affectées à la gestion du programme d'aide fiscale à l'épargne-retraite sont adéquates.

Stratégie d'observation du ministère du Revenu

Que Revenu Canada demande aux institutions financières de soumettre des informations sur les REÉR comme elles le font avec les T-5.

Que le ministère lui soumettre, d'ici octobre 1995, un plan de travail des mesures qu'il compte prendre en 1995-1996 pour répondre aux recommandations du vérificateur général ainsi qu'aux préoccupations exprimées par le Comité au cours de la réunion.

Un exemplaire des Procès-verbaux et témoignages pertinents ( fascicules nos 29 et 34 qui comprend le présent rapport ) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

Richard Bélisle

RAPPORT À LA CHAMBRE

Le Comité permanent des comptes publics a l'honneur de présenter son

DIXIÈME RAPPORT

Introduction

Le Comité a donc tenu deux réunions sur le sujet les 3 novembre et 6 décembre 1994 avec des hauts fonctionnaires du ministère du Développement des ressources humaines et du Bureau du vérificateur général du Canada. Le ministère a également remis à la demande du Comité un Plan d'action interne pour les programmes de la sécurité du revenu dont il sera fait mention dans ce rapport.

Mise en situation

Il existe deux principaux programmes de pension : le programme de la Sécurité de la vieillesse (SV) et celui du Régime de pensions du Canada (RPC). Le programme de la Sécurité de la vieillesse fournit des prestations financières directes qui visent à favoriser et à améliorer la sécurité du revenu des personnes de 65 ans et plus. Le programme, qui est financé à partir des recettes fiscales générales, regroupe trois composantes : la Sécurité de la vieillesse, le Supplément de revenu garanti et l'Allocation au conjoint. La Sécurité de la vieillesse est assujettie à la disposition de récupération : les retraités à revenus élevés doivent rembourser une partie ou la totalité de leurs prestations.

L'objectif du Régime de pensions du Canada (RPC) est d'assurer une protection de base au moment de la retraite, en cas d'invalidité ou de décès. Contrairement à la Sécurité de la vieillesse, le RPC est un programme contributif. Le gouvernement fédéral gère le programme et verse les prestations provenant des cotisations reçues mais ne contribue pas comme tel au Programme. Sauf exceptions, tous les travailleurs âgés entre 18 et 64 ans doivent verser une cotisation déterminée par les gains annuels. En 1993, les employés ont contribué 2,5 p. cent de leurs gains cotisables, jusqu'à une limite de $752.50 et les employeurs ont versé une somme équivalente (jusqu'à une limite de $752.50).

Le coût des programmes croîtra de façon importante au cours des années à venir. Les prévisions liées à la Sécurité de la vieillesse montrent que le coût des prestations doublera d'ici 30 ans. À ce moment, les cotisations des employés et employeurs au Régime de pensions du Canada auront atteint environ 12 p. 100. Certains groupes ont déjà fait part de leurs craintes au sujet du financement du Régime de pensions du Canada (RPC). Ils ont proposé d'augmenter l'âge minimum pour recevoir les prestations.

Même si tous ne partagent pas ces craintes, il n'en demeure pas moins qu'il est important que ces programmes soient bien gérés afin d'en contrôler les coûts. Le Comité a donc cherché à savoir si le ministère s'acquittait convenablement de cette tâche et s'il gérait les programmes de pension avec efficacité et efficience.

Lors des deux réunions sur les programmes de pensions, les préoccupations des membres ont porté sur les cinq points suivants : Manque d'information, cadre de gestion, plus-payés, services aux clients (appels téléphoniques et processus d'appel) et projet de remaniement des programmes de la sécurité du revenu.

A. Manque d'information

Le ministère a établi des mécanismes internes afin de s'assurer que les rapports annuels soient déposés en temps plus opportun. Les rapports annuels des programmes de la sécurité du revenu pour les années 1989-1990 à 1992-1993 ont été déposés en mars 1994. Le rapport pour l'année 1993-1994 a été déposé en février 1995. Le Comité croit que le ministère devrait essayer de faire encore plus afin de réduire le délai entre la fin de l'année financière et la publication du rapport. Par conséquent, il recommande :

Que le ministère dépose son rapport annuel sur les programmes de la sécurité du revenu au plus tard six mois après la fin de l'année financière.

Que le ministère fasse part au Comité du coût et des progrès réalisés (au 31 décembre 1995) dans la mise en place de sa stratégie de communication d'ici le 31 janvier 1996. Le ministère devra également mettre en place des mécanismes afin d'évaluer les résultats de cette stratégie et de pouvoir en rendre compte.

Que le ministère inclue des renseignements sur les coûts futurs du Régime de pensions du Canada, du programme de la sécurité de la vieillesse et le supplément de revenu garanti dans la Partie III du Budget des dépenses.

B. Cadre de gestion

Selon son Plan d'action, le ministère travaille à l'élaboration d'un meilleur cadre de responsabilisation en réalisant plusieurs activités comme, entre autres, la préparation d'un plan d'affaires (business plan) du RPC. Des protocoles d'entente entre ministères sont révisés pour clarifier les rôles et les responsabilités en matière de gestion du RPC.

Le Comité est d'avis que le ministère fait des efforts pour améliorer la structure du cadre de gestion du RPC. Cependant, il veut s'assurer que ces mesures se traduiront par des résultats concrets. Par exemple, le Comité veut avoir la certitude que le processus de prise de décision et d'approbation concernant les initiatives du RPC fonctionne de façon telle que les administrateurs n'aient pas à dépendre de façon ultime du Conseil du Trésor pour l'autorisation de dépenses administratives qui généreront des économies dans les prestations. Par conséquent, le Comité recommande :

Que le ministère incorpore dans son cadre de gestion des mécanismes qui lui assurent une indépendance dans sa prise de décision et d'approbation concernant les initiatives du RPC.

Que le ministère fournisse au Comité, d'ici le 1er septembre 1995, des précisions quant au contenu de son plan d'affaires. Le Comité voudrait savoir, entre autres, si le plan contient des objectifs (par exemple pour les plus-payés) et quels sont les moyens pris pour les atteindre de même s'il indique qui doit rendre compte des résultats.

C. Plus-payés

a) Réévaluation de l'invalidité (65 millions)

b) Renouvellement du SRG (40 millions)

c) Autres (70 millions)

Le Comité estime que le ministère prend des mesures concrètes pour régler la question des plus-payés. Toutefois, il veut s'assurer que le ministère va effectivement mettre en place ces mesures comme prévues. Le Comité recommande donc :

Que le ministère fasse rapport sur la situation des plus-payés (au 31 décembre 1995) au plus tard le 31 janvier 1996.

D. Services aux clients

Durant la réunion, le sous-ministre a fait savoir qu'en janvier 1994, des ressources additionnelles ont été affectées à la grandeur du pays et un centre téléphonique a été ajouté à Bathurst. En octobre 1994, le pourcentage de demandes traitées a passé de 39 à 90 p. 100. L'objectif est de 97 p. 100. Le ministère semble donc avoir amélioré son service téléphonique. Pourtant, le Comité estime que le ministère devrait aussi chercher à réduire les besoins de communiquer par téléphone avec le ministère. Par conséquent, le Comité recommande :

Que le ministère fasse rapport sur la situation des appels téléphoniques (au 31 décembre 1995) d'ici le 31 janvier 1996. De plus, le ministère devrait faire des recherches afin de déterminer les causes des nombreux appels téléphoniques et prendre des mesures pour y remédier. De plus, le ministère devra réduire le nombre de formulaires (14) que doivent remplir les aînés pour présenter leur demande au RPC et au programme de SV afin de diminuer les appels téléphoniques.

Le ministère a indiqué au Comité qu'il avait embauché des employés supplémentaires pour aider à réduire les arriérés. Il prévoit qu'au 31 mars 1995, les arriérés compteront entre 3 200 et 6 000 appels. Le Comité se demande toutefois si cette mesure règle vraiment le problème. Il est d'avis que le ministère devrait chercher à savoir pourquoi le pourcentage d'appels interjetés à l'égard des prestations refusées a augmenté pour atteindre 60 p. cent en 1992-1993 et surtout pourquoi la plupart des personnes qui interjettent appel ont gain de cause mais dans plusieurs cas, seulement au deuxième palier d'appel. Le Comité recommande donc :

Que le ministère fasse rapport sur la situation du processus d'appel du RPC (au 31 décembre 1995) d'ici le 31 janvier 1996. De plus, afin de mieux gérer le processus d'appel, le ministère devrait connaître les causes de l'existence de tels arriérés dans le processus d'appels. Finalement, le ministère devra indiquer le nombre de bénéficiaires qui ont appelé des décisions du ministère.

E. Projet de remaniement des programmes de la sécurité du revenu

Il est important que ce projet soit mis en place comme prévu puisque en attendant on doit recourir à des solutions de court terme qui sont moins efficaces. Toutefois, il faut s'assurer que le projet va régler les problèmes comme prévu. Le vérificateur général faisait remarquer qu'au moment de sa vérification, il était impossible de déterminer dans quelle mesure les problèmes dans la mise en oeuvre des programmes, comme les plus-payés, seront étudiés et corrigés. Le Comité compte suivre de près la mise en place du projet et surveiller si les travaux effectués respectent les échéanciers. Par conséquent, il recommande :

Que le ministère fasse rapport sur l'avancement du projet de remaniement des programmes de la sécurité du revenu (au 31 décembre 1995) d'ici le 31 janvier 1996. Par la suite, le ministère devra remette au Comité un rapport d'étape annuel jusqu'à ce que le processus de mise en application soit terminé en 1997. À chaque rapport d'étape, le ministère devra indiquer le coût de la mise en place du nouveau système de même que les épargnes réalisées en comparaison avec l'ancien.

Conclusion

Que le ministère développe des pratiques de gestion assurant une prestation plus efficiente des services. Par exemple, les initiatives devraient être approuvées en fonction de ce qu'elles rapportent au bout du compte et non seulement en fonction de l'investissement de départ requis.

Un exemplaire des Procès-verbaux et témoignages pertinents ( fascicules nos 20, 23 et 34 qui comprend le présent Rapport ) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

Richard Bélisle

OPINION DISSIDENTE DE L'OPPOSITION OFFICIELLE
DIXIÈME RAPPORT DU COMITÉ PERMANENT DES COMPTES PUBLICS
CHAPITRE 18 DU RAPPORT DU VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL DE 1993
LES PROGRAMMES POUR LES AîNÉS

À la lumière de ces informations, le Bloc québécois recommande de modifier la première recommandation qui traite des appels téléphoniques en y ajoutant :

« Pour son programme de boîte vocale, le ministère devra présenter le coût de ce projet, le nombre d'appels reçus au 31 mars 1995, les économies réalisées, et indiquer si la clientèle apprécie réellement le nouveau système et si elle estime qu'il y a une nette amélioration de service. »

Gilbert Fillion

René Laurin

RAPPORT À LA CHAMBRE

Le Comité permanent des comptes publics a l'honneur de présenter son

ONZIÈME RAPPORT

Un exemplaire des Procès-verbaux pertinents ( fascicule no 35 qui comprend le présent rapport ) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

Richard Bélisle

RAPPORT À LA CHAMBRE

Conformément à l'article 108(3) d) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics a l'honneur de présenter son

DOUZIÈME RAPPORT

I. Introduction et contexte

En dépit de ces compressions de dépenses considérables, la part du Ministère dans les dépenses totales du gouvernement fédéral demeure énorme. Le Budget total du MDN de 1994-1995 se chiffrait à 11 545 000 000 $. En 1995-1996, on allouera au Ministère 11 080 000 000 $ au total et les dépenses de défense totales projetées pour 1997-1998 se situent juste au dessous de 10 milliards de dollars. Cela signifie que les dépenses de défense par habitant seront ramenées à environ 340 $ par an contre approximativement 400 $ actuellement.

La réduction du budget du Ministère se produit parallèlement à de profondes transformations des impératifs de la défense au niveau mondial. La fin de la Guerre froide a radicalement modifié les besoins des pays occidentaux en matière de défense, et on ne saisit pas encore parfaitement toutes les retombées de ce phénomène. Le Ministère devra donc s'adapter à cette réalité nouvelle dans les années prochaines et ce, avec des moyens moins grands qu'avant.

Vu les ressources considérables qu'absorbe le MDN et les énormes défis que ce ministère aura à relever, le Comité trouvait particulièrement important d'examiner les chapitres du Rapport du vérificateur général portant sur le MDN. Le Comité tient à ce que les Canadiens bénéficient de forces armées efficaces à un coût raisonnable. En conséquence, le Comité a entendu le vérificateur général et des hauts fonctionnaires du MDN le 28 février au sujet des chapitres 26 et 27 (Réductions de l'infrastructure et Gestion de l'infrastructure) et le 4 avril sur les chapitres 24 et 25 (Systèmes de gestion de la défense et Technologie de l'information).

Durant ces audiences, et dans les réponses écrites fournies à la suite de demandes de renseignements complémentaires, le Ministère a indiqué au Comité qu'il était parfaitement au courant des problèmes à surmonter et tout à fait disposé à les régler. En revanche, le Comité est loin d'être sûr que les mesures proposées sont suffisantes et opportunes. Le Comité note que le Ministère était depuis longtemps au fait d'une partie de ces problèmes, mais n'avait pas pris suffisamment de mesures pour y remédier, malgré s'être à maintes reprises engagé à le faire. Des informations présentées au Chapitre 2 (Suivi des recommandations formulées dans des rapports antérieurs, pièce 2.3) du Rapport de 1994 montrent que le Ministère n'a pas fini de prendre les mesures nécessaires pour donner suite aux multiples recommandations formulées par le vérificateur général depuis 1984. Ainsi, le Comité n'entend approuver aucune des mesures que le Ministère prévoit prendre tant et aussi longtemps qu'elles n'auront pas produit des résultats concrets. Comme l'a fait remarquer le vérificateur général, il reste encore beaucoup à faire avant que l'on ne puisse considérer comme résolus les problèmes qu'il a décelés.

II. Chapitre 24 - Systèmes de gestion de la défense

Ces systèmes de gestion sont coûteux et complexes, et leur exploitation exige des effectifs importants qui s'élevaient, au moment de la vérification, à environ 11 000 personnes dont la rémunération annuelle totalise 436 millions de dollars. Les sommes et les efforts consacrés à cette fonction essentielle étant considérables, il était raisonnable de s'attendre que les systèmes de gestion du MDN soient bien pensés et produisent de bons résultats. Le Comité a pu constater que ce n'était pas le cas et déplore cette inefficacité notoire qui coûte des millions annuellement au gouvernement depuis plusieurs années.

La vérification dont on fait le compte rendu au chapitre 24 portait sur les éléments essentiels du système global de gestion de la défense : le système d'élaboration des politiques et de développement des forces; le système de gestion des coûts; les systèmes d'information sur l'état de préparation des forces; et les systèmes servant à la gestion des effectifs, des fournitures et des ressources médicales en cas d'urgence et en cas de guerre.

On a décelé des problèmes importants dans chacun de ces systèmes. Les plans produits par le système d'élaboration des politiques et de développement des forces ne contiennent pas les renseignements nécessaires pour orienter la répartition des ressources. Les gestionnaires de tous les niveaux manquent d'informations de bonne qualité - spécialement sur les coûts - sur lesquelles fonder leurs décisions. L'information sur l'état de préparation des forces présente un caractère subjectif et n'est pas recueillie aussi souvent qu'elle le devrait. Enfin, on observe des lacunes importantes dans l'information servant aux décisions de gestion en cas d'urgence ou en cas de guerre.

Chacune des lacunes du système de gestion de la défense relevées par le vérificateur général inquiètent grandement le Comité. Le Ministère a montré qu'il était conscient de ces problèmes et s'est engagé à y remédier. Selon le Comité, les recommandations formulées par le vérificateur général sont un excellent point de départ. Nous nous attendons à ce que ces recommandations soient appliquées intégralement et à temps, contrairement à ce qui s'est passé dans le cas des recommandations contenues dans des rapports antérieurs.

Le Comité a de sérieuses réserves quant aux effectifs nécessaires pour assurer le fonctionnement des systèmes de gestion dans les quartiers généraux notamment la nécessité d'avoir plus de 300 comités de gestion et il appuie l'opinion du Comité mixte sur la défense dont le rapport recommande des coupures substantielles aux quartiers généraux. De plus, le Comité s'inquiète au sujet des grandes lacunes observées au niveau de la gestion des coûts et de l'information sur les coûts.

Effectifs des quartiers généraux

Dans son rapport, le vérificateur général fait observer que les effectifs en poste dans les grands quartiers généraux de la défense ont continué de progresser jusqu'en 1992 en dépit de l'intention déclarée du MDN de réduire substantiellement le personnel des quartiers généraux à partir de 1990. Les effectifs des quartiers généraux ont finalement commencé à baisser en 1993, mais très peu. Le 4 avril, le sous-ministre par intérim de la Défense nationale, M. John McLure, a dit au Comité que le MDN avait l'intention de réduire du tiers les ressources actuellement allouées aux quartiers généraux d'ici 1999 (33 :11). Lors de la même audience, le général Paddy O'Donnell, chef adjoint de l'État-major de la Défense, a affirmé que ces ressources seraient réduites de moitié d'ici 1999 (33 :37).

Le Comité note que les effectifs des quartiers généraux ont commencé à baisser, mais il tient à que ce le MDN respecte les objectifs de réduction qu'il s'est fixés à cet égard. Si le MDN a vraiment l'intention de décentraliser davantage de pouvoirs pour les confier aux bases et de maintenir une capacité militaire viable sans excéder ses budgets, il doit continuer de diminuer les effectifs de ses quartiers généraux. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Que le ministère de la Défense nationale atteigne l'objectif qu'il s'est fixé de réduire les ressources actuellement allouées aux quartiers généraux de cinquante pour cent d'ici 1999.

Que le ministère dépose, à partir de septembre 1995, un rapport d'étape annuel sur la réduction des effectifs des quartiers généraux.

Gestion des coûts et information sur les coûts

Le Comité a donc été inquiet d'apprendre que le vérificateur général estime que « le plus important problème du système de gestion de la défense est le manque d'informations sur les coûts pouvant servir à la prise de décisions. » (24.99) On observe des lacunes à cet égard dans plusieurs secteurs cruciaux des systèmes de gestion de la défense et à tous les paliers de gestion.

Au niveau stratégique, la vérification montre que les responsables de la planification au MDN ne se sont pas vraiment donné la peine de faire des estimations afin de déterminer si leurs plans étaient abordables. Par exemple, aucune étude de coûts n'a été faite à l'appui de l'énoncé de politique de 1992, La politique de défense du Canada. Les projets subséquents de mise en oeuvre de l'énoncé de politique de 1992 ne contenaient que des informations fragmentaires sur les coûts : on n'a estimé les coûts que des activités et projets déjà approuvés par le Ministère, en négligeant les autres éléments, dont la facture a plus tard été évaluée à 700 millions de dollars. Qui plus est, en ce qui concerne les éléments dont les coûts ont effectivement été évalués, le vérificateur général s'est rendu compte que les coûts excédaient de 542 millions de dollars les sommes sur lesquelles on pouvait compter dans chacune des cinq premières années du plan de 1992.

Le Comité est d'avis que les études de coûts sont un élément crucial de la planification des politiques et du développement des forces. En l'absence de chiffres à ce sujet, les responsables de la planification sont privés des informations essentielles dont ils ont besoin pour garantir que les plans qu'ils élaborent sont réalistes et financièrement réalisables. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Que le ministère de la Défense nationale présente une information complète et détaillée sur les coûts et des études de faisabilité financière des éléments essentiels de tous ses mécanismes d'élaboration des politiques et de développement des forces.

Que le Ministère incorpore à ses documents publics, notamment les plans opérationnels du ministère et la Partie III du Budget des dépenses, des renseignements sur la faisabilité financière de ses plans de développement des forces.

Le Comité a du mal à s'expliquer comment les gestionnaires peuvent prendre des décisions en l'absence de renseignements suffisants sur les coûts. À vrai dire, les observations du vérificateur général prouvent qu'ils ne le peuvent pas. Le Comité a aussi été stupéfait d'entendre des représentants du MDN affirmer à plusieurs reprises qu'ils estimaient avoir des renseignements suffisants pour prendre des décisions importantes (33 :14, 33 :18, 33 :41), ce qui contredit totalement les constatations notées dans le Rapport du vérificateur général. Le Comité ne peut que douter de ces affirmations. La vérification montre de façon concluante que l'information fournie aux gestionnaires est insuffisante et qu'il s'ensuit des conséquences graves et coûteuses pour le ministère et les contribuables. Le projet canadien de formation aérospatiale est un exemple des plus probant où le ministère s'est trompé de 500 000 dollars sur l'évaluation des coûts de formation de base pour un seul élève. Ce gaspillage est d'autant plus troublant qu'il est parfaitement possible de l'éviter et que nous n'avons pas les moyens de perdre de l'argent ainsi. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Que le ministère de la Défense nationale se donne les moyens de fournir aux gestionnaires les informations sur les coûts dont ils ont besoin pour appuyer leurs décisions, en se concentrant en priorité sur les secteurs cruciaux. Ces informations doivent être à jour, exactes et vérifiables.

Que le ministère de la Défense nationale présente un rapport détaillé au Comité d'ici avril 1996 sur les progrès réalisés s'agissant de fournir à ses gestionnaires les informations sur les coûts dont ils ont besoin.

Que le ministère de la Défense nationale élabore dans les meilleurs délais des mécanismes permettant de vérifier les résultats des mesures de réduction des coûts afin de garantir que l'on atteigne les objectifs prévus.

Que le ministère dépose au Comité un rapport sur les mécanismes permettant de vérifier les mesures de réductions des coûts d'ici avril 1996.

Le Comité craint par ailleurs que l'on n'arrive jamais à instituer au Ministère de bonnes pratiques de gestion des coûts en l'absence d'incitatifs. Il est manifeste que l'absence d'informations adéquates sur les coûts décourage une bonne gestion des coûts et qu'on manque de systèmes clairs forçant les gestionnaires à rendre compte des résultats des décisions qu'ils prennent.

Les témoins du MDN ont dit au Comité que le Ministère avait élaboré un plan opérationnel quinquennal comportant une structure de reddition de comptes et des budgets opérationnels ayant pour effet de transférer la responsabilité des décisions relatives aux ressources au plus bas niveau possible. Les commandants de base seront désormais responsables de 40 p. 100 des coûts d'administration de leur base et le Ministère envisage de porter la proportion à 60 p. 100. Cette décision est opportune si l'on considère que les bases et les commandements consomment le gros des ressources. On a aussi informé le Comité que le MDN avait maintenant pour politique de permettre aux commandants de base de conserver les économies réalisées pour les réinvestir dans leur base (33 :34) - un puissant encouragement à gérer les fonds de façon avisée.

Compte tenu de la décentralisation des pouvoirs de décision, le Comité estime que le MDN devrait continuer de chercher des moyens d'assurer une plus grande partie de la gestion financière au niveau des commandements et des bases et de faire connaître aux gestionnaires de ces niveaux les coûts des décisions qu'ils prennent. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Que le ministère de la Défense nationale continue de renforcer et d'améliorer les mécanismes de reddition de comptes et d'encouragement. Il devra à cet égard imputer, dans toute la mesure du possible, le coût intégral des ressources consommées aux budgets des commandements et des bases.

III Chapitre 25 - Technologie de l'information

Le Comité n'ignore pas que des forces armées modernes ont absolument besoin des meilleures technologies de l'information et il s'attend donc que les dépenses en la matière soient particulièrement bien gérées et que les sommes considérables consacrées par le Ministères à ces technologies ne soient pas gaspillées. La lecture des observations du vérificateur général à ce sujet l'a donc beaucoup déçu.

Les résultats de la vérification sont répartis entre quatre secteurs : les systèmes d'information de commandement et de contrôle, la gestion du programme, la gestion de projet et la gestion des opérations. Le Comité a de graves préoccupations au sujet de chacun.

Systèmes d'information de commandement et de contrôle

La guerre du Golfe de 1990 a fait ressortir l'importance de l'interfonctionnement de ces systèmes, laquelle permet aux commandants de tous niveaux de toutes les forces armées de communiquer les uns avec les autres et d'avoir accès aux informations des uns et des autres.

La vérification a montré que les systèmes d'information de commandement et de contrôle des éléments air, terre et mer des Forces canadiennes ne sont pas compatibles et qu'ils sont chacun élaborés pratiquement en vase clos.

Durant l'audience du 4 avril, le sous-ministre par intérim de la Défense nationale a dit au Comité que le MDN voulait remédier aux lacunes des systèmes d'information de commandement et de contrôle par l'application du principe de l'environnement d'information intégrée et en lançant un projet conjoint de système de commandement d'information et de contrôle. Il a dit que ce projet permettrait d'instituer un système interfonctionnel entre le quartier général de la Défense nationale et les commandements subalternes.

Ces initiatives sont tardives, certes, mais le Comité les accueille favorablement et entend que ces voeux se concrétisent. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Que le ministère de la Défense nationale rende interfonctionnels, dans les meilleurs délais, les systèmes d'information de commandement et de contrôle; et

Que le ministère avise le Comité dès que les systèmes seront devenus interfonctionnels, et ce avant avril 1996. Si à cette date, cela n'est pas le cas, le ministère devra déposer devant le Comité un rapport expliquant les raisons du délai en indiquant la date prévue pour la mise en oeuvre de systèmes interfonctionnels.

Gestion du programme

La technologie de l'information évolue rapidement. Il faut donc bien planifier et savoir prendre des décisions au moment opportun pour éviter d'acheter du matériel désuet. Or, la vérification a démontré que le Ministère mettait en moyenne sept ans - quatorze si l'on tient compte de la phase de planification - pour mener à terme les projets d'équipement en technologies de l'information, en grande partie à cause du système de gestion du MDN. Comme le dit le vérificateur général, la lenteur du processus à d'énormes conséquences sur les coûts.

Plusieurs aspects particuliers du système de gestion du programme causent les retards. Les propositions doivent être agréées à plusieurs étapes avant de recevoir l'autorisation finale. Comme l'a admis M. McLure, le système de gestion du programme de défense est si complexe et si lourd à administrer, notamment par toute la paperasserie qu'il exige, qu'il est devenu un véritable fardeau. (33 :19) Deuxièmement, les prévisions de dépenses doivent être établies sur des périodes de quinze ans, ce qui convient bien mal aux achats de technologies de l'information dont l'horizon est normalement d'au plus cinq ans. Enfin, le système ne confère pas une priorité suffisante aux projets qui pourraient réduire les coûts d'exploitation.

Le MDN a l'intention de remédier aux retards inutiles en révisant le système de gestion du programme de défense en vue de simplifier les procédures d'achat pour tous les projets. Si cette initiative peut remédier à la trop grande complexité du système, le Ministère doit néanmoins prendre des mesures précises pour éliminer tous les aspects du système de gestion du programme qui causent des retards indus. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Que le ministère de la Défense nationale commence à établir ses prévisions de dépenses relativement aux projets de technologie de l'information sur une base quinquennale et qu'il institue un système permettant d'accorder une plus grande priorité aux projets qui réduiront les coûts.

Que le ministère de la Défense nationale fasse rapport au Comité, d'ici le mois d'avril 1996, de ses progrès dans la révision du Système de gestion du programme de défense, relativement à la gestion et aux achats de technologies de l'information.

Gestion de projet

La vérification a porté sur un échantillon de douze projets. Sur ce nombre, cinq, représentant 93 p. 100 de la valeur totale de l'échantillon, présentaient des écarts considérables par rapport aux critères du vérificateur général. Le vérificateur a remarqué notamment de longs retards, des dépassements de coûts substantiels, une absence d'analyses coûts-avantages, une absence de participation des utilisateurs et le non-respect des objectifs déclarés.

Le MDN admet l'existence des problèmes signalés par le vérificateur général et affirme qu'il suit ses recommandations afin d'y trouver des solutions. Le Ministère a par exemple indiqué qu'il étudiait activement une nouvelle démarche progressive et modulaire d'achat des systèmes et qu'il avait pris des mesures pour que les projets d'investissement ne soient approuvés qu'après analyse des solutions de rechange. Il prend aussi des mesures en vue de réduire le roulement du personnel des projets et de veiller à ce que les gestionnaires possèdent les compétences et la formation voulues.

Le Comité constate que le Ministère agit dans le sens des recommandations du vérificateur général, mais il voudrait que l'on ne se contente pas d'envisager la possibilité de fractionner les projets en unités plus simples à administrer. Le Comité estime en effet que le Ministère n'a d'autre choix s'il veut résoudre les problèmes relevés par le vérificateur général. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Que le ministère de la Défense nationale adopte rapidement une démarche modulaire à l'égard des projets de technologie de l'information en divisant ceux-ci en unités plus petites et plus simples à administrer.

Que le ministère de la Défense nationale présente un rapport au Comité d'ici avril 1996 sur les modifications apportées en ce qui concerne la gestion des projets de technologie de l'information.

Gestion des opérations

Le Ministère a réduit ses coûts de télécommunications de près de 10 millions de dollars par année en mettant sur pied le Réseau numérique à intégration de services de la Défense. On pourrait cependant exploiter davantage les possibilités de ce système, ce qui permettrait des réaliser des économies additionnelles. Le Ministère a repéré d'importantes possibilités de réduction des coûts - qui, selon les estimations du vérificateur général, pourraient faire économiser 30 millions de dollars par an - mais n'en a pas encore approuvé les plans détaillés de mise en oeuvre. Le Comité estime que l'on devrait procéder sans tarder aux améliorations du réseau de télécommunications qui permettraient de réduire notablement les coûts. Par conséquent, il recommande ce qui suit :

Que le ministère de la Défense nationale approuve les plans prévus pour accroître les économies du réseau intégré de données et dépose un rapport devant le Comité d'ici janvier 1996 sur les économies réalisées.

L'Organisation des services d'information de la Défense

Le 15 juillet 1994, le MDN instituait l'Organisation des services d'information de la Défense (OSID), laquelle regroupe de nombreux éléments de la gestion de la technologie de l'information du Ministère. L'OSID est dirigée par un militaire de haut grade, le général John Leech.

Lorsqu'il a comparu devant le Comité, le MDN a dit que l'OSID permettrait de régler une bonne partie des problèmes signalés par le vérificateur général. Si le Comité admet que la création de l'OSID est un pas dans la bonne direction, il reste que cette organisation n'est pas encore responsable de tous les aspects de la gestion de la technologie de l'information : la formation et certains types d'opérations d'approvisionnement relèvent encore d'autres services. Le Comité n'est pas certain que cette organisation dispose de tous les outils nécessaires pour régler les problèmes relevés dans ce chapitre du rapport du vérificateur général. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Que le ministère de la Défense nationale s'assure que son Organisation des services d'information de la Défense (OSID) soit dotée de toutes les ressources et de tous les pouvoirs dont elle a besoin pour bien gérer la technologie de l'information du Ministère.

IV Chapitre 26 - Réductions de l'infrastructure

Les dépenses de défense prévues pour la période 1989-1999 sont réduites de 25 milliards de dollars. La force régulière est réduite de 32 p. 100 (28 800 personnes) et l'effectif civil de 45 p. 100 (16 600 personnes). Lorsque ces compressions seront réalisées, le MDN possédera des effectifs d'environ 60 000 militaires et 20 000 civils. De telles compressions des forces armées entraînent forcément une réduction des besoins du Ministère en infrastructures.

Le Ministère a déjà annoncé qu'il allait diminuer son portefeuille de biens-fonds en réduisant, en amalgamant ou en fermant certaines installations. Certaines réductions et fermetures avaient été annoncées dans le Budget de 1989. Plus récemment, on a annoncé dans le Budget de 1994 la réduction de cinq bases, la consolidation de deux bases, et la fermeture de quatre bases, de deux détachements, de deux collèges militaires et de plusieurs autres installations plus petites. De nouvelles réductions importantes ont été annoncées dans le Budget de 1995 : deux bases sont réduites, deux bases et quatre détachements sont fermés, de même que les quartiers généraux des trois éléments (air, terre et mer).

Dans le document sur les incidences du Budget sur la Défense nationale paru en février 1995, le MDN indique que l'on se fonde sur les impératifs des opérations et de l'instruction pour choisir les installations qui demeureront ouvertes. Il décrit dans ce document les besoins opérationnels qui ont présidé au choix de
12 à 14 installations. On est près des infrastructures minimales nécessaires pour appuyer les Forces canadiennes établies dans une étude réalisée par le MDN en 1975, modèle dont le vérificateur général dit qu'il pourrait faire économiser entre 360 et 970 millions de dollars annuellement. Si l'on en juge par les critères utilisés pour choisir les installations qui resteront ouvertes et par les économies potentielles en jeu, il est probable que le Ministère réduira encore davantage ses biens fonciers. Le processus de sélection des installations visées revêt donc une grande importance.

Actuellement, c'est le Ministère qui, en consultation avec le gouvernement, décide quelles installations seront visées par le processus de rationalisation. Il s'agit d'un processus interne dont les décisions ne sont rendues publiques qu'au moment du dépôt du budget annuel. Les témoins du Ministère ont expliqué qu'il fallait procéder ainsi en raison du caractère urgent des réductions : une procédure plus ouverte au public prendrait tout simplement trop de temps. Le Comité estime quant à lui que le secret de cette procédure ne garantit aucunement la fermeture rapide des installations jugées excédentaires. Il est des cas où des bases sont demeurées ouvertes bien longtemps après qu'on ait annoncé leur fermeture.

Le Comité estime que le processus de prise de décisions actuellement utilisé pour choisir les installations qui feront l'objet d'une rationalisation ne convient pas. Il ne donne pas aux localités concernées la possibilité de participer à la décision prise et ne leur laisse pas beaucoup de temps pour s'y adapter. On ne donne pas toujours aux collectivités frappées par la fermeture d'installations militaires une explication complète des facteurs motivant la décision de telle sorte que celles-ci le plus souvent protestent, ce qui est bien compréhensible. Le vérificateur note que de telles protestations ont déjà entraîné le report de la fermeture de certaines installations, forçant le MDN à assumer les coûts du maintien d'installations dont il n'avait plus besoin. Dans d'autres cas, lorsque les fermetures se sont effectivement concrétisées, le gouvernement s'est vu forcé d'offrir une aide financière imprévue et souvent importante aux collectivités touchées. Le Comité estime qu'il doit exister un moyen de rationaliser les infrastructures du MDN tout en évitant une bonne partie de ces problèmes, ou tout au moins en les minimisant le plus possible.

Lorsqu'il a comparu devant le Comité et dans son propre rapport, le vérificateur général a décrit plusieurs méthodes possibles de rationalisation des infrastructures militaires. Aux États-Unis, par exemple, la rationalisation suit un processus fixé par la loi. Un conseil indépendant tient des audiences publiques où les militaires, les collectivités concernées et d'autres peuvent faire valoir leur point de vue. Les conclusions du conseil sont ensuite soumises au Congrès, lequel prend la décision définitive. Au Canada, le Groupe consultatif sur les infrastructures de la Défense avait fait des recommandations en ce sens en 1992. Il avait notamment fait valoir la nécessité pour le gouvernement de mettre au point une démarche qui autorise une discussion publique et ouverte de la question et qui accorde aux collectivités touchées par des fermetures un délai suffisant d'adaptation.

Les recommandations du Groupe ont été entérinées par le Comité permanent de la défense nationale et des affaires des anciens combattants dans un rapport déposé le 3 décembre 1992. Dans sa réponse, le gouvernement a indiqué qu'il n'avait « pas encore mis au point les détails du processus d'examen ». Depuis, ni les recommandations du Groupe, ni celles du Comité permanent, n'ont été mises en application.

Le Comité est convaincu de l'opportunité d'utiliser un processus aussi ouvert et transparent que possible pour effectuer la rationalisation des installations militaires. Toutes les parties concernées pourraient ainsi être consultées et participer aux décisions prises. Il y a fort à parier que l'adoption d'un processus plus ouvert aboutisse à des décisions plus facilement acceptées par toutes les parties et que le Ministère pourrait ainsi accélérer la rationalisation des installations excédentaires. Le Comité estime par ailleurs que, les questions de défense étant importantes pour tous les Canadiens et absorbant une bonne part de leurs impôts, le public canadien mérite d'être tenu au courant le plus possible du processus de rationalisation. Enfin, nous notons que les mesures prises par le gouvernement pour ouvrir davantage le processus budgétaire lui-même ont été extrêmement bien accueillies. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Que le gouvernement élabore un processus de rationalisation de l'infrastructure du ministère de la Défense nationale aussi ouvert et transparent que possible et permette aux parties concernées d'être consultées.

Le Comité recommande en outre ce qui suit :

Que, lors de l'élaboration d'un processus de rationalisation plus ouvert et transparent, le gouvernement tienne dûment compte du rapport et des recommandations soumis en 1992 par le Groupe de travail du ministre sur l'infrastructure de la Défense.

V Chapitre 27 - Gestion de l'infrastructure

Même après les réductions, le Ministère possédera encore quand même une infrastructure substantielle. Compte tenu des contraintes financières considérables visant le Ministère, il est indispensable que cette infrastructure soit gérée suivant des pratiques saines et efficaces.

Après examen de ce chapitre du rapport du vérificateur général, le Comité a découvert que plusieurs aspects de la gestion pourraient être grandement améliorés. Nous pensons notamment à l'entretien différé, à la productivité des services d'entretien, à la gestion des logements familiaux et aux subventions tenant lieu d'impôts fonciers qui sont versées aux municipalités pour le compte du Ministère.

Entretien différé

En réponse à des demandes de renseignements complémentaires du Comité, le Ministère a dit qu'il était en train d'élaborer un plan d'investissement à long terme dans le cadre de son plan opérationnel à l'égard des constructions de remplacement. Cette mesure devrait accélérer le processus d'approbation des dépenses d'investissement et réduire, voire éliminer l'utilisation des fonds d'entretien pour financer des travaux de réfection. Selon le Ministère, les ligne directrices du Conseil du Trésor sur la recapitalisation contiennent des définitions très étroites et peut-être trop restrictives. Le MDN prévoit entamer des négociations avec le Conseil du Trésor durant l'été 1995 pour déterminer quelles sont les possibilités d'harmonisation de leurs lignes directrices en la matière.

Le Comité est au courant des mesures qui ont été prises jusqu'à présent, mais il estime que l'on doit en faire davantage pour harmoniser les lignes directrices du MDN et du Conseil du Trésor sur la recapitalisation. Par conséquent, il recommande ce qui suit :

Que le ministère de la Défense nationale prenne immédiatement des mesures pour rendre ses lignes directrices relatives à la recapitalisation conformes à celles du Conseil du Trésor.

Dans l'intervalle, le Comité recommande ce qui suit :

Que le Ministère respecte les normes de capital de l'Institut canadien des comptables agréés jusqu'à ce soient harmonisées ses lignes directrices et celles du Conseil du Trésor en matière de recapitalisation.

Productivité des services d'entretien

Le Ministère dit qu'il a lancé un examen complet destiné à améliorer les services veillant au fonctionnement et à l'entretien des infrastructures. Les gens de métier commencent à se rendre sur les lieux de travail par leur propres moyens (et non plus en se servant des services de transport militaire) et le Ministère a lancé une initiative, Socio-Tech, pour accroître la productivité.

Le Comité estime cependant que le Ministère doit immédiatement prendre des mesures plus énergiques pour réduire l'ampleur des pertes dans ce secteur. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Que le ministère de la Défense nationale cherche activement des moyens de réduire les coûts des services d'entretien et qu'il envisage notamment de confier ces services au secteur privé ou d'exposer ses propres services internes à la concurrence.

Que le ministère dépose un rapport d'ici avril 1996 sur les objectifs de réduction des coûts et les économies réalisées.

Logements familiaux

Pour réduire ces déficits, le MDN a pris des mesures en vue de la création d'un organisme de service spécial, le Bureau du logement de Forces canadiennes, qui serait chargé d'administrer les logements familiaux. Il a soumis une proposition en ce sens au Conseil du Trésor, laquelle n'avait pas encore été approuvée au moment des audiences du Comité.

Le Comité a demandé au Ministère des renseignements complémentaires concernant son projet de création d'un bureau du logement et a trouvé certains aspects de ces plans assez décevants. Il constate par exemple que le Ministère est disposé à perdre de l'argent sur ces installations pendant cinq ans (1993-1998) : cela ne serait jamais toléré dans le privé. Ensuite, la majeure partie des économies proviendraient d'une réduction des allocations de logement temporaire - des allocations versées pour loger ailleurs le personnel des forces armées en attendant que leur propre logement soit prêt. Enfin, les autres dépenses directes et indirectes totales ne seraient pas beaucoup réduites à en juger par les projections.

Le Comité convient avec le vérificateur général que le Ministère doit agir de toute urgence pour éliminer les déficits de fonctionnement des logements familiaux. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Que le ministère de la Défense nationale apporte les modifications nécessaires à son plan opérationnel relativement au Bureau du logement des Forces canadiennes de manière à mettre un terme aux déficits de fonctionnement des logements familiaux avant l'exercice 1997-1998. Le Comité demande au ministère de déposer ce nouveau plan d'ici janvier 1996.

Le Comité recommande en outre ce qui suit :

Que le ministère de la Défense nationale et le Conseil du Trésor prennent les mesures nécessaires pour instituer le plus rapidement possible un organisme de service spécial chargé de l'administration des logements familiaux du MDN.

Subventions tenant lieu d'impôts fonciers

En réponse aux questions du Comité, le Ministère a fait savoir que les commandants des bases étaient encouragés à discuter de la question des subventions remplaçant les impôts fonciers avec des représentants de TPSGC et à engager des négociations avec les municipalités qui n'assurent pas la totalité des services municipaux. Selon le Ministère, cette procédure aidera à établir et à renforcer la reddition de comptes en ce qui a trait aux dépenses, à identifier les cas véritables de chevauchement des services et à supprimer les dépenses inutiles au titre des services municipaux. Le Ministère affirme également que, lorsque des municipalités refusent d'offrir les services municipaux aux bases, TPSGC aidera le personnel du MDN dans les négociations avec les autorités municipales et corrigera au besoin le montant des subventions conformément à la Loi sur les subventions aux municipalités . Le Ministère a l'intention de suivre les résultats, d'évaluer le montant des économies et de modifier au besoin la procédure.

Le Comité trouve cette démarche intéressante et il espère qu'elle donnera d'heureux résultats. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Que le ministère de la Défense nationale fasse rapport au Comité sur les résultats de l'examen des nouvelles procédures élaborées en vue d'améliorer la communication entre le MDN et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada au sujet des subventions versées en remplacement de l'impôt foncier et des services municipaux. Le Ministère a jusqu'en avril 1996 pour produire ledit rapport.

Que des mesures soient prises pour que les subventions versées en remplacement d'impôts fonciers soient imputées directement aux budgets des installations du MDN concernées.

Que le ministère de la Défense nationale confie aux commandants de base une plus grande part de responsabilité quant aux dépenses relatives aux services assimilables aux services municipaux; et

Que le ministère informe le Comité d'ici janvier 1996 des nouvelles responsabilités déléguées aux commandements de base.

VI Conclusion

Le Comité est heureux de cette nouvelle orientation et estime qu'elle serait particulièrement utile dans le cas du ministère de la Défense nationale. Il est d'avis que le Ministère doit sans tarder donner suite aux recommandations du vérificateur général et aux siennes énoncées dans le présent rapport s'il veut être en mesure d'offrir les services qu'on attend de lui dans les limites de son budget. Le Ministère a de bonnes intentions, mais à en juger par le passé et par les réserves du vérificateur général, le Comité n'est pas convaincu que le Ministère pourra atteindre tous les objectifs fixés dans le peu de temps qui reste.

Le Comité est par conséquent persuadé qu'il est essentiel, pour les chances de succès du Ministère, que le vérificateur général évalue dès l'étape de l'élaboration et de la mise en oeuvre les initiatives de renouvellement de la gestion prises par le MDN et n'attende pas qu'elles soient terminées pour en faire le bilan. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Que le vérificateur général surveille régulièrement les mesures prises par le ministère de la Défense nationale pour améliorer ses structures et méthodes de gestion relativement aux systèmes d'information de la gestion, à la technologie de l'information et à la rationalisation et à la gestion de l'infrastructure, et qu'il fasse rapport de ses observations en temps opportun.

Un exemplaire des Procès-verbaux et témoignages pertinents ( fascicules nos 28, 33 et 35 qui comprend le présent rapport ) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

Richard Bélisle

RAPPORT À LA CHAMBRE

Conformément à l'article 108(3) d) du Règlement, le Comité permanent des comptes publics a l'honneur de présenter son

TREIZIÈME RAPPORT

I Introduction et contexte

En raison des fonds publics considérables alloués au SCC et du rôle clé qu'il joue afin d'assurer la sécurité du public, le Comité était impatient d'examiner les chapitres du rapport du vérificateur général traitant de cet organisme. Par conséquent, le Comité a tenu deux séances avec le vérificateur général et des fonctionnaires du SCC, les 15 et 22 mars derniers, afin de discuter du chapitre 16 (La garde des détenus) et du chapitre 18 (La surveillance des délinquants mis en liberté) du rapport du vérificateur général de 1994.

II Chapitre 16 : La garde des détenus

Dans son Budget des dépenses, le SCC indique qu'il réagit à ces prévisions par une « surutilisation de 25 p. 100 de la capacité normale totale des établissements », c'est-à-dire en plaçant deux détenus dans une cellule conçue à l'origine pour une personne, ce qu'on appelle la « double occupation »; par la planification en vue de construire, de rénover ou de réaménager les locaux en fonction de l'utilisation de locaux partagés (c'est-à-dire des cellules conçues pour accueillir plusieurs détenus); par le recours accru aux Accords d'échange de services (AES) établis avec les provinces (c'est-à-dire pour obtenir des places dans des établissements provinciaux), et par le transfert de détenus à des établissements situés dans d'autres régions.

L'objectif du Programme du SCC est le suivant :

Contribuer, en tant que composante du système de justice pénale, à la protection de la société en incitant activement et en aidant les délinquants à devenir des citoyens respectueux des lois, tout en exerçant un contrôle raisonnable, sûr, sécuritaire et humanitaire. (Service correctionnel du Canada, Budget des dépenses 1995-1996, Partie III, p.9)

Dans son rapport, le vérificateur général reconnaît que

Le Service correctionnel cherche très activement à rationaliser ses fonctions administratives et à repenser la manière dont il loge les détenus. (16.13)

Le système de classement de sécurité des détenus

Le SCC se sert d'un instrument appelé l'Échelle de classement par niveau de sécurité pour procéder aux évaluations initiales. Cette Échelle se fonde sur des données objectives et vérifiables. Cependant, au moment de la vérification, son utilisation n'était pas obligatoire dans l'ensemble du système. Il appert que la mise en application de l'Échelle, là où elle est utilisée, n'est pas uniforme, ce qui laisse croire que le personnel a besoin de plus de renseignements et d'une meilleure formation pour s'en servir.

Le manque d'uniformité dans la mise en application de l'Échelle a d'importantes conséquences. Bien qu'en général, le SCC soit en mesure de contrôler les problèmes d'évasion, le nombre de celles qui se produisent pourrait être réduit grâce à l'utilisation adéquate de l'Échelle de classement par niveau de sécurité. À titre d'exemple, une étude menée par le SCC en 1992 sur les détenus évadés des prisons à sécurité minimale en Ontario révèle que l'application adéquate de l'Échelle de classement par niveau de sécurité aurait vraisemblablement empêché 60 p. 100 d'entre de ces évasions puisqu'elle aurait permis de classer et de placer les détenus dans des prisons à sécurité moyenne. Cette Échelle peut donc jouer un rôle clé pour assurer la sécurité du public. Elle peut également aider à contrôler les coûts en faisant en sorte que les détenus soient incarcérés dans des prisons qui correspondent au risque qu'ils posent.

Le SCC indique que son personnel a maintenant reçu de la formation sur l'utilisation de l'Échelle de classement dans le cadre du module de formation sur l'évaluation du risque. En outre, le Service est également en train de mettre en place, partout au pays, une version automatisée de l'Échelle de classement par niveau de sécurité, à titre d'élément du processus d'évaluation initiale des délinquants. Le Comité est heureux de voir que le SCC prend de telles initiatives, mais il croit que d'autres mesures s'imposent. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Que l'usage de l'Échelle de classement par niveau de sécurité soit rendu obligatoire pour le classement de sécurité initial des détenus dans tous les pénitenciers fédéraux.

Que le SCC évalue chaque année les besoins et le niveau de connaissance de son personnel concernant la mise en application de l'Échelle de classement par niveau de sécurité et qu'il lui donne la formation, au besoin.

Le SCC s'est engagé à fournir au Comité un rapport provisoire sur les résultats de cette évaluation en septembre 1995. Un rapport définitif sera présenté au Comité d'ici la fin de mars 1996. Du point de vue du Comité, cet examen est essentiel et devrait être effectué de façon régulière afin de veiller à ce que le système de classement des délinquants demeure pertinent et efficace. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Que le SCC examine son système de classement des détenus tous les cinq ans et qu'il le modifie au besoin.

Le vérificateur général indique que, contrairement à l'évaluation initiale, le processus de reclassement est qualitatif et fait presque entièrement appel au jugement personnel de l'agent de gestion des cas. Par conséquent, les vérificateurs se sont aperçus que des détenus présentant des facteurs de risque semblables avaient été reclassés et placés dans des prisons à niveau de sécurité différent. Le Comité est donc heureux de constater que le SCC entend revalider son Échelle de classement par niveau de sécurité et créer un nouveau système de reclassement. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Que le SCC crée un nouveau système de reclassement qui soit entièrement compatible avec l'Échelle de classement par niveau de sécurité et plus quantitatif.

Que le Service correctionnel du Canada établisse immédiatement un système d'information de gestion automatisé et qu'il s'en serve pour recueillir l'information sur les sous-placements et les surplacements.

Que le SCC se serve de l'information obtenue en contrôlant l'Échelle de classement par niveau de sécurité et le processus de reclassement dans sa planification à long terme du logement.

Planification du logement des détenus

Double occupation

La double occupation peut faire réaliser des économies. Dans son rapport, le vérificateur général souligne que le SCC a évité des déboursés uniques éventuels d'environ 240 millions de dollars en coûts d'immobilisations et qu'il a réussi à réduire ses dépenses de fonctionnement d'à peu près 60 millions de dollars par année en ayant recours à la double occupation.

Le Comité s'inquiète, cependant, des autres incidences de la double occupation. Jusqu'à récemment, le SCC avait pour politique de ne loger qu'un détenu par cellule. Par conséquent, il n'avait établi ni programmes ni procédures relativement à la double occupation. Comme l'a admis le commissaire du Service durant les audiences du Comité, « la décision de loger deux détenus dans une cellule a été prise par nécessité plutôt que pour des raisons de politique. » (30 :12) Il a ensuite reconnu le fait que son organisme « ne sait pas quelles seront les répercussions à long terme de la double occupation des cellules. » (30 :12)

Le Service correctionnel s'est maintenant doté de politiques et de normes en matière de logement qui comprennent la double occupation des cellules et le partage des locaux (c'est-à-dire le logement de détenus dans des cellules conçues pour une occupation multiple). Le Comité a également été informé qu'entre février et la fin de l'automne de 1994, un groupe de travail a aidé à élaborer les lignes directrices d'une politique sur la double occupation et que le SCC surveille de près cette pratique. Cependant, le Comité continue à s'inquiéter du fait que cette pratique puisse avoir de graves incidences négatives qui mettent en danger la sécurité du personnel du SCC et des détenus. Le Comité se préoccupe également de l'incidence possible de cette pratique sur le comportement des délinquants, une fois leur incarcération terminée. Par conséquent, le Comité est d'avis que le SCC doit se doter d'un processus plus officiel d'observation et d'examen de la question de la double occupation, et il recommande par conséquent ce qui suit :

Que le SCC surveille de façon permanente la mise en application de sa politique de double occupation, qu'il procède à un examen périodique de cette politique et qu'il y apporte les modifications nécessaires, au besoin.

Analyses coûts-avantages à l'appui de la planification du logement

Le vérificateur général indique que parmi les options qui s'offraient à lui, le SCC a eu tendance à privilégier le réaménagement d'installations existantes pour combler ses besoins en locaux. Bien que les études effectuées ailleurs démontrent qu'il coûte souvent plus cher de réaménager les installations plutôt que d'en construire de nouvelles, cette option peut, dans certains cas, se révéler la plus rentable. Cependant, en dépit des exigences de sa propre politique et de celle du Conseil du Trésor, le SCC n'effectue pas d'analyses coûts-avantages du cycle de vie pour appuyer ses décisions relatives au réaménagement des prisons.

En l'absence d'analyses coûts-avantages, il est impossible d'affirmer avec précision si le choix d'une option par rapport à une autre est le plus adéquat. En réponse aux questions du Comité, M. Edwards a indiqué que son organisme s'est maintenant engagé, de concert avec le Conseil du Trésor, à effectuer une étude sur l'élaboration d'analyses coûts-avantages. Le vérificateur général ayant indiqué que le SCC songe présentement à réaménager plusieurs prisons sans effectuer les analyses coûts-avantages du cycle de vie nécessaires, le Comité ne croit pas que le fait que le SCC se soit engagé à étudier cette question soit suffisant; des mesures plus assertives s'imposent pour faire en sorte que les meilleures décisions soient prises. Par conséquent, le Comité recommande fortement ce qui suit :

Que le SCC adhère immédiatement à sa propre politique et à celle du Conseil du Trésor en effectuant des analyses coûts-avantages du cycle de vie afin de déterminer le plan d'action qu'il adoptera pour répondre à ses besoins à long terme en locaux.

Qui plus est, le Comité recommande ce qui suit :

Que le SCC ne construise aucun nouvel établissement et n'en réaménage aucun sans d'abord avoir effectué les analyses coûts-avantages du cycle de vie nécessaires.

Contrôle et orientation de la planification du logement

Le Comité est d'avis que la planification du logement doit faire l'objet d'une meilleure coordination globale. Qui plus est, sur le plan de la reddition de comptes, il existe un avantage considérable à confier à un cadre supérieur la responsabilité de gérer cette activité. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Que le SCC nomme un cadre supérieur qui serait responsable de la planification future du logement.

Coûts administratifs

Selon le vérificateur général, les coûts directs moyens pour la garde d'un détenu dans un pénitencier fédéral en 1992-1993 étaient d'environ 48 000 $. Si l'on tient compte des coûts connexes, ce montant pourrait atteindre 80 000 $. Le Comité note qu'une part importante de ces coûts indirects additionnels peut être attribuée aux dépenses administratives. Le Comité croit fermement que le SCC doit déployer tous les efforts possibles pour réduire ses dépenses administratives tout en s'efforçant de maintenir la qualité des programmes de réadaptation des détenus et de formation du personnel. Le Comité croit en particulier que la réadaptation efficace des détenus contribue de manière importante à prévenir la récidive chez les délinquants une fois qu'ils sont libérés. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Que dans le cadre de ses initiatives de réduction des coûts, le SCC fasse des économies dans le domaine de l'administration afin de conserver, dans la mesure du possible, les fonds disponibles pour d'autres activités, telles la formation du personnel et la réadaptation des détenus.

« absolument essentiel, en particulier dans les établissements les plus surpeuplés, d'occuper utilement les détenus. Or, peu de choses sont aussi utiles qu'un apprentissage, que la production de biens. » (30 :21)

Que le SCC maintienne ses programmes de réadaptation comme CORCAN qui occupent le temps des détenus de façon constructive et leur permettent d'acquérir des connaissances utiles tout en fournissant des revenus au système pénitentiaire.

Modifications législatives touchant la population carcérale

À l'heure actuelle, le gouvernement songe à apporter au Code criminel des modifications qui pourraient influer sur le nombre de détenus logés dans les établissements fédéraux. Bien que ces modifications puissent être souhaitables, le Comité est d'avis qu'on doit d'abord en mesurer l'incidence sur le Service correctionnel du Canada. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Que le gouvernement consulte étroitement le Service correctionnel du Canada avant de modifier le Code criminel ou d'adopter d'autres mesures législatives pouvant influer sur la taille de la population carcérale dans les pénitenciers fédéraux afin d'évaluer et de planifier l'incidence que de telles mesures ou modifications pourraient avoir sur le Service correctionnel.

III Chapitre 18 : Surveillance des délinquants mis en liberté

La surveillance communautaire coûte beaucoup moins cher aux contribuables canadiens que l'incarcération, mais elle présente des risques plus élevés pour la sécurité du public. C'est ce que fait remarquer le vérificateur général dans son rapport :

La surveillance dans la collectivité est le dernier point où le système canadien de justice pénale peut influencer ou contrôler directement les délinquants. C'est aussi le moment où le délinquant et le public sont le plus près l'un de l'autre et où il y a le plus de risques pour la société. (18.8)

Pour que le SCC puisse s'acquitter de ses responsabilités en ce domaine, plusieurs conditions doivent être respectées. D'une part, les délinquants à risques élevés - ceux qui présentent le plus de risque de récidive violente - doivent être clairement identifiés comme tel avant leur mise en liberté sous surveillance. D'autre part, les bureaux de libération conditionnelle doivent disposer des ressources suffisantes pour bien superviser les délinquants à risques élevés. En outre, les méthodes de supervision doivent être efficaces et, si possible, uniformes dans tout le système. Enfin, le Service correctionnel dans son ensemble doit veiller à systématiquement tirer les leçons de ses réussites et de ses échecs.

Pour le Comité, la surveillance des délinquants mis en liberté, en particulier de ceux présentant des risques élevés, est tellement importante qu'il a été horrifié d'apprendre que toutes les conditions dont on vient de donner la liste ne sont pas respectées.

Identification des délinquants à risques élevés

D'ici là, le Comité se montre très inquiet du fait que les surveillants de liberté conditionnelle ne disposent pas toujours des informations essentielles avant la libération des délinquants. Nous retenons par exemple les paroles d'un représentant du Bureau du vérificateur général qui a déclaré ceci : « (...) nous avons constaté des cas où des détenus avaient été envoyés au Bureau de libération conditionnelle sans que celui-ci dispose de renseignements adéquats sur leurs antécédents criminels ou même la photographie des délinquants. » (31 :15) Cela est absolument intolérable. Par conséquent, le Comité recommande fortement ce qui suit :

Que le SCC s'assure que les surveillants de liberté conditionnelle reçoivent une trousse contenant les informations nécessaires (antécédents criminels et judiciaires, photographies et évaluations de risque) au sujet des délinquants devant faire l'objet d'une liberté conditionnelle sous surveillance communautaire au moins une semaine avant qu'ils ne quittent l'établissement de détention.

Que le SCC désigne un cadre supérieur à temps plein dont la tâche serait de s'assurer qu'une trousse complète d'information sur les détenus soit rassemblée avant leur mise en liberté et qu'ils entrent en contact avec les surveillants de liberté conditionnelle de façon opportune.

Que le SCC fasse rapport au Comité d'ici septembre 1995 sur les actions qu'il a prises afin de s'assurer qu'une information complète sur les délinquants mis en liberté est fournie aux surveillants de liberté conditionnelle avant que la libération n'ait lieu.

Affectation des ressources

Cependant, l'analyse a révélé de grands écarts d'un bureau à l'autre au niveau du temps moyen disponible pour la surveillance directe des délinquants. Cela veut dire que certains bureaux ne disposent pas d'un accès suffisant aux ressources nécessaires pour faire un bon travail. La conclusion du vérificateur général à cet égard nous semble inquiétante :

(...) les ressources disponibles pour gérer un niveau défini de risque varient énormément selon les bureaux de libération conditionnelle. Par conséquent, le risque pour le public peut-être plus élevé dans les régions ayant relativement moins de ressources. (18.48)

Que le SCC prenne les dispositions immédiates pour corriger le déséquilibre des ressources dont disposent les bureaux de libération conditionnelle. Plus précisément, il faudrait affecter les ressources en fonction du nombre des délinquants à risques élevés dont doivent s'occuper les bureaux.

Surveillance des personnes en liberté conditionnelle

Or, l'analyse a montré que l'uniformité ne règne pas dans tout le Service. On a notamment remarqué qu'il existait de grandes différences, en particulier dans la surveillance des délinquants sexuels. La situation est encore compliquée par le fait que le Service correctionnel ne dispose pas d'éléments d'information lui permettant de déterminer le rendement des différents bureaux et la réussite ou l'échec de leurs différentes méthodes. S'il pouvait disposer de ces informations, le Service correctionnel du Canada pourrait dresser une liste des méthodes de surveillance prescrite pour traiter les cas de délinquants à risques élevés.

De l'avis du Comité, il est impossible de tenir les surveillants de liberté conditionnelle pleinement responsables si l'on ne leur fournit pas de directives pour les guider. En outre, ces directives renforceraient la sécurité du public. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Que le SCC dresse une liste des méthodes de surveillance prescrite pour traiter le cas de délinquants à risque élevé faisant l'objet d'une surveillance au sein de la communauté. Pour cela, le Service devra déterminer quelles sont les méthodes appliquées par les différents bureaux qui donnent les meilleurs résultats.

Tirer les leçons des succès et des échecs

Que le SCC contrôle de très près le rendement de ses bureaux de libération conditionnelle, en consignant le résultat des mesures prises et en communiquant aux autres les méthodes qui permettent d'obtenir les meilleurs résultats.

Surveillance par des organismes sans but lucratif

À sa réunion du 21 mars, le Comité a appris que ces services de supervision coûtent souvent moins cher que ceux directement offerts par le SCC. M. Jean-Claude Perron, sous-commissaire, Service correctionnel du Canada, région du Québec, a à ce sujet donné les informations suivantes :

« (...) le coût d'une surveillance par une agence sociale, par exemple la John Howard Society ou toute autre agence à but non lucratif, est de 5,84 $ par jour. Dans le cas du Service correctionnel du Canada, c'est 8,13 $. » (30.20)

À la lumière de ces déclarations et en raison des mesures d'austérité subies par le SCC, à l'instar des autres ministères et organismes du gouvernement, le Comité espérait que le Service correctionnel aurait davantage fait appel aux organismes sans but lucratif. Or, le Comité a été très étonné d'apprendre de la bouche de M. Edwards, commissaire, que le SCC avait réduit depuis un an ou deux le nombre des contrats passés avec ces organismes. (30:19) Le commissaire a expliqué que cette mesure avait été prise en raison de la politique sur le réaménagement des effectifs qui empêche le Service de congédier son personnel chargé des libérations conditionnelles; par conséquent, il a été obligé de réduire le nombre de contractuels au lieu de mettre son personnel à pied.

Le Comité se demande si cette mesure est bien raisonnable étant donné les avantages financiers que présentent les marchés de services passés avec les organismes sans but lucratif comme la John Howard Society. Le Comité fait également remarquer que la politique sur le réaménagement des effectifs fait actuellement l'objet d'une étude. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Que le SCC trouve des moyens moins onéreux pour le contribuable de fournir des services plus efficaces de surveillance des délinquants mis en liberté; qu'à la lumière des résultats de ses recherches, le SCC révise sa décision de limiter le recours aux organismes sans but lucratif.

Que le SCC effectue une analyse avantages-coûts qui compare la prestation des services de supervision avec ceux des organismes sans but lucratif et fasse rapport des résultats de cette analyse au Comité au plus tard en mai 1996.

Contrôle et orientation de la surveillance

Dans son rapport, le vérificateur général recommande au SCC de remédier à la situation par la nomination d'un gestionnaire chargé d'améliorer les méthodes de supervision. À la suite de cette recommandation, le SCC a nommé, pour une période d'essai de deux ans, un conseiller supérieur des services correctionnels communautaires. Pour reprendre les thèmes de M. Edwards, cette personne sera le « principal spécialiste du Service correctionnel communautaire ». (31.8)

Le Comité juge trop timide cette mesure, étant donné l'extrême importance des défis auxquels doit faire face le SCC. Il faut absolument qu'un haut fonctionnaire du Service soit chargé explicitement d'améliorer les services de libération conditionnelle. Il faut que cette personne y travaille à temps plein et qu'elle assume des responsabilités plus étendues qu'un simple conseiller. C'est en accordant ce degré d'importance à la question, que nous pourrons lutter contre l'état d'esprit actuel qui relègue à l'arrière-plan la surveillance communautaire. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Que le SCC nomme un haut fonctionnaire chargé, à temps plein, d'améliorer le système de surveillance des délinquants mis en liberté et les méthodes de supervision.

IV Conclusion

Au chapitre 18 de son rapport, le vérificateur général fait remarquer ce qui suit : « (... le Service correctionnel présente un bilan partagé au chapitre des améliorations apportées aux pratiques de gestion ». (18.44) Certes, le SCC a montré une volonté d'apporter les améliorations nécessaires, mais il lui faut être vigilant et faire en sorte que ses efforts soient couronnés de succès. Pour aller dans le sens de l'importance donnée par le Bureau du vérificateur général au contrôle des résultats obtenus par les ministères et organismes, le Comité recommande ce qui suit :

Que le vérificateur général supervise les efforts déployés par le Service correctionnel du Canada pour améliorer la planification des installations et la surveillance des délinquants mis en liberté et en fasse rapport au moment où il le jugera nécessaire.

Que, à moins qu'il en soit spécifié autrement, le SCC fasse rapport sur les progrès réalisés dans la mise en place des recommandations incluses dans ce rapport au plus tard en avril 1996.

Un exemplaire des Procès-verbaux et témoignages pertinents ( fascicules nos 30, 31 et 35 qui comprend le présent rapport ) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

Richard Bélisle

OPINION DISSIDENTE DE L'OPPOSITION OFFICIELLE
TREIZIÈME RAPPORT DU COMITÉ PERMANENT DES COMPTES PUBLICS CHAPITRES 16 ET 18 DU RAPPORT DU VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL DE 1994 LE SERVICE CORRECTIONNEL DU CANADA

Politique d'occupation double des cellules

De l'aveu même du Commissaire du SCC, M. John Edwards, seuls les impératifs économiques ont justifié l'implantation d'une politique d'occupation double, et le SCC reconnaît ne pas détenir d'information sur les conséquences à long terme de cette pratique, notamment sur le plan correctionnel. En réponse aux questions soulevées par les membres du Comité, M. Edwards a légitimé la politique d'occupation double en référant à des études américaines, réalisées par le General Accounting Office de Washington, qui concluaient que cette pratique n'avait pas d'effet négatif sur les détenus. Par contre, M. Edwards a lui-même signalé qu'on ne pouvait s'appuyer sur les résultats de ces études puisque des différences fondamentales existent entre les systèmes carcéraux américain et canadien qui rendent difficiles toute comparaison. À son tour, le vérificateur général a souligné que ces études n'avaient pas évalué les effets à long terme du partage des locaux sur les opérations correctionnelles. De plus, notons que l'Association canadienne de justice pénale et les Nations unies prescrivent l'utilisation de cellules individuelles.

Le Bloc québécois estime qu'une politique d'occupation double de cellules conçues, dans la plupart des cas, pour ne loger qu'un seul individu, ne peut être utilisée uniquement dans le but de réaliser des économies de court terme. Les conséquences de la politique d'occupation double pourraient être dévastatrices et nous croyons qu'on ne peut poursuivre cette politique sans en avoir évalué l'impact à court, moyen et long terme.

Pour cette raison, nous recommandons :

« Que le Service correctionnel canadien évalue l'impact à court, moyen et long terme, de la politique d'occupation double des cellules carcérales, notamment sur la réhabilitation des détenus, et qu'il en publie les résultats d'ici janvier 1996. »

« Que le Service correctionnel canadien attende les résultats de cette étude avant d'intégrer la politique d'occupation double dans ses normes en matière de logement. »

Crise imminente du système carcéral canadien

Deux options s'offrent au gouvernement pour contrer le phénomène de surpopulation des établissements carcéraux; construire de nouveaux pénitenciers ou réduire le nombre d'incarcérés. Le Bloc québécois estime que la deuxième option mérite d'être examinée plus à fond et encourage le gouvernement fédéral à étudier les mesures envisagées par les provinces qui, entre autres, prévoient des sanctions communautaires pour les délits non-violents. Selon le Commissaire du SCC, si le gouvernement fédéral n'intervient pas rapidement, « nous serons en pleine crise d'ici quelques années ». Le Bloc québécois partage cet avis. L'augmentation de la population carcérale et le vieillissement des pénitenciers constituent un problème majeur auquel le gouvernement fédéral doit s'attaquer dès maintenant.

Le Bloc québécois recommande donc :

« Que le gouvernement fédéral présente un projet de réforme du système correctionnel canadien dès l'automne 1996. Pour se faire, le gouvernement devra, dès janvier 1996, tenir des audiences publiques chargées de définir les mesures nécessaires pour désencombrer les établissements fédéraux. »

Ottawa, jeudi le 15 juin 1995.

Richard Bélisle

Gilbert Fillion

René Laurin

RAPPORT À LA CHAMBRE

Le Comité permanent des comptes publics a l'honneur de présenter son

QUATORZIÈME RAPPORT

I Introduction et contexte

Le Comité a déjà tenu des audiences sur plusieurs chapitres du Rapport de 1994 dans lequel sont abordées des questions relatives à la gestion des biens immobiliers. Les chapitres 26 et 27 ont révélé des lacunes dans la gestion, par le ministère de la Défense nationale, de ses infrastructures. Le chapitre 16 a montré que la planification des besoins futurs en locaux pour accueillir les nouveaux détenus du système pénitentiaire effectuée par le Service correctionnel du Canada laissait à désirer. Le Comité a dans les deux cas produit un rapport dont les recommandations, combinées à celles du vérificateur général, devraient permettre à ces ministère de gérer plus efficacement leurs biens immobiliers.

Cependant, les chapitres précités du rapport du vérificateur général et deux autres encore [chapitre 22 (Affaires étrangères et Commerce international Canada - Gestion et contrôle financiers) et chapitre 34 (Travaux publics et Services gouvernementaux Canada - Gestion et exploitation des immeubles à bureaux appartenant à l'État)] montrent que les problèmes de gestion des biens immobiliers ne sont pas confinés à quelques ministères mais sont répandus dans toute l'administration. Force est de conclure à des lacunes sur le plan de la coordination et de la surveillance centrales des biens immobiliers du gouvernement fédéral.

Le Comité a par conséquent entendu le vérificateur général et des fonctionnaires du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) le 2 mai 1995. Le SCT est chargé de coordonner la gestion des biens immobiliers dans toute l'administration, fonction qui est assumée par le Bureau des biens immobiliers et du matériel. Les ministères sont pour leur part tenus de gérer les biens immobiliers qu'ils possèdent conformément aux politiques du Conseil du Trésor énoncées dans le Manuel du Conseil du Trésor sur la gestion des biens immobiliers.

II Observations et recommandations

Le Secrétariat du Conseil du Trésor est chargé de coordonner la collecte et la mise à jour des renseignements sur les biens immobiliers fédéraux et ce, tant à des fins de reddition de comptes que pour respecter les impératifs d'une saine gestion à long terme. Cependant, le vérificateur général a constaté que l'information n'était pas à jour, parfois très en retard, et d'une qualité générale variable. Il s'est également rendu compte que les systèmes d'information dont se servent les ministères pour conserver l'information sur leurs biens immobiliers n'étaient pas intégrés, ce à quoi le SCT tente actuellement de remédier.

Le Comité estime que le SCT doit prendre davantage d'initiatives et contrôler de plus près la façon dont les ministères gèrent leurs biens immobiliers. À cette fin, il faut d'abord s'assurer que les données à ce sujet conservées par les ministères sont exactes et complètes. Par conséquent, le Comité recommande ce qui suit :

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor prenne immédiatement des mesures pour vérifier, de façon régulière et constante, la qualité des systèmes d'information sur les biens immobiliers des ministères de même que la mise à jour des données contenues dans ces systèmes. Par exemple, les ministères devraient être en mesure d'informer le SCT au plus tard deux mois après que l'un de leurs immeubles est devenu vacant.

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor élabore et mette en oeuvre à l'intention des ministères et organismes publics un processus d'examen axé exclusivement sur les biens immobiliers nécessaires pour les fins de la prestation des programmes.

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor développe des incitatifs qui encouragent l'aliénation des biens immobiliers excédentaires. Il importe en particulier de trouver des façon d'imputer aux budget des ministères la totalité des frais relatifs aux biens immobiliers.

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor conteste les mémoires et plans d'investissement à long terme des ministères qui ne sont pas conformes à la politique du SCT pour veiller à ce que l'on tienne compte des principes d'économie.

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor estime, avec l'aide des ministères, les coûts à long terme de l'application des lois et règlements fédéraux et provinciaux concernant la santé, la sécurité, l'environnement et le patrimoine; et

Que les ministères soient tenus d'inclure dans la Partie III de leur Budget des dépenses principal les renseignements sur les coûts à long terme de l'application des lois et règlements.

Que les mesures d'économie identifiées par le SCT et les ministères en vue de réduire les frais de fonctionnement afférents aux biens immobiliers soient mises en application de façon prioritaire et que le SCT encourage les ministères à appliquer d'autres mesures similaires.

III Conclusion

Le Comité convient qu'une bonne partie des problèmes de gestion des biens immobiliers pourraient être réglés si les politiques en question étaient suivies. Par conséquence, le Comité recommande ce qui suit :

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor applique les politiques et objectifs énoncés dans son manuel sur la gestion des biens immobiliers et les fasse respecter.

Un exemplaire des Procès-verbaux pertinents ( fascicules nos 34 et 35 qui comprend le présent rapport ) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

Richard Bélisle

RAPPORT À LA CHAMBRE

Le Comité permanent des comptes publics a l'honneur de présenter son

QUINZIÈME RAPPORT

I Introduction

Le 11 mai 1995, le vérificateur général a déposé son premier rapport additionnel en vertu des modifications apportées en juin 1994 à la Loi sur le vérificateur général . Le 11 mai dernier, le vérificateur général a également informé le Comité, par le biais d'une lettre envoyée au président, que certaines questions traitées dans son Rapport étaient plus prioritaires que d'autres. Le chapitre sur le PSTMRA était l'un de ceux, qui de l'avis du vérificateur général, devaient faire l'objet d'une attention urgente.

Compte tenu des préoccupations du vérificateur général et aussi du fait que ce programme coûte cher aux contribuables et qu'il prendra bientôt fin, le Comité a décidé d'examiner sans tarder cette question. Par conséquent, le Comité a rencontré le 6 juin dernier des représentants du Bureau du vérificateur général, ainsi que des cadres supérieurs de Transports Canada et de l'Office national des transports (ONT). Compte tenu du fait que le Comité pourrait vouloir étudier le sujet plus à fond, il désire que ce rapport soit considéré comme étant intérimaire.

II Contexte

Les subventions sont versées dans le cadre de trois grands sous-programmes. Les subventions de base aux mouvements de sortie, versées pour tous les mouvements en direction ouest à partir du territoire; l'aide sélective aux mouvements de sortie, accordée en sus des subventions de base aux mouvements de sortie, pour les mouvements à partir du territoire vers le reste du Canada de produits qui ont été cultivés, récoltés ou fabriqués à l'intérieur du territoire; les subventions au transport intrarégional, payées pour tous les mouvements à l'intérieur du territoire.

La subvention versée correspond à un pourcentage des frais de transport pour les mouvements admissibles à l'intérieur du territoire. Le taux maximal est de 28,5 p. 100 dans le cas des subventions de base aux mouvements de sortie en direction ouest et de 20 p. 100 pour l'aide sélective (versée pour certains biens admissibles) aux mouvements de sortie, d'où un taux maximal combiné de 48,5 p. 100. Les transporteurs peuvent percevoir des droits supplémentaires de 1,5 p. 100 pour couvrir leurs coûts de dépôt. Le taux pour le programme de subventions au transport intrarégional est de 8 p. 100.

La gestion du programme est assurée, d'une part, par le ministère des Transports, qui s'occupe des questions de politique et, d'autre part, par l'ONT, qui veille à l'administration du programme et au paiement des subventions. Si l'ONT décèle un problème administratif dont le règlement nécessite un changement dans la réglementation, il doit porter la question à l'attention du ministère des Transports.

III Observations

Des trois sous-programmes du PSTMRA, un seul, le sous-programme intrarégional, contenait une disposition interdisant de subventionner un transporteur qui appartient à l'expéditeur (ce qu'on appelle un « lien de dépendance »). En 1984, une décision de la cour fédérale limitait le pouvoir de l'ONT de refuser de subventionner un transporteur af filié à l'expéditeur. Plus tard, l'ONT a informé le ministre des Transports, par lettre en 1984 et en 1985, de l'incidence possible de la décision de la cour sur le programme de subventions. Le ministre n'a pas répondu et le règlement est demeuré inchangé.

L'importance de cette inaction est devenue évidente après 1988, année de la déréglementation de l'industrie du transport par camion dans le territoire. Les taux, auparavant établis par les gouvernements provinciaux, étaient maintenant régis par les forces du marché. Pour ce qui est des subventions versées au titre du PSTMRA, rien n'a changé : un mécanisme de réglementation est tout simplement venu en remplacer un autre. La réglementation du marché s'avère efficace lorsque les transporteurs se font concurrence pour obtenir le droit de faire affaire avec les expéditeurs. Cependant, la situation est tout à fait différente lorsqu'il y a affiliation entre le transporteur et l'expéditeur. Dans un tel contexte, il est faux de croire que le marché puisse limiter les taux. Étant donné que les subventions versées au titre du PSTMRA étaient directement proportionnelles aux taux de transport, il a dû être extrêmement tentant pour un transporteur d'exiger un taux supérieur de l'expéditeur avec qui il était affilié et de recevoir ainsi une subvention gonflée.

C'est ce que semblent confirmer les renseignements présentés par le vérificateur général dans son Rapport. L'évaluation du PSTMRA effectuée par le ministère des Transports en 1994 montre que les recettes la tonne-kilomètre de certains transporteurs affiliés étaient beaucoup plus élevées que celles de leurs homologues non affiliés. Une étude menée par le vérificateur général révèle que le chiffre d'affaires des transporteurs affiliés ayant reçu plus de 100 000 $ de subventions en 1992 avait considérablement augmenté au cours des dix dernières années. Une comparaison des taux exigés par les transporteurs affiliés et par d'autres transporteurs entre 1989 et 1992 indiquait que les taux demandés par les premiers avaient augmenté beaucoup plus rapidement. Suite à son analyse, le vérificateur général en est arrivé à la conclusion

qu'il existe un risque considérable que des transporteurs dans le marché des entreprises avec lien de dépendance établissent leurs taux de manière à maximiser la subvention qui leur est versée. (6.145)

La réponse est on ne peut plus courte. Tel qu'indiqué précédemment, l'ONT a écrit à deux reprises (en 1984 et une autre fois en 1985) au ministre des Transports pour l'informer de l'incidence possible des décisions de la cour fédérale sur le lien de dépendance. Aucune mesure n'a été prise, que ce soit par le Ministère ou l'ONT. On a laissé perdurer la situation. Le Comité est d'avis que ce laissez-faire constitue une grave violation de la responsabilité qu'ont les titulaires d'une charge publique - qu'ils soient élus ou non - de veiller aux intérêts de la Couronne et de bien gérer les deniers publics.

Les titulaires de postes de responsabilité ont reçu d'autres signaux qui auraient dû les avertir que des mesures correctives urgentes s'imposaient. Dans son rapport de 1987, le Bureau du vérificateur général a soulevé un certain nombre de questions sur l'administration du PSTMRA. On y recommandait, entre autres, que le ministère des Transports et la Commission canadienne des transports (comme s'appelait alors l'ONT) évaluent le programme et

améliorent les contrôles administratifs exercés sur les programmes de subvention..., notamment les contrôles de l'admissibilité aux subventions et une meilleure surveillance du respect des règlements relatifs au programme. (1987, 13.101)

La déréglementation en 1988 de l'industrie du camionnage à l'intérieur du territoire aurait également dû faire comprendre aux administrateurs du programme que ce dernier devenait ainsi plus vulnérable aux abus et que des changements s'imposaient. La sous-ministre adjointe des Transports, Mme Greene, a d'ailleurs invité le Comité à se demander « jusqu'à quel point il était logique d'avoir un programme fondé sur un pourcentage précis d'un taux alors que les taux avaient été déréglementés. » Cependant, le ministère des Transports, qui s'occupe des questions de politique pour le programme, ne semble pas s'être posé la question quand il y a eu déréglementation des taux. Une fois de plus, rien n'a été fait.

La situation a été aggravée du fait que l'ONT a omis de faire la collecte et l'analyse de données statistiques sur le programme. S'il l'avait fait après la déréglementation des taux par les provinces en 1988, il se serait rendu compte que le programme était mal appliqué et ne donnait pas les résultats escomptés. Il se serait aussi rendu compte, comme l'a fait le Ministère lors de l'évaluation de 1993, qu'on appliquait des taux plus élevés aux marchandises subventionnées qu'aux autres produits, et que ces taux étaient majorés d'environ 40 p. 100 de la valeur des subventions. S'il avait disposé des données et analyses voulues, l'Office aurait pu recommander au Ministère de modifier ou d'abroger le programme.

Il est également clair qu'aucune mesure concrète n'a été prise en réponse à la recommandation de 1987 voulant que les contrôles administratifs soient renforcés. Lorsque le vérificateur général a effectué sa vérification en 1994, il a remarqué que

l'Office n'effectue aucune évaluation systématique des taux de transport déposé devant lui ou des taux déposés pour chaque mouvement de marchandises dans le cadre d'une demande de subvention. (6.150)

l'Office a demandé que le ministère des Transports modifie le règlement de façon à éliminer l'obligation ... des transporteurs de déposer un taux lorsqu'ils présentent une demande de subvention. (6.151) (permission qui ne lui a pas été accordée)

était à l'effet que l'Office, en sa qualité de tribunal quasi-judiciaire, a l'autorité nécessaire pour rejeter les demandes jugées déraisonnables.

IV Recommandations

Que le président de l'Office national des transports confirme par écrit au Comité que l'Office est habilité à évaluer dans quelle mesure les demandes de subventions qu'il reçoit sont raisonnables et à rejeter celles dont il n'est pas convaincu qu'elles le sont. Le président devrait également indiquer que l'Office entend s'acquitter de sa responsabilité à cet égard. Le Comité devrait recevoir cette confirmation au plus tard 7 jours après la présentation du présent rapport.

élaboré une nouvelle procédure d'examen des demandes qui révèle toute augmentation significative soit des taux, soit du degré d'activité, et qui permet de s'assurer que les transporteurs ne fondent pas leurs demandes de subventions sur des taux « déraisonnables ». [Les guillemets sont de M. Rimmer.]

Étant donné que M. Rimmer doute manifestement que des taux puissent être déraisonnables et que Mme Greene a donné à entendre qu'il est difficile, voire impossible, d'établir ce qu'est un taux raisonnable, le Comité estime important que l'ONT rende publique sa définition du « caractère raisonnable » et fasse savoir en quoi consiste, à ses yeux, un taux raisonnable. Le Comité recommande donc

Que l'Office national des transports soumette au Comité, au plus tard 7 jours après la présentation du présent rapport, les critères qu'il appliquera et les nouveaux contrôles qu'il effectuera pour déterminer si les demandes de subvention sont raisonnables.

Que l'ONT communique simultanément au Comité et à l'industrie du transport du territoire choisi les critères selon lesquels il évaluera le caractère raisonnable des taux.

Que le ministère des Transports et l'Office national des transports soumettent au Comité un rapport sur la phase de dissolution du Programme de subventions au transport des marchandises dans la Région atlantique au plus tard à la fin de l'exercice 1995-1996. Ils devraient y décrire en détails a) les mesures prises pour déterminer le caractère raisonnable des subventions demandées, b) le rejet des demandes jugées déraisonnables, c) les économies permises par les mesures mises en oeuvre, d) l'usage fait des sommes économisées, e) la baisse observée par l'ONT dans les subventions accordées aux transporteurs avec lien de dépendance depuis qu'il a confirmé, en mai 1995, qu'il peut rejeter les demandes déraisonnables, f) le nombre de transporteurs avec lien de dépendance qui ont gonflé leurs taux dans l'espoir d'obtenir des subventions plus élevées, et g) l'importance des sommes versées en trop, depuis la déréglementation de 1988, en raison de demandes de subventions gonflées.

De plus, le ministère des Transports devra expliquer les raisons pour lesquelles il n'a pas donné suite, en 1984, à la demande de modification du règlement présentée par l'ONT. À son tour, l'ONT devra justifier pourquoi il n'a pas donné suite plus rapidement à la recommandation du vérificateur général portant sur le contrôle administratif du programme. Finalement, l'ONT devra informer le Comité des méthodes de contrôle administratif appliquées aux autres programmes de subvention au transport qu'il gère.

Que le rapport sur la phase de dissolution du PSTMRA soit soumis au vérificateur général qui en fera une vérification exhaustive.

« lorsque nous constatons que nous avons versé une subvention trop élevée, nous demandons le remboursement de l'excédent, et dans la plupart des cas, les transporteurs obtempèrent. Ils nous remboursent volontiers. Mais nous avons également dû en poursuivre certains devant les tribunaux. Et nous le referons si cela s'avère nécessaire pour rendre aux contribuables des sommes versées par erreur. [Traduction libre]

Que l'ONT, en vertu du pouvoir qu'il a d'évaluer le caractère raisonnable des demandes de subventions et selon les critères qu'il a lui-même établis pour en juger, fasse l'examen des subventions accordées entre 1988 et le 31 décembre 1994 dans le cadre du Programme de subventions au transport des marchandises dans la Région atlantique et en soumette le résultat au Comité au plus tard le 30 novembre 1995; et

Que, dans l'éventualité où l'examen précité révélerait qu'il a versé des subventions à la suite de demandes non conformes à ses critères d'évaluation du caractère raisonnable, l'ONT fasse en sorte de recouvrer les sommes payées en sus des subventions qui auraient été raisonnables.

Que le Conseil du Trésor élabore, diffuse publiquement et mette en oeuvre un ensemble de lignes directrices que les organismes subventionnaires seraient tenus de respecter. Ces lignes directrices doivent notamment forcer les organismes en question à recueillir des données sur les programmes de subventions qu'ils administrent pour s'assurer que ceux-ci produisent les résultats escomptés.

Un exemplaire des Procès-verbaux pertinents ( fascicule no 35 qui comprend le présent rapport ) est déposé.

Respectueusement soumis,

Le président,

Richard Bélisle

OPINION DISSIDENTE DE L'OPPOSITION OFFICIELLE
LES SUBVENTIONS FÉDÉRALES AU TRANSPORT :
LE PROGRAMME DE SUBVENTIONS AU TRANSPORT DES MARCHANDISES DANS LA RÉGION ATLANTIQUE

Le ministère des Transports a informé le Comité des résultats d'une étude, réalisée en 1983, sur les conséquences de l'abolition de la subvention au transport des marchandises dans la Région atlantique. Entre autres, l'étude révélait que l'abolition du programme occasionnerait une perte de 12 000 emplois pour la région. Le Comité s'inquiète du fait que le gouvernement ait procédé, en 1995, à l'abolition de ce programme, sans avoir évalué les conséquences de ce geste, puisque les données de l'étude n'ont pas été mises à jour.

Dans un contexte où la priorité doit être accordée à la création d'emplois, le gouvernement doit évaluer l'incidence de ses décisions budgétaires. Le Comité recommande donc

« Que le ministère du Transport évalue les conséquences sur l'emploi de l'abolition de la subvention pour le transport des marchandises de l'Atlantique. Tenant compte des résultats de l'étude, le gouvernement devra accorder une attention particulière à la création d'emplois dans les régions les plus touchées. »

« Que le gouvernement révise les montants prévus au budget de 1995 pour compenser l'abolition des subventions au transport, de manière à ce que l'aide fournie représente un même ratio compensation/subvention pour le Programme de subventions au transport des marchandises dans la Région atlantique. »

Richard Bélisle

Gilbert Fillion

René Laurin