Message de la vérificatrice générale du Canada

Faire vraiment la différence depuis 125 ans

Je suis heureuse de présenter mon deuxième rapport Le Point à la Chambre des communes.

Lorsque j'ai été nommée vérificatrice générale, en mai 2001, j'ai décidé de garder le thème — favoriser des changements positifs — qui avait été adopté par mon prédécesseur. Bien que de nombreuses organisations aient choisi le même, je crois que ce thème résume de manière simple et directe le mandat et le rôle du Bureau du vérificateur général.

L'information objective qui est transmise aux parlementaires par l'entremise de mes rapports périodiques à la Chambre des communes, de même que l'assurance fournie sur l'information présentée par le gouvernement, constituent une étape importante du processus qui génère des changements positifs pour les Canadiens. L'information issue de nos vérifications et études aide les parlementaires à mieux scruter les programmes et services gouvernementaux. Elle les aide également à déterminer si les Canadiens en ont eu pour leur argent, ce qui est essentiel pour que le Parlement remplisse son rôle de gardien des deniers publics, et leur permet d'évaluer les progrès des réformes de gestion dans l'ensemble du gouvernement.

Les parlementaires ont la tâche importante de veiller à ce que des mesures soient prises pour régler les problèmes que nous avons cernés. Mes collègues et moi-même comparaissons maintes fois devant les comités parlementaires en compagnie de représentants des ministères vérifiés, afin de répondre aux questions portant sur nos constatations. Le Comité permanent des comptes publics demande souvent aux ministères de préparer des plans d'action visant à régler les problèmes et il les tient responsables de leur application; à l'occasion, les autres comités permanents font de même.

Le rapport Le Point contribue aussi à favoriser des changements positifs; il ferme la boucle du processus de vérification en faisant état des mesures prises par le gouvernement à la suite de nos constatations et de nos recommandations. Nous avons introduit ce rapport en septembre 2002 afin de mieux répondre aux besoins des parlementaires et, plus particulièrement, des membres du Comité permanent des comptes publics.

Pour bien s'acquitter de leurs responsabilités, les élus doivent obtenir des réponses à des questions clés : Quelles mesures le gouvernement a-t-il prises pour apporter les améliorations nécessaires? Les ministères et les organismes ont-ils fait des progrès satisfaisants à l'égard de ces mesures?

Nous avons conçu le rapport Le Point pour donner à ces questions des réponses claires et ciblées, fondées sur un suivi rigoureux de nos recommandations. Ce rapport nous aide également à répondre à quelques-unes de nos propres questions : Nos travaux favorisent-ils un changement dans la bonne direction? Font-ils vraiment la différence pour les Canadiens?

Je crois que ce rapport montre très clairement que le gouvernement donne suite à nos recommandations; nous donnons de nombreux exemples d'interventions des ministères et des organismes, qui auront des effets durables.

Dans l'ensemble, je suis heureuse d'affirmer que les résultats sont bons. Des six chapitres qui suivent, quatre font état de progrès satisfaisants, alors que deux — « L'évaluation des rapports ministériels sur le rendement » et « La réforme de la classification et de l'évaluation des emplois dans la fonction publique fédérale » — font état de progrès insatisfaisants.

La gestion des risques d'inobservation — Douanes

Nous sommes satisfaits en général des progrès accomplis par l'Agence des douanes et du revenu du Canada pour donner suite aux dix recommandations découlant de nos deux vérifications précédentes du Programme des douanes, compte tenu de la difficulté que présentaient les recommandations et du peu de temps qui s'est écoulé depuis ces vérifications. Les recommandations avaient pour objet d'améliorer la gestion des risques dans le cadre du Programme des douanes. En avril 2000, nous nous étions concentrés sur les risques liés aux voyageurs qui entrent au Canada; en décembre 2001, nous avions ciblé les risques liés aux expéditions commerciales. Lorsque nous sommes retournés récemment pour faire le suivi, nous avons constaté que l'Agence avait fait des progrès satisfaisants puisqu'elle avait mis en oeuvre à peu près la moitié de nos recommandations.

Au lendemain du 11 septembre 2001, l'Agence a rapidement accru le contrôle des voyageurs et des expéditions commerciales afin de détecter les activités terroristes potentielles. Cependant, l'Agence doit encore relever de nombreux défis pour ce qui est de la gestion des risques à la frontière.

Nous sommes heureux de constater que l'Agence recueille maintenant l'information préalable sur les voyageurs auprès de la plupart des compagnies aériennes et qu'elle l'utilise pour mieux cibler les voyageurs aériens à risque élevé. Un nouveau système maintenant utilisé dans les aéroports permet aux agents des douanes de mieux évaluer les voyageurs. L'Agence a aussi amélioré le ciblage des conteneurs maritimes en transit grâce à la mise sur pied, de concert avec des fonctionnaires du service douanier des États-Unis, d'unités de ciblage mixtes.

Elle a entrepris la mise en oeuvre de son Plan d'amélioration de l'observation — la stratégie globale du Programme des douanes pour faire respecter les lois et règlements, qui constitue un élément clé pour gérer les risques de manière intelligente. Pour mieux clarifier les rôles et les responsabilités, l'Agence a élaboré un plan pour mener à terme ou mettre à jour des protocoles d'entente avec les organisations qu'elle représente à la frontière. Elle a déjà signé cinq de ces protocoles.

L'Agence a établi un plan d'action pour renforcer son régime de vérification de l'observation, qui permet de s'assurer que les importateurs respectent les lois et règlements commerciaux. Elle est à élaborer un ambitieux programme de formation et un plan d'apprentissage à long terme pour ses agents de vérification de l'observation.

Par contre, nous ne sommes pas satisfaits des progrès relatifs aux autres recommandations. L'Agence doit procéder plus rapidement à la collecte des renseignements qui lui permettraient de dire au Parlement que sa stratégie de gestion des risques fonctionne et d'appuyer son évaluation de la mesure dans laquelle elle atteint les objectifs qu'elle s'est fixés pour le Programme des douanes. Elle doit faire une meilleure analyse des résultats des examens aléatoires, ce qui permettrait de repérer et de cibler les voyageurs et les expéditions commerciales à risque élevé.

L'absence d'information sur la formation donnée nuit à la capacité de l'Agence de déterminer si ses agents des douanes ont reçu la formation dont ils ont besoin. Ces derniers continuent d'exprimer des inquiétudes au sujet de leur formation, même si l'Agence leur offre de nombreux cours. Celle-ci a commencé à recueillir de l'information auprès d'autres entités gouvernementales sur les risques découlant des responsabilités qu'elle assume en leur nom, mais elle doit faire beaucoup plus pour intégrer cette information à ses évaluations du risque.

Le volet économique du programme canadien d'immigration

En avril 2000, nous avons signalé de graves lacunes dans la gestion et la prestation du volet économique du programme canadien d'immigration, qui s'applique essentiellement aux travailleurs qualifiés et aux gens d'affaires immigrants. Nous avions alors indiqué que ces lacunes nuisaient à la capacité du Canada d'assurer l'intégrité du programme d'immigration et de tirer parti des avantages économiques et sociaux découlant de l'immigration.

Notre suivi a révélé que Citoyenneté et Immigration Canada a pris au sérieux notre rapport de 2000 et ses recommandations, tout comme l'a fait le Comité permanent de la citoyenneté et de l'immigration lors de l'étude de la nouvelle Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés. Dans l'ensemble, nous sommes satisfaits des progrès réalisés par le Ministère.

En 2002, le Ministère a mis en application la nouvelle Loi et son règlement, qui constituent la première révision en profondeur de la législation sur l'immigration depuis 25 ans environ. Les discussions que nous avons eues avec les agents des visas et d'autres employés dans les bureaux à l'étranger indiquent que le Ministère a bien préparé ses employés à appliquer ces nouvelles mesures en leur fournissant de la formation et de l'information.

Bon nombre des questions que nous avions soulevées dans notre vérification de 2000 ont été prises en compte dans la nouvelle Loi et le nouveau Règlement. Par exemple :

• les critères de sélection des travailleurs qualifiés et des gens d'affaires immigrants ont été modifiés;
• le terme « fardeau excessif » pour les services sociaux et de santé a été défini;
• le Ministère peut maintenant demander de ne pas divulguer de renseignements pendant les enquêtes entourant l'admissibilité, les appels de l'immigration et les contrôles judiciaires.

La présentation de faux documents et les fausses déclarations constituent une menace permanente à l'intégrité du programme d'immigration. Pour contrer cette menace, le Ministère a créé, en 2002, une Direction générale du renseignement et signé de nouveaux protocoles d'entente avec la Gendarmerie royale du Canada et le Service canadien du renseignement de sécurité. Le Ministère s'est doté d'un nouvel outil, le Système de crimes de guerre contemporains, qui aide les agents des visas à identifier les criminels de guerre. Il a, de plus, mis au point une nouvelle carte de résident permanent.

Nous ne sommes pas satisfaits de la suite donnée par le Ministère aux inquiétudes que nous avions exprimées dans trois secteurs en particulier : la surveillance médicale des immigrants, l'assurance de la qualité des décisions en matière de sélection et la qualité des rapports au Parlement.

Il faut accorder une plus grande attention à la surveillance médicale des immigrants pour que les autorités compétentes soient avisées rapidement des cas qui requièrent une surveillance médicale. Le Ministère ne connaît pas le pourcentage d'immigrants qui signalent leur présence aux autorités compétentes ni selon quels délais.

Le Ministère élabore actuellement une méthode d'assurance de la qualité des décisions touchant la sélection des immigrants du volet économique, mais nous constatons qu'il n'y a pas encore de cadre de surveillance de la qualité à l'échelle du Ministère. Un tel cadre est essentiel pour assurer l'uniformité, l'équité et l'intégrité du processus de sélection.

Enfin, nous recommandons vivement au Ministère de fournir au Parlement une meilleure information sur le volet économique du programme d'immigration. Les rapports portent toujours essentiellement sur le nombre d'immigrants admis, bien que le Ministère dispose d'autres renseignements qui pourraient être utiles au Parlement, par exemple le nombre de demandes en main et les délais de traitement des demandes. Actuellement, les renseignements fournis sur le nombre de travailleurs qualifiés établis au Canada comprennent les demandeurs principaux et leurs personnes à charge, d'où la possibilité pour le lecteur de surestimer le nombre de travailleurs qualifiés admis.

Nous avons cerné un autre problème pendant ce suivi : la surveillance médicale des demandeurs du statut de réfugié.

Les demandeurs du statut de réfugié doivent se soumettre à une évaluation médicale après leur arrivée au Canada; ceux qui sont atteints de tuberculose inactive doivent faire l'objet d'une surveillance médicale. Toutefois, le Ministère n'en avise ni les autorités en matière de santé publique des provinces et territoires ni ces demandeurs, à moins que ceux-ci ne demandent un permis de travail temporaire ou un permis d'études. Pendant que la Commission de l'immigration et du statut de réfugié traite leur demande, les demandeurs du statut de réfugié ne sont pas sous surveillance médicale. En 2001-2002, ce processus durait en moyenne 10,4 mois. Lorsque la Commission refuse d'accorder le statut de réfugié, les autorités en matière de santé publique n'en sont pas informées. Pourtant, le demandeur éconduit peut rester au Canada pendant encore plusieurs mois, voire plusieurs années.

Service correctionnel Canada — La réinsertion sociale des délinquants de sexe masculin

Au cours des dix dernières années, nous avons mené cinq vérifications portant sur tous les principaux aspects du processus de réinsertion des délinquants de sexe masculin dans la collectivité — une partie fondamentale du mandat de Service correctionnel Canada.

Dans l'ensemble, nous sommes satisfaits des progrès accomplis par le Service quant à un bon nombre de nos recommandations. Il a pris des mesures concrètes pour accroître la conformité aux normes de supervision des délinquants dans la collectivité, améliorer la qualité des rapports présentés à la Commission nationale des libérations conditionnelles aux fins des décisions relatives à la mise en liberté conditionnelle, gérer les cas plus rapidement et raccourcir le temps nécessaire pour obtenir les documents essentiels sur les délinquants.

Il a été difficile de progresser dans plusieurs de ces domaines parce que les agents de libération conditionnelle jouant un rôle dans la réinsertion sociale des délinquants sont nombreux et dispersés un peu partout au Canada. L'engagement et le leadership de la haute direction ont été essentiels pour surmonter ces difficultés et obtenir des résultats.

Nous ne sommes pas satisfaits des progrès du Service dans d'autres domaines. Il n'y a pas encore assez de programmes d'emploi ou de programmes de réadaptation dans la collectivité. Les agents de correction supérieurs n'ont pas amélioré leur rendement en ce qui concerne la gestion des cas, et le Service n'a pas éliminé tous les retards qui relèvent de son contrôle et qui influent sur la préparation en temps opportun des délinquants à leur mise en liberté conditionnelle.

Nous reconnaissons que pour faire des progrès importants dans beaucoup de ces domaines, le Service doit modifier radicalement sa culture et améliorer ses pratiques de gestion. Il lui faudra donc déployer des efforts continus.

Le suivi nous a aussi permis de relever des questions connexes auxquelles le Service doit prêter attention. Nous recommandons que celui-ci prenne des mesures pour :

• faire d'autres tests afin de s'assurer que les outils utilisés par différents évaluateurs pour l'évaluation initiale des délinquants donnent des résultats constants (fiabilité des résultats entre les évaluateurs);
• améliorer la formation initiale et continue des agents de libération conditionnelle;
• examiner l'ampleur et les répercussions du taux de roulement des agents de libération conditionnelle;
• veiller à la préparation en temps opportun des plans correctionnels des délinquants.

Ce sont là les éléments clés d'une réinsertion sociale réussie.

Le Programme de recrutement postsecondaire de la fonction publique fédérale

La Commission de la fonction publique a remodelé le Programme de recrutement postsecondaire pour qu'il puisse mieux répondre aux besoins des gestionnaires chargés de l'embauche et à ceux des étudiants qui sont sur le point d'obtenir leur diplôme et cherchent du travail à la fonction publique. Ce faisant, elle a terminé en grande partie la mise en oeuvre de la plupart des recommandations que nous avions faites dans notre rapport de décembre 2000 et elle a accéléré et assoupli les activités de recrutement. Certains gestionnaires ne sont toujours pas au courant des derniers changements, mais nous sommes satisfaits des efforts déployés par la Commission pour promouvoir le Programme auprès des ministères.

Au cours des trois dernières années, les ministères ont doté un nombre croissant de postes dans le cadre du Programme. Cependant, cette augmentation a été faible comparativement à celle du nombre total de personnes que la fonction publique a embauchées pendant la même période. La Commission a réussi à remodeler le Programme, mais les ministères n'en tirent pas encore pleinement profit. Nous avons constaté que même si plusieurs ministères ont réalisé des progrès importants, certains — et le gouvernement dans son ensemble — ont fait des progrès limités dans la planification des ressources humaines et l'établissement de cibles de recrutement.

En décembre 2000, nous avions recommandé que le gouvernement établisse une stratégie de recrutement axée sur les résultats. Celle-ci comprendrait des cibles pour le recrutement postsecondaire et permettrait de relever les défis posés par le renouvellement de l'effectif au cours des années à venir. Le gouvernement n'a pas encore analysé ses besoins en matière de recrutement et il n'a pas non plus de profil complet des études et des compétences des personnes qui entrent dans la fonction publique par les diverses voies de recrutement. De nombreux gestionnaires continuent de recourir à l'expédient qu'est l'embauche à court terme, même s'ils ont la possibilité de recruter au moyen d'un programme souple et rapide.

Les ministères doivent trouver un juste équilibre entre embaucher pour doter des postes déjà vacants et recruter dans une optique stratégique, afin que le gouvernement dispose du personnel qualifié dont il aura besoin pour assurer la prestation de ses programmes et services.

L'évaluation des rapports ministériels sur le rendement

Tous les automnes, les ministères et les organismes fédéraux sont tenus de soumettre un rapport sur le rendement au Parlement dans lequel ils énoncent les résultats qu'ils ont obtenus au cours de l'exercice précédent. Une bonne information sur les résultats vise deux objectifs importants : elle permet aux parlementaires de tenir les ministres responsables des fonds que dépense leur ministère et elle indique aux Canadiens à quoi servent leurs impôts. Une bonne information sur le rendement est donc essentielle pour la reddition de comptes du gouvernement au Parlement et aux Canadiens.

Le premier chapitre du présent Rapport se penche sur les rapports ministériels sur le rendement afin de déterminer dans quelle mesure ils fournissent une information crédible. En 1997, notre premier examen du système de rapport du gouvernement a montré que le cadre fondamental de rapport était satisfaisant, mais lors du deuxième examen des rapports sur le rendement, en 2000, nous avions conclu que les ministères et les organismes amélioraient trop lentement la qualité de leurs rapports.

En 2002, nous avons présenté un modèle d'évaluation des rapports ministériels sur le rendement qui décrit les critères d'une bonne information sur le rendement. Dans le présent Rapport, nous évaluons neuf rapports sur le rendement à l'aide de ce modèle.

Le résultat général est encore décevant. Nous avons relevé certaines pratiques prometteuses, mais de nouveau, nous constatons que les ministères doivent agir plus rapidement afin d'améliorer leurs rapports sur le rendement. Les rapports ont tendance à montrer les mêmes faiblesses : les résultats signalés ne sont pas toujours crédibles ni équilibrés; il est peu évident que les ministères utilisent l'information sur le rendement pour prendre des décisions; et trop peu d'information est communiquée sur les questions horizontales d'importance, comme la sécurité, qui font partie du mandat de plusieurs ministères.

Nous continuerons à mettre à jour notre modèle d'évaluation et à l'utiliser pour encourager les améliorations de la qualité des rapports ministériels sur le rendement ainsi que pour relever les pratiques prometteuses et les principaux défis.

La réforme de la classification et de l'évaluation des emplois dans la fonction publique fédérale

Depuis 1995, nous vérifions l'initiative de réforme des systèmes de classification et d'évaluation des emplois du gouvernement. Cette réforme consistait en l'élaboration de la Norme générale de classification. Nous aurions normalement dû faire un suivi de nos recommandations antérieures, mais comme le gouvernement a considérablement modifié son approche à l'égard de la réforme de la classification, nous nous sommes penchés surtout sur les progrès réalisés entre 2000 et 2002 et sur les défis qui doivent encore être relevés.

Dans l'ensemble, nous ne sommes pas satisfaits des progrès de la réforme du système de classification, qui est désuet et qui présente de nombreux problèmes. Nous sommes également préoccupés par les difficultés importantes que comporte la nouvelle approche adoptée par le Secrétariat du Conseil du Trésor pour atteindre ses objectifs.

Le système de classification et de rémunération qu'utilise le gouvernement fédéral a maintenant près de 40 ans. Des compétences qui étaient très valorisées lorsque ce système a été introduit ne sont plus pertinentes, et l'évolution de la technologie a transformé le fonctionnement du gouvernement et créé de nouveaux postes. On accorde maintenant davantage de poids à l'élaboration des politiques, à la gestion de programme et aux spécialités professionnelles et techniques comme le droit, les sciences et l'économie, qu'au soutien opérationnel et administratif.

Il est clair que l'ancien système, encore utilisé aujourd'hui, pose de nombreux problèmes : il est onéreux, lourd, complexe et lent. Le gouvernement essaie depuis 1991 de réformer les systèmes de classification et d'évaluation des emplois dans la fonction publique fédérale, dans le but de régler des problèmes de longue date.

Toutefois, en mai 2002, le gouvernement a déclaré que sa deuxième tentative de réforme (de 1995 à 2001), la Norme générale de classification, ne pouvait être mise en oeuvre à l'échelle de la fonction publique parce qu'il ne pouvait concevoir une structure de rémunération unique et réalisable pour tous les employés de la fonction publique. L'approche universelle, telle qu'envisagée, est maintenant abandonnée, en dépit de l'investissement considérable de temps et d'efforts par quelques dizaines de milliers d'employés et de coûts supplémentaires estimés à 200 millions de dollars pour la période de 1998 à 2001.

Le Secrétariat a annoncé, en mai 2002, que le gouvernement instaurerait un nouveau programme de classification comportant des réformes graduelles et adaptées sur mesure. Tout comme l'ancien système, le programme reposera sur des normes de classification distinctes pour chaque groupe professionnel. Le Secrétariat s'est engagé à utiliser une partie du travail déjà accompli à l'occasion du projet de la Norme générale de classification pour élaborer les nouvelles normes adaptées sur mesure selon les différents groupes, et ainsi à récupérer une partie de l'investissement effectué pour élaborer la Norme. Notre suivi nous a permis de constater que le Secrétariat en était toujours au stade de la planification de cette nouvelle approche.

Le Secrétariat devra relever plusieurs défis s'il veut réussir cette troisième tentative. Il n'a pas encore de vision claire de ce que suppose cette réforme de la classification et il n'a établi ni plan global ni échéancier pour la mener à bien. En prenant la décision d'adopter une approche graduelle, le Secrétariat prend un risque important puisque les résultats globaux attendus ne sont pas encore déterminés. Nos vérifications d'autres réformes ambitieuses du même genre à l'échelle gouvernementale nous ont permis de constater que leur succès repose sur un leadership constant, des résultats prévus clairs, des plans suffisamment détaillés assortis d'échéances et de jalons, ainsi qu'une surveillance active.

En outre, le Secrétariat n'a pas encore finalisé sa politique et ses objectifs en matière de rémunération. Il n'a pas tenté de concilier certaines forces comme l'équité interne, les exigences du marché du travail et la capacité de payer, ni de s'attaquer au besoin continu de satisfaire aux exigences de la Loi canadienne sur les droits de la personne.

Enfin, en faisant porter ses efforts sur la Norme générale de classification, le Secrétariat n'a pas exercé de contrôle de la classification des postes selon l'ancien système de classification encore en place. Personne n'a donc la moindre idée du nombre de postes qui ont été mal classifiés. La situation de la classification et de la rémunération des emplois nous préoccupe sérieusement.

Conclusion

Nous reconnaissons que la prestation à grande échelle de programmes et de services complexes représente pour le gouvernement une tâche énorme. En raison de leur nature, nos vérifications révèlent des faiblesses, mais nous nous efforçons de faire des critiques constructives et de suggérer des solutions aux problèmes que nous décelons. Lorsque nous faisons des recommandations de changement, c'est dans le plus grand respect des institutions fédérales ainsi que des hommes et des femmes qui sont au service de la fonction publique. En qualité de vérificateurs législatifs, nous partageons une importante responsabilité avec le gouvernement : assurer la protection des fonds publics. Notre responsabilité consiste à exécuter des vérifications et des suivis de ces vérifications et celle du gouvernement, à prendre des mesures pour faire suite à nos recommandations et à gérer sainement les fonds publics.

En conclusion, nous sommes satisfaits des progrès constatés dans quatre de nos six suivis de cette année. J'espère que le présent Rapport Le Point rassurera ceux et celles qui se demandent si des mesures sont prises pour régler les problèmes cernés dans nos vérifications. De toute évidence, grâce aux initiatives du Parlement et du gouvernement, la réponse est oui. Je félicite les fonctionnaires qui considèrent nos recommandations comme des occasions de mieux gérer. Les Canadiens en récoltent les fruits sous la forme d'une meilleure reddition de comptes, de programmes améliorés, d'une efficience accrue, de coûts réduits ou d'un meilleur service.

Depuis que le premier vérificateur général indépendant a été nommé, il y a 125 ans, le Bureau a travaillé avec diligence pour servir le Parlement. En trouvant constamment des moyens d'améliorer le rendement du gouvernement et en faisant part des mesures concrètes qui ont été prises, le Bureau du vérificateur général continue de faire vraiment la différence pour les Canadiens.