Le Programme de commandites

Points saillants

3.1 De 1997 jusqu'au 31 août 2001, le gouvernement fédéral a mené le Programme de commandites en faisant peu de cas du Parlement, de la Loi sur la gestion des finances publiques, des règles et des règlements sur la passation des marchés, de la transparence et de l'optimisation des ressources.

• Le Parlement n'a pas été informé des objectifs du Programme ni des résultats obtenus, et il a été mal informé sur la gestion du Programme.
• Les personnes ayant la responsabilité de gérer le Programme ont violé les propres règles du gouvernement dans la façon dont elles ont sélectionné les agences de communications et leur ont attribué des contrats.
• Il n'est pas inhabituel que des entités gouvernementales concluent des ententes de partenariat pour exécuter des programmes d'intérêt mutuel. Des fonds de commandite ont toutefois été transférés à des sociétés d'État en utilisant des méthodes inhabituelles qui semblent avoir été conçues pour donner des commissions importantes à des agences de communications, tout en cachant l'origine de ces fonds et la vraie nature de ces opérations.
• Les dossiers étaient très pauvres et ne contenaient que peu de preuves d'analyses pour justifier des dépenses de plus de 250 millions de dollars. De cette somme, plus de 100 millions de dollars ont été payés à des agences de communications en frais de production et en commissions.
• Les mécanismes de surveillance et les contrôles essentiels de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada n'ont pas permis de déceler, de prévenir ou de signaler les violations.

3.2 Depuis la création de Communication Canada en septembre 2001, la gestion du Programme s'est améliorée considérablement, les dossiers sont mieux tenus et les exigences contractuelles sont appliquées de manière plus rigoureuse.

Contexte et autres observations

3.3 Un nouveau Programme de commandites a été annoncé. S'il est mis en oeuvre adéquatement, il améliorera la transparence et la reddition des comptes. Par exemple, le Programme sera mis en oeuvre au moyen d'accords de contribution conclus directement avec les organisateurs des événements plutôt qu'au moyen de contrats avec des agences de communications. Quels que soient les mécanismes utilisés, le Parlement doit obtenir l'assurance que les fonds publics sont administrés conformément aux règles et de manière à garantir l'équité, la transparence et l'optimisation des ressources.

3.4 Bien que ce chapitre contienne le nom de différents entrepreneurs, il faut noter que nos conclusions sur les pratiques de gestion et sur certaines actions ne visent que les fonctionnaires. Les règles et les règlements que nous mentionnons dans ce rapport concernent les fonctionnaires, non les entrepreneurs. Nous n'avons pas vérifié les registres des entrepreneurs du secteur privé. Par conséquent, nos conclusions ne peuvent pas s'appliquer et ne s'appliquent pas aux pratiques que les entrepreneurs ont suivies.

Le Bureau du Conseil privé a répondu au nom du gouvernement. Les entités que nous avons vérifiées sont d'accord avec les constatations contenues dans les chapitres 3, 4 et 5. On trouvera nos recommandations et les réponses détaillées à la section intitulée Points saillants globaux du présent livret.

Introduction

Origine du Programme de commandites

3.5 En novembre 1997, une nouvelle direction générale de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) a été créée pour répondre à des préoccupations touchant la présence et la visibilité du gouvernement fédéral dans toutes les régions du Canada, l'efficacité des activités de communications du gouvernement fédéral et la nécessité de mettre en place une structure intégrée pour assurer ces activités. Le mandat de la nouvelle Direction générale des services de coordination des communications (DGSCC) était de coordonner, de promouvoir et de faciliter les initiatives de communication fédérales, et de fournir des conseils à ce sujet.

3.6 L'un des moyens d'assurer ce mandat était le Programme de commandites, créé en 1997. Les commandites sont des dispositions utilisées par le gouvernement du Canada pour fournir à des organisations des ressources financières pour appuyer des événements culturels et communautaires. En contrepartie, les organisations acceptaient de donner de la visibilité en utilisant, par exemple, le mot-symbole « Canada » et d'autres symboles comme le drapeau canadien lors de leurs événements et sur leurs articles promotionnels.

3.7 Les commandites visaient à promouvoir une image favorable du gouvernement en lui permettant de s'associer à des événements populaires et à des organisations dans des domaines comme le sport et la culture. Elles visaient aussi à accroître la présence et la visibilité du fédéral dans les collectivités canadiennes. De 1997 jusqu'au 31 mars 2003, le gouvernement du Canada a dépensé environ 250 millions de dollars pour commanditer 1 987 événements (voir la pièce 3.1). De cette somme, plus de 100 millions de dollars (40 p. 100 des dépenses totales) ont été versés à des agences de communications en frais de production et en commissions.

3.8 Les commandites devaient être gérées de deux manières distinctes, selon leur montant. Les commandites de moins de 25 000 $ devaient être gérées uniquement par une agence de communications ayant obtenu un contrat de la DGSCC; pour les commandites de plus de 25 000 $, la DGSCC devait passer un contrat à la fois avec une agence de coordination, qui était chargée d'assurer les services de gestion financière au nom de la DGSCC, et avec une agence de communications.

3.9 En mars 2002, le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux a demandé au Bureau du vérificateur général de vérifier la gestion gouvernementale de trois contrats totalisant 1,6 million de dollars qui avaient été attribués à Groupaction Marketing (Groupaction), une agence de communications basée à Montréal. Le rapport de vérification, présenté au Ministre le 6 mai 2002, a révélé de graves lacunes à toutes les étapes du processus de gestion des contrats.

3.10 La nature des constatations était telle que la vérificatrice générale a saisi la GRC de l'affaire et a également décidé d'entreprendre une vérification à l'échelle gouvernementale du Programme de commandites (ainsi que des activités de recherche sur l'opinion publique et de publicité du gouvernement du Canada, y compris celles des sociétés d'État — voir les chapitres 4 et 5 du présent Rapport).

Objet de la vérification

3.11 Notre vérification a porté sur la gestion du Programme de commandites assurée par la DGSCC jusqu'au 31 août 2001, date à laquelle Communication Canada a été créé à la suite de la fusion de la DGSCC et du Bureau d'information du Canada. Nous avons examiné la façon dont Communication Canada avait géré le Programme par la suite. Nous avons voulu déterminer si les règlements et les politiques du gouvernement fédéral qui régissent la passation des contrats et la bonne gestion des fonds publics avaient été respectés. Nous avons évalué la conception du Programme, la gestion des projets individuels de commandite et la mesure des résultats des projets et du Programme. Nous avons aussi évalué la qualité des documents versés aux dossiers. Nous avons sélectionné un échantillon de projets de commandite et l'avons examiné en détail. Nous avons également interrogé des membres du personnel et d'anciens membres du personnel du Programme de commandites.

3.12 De plus, nous avons sélectionné un échantillon d'opérations entraînant des paiements par la DGSCC à des entités d'État, y compris des sociétés d'État. Nous avons vérifié comment la DGSCC et les entités d'État avaient géré ces opérations. À la conclusion de la vérification, nous avons également interrogé deux anciens ministres et un ancien sous-ministre de TPSGC, qui avaient été associés au Programme de commandites. On trouvera plus de détails à la fin du chapitre dans la section À propos de la vérification.

3.13 Il convient de noter que nos conclusions touchant les pratiques de gestion et les actions liées à la passation des contrats ne visent que les fonctionnaires. Les règles et les règlements que nous mentionnons dans le présent Rapport concernent les fonctionnaires, non les entrepreneurs. Nous n'avons pas vérifié les registres des entrepreneurs. Par conséquent, nos conclusions ne peuvent se rapporter et ne se rapportent pas aux pratiques des entrepreneurs.

Observations

Le Parlement n'a pas été informé des véritables objectifs du Programme de commandites

3.14 Au moment de la création du Programme de commandites, le gouvernement fédéral n'a pas informé le Parlement des véritables objectifs du Programme et il ne lui en a jamais communiqué les résultats. D'anciens fonctionnaires de la DGSCC nous ont indiqué qu'après le référendum de 1995 au Québec, le gouvernement voulait rehausser son profil dans cette province en commanditant des événements locaux et, pour ce faire, il a créé le Programme de commandites. Nous n'avons cependant trouvé aucune directive du gouvernement ni analyse formelle ou plan stratégique. En l'absence de directive écrite du sous-ministre ou du Comité de direction de TPSGC et de décision écrite du Cabinet ou du Conseil du Trésor, nous n'avons pas pu établir clairement comment la décision de créer le Programme a été prise, ni par qui. Nous n'avons pas pu établir non plus pourquoi la décision n'a pas été transmise par écrit.

3.15 Le Conseil du Trésor a toutefois approuvé l'octroi de fonds supplémentaires pour les activités de communications de TPSGC afin de promouvoir les programmes et les services du gouvernement à la suite du référendum au Québec. TPSGC devait s'assurer que les initiatives étaient conformes aux politiques et aux lignes directrices du Conseil du Trésor, que tous les services de communications étaient concurrentiels, tel que requis, et que les contrats étaient émis de façon appropriée.

3.16 Nous avons constaté qu'avant d'allouer des fonds, TPSGC avait négligé de mettre en place un cadre de surveillance et de contrôle adéquat pour le Programme de commandites. Même si les communications étaient une priorité ministérielle, la Loi sur la gestion des finances publiques continuait à s'appliquer.

3.17 Nous avons été informés qu'on avait fait la promotion du Programme au Québec, mais nulle part ailleurs au Canada. À mesure que des gens en dehors du Québec ont appris l'existence du Programme, le gouvernement a reçu des demandes et approuvé quelques commandites de quelques événements dans d'autres provinces. Cependant, de 1997 à 2000, la plupart des événements régionaux commandités avaient lieu au Québec.

3.18 Nous avons examiné les rapports sur le rendement de TPSGC. Aucun de ces rapports n'a fait état du Programme avant 2001, même si les commandites représentaient plus de la moitié des dépenses annuelles de la DGSCC. Le Rapport sur le rendement de 2001 mentionnait le Programme de commandites, mais n'en indiquait pas les objectifs ni l'importance particulière accordée aux événements au Québec. Il indiquait simplement que 291 événements avaient été commandités dans tout le Canada. Le Parlement n'a pas été informé que le Programme accordait la priorité au Québec.

3.19 Étant donné l'importance des objectifs que nous ont décrits les fonctionnaires et l'importance des dépenses du Programme (plus de 250 millions de dollars de 1997 à mars 2003), nous nous serions attendus à ce que le gouvernement fournisse au Parlement au moins une description du Programme, ses objectifs, ses dépenses et les résultats obtenus.

Contrôles et surveillance du Programme

Quelques personnes seulement participaient à l'exécution du Programme

3.20 Normalement, les services centraux de TPSGC gèrent les activités d'approvisionnement et les activités financières des directions générales du Ministère. Cependant, pour le Programme de commandites, la gestion de la passation des contrats et des finances était assurée par la DGSCC et non pas par un service central. Le directeur exécutif de la DGSCC relevait du sous-ministre de TPSGC et avait accès directement auprès du Ministre et de son personnel, ce qui réduisait encore plus le jeu des mécanismes habituels de contrôle et de surveillance.

3.21 Le personnel de la DGSCC nous a informés qu'un directeur général ne les faisait pas participer à la prise de décision sur les commandites. Selon eux, le processus était le suivant (ce qui nous a été confirmé en grande partie par un ancien ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux) :

• La DGSCC accordait un contrat à une agence de communications pour qu'elle trouve des possibilités de commandite au Québec. L'agence fournissait de l'information de vive voix, mais il n'existe pas de rapport écrit de cette information.
• La DGSCC recevait des propositions de commandite non sollicitées de plusieurs sources, y compris d'autres ministères du gouvernement, d'organisateurs d'événements, d'activités et de projets, d'agences de communications, de groupes communautaires et d'organisations non gouvernementales. Certaines demandes étaient présentées au ministre et transmises à la DGSCC.
• Le directeur général de la DGSCC examinait les demandes et décidait quels événements seraient commandités et quelle agence de communications obtiendrait le contrat. À plusieurs occasions, on a discuté des dossiers de projets avec le bureau du ministre.
• À la demande du directeur général, le personnel du Programme préparait la demande de contrat et la transmettait au service des achats de la DGSCC, qui rédigeait le contrat.
• Le directeur général approuvait les paiements aux agences de communications avec lesquelles un contrat avait été conclu.

Ces procédures violent deux principes fondamentaux du contrôle interne : la répartition des tâches et une surveillance adéquate.

Un environnement à faible contrôle

3.22 Dans Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes, le cadre de gestion du gouvernement fédéral, le Conseil du Trésor indique que les ministères et organismes ont la responsabilité de voir à la mise en place de cadres de gestion adéquats pour atteindre des résultats et gérer des ressources. Cela veut dire, entre autres, qu'ils doivent maintenir des contrôles internes solides et être vigilants pour déceler rapidement toute circonstance susceptible de donner lieu à une défaillance des contrôles. Or, le Programme de commandites fonctionnait dans un environnement à faible contrôle : les activités d'achat et les activités financières étaient traitées au sein de la DGSCC avec peu de surveillance de la part des services centraux de TPSGC, les agences de communications et les événements devant être commandités étaient choisis par quelques personnes seulement, et les personnes qui approuvaient les projets approuvaient aussi le paiement des factures. Les rôles et les responsabilités n'étaient pas répartis de façon à éliminer, autant que possible, toute occasion de fraude, d'inexactitudes ou de contournement des contrôles par la direction.

3.23 Absence de lignes directrices écrites. Des lignes directrices écrites sont un outil essentiel pour assurer l'exécution de n'importe quel programme de manière uniforme, juste et transparente. Les lignes directrices peuvent donner des critères clairs pour l'admissibilité, établir les conditions d'octroi de l'aide financière et, dans le cas qui nous occupe, donner des directives sur les niveaux de commandite. Nous avons constaté que le Programme de commandites avait fonctionné sans lignes directrices depuis sa création en 1997 jusqu'au 1^er avril 2000, entraînant des décisions ad hoc en ce qui a trait à la sélection et à l'approbation des projets, ainsi qu'aux niveaux des commandites. Lorsque nous avons examiné les dossiers, il nous a été impossible, dans la plupart des cas, de déterminer pourquoi un événement avait été choisi pour être commandité, de quelle manière on avait établi la hauteur de la commandite, ou la visibilité fédérale que la commandite permettrait d'obtenir.

Absence de transparence dans la prise de décision

3.24 Pour comprendre la façon dont les décisions avaient été prises, compte tenu du fait qu'elles étaient très rarement consignées au dossier, nous avons interrogé le personnel qui a travaillé au Programme de commandites. Apparemment, seules quelques personnes participaient à la prise de décision et celles qui travaillaient toujours à TPSGC, à Communication Canada et dans d'autres ministères ont été incapables de nous expliquer pourquoi certaines décisions avaient été prises.

3.25 Elles nous ont indiqué que le directeur général avait discuté des questions de commandite avec le ministre. Un directeur général à la retraite nous a informés que ses discussions avec le ministre ne visaient qu'à lui fournir de l'information. Il a déclaré que lui-même et son personnel avaient décidé quels événements seraient commandités et à quel niveau. Il a indiqué aussi qu'il s'était également basé sur des conseils verbaux d'une agence de communications, mais qu'il n'avait pas consigné ces conseils au dossier.

3.26 L'ancien ministre a déclaré que son bureau n'avait pas décidé des événements à commanditer. Il a confirmé qu'il n'existait ni lignes directrices ni objectifs écrits, mais a également déclaré que le Programme faisait partie de la stratégie pour l'unité nationale.

3.27 Nous avons trouvé dans un dossier une note de service indiquant que le bureau du ministre avait renversé une décision prise par le personnel du Programme de ne pas commanditer un événement; la note indiquait que le bureau du ministre informerait l'organisateur de l'événement. Le dossier n'indiquait pas qui, au bureau du ministre, avait pris cette décision, ni pourquoi, ni comment le niveau de la commandite avait été établi.

3.28 Un autre bénéficiaire de financement a indiqué que sa demande avait tout d'abord été refusée. À la suggestion du directeur général, il avait discuté de la question avec le bureau du ministre. La décision avait été renversée et le financement approuvé. Nous n'avons rien trouvé dans les dossiers pour justifier ce changement de décision.

3.29 Il est apparu clairement lors de nos discussions avec un ancien ministre et le directeur général à la retraite qu'il y avait de temps à autre des discussions entre le directeur général, le ministre et le personnel du ministre. L'absence de documents aux dossiers nous empêche de déterminer la teneur ou l'utilité de ces discussions; les dossiers n'en donnaient pas les résultats.

Fonds de commandite octroyés à des entités d'État

Opérations visant à camoufler les sources de financement des sociétés d'État

3.30 Au cours de notre vérification, nous avons remarqué que la DGSCC et, par la suite, Communication Canada avaient versé des fonds de commandite à certaines sociétés d'État. Nous avons sélectionné toutes les opérations de ce type qui touchaient la Banque de développement du Canada, la Société canadienne d'hypothèques et de logement, la Commission canadienne du tourisme, la Société du Vieux-Port de Montréal Inc., la Société du Centre national des arts, la Commission de la capitale nationale et Via Rail. Nos observations touchant la Société canadienne d'hypothèques et de logement et la Commission canadienne du tourisme se trouvent au chapitre 4 du présent Rapport.

3.31 Nous avons également vérifié des opérations engageant la Société immobilière du Canada limitée/Parc Downsview Park Inc. et la Monnaie royale canadienne. Dans le cas de ces deux sociétés d'État et dans ceux du Centre national des arts et de la Commission de la capitale nationale, nous n'avons fait aucune constatation qui mérite d'être signalée au Parlement.

3.32 Grâce à un décret, nous avons pu vérifier certaines opérations de commandite de la Société canadienne des postes. Le Bureau n'a cependant pas vérifié dans sa totalité le programme de commandites/marketing de la Société canadienne des postes. Étant donné la nature de nos constatations à partir d'un petit échantillon, nous avons suggéré à la Société canadienne des postes d'entreprendre une vérification de tout son programme de commandites/marketing et d'en communiquer les résultats à son conseil d'administration.

3.33 De plus, nous avons vérifié des transferts de fonds effectués par la DGSCC à d'autres entités fédérales.

3.34 Il n'est pas inhabituel que des entités gouvernementales concluent des ententes de partenariat pour exécuter des programmes d'intérêt mutuel. Normalement, l'entente indique les rôles et les responsabilités de chaque entité, les limites de leur engagement financier, et les avantages que chacune s'attend à y trouver. Les fonds requis sont généralement transférés entre les entités par une pièce de journal ou payés directement par chèque.

3.35 Plusieurs des transferts effectués par la DGSCC à des entités d'État l'ont été par l'entremise d'agences de communications qui recevaient des commissions pour transférer l'argent. Nous pensons qu'aucune de ces agences n'a été choisie selon les règles et, dans de nombreux cas, il n'existe que peu de preuve de la valeur que l'État a reçue en contrepartie.

3.36 Notre vérification a révélé que la DGSCC n'avait pas conclu d'accord ou d'entente de partenariat avec les sociétés d'État dont elle commanditait les programmes. Elle utilisait des méthodes fort compliquées et discutables pour transférer des fonds de commandite. Certains paiements étaient fondés sur de fausses factures et de faux contrats; d'autres constituaient en fait des subventions — des fonds de commandite utilisés par les sociétés d'État pour couvrir leurs coûts d'exploitation.

3.37 La DGSCC a effectué des paiements à des sociétés d'État par l'entremise d'agences de communications avec lesquelles elle devait passer des contrats, plutôt que de verser les fonds directement aux sociétés. Si le Programme de commandites avait été établi en vertu de la Politique sur les paiements de transfert comme une contribution, cela aurait exigé un cadre de programme, y compris des critères d'admissibilité précis, des conditions et une approche plus structurée pour communiquer l'information au Parlement. Nous croyons qu'il était déplacé de faire de tels transferts par l'entremise d'agences de communications ou en utilisant des contrats d'approvisionnement.

3.38 La Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor stipule que « lorsqu'un ministère envisage une subvention, une contribution, ou une autre forme de paiement de transfert à une société d'État,... il doit d'abord consulter le Secrétariat du Conseil du Trésor... pour s'assurer qu'une subvention ou une contribution ou une autre forme de paiement de transfert n'est pas et ne devient pas une façon détournée de financer les frais d'exploitation ou les besoins en capital de la société d'État ».

3.39 Indépendamment du mécanisme de transfert utilisé, pratiquement aucun de ces paiements de transfert aux sociétés d'État n'était justifié par une analyse de rentabilité. La DGSCC aurait dû obtenir l'autorisation législative nécessaire et transférer directement les fonds au moyen d'accords de contribution. Ainsi, elle n'aurait pas eu à verser des commissions importantes et il lui aurait fallu obtenir l'autorisation du Conseil du Trésor. Les fonctionnaires du Secrétariat du Conseil du Trésor ont déclaré que puisque l'argent était transféré au moyen d'un contrat, la Politique sur les paiements de transfert n'est pas la norme de vérification qui s'applique au Programme de commandites. Toutefois, selon nous, la Politique couvre non seulement les subventions et les contributions mais également « les autres paiements de transfert ». À notre avis, la DGSCC a violé l'esprit de la Politique sur les paiements de transfert.

Mise en doute du bien-fondé des dépenses

3.40 En contrepartie des fonds de commandite reçus, les sociétés d'État et les ministères devaient donner une certaine visibilité au gouvernement du Canada. En 1998, le Conseil du Trésor a modifié sa politique sur le Programme de coordination de l'image de marque pour exiger que les sociétés d'État (qui en avaient été exemptées auparavant) mettent en évidence le mot-symbole « Canada » chaque fois qu'elles utilisaient leur image corporative. Nous nous demandons donc pourquoi la DGSCC devait payer les sociétés d'État pour assurer cette visibilité, puisqu'elles étaient tenues de le faire, surtout dans les cas où nous n'avons trouvé aucune preuve aux dossiers de la visibilité supplémentaire obtenue grâce aux fonds de commandite.

3.41 Dans plusieurs des opérations que nous avons vérifiées, nous avons constaté que les fonctionnaires de la DGSCC avaient contrevenu aux règles, aux règlements et à la Loi sur la gestion des finances publiques. De plus, ils ont démontré un manque d'intérêt à ce que l'État en ait pour son argent. Les cas étudiés dans « Des opérations avec des sociétés d'État sont préoccupantes » donnent des détails sur les constatations discutées plus haut. Ils montrent également que certains représentants des sociétés d'État ont participé à cette mauvaise gestion des fonds publics. Chaque cas est accompagné d'un diagramme qui illustre le flux des fonds et explique la nature de l'opération.

Les opérations avec les entités d'État sont préoccupantes

3.42 Nos travaux indiquent que le Programme de commandites était utilisé surtout pour des événements communautaires, culturels et sportifs. Cependant, comme le montrent les études de cas, il a aussi servi à financer d'autres événements, séries télévisées et activités commerciales, ainsi que des acquisitions d'immobilisations pour des entités d'État, y compris des sociétés d'État.

3.43 Les agences de communications ont reçu de la DGSCC des commissions élevées tout simplement pour envoyer des chèques à des sociétés d'État. Plusieurs des opérations que nous avons examinées avaient violé une ou plusieurs dispositions du Règlement sur les marchés de l'État, la Loi sur la gestion des finances publiques, les politiques sur l'administration financière et la passation des contrats des sociétés d'État, et l'esprit de la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor.

3.44 Ce qui est particulièrement préoccupant au sujet de ces paiements de commandite, c'est qu'ils comportaient chaque fois plusieurs opérations avec plusieurs agences, parfois au moyen de fausses factures et de faux contrats, ou sans contrat écrit du tout. Ces arrangements semblent avoir été conçus pour verser des commissions à des agences de communications, tout en camouflant la source des fonds et la véritable nature des opérations. Les limites des crédits parlementaires n'étaient pas respectées. Des hauts fonctionnaires de la DGSCC et des représentants des sociétés d'État étaient au courant de ces arrangements et y participaient volontiers. L'ancien ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux nous a indiqué qu'il savait que le directeur général de la DGSCC avait conclu des transactions avec les sociétés d'État; le directeur général l'avait informé que cette façon de transférer des fonds entre des entités était acceptable.

Mauvaise gestion des commandites

3.45 Nos travaux de vérification dans les sociétés d'État n'ont porté que sur une partie du Programme de commandites. La majorité des opérations dans le cadre du Programme impliquaient le paiement de fonds par le gouvernement du Canada pour appuyer des organismes qui organisaient des événements culturels et sportifs. La section qui suit porte sur la gestion du Programme assurée par la DGSCC jusqu'au 31 août 2001, date où Communication Canada a assumé la responsabilité du Programme.

Non-respect généralisé des politiques et des règlements sur la passation des contrats

3.46 À compter d'avril 2000, TPSGC a fait une vérification et plusieurs examens de ces dossiers de commandite et, dans chaque cas, a mis au jour des problèmes sérieux. Nos constatations concordaient avec celles de TPSGC.

3.47 Les personnes qui géraient le Programme de commandites avaient la responsabilité :

• de respecter la Loi sur la gestion des finances publiques;
• d'exercer une diligence raisonnable dans la sélection des événements à commanditer et dans la détermination du niveau d'aide financière à accorder à chacun;
• de veiller à ce que le processus de sélection et l'attribution des contrats aux agences de communications respectent les politiques et les règlements du gouvernement sur les marchés;
• de faire appliquer les conditions des contrats;
• de veiller à ce que le gouvernement obtienne le meilleur rendement possible des fonds publics qu'il dépensait.

3.48 Nous avons observé, de 1997 au 31 août 2001, un mépris généralisé des politiques et des règlements sur les marchés du gouvernement, une absence généralisée de documents aux dossiers et, dans de nombreux cas, peu de preuves que le gouvernement ait obtenu un rendement quelconque de ses commandites — dans certains cas, aucune preuve.

La sélection des agences de communications contrevenait aux règles

3.49 L'article 5 du Règlement sur les marchés de l'État exige qu'avant de conclure un marché, l'autorité contractante lance un appel d'offres. Les appels d'offres concurrentiels devraient donc être la norme.

3.50 Le Programme de commandites faisait appel à des agences de communications choisies dans trois listes préétablies de fournisseurs admissibles sélectionnés dans le cadre de trois processus de sélection distincts. (Pour plus de détails, voir la section sur la sélection des agences au chapitre 4.)

3.51 Lors du premier processus, cinq firmes ont été choisies au début de 1995 pour fournir des services de publicité au Secteur de la publicité et de la recherche sur l'opinion publique (SPROP) de TPSGC. Le processus de sélection ne respectait toutefois pas le Règlement sur les marchés de l'État. Nous n'avons trouvé aucune preuve démontrant que les exigences précises des travaux aient été annoncées ou décrites aux fins des processus de sélection. Les firmes choisies l'avaient été plus tôt lors d'un processus de sélection pour d'autres travaux dans un autre ministère. Les autres fournisseurs potentiels n'ont jamais eu l'occasion de faire une offre pour effectuer ce travail.

3.52 Lors du deuxième processus de sélection, mené en 1995, un consortium a été choisi pour offrir un éventail complet de services de publicité. Lors du troisième processus, en 1997, dix firmes ont été choisies pour concevoir et administrer des campagnes nationales ou régionales de marketing visant à compléter les campagnes de publicité. Plusieurs de ces firmes se sont vu attribuer plus tard des contrats de gestion des événements commandités.

3.53 Dans le cas de chacun des deux derniers processus de sélection, le gouvernement avait affiché une lettre d'intérêt sur le MERX, son système électronique d'appel d'offres, pour informer les fournisseurs des besoins du gouvernement et leur permettre de s'inscrire comme fournisseur potentiel. Dans chaque cas, la lettre d'intérêt ne précisait pas la période où les services seraient requis, lesquelles des exigences énoncées étaient obligatoires et lesquelles seraient cotées, ni le mode de sélection des fournisseurs, ni la note de passage (la cote) minimale. Tous ces renseignements étaient requis selon les propres procédures de la DGSCC.

3.54 À notre avis, aucune des firmes des trois listes de fournisseurs admissibles n'a été choisie selon le processus concurrentiel que les politiques et les règlements sur les marchés du gouvernement exigent.

La sélection de l'agence de coordination contrevenait aux règles sur la passation des marchés

3.55 En mars 1998, le gouvernement a passé un contrat avec une firme pour qu'elle soit son agent de coordination et fournisse des services de gestion financière pour les commandites. Là encore, la lettre d'intérêt a été affichée pendant une période plus courte que les 30 jours requis par la Politique sur les marchés (annexe Q). La lettre n'indiquait pas quand les services seraient requis, les exigences obligatoires et cotées, le mode de sélection des fournisseurs ou la cote dont ils auraient besoin pour être pris en considération lors de la prochaine étape du processus de sélection.

3.56 La firme choisie a obtenu pour les cinq prochaines années un contrat d'exclusivité pour l'achat de tous les produits médias dont le gouvernement avait besoin pour ses activités de publicité. Le chapitre 4 du présent Rapport traite des aspects de ce contrat relatifs à la publicité.

Contrats attribués pour certains événements en violation des politiques sur les marchés

3.57 L'annexe Q de la politique du gouvernement sur les marchés indique que si l'autorité contractante crée une liste de fournisseurs admissibles pour un type de service, à chaque fois qu'elle veut par la suite attribuer un contrat pour ce type de service, elle doit inviter tous les fournisseurs de la liste à présenter une soumission. L'autorité contractante doit également afficher un avis annuel pour informer de l'existence d'une liste de fournisseurs admissibles et donner aux autres fournisseurs la possibilité de se qualifier pour apparaître sur cette liste. Nous n'avons trouvé aucune preuve que la DGSCC ou TPSGC ait affiché un avis annuel ni donné aux autres fournisseurs potentiels la possibilité de se qualifier.

3.58 De plus, dans les contrats que nous avons vérifiés, nous avons constaté que la DGSCC n'avait jamais invité les fournisseurs qui étaient effectivement sur la liste à soumissionner. Les dossiers ne disent pas non plus selon quels critères les contrats ont été attribués ni les raisons pour lesquelles une agence plutôt qu'une autre a été choisie pour un projet donné.

Absence de diligence raisonnable dans la sélection et l'approbation des événements à commanditer

3.59 Nous nous attendions à ce que pour recommander la commandite d'un événement, le personnel du Programme indique de quelle manière l'événement contribuerait à atteindre les objectifs du Programme. Nous nous attendions à trouver des analyses montrant que les gestionnaires du Programme avaient évalué le potentiel de visibilité et de présence fédérales offert par les événements proposés et à ce qu'ils aient recommandé l'octroi d'une commandite à un niveau correspondant.

3.60 La plupart des 53 dossiers de notre échantillon ne contenaient aucune évaluation du bien-fondé du projet ni même de critères pour l'évaluer. Aucun dossier ne contenait les raisons justifiant la décision de commanditer l'événement. De plus, 64 p. 100 des dossiers que nous avons examinés ne contenaient aucune information sur les organisateurs de l'événement, aucune description du projet, et aucune analyse de la visibilité que le gouvernement du Canada obtiendrait en commanditant l'événement.

3.61 Nous avons trouvé une liste d'événements que la DGSCC avait refusé de commanditer, mais ses représentants nous ont informés qu'ils n'avaient pas gardé de dossiers sur les projets refusés; il nous a donc été impossible de déterminer pourquoi les demandes de fonds de commandite avaient été refusées. Nous avons remarqué que sept projets avaient d'abord été refusés pour être approuvés plus tard — mais les dossiers ne donnaient pas les raisons des nouvelles décisions. Dans un cas, une équipe de soccer, l'Impact de Montréal, a reçu une commandite de 150 000 $ pour la saison d'hiver de 1998-1999. L'année suivante, on a refusé une proposition presque identique du club de soccer Edmonton Drillers en invoquant l'absence de fonds. Après des démarches d'un député et du club de soccer Edmonton Drillers auprès du ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux, une commandite de 30 000 $ a été approuvée. L'équipe de Montréal a également reçu une commandite de 30 000 $ cette année-là.

3.62 Certains aspects de ce cas sont troublants. Premièrement, étant donné qu'une note au dossier indiquait que la proposition d'Edmonton avait d'abord été refusée parce qu'il n'y avait pas de fonds, on ne comprend pas très bien pourquoi des fonds existaient pour d'autres projets qui ont été approuvés au même moment.

3.63 Deuxièmement, s'il est clair que le Ministre a été sollicité, il n'existait guère de preuve montrant que de nouveaux faits avaient été fournis ou que d'autres critères avaient été utilisés pour justifier le renversement de la première décision.

Aucune analyse du montant de la commandite pour chaque événement

3.64 Nous nous attendions à ce que les dossiers soient documentés comme il se doit et, comme le recommande la politique du gouvernement sur les marchés, qu'ils contiennent une piste de vérification complète et des détails sur des questions comme les options envisagées, les décisions, les approbations et les modifications de contrat. De plus, le Guide des approvisionnements de TPSGC indique qu'un dossier permet de récapituler les événements et constitue une piste de vérification précise en cas d'examen financier, de poursuite judiciaire ultérieure ou de plainte officielle.

3.65 Dans l'échantillon de dossiers de commandite que nous avons vérifiés, nous n'avons trouvé aucun motif en dossier pour justifier le niveau de financement approuvé; on n'y trouve pas non plus de preuve de discussions au sujet du niveau de financement (voir l'étude de cas « Tour cycliste Trans-Canada »).

Peu de preuves que l'État en a eu pour son argent

3.66 Nous nous attendions à ce que, après avoir conclu un contrat avec une agence de communications pour gérer la commandite d'un événement particulier, la DGSCC et TPSGC aient fait preuve de diligence raisonnable dans la gestion des sommes engagées pour obtenir les services prévus et pour assurer la reddition de comptes à l'égard des fonds publics dépensés. Une bonne gestion des contrats aurait fait en sorte que les conditions du contrat aient été respectées, que les paiements aient été effectués conformément à ces conditions et que les factures et les rapports finaux soumis à TPSGC ou à la DGSCC aient été vérifiés afin de déterminer leur fiabilité. De plus, nous nous attendions à ce que la direction ait obtenu l'assurance raisonnable que les fonds avaient servi aux fins prévues, que les rapports finaux avaient été examinés en relation avec les objectifs et les résultats attendus tels qu'énoncés dans le plan de visibilité et à ce que l'on se soit rendu sur les lieux des événements.

3.67 Le contrat conclu par la DGSCC avec chacune des agences de communications pour l'exécution d'un ou de plusieurs projets de commandites prévoyait que l'agence de communications devait présenter un plan de visibilité détaillé, mettre en oeuvre l'accord de commandite avec l'organisateur de l'événement, surveiller le respect des conditions de l'accord, obtenir la preuve que l'organisateur de l'événement avait mené le projet conformément aux conditions de l'accord, et effectuer le rapprochement de tous les documents pertinents.

3.68 Absence de plan de visibilité. Près de la moitié des dossiers de notre échantillon ne contenait pas de plan de visibilité donnant quelque précision que ce soit sur la visibilité que le gouvernement pouvait prévoir obtenir. Par exemple dans un cas, un député avait reçu d'un collège du Québec une demande d'aide financière de 5 000 $ pour sa fondation. Le député a transmis la demande au ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux. Un adjoint spécial du bureau du Ministre a envoyé la demande à la DGSCC, qui a passé avec une agence de communications un contrat d'une valeur de 5 600 $ qui incluait une commission de 12 p. 100. La DGSCC a approuvé le plan de visibilité de l'agence, qui consistait uniquement à inscrire le nom du député sur une murale au collège. Dans ce cas, ce n'est pas le gouvernement du Canada qui a profité d'une certaine visibilité pour les 5 600 $ qu'il avait payés, mais bien le député.

3.69 Peu de documents au dossier sur les résultats. Dans les dossiers de notre échantillon, les preuves montrant qu'une agence de communications ait analysé les résultats des événements commandités sont minces. Les agences de communications étaient tenues de présenter des rapports finaux résumant les avantages de la visibilité et de les accompagner de documents pertinents, photos et exemples de visibilité comme des brochures et des coupures de presse. Quarante-neuf pour cent des dossiers que nous avons examinés ne contenaient pas de rapports finaux ni de preuve que le gouvernement avait obtenu la visibilité pour laquelle il avait payé.

3.70 En décembre 1996, par exemple, le Secteur de la publicité et de la recherche sur l'opinion publique (SPROP) de TPSGC — qui est devenu par la suite la DGSCC — a signé un contrat de publicité de 330 000 $ avec Groupaction pour établir une stratégie de communications touchant la nouvelle loi sur les armes à feu. Le SPROP a reçu des factures pour le montant complet du contrat et approuvé les paiements. Cependant, les dossiers ne contenaient pas de preuve montrant que le SPROP avait reçu quoi que ce soit en contrepartie de l'argent versé à Groupaction en vertu de ce contrat. Le contrat indiquait qu'il s'agissait d'un projet de Justice Canada, mais les représentants du ministère de la Justice ont déclaré qu'ils n'avaient pas demandé ce contrat ni reçu les services qui y étaient prévus.

3.71 Dans un autre cas, un contrat de 465 000 $ passé avec Groupaction en avril 1997 prévoyait la commandite de la Série Hermez Racing et de la Classique du Parc/Parc Équestre de Blainville, ainsi que des services de publicité décrits sous les noms de Promotion de la culture canadienne-française et Surveillance et documentation de sites et de groupes d'intérêts/Armes à feu.

3.72 Le SPROP a reçu des factures et approuvé des paiements pour le montant total de 465 000 $. Le dossier ne contient toutefois aucune preuve montrant que le SPROP a reçu les éléments prévus au contrat. Les dossiers ne contenaient pas non plus de preuve de la façon dont les fonctionnaires obtenaient l'assurance que les biens et services avaient bien été reçus avant d'approuver les paiements.

3.73 Même les dossiers qui contenaient des rapports finaux ne contenaient aucune preuve que le personnel du programme de la DGSCC avait comparé les résultats décrits dans ces rapports avec les objectifs fixés dans le plan de visibilité. Un rapport préparé par une agence de communications au sujet d'un événement dans une ville donnée contenait des photographies d'un événement similaire tenu dans une autre ville. Le personnel du programme de la DGSCC ne s'était pas rendu compte de l'erreur et n'avait donc pas demandé à l'agence pourquoi elle avait utilisé des photographies d'un autre événement.

Travaux donnés en sous-traitance sans appel d'offres

3.74 Les contrats avec les agences de communications stipulaient qu'avant de sous-traiter des travaux d'une valeur estimative supérieure à 25 000 $, les agences devaient obtenir des offres d'au moins trois autres fournisseurs, entreprises ou particuliers, et soumettre les offres à la DGSCC.

3.75 Dans 26 p. 100 des dossiers de notre échantillon qui comportaient des contrats en sous-traitance d'une somme supérieure à 25 000 $, nous n'avons trouvé aucune preuve que l'agence de communications ait sollicité des offres de fournisseurs. Nous n'avons pas non plus trouvé de preuve de mesures prises par la DGSCC pour établir que cette condition avait été respectée.

3.76 Les contrats indiquaient aussi qu'une agence de communications ne pouvait recevoir de commission pour les travaux qu'elle confie en sous-traitance à un « membre de l'alliance stratégique », sans toutefois définir le terme « alliance stratégique ». Cependant, un fonctionnaire de TPSGC nous a dit que l'expression « alliance stratégique » se rapportait aux sociétés qui avaient été désignées par les agences comme étant des sociétés affiliées dans les réponses au questionnaire d'admissibilité soumis au cours du processus de sélection. Au fil des ans, certaines agences de communications ont fusionné, d'autres ont changé de nom ou changé de mains. La DGSCC ne tenait pas de registre à jour des membres de l'« alliance stratégique ».

3.77 Nous avons observé que, dans certains cas, l'agence de communications avait confié, en sous-traitance, du travail à une société avec laquelle elle avait clairement des relations étroites et avait facturé une commission à la DGSCC. Certaines sociétés avaient une adresse et même un numéro de télécopieur identiques. Nous n'avons pas trouvé de preuve que la DGSCC ait jamais mis en question les factures de travaux donnés en sous-traitance avant de les payer. Nous n'avons trouvé aucune preuve qu'elle ait jamais tenté d'exiger le respect de cette condition du contrat.

3.78 Les contrats exigeaient également que la DGSCC approuve au préalable les frais de production. La majorité des 53 dossiers de notre échantillon indiquent que la DGSCC a reçu des factures pour des frais de production, mais ils ne contiennent aucune preuve qu'elle ait approuvé les frais de production au préalable ou qu'elle les ait vérifiés par la suite.

3.79 De plus, nous n'avons trouvé aucune preuve que sur réception des factures, les représentants de la DGSCC aient mis en question les frais réclamés avant d'en approuver les paiements ou rappelé à l'agence de communications que les frais auraient dû être approuvés au préalable. Nous avons constaté une absence généralisée de documents aux dossiers sur les frais de production. Bon nombre des factures de frais de production ne contenaient pas de justification, comme la description des travaux qui avaient été effectués ou le nombre d'heures que ces travaux avaient exigées.

Contrats modifiés sans pièce justificative

3.80 Nous avons constaté que dans 21 p. 100 des dossiers de notre échantillon, les contrats avaient été modifiés sans explication. Comme nous l'avons déjà mentionné, une modification ajoutait 400 000 $ à un contrat quatre mois après l'événement. La raison de cette modification tenait sur une ligne — c'était pour « une visibilité accrue ». Rien n'indiquait que la DGSCC ait demandé une visibilité accrue, et rien n'indiquait qu'elle avait été obtenue. De plus, nous n'avons trouvé aucune analyse pour justifier la valeur initiale du contrat de 1,4 million de dollars.

3.81 Nous nous attendions à ce que les fonctionnaires ayant la responsabilité de gérer ces dossiers auraient pris des mesures acceptables pour protéger les intérêts de l'État. Il aurait fallu notamment faire preuve de diligence raisonnable dans l'utilisation des fonds publics, veiller à ce que les politiques et les règlements sur les marchés du gouvernement soient respectés, et faire appliquer les conditions des contrats.

3.82 Dans les dossiers que nous avons vérifiés, nous avons trouvé très peu de preuves que les fonctionnaires responsables aient agi de la sorte.

Absence de conformité aux autorisations financières pertinentes

3.83 Les fonctionnaires sont tenus de prendre les mesures appropriées pour s'acquitter de leurs responsabilités avec prudence et probité. La Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) énonce les conditions précises qui régissent les paiements. Plus particulièrement,

Il ne peut être passé de marché ou autre entente prévoyant un paiement, dans le cadre d'un programme auquel est affecté un crédit ou un poste figurant dans les prévisions de dépenses alors déposées devant la Chambre des communes et sur lequel le paiement sera imputé, que si le solde disponible non grevé du crédit ou du poste est suffisant pour l'acquittement de toutes les dettes contractées à cette occasion pendant l'exercice au cours duquel a lieu la passation (article 32).

Il ne peut être effectué de paiement imputable sur un crédit affecté à un ministère qu'à la demande du ministre compétent ou de la personne à qui il a donné la délégation écrite. Les demandes de paiement sur le Trésor sont à présenter en la forme, avec les documents d'accompagnement et selon les modalités de certification prévus par règlement du Conseil du Trésor. Il est interdit de demander des paiements sur le Trésor dans les cas où ils entraîneraient : a) une imputation irrégulière sur un crédit; b) une dépense supérieure à un crédit; c) une réduction du solde du crédit à un niveau insuffisant pour l'exécution des autres engagements (article 33).

Tout paiement d'un secteur de l'administration publique fédérale est subordonné à la remise des pièces justificatives et à une attestation de l'adjoint ou du délégué du ministre compétent selon laquelle : a) en cas de fournitures, de services ou de travaux : (i) d'une part, les fournitures ont été livrées, les services rendus ou les travaux exécutés, d'autre part, le prix demandé est conforme au marché ou, à défaut, est raisonnable, (ii) tout paiement anticipé est conforme au marché (article 34).

3.84 Nous avons observé que plusieurs des dossiers ne contenaient aucune signature indiquant la conformité à l'article 32 de la LGFP.

3.85 Par ailleurs, nous avons noté que, dans l'échantillon de paiements que nous avons vérifié, les demandes avaient été autorisées par les agents financiers compétents en vertu de l'article 33 de la LGFP.

3.86 Tous les dossiers contenaient les signatures exigées en vertu de l'article 34. Cependant, aucun des dossiers ne contenait de preuve que l'agent qui avait signé avait respecté les obligations et les exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques. Les preuves montrant que les travaux avaient été effectués conformément aux exigences du contrat étaient insuffisantes. Par exemple, on a effectué certains paiements en se fondant sur une facture contenant un montant unique sans justification, sans aucune description des travaux effectués ni registre des personnes qui ont effectué le travail, et sans rapport final montrant que l'événement commandité avait eu lieu et que le gouvernement avait obtenu la visibilité pour laquelle il avait payé.

3.87 À notre avis, les fonctionnaires qui administraient le Programme de commandites ne se sont pas acquittés de leurs responsabilités en exerçant une prudence et une diligence raisonnables. Il y avait peu de preuves que quelqu'un avait vérifié la fiabilité des données des factures soumises par l'agence de communications. De plus, les dossiers ne contenaient pas de preuve des travaux effectués par les agences de communications et, par conséquent, la justification des factures payées était mince.

Comment cela a-t-il pu se produire?

3.88 Nous sommes alarmés non seulement par le fait que le processus concurrentiel de passation des marchés a été contourné sur une aussi grande échelle et que les règles essentielles qui garantissaient l'utilisation adéquate des fonds publics ont été régulièrement violées, mais aussi par le fait que l'on ait laissé cela se produire.

3.89 Deux facteurs ont permis que ce régime de mauvaise gestion s'installe et se perpétue pendant plusieurs années : la surveillance et les contrôles essentiels existant à TPSGC ont été contournés, et l'on n'a pas tenu compte du rôle du Parlement.

La surveillance et les contrôles essentiels ont été contournés

3.90 TPSGC est un gros ministère qui a des recettes annuelles de plus de 100 millions de dollars, des dépenses de plus de 2 milliards de dollars et 14 000 employés. Il s'occupe de nombreux secteurs d'activités. Il fournit notamment aux autres entités gouvernementales une expertise en matière d'approvisionnement et des services communs connexes. Il administre la trésorerie fédérale, y compris l'émission des chèques du receveur général, et prépare les Comptes publics du Canada et les états financiers mensuels du gouvernement.

3.91 À cette fin, TPSGC a établi un système assez sophistiqué de contrôles internes et de rapports redditionnels. Même si nos vérifications précédentes ont révélé certaines faiblesses dans les processus de gestion et de passation des contrats, nous avons aussi constaté que le système de contrôles internes du Ministère était généralement fiable.

3.92 Pendant l'examen que nous avons effectué, nous avons été alarmés non seulement par les actions des gestionnaires du Programme de commandites, mais aussi par l'incapacité inexpliquée et continuelle des mécanismes de surveillance et des contrôles essentiels de déceler, de décourager et de signaler les violations flagrantes des règles, des règlements et des politiques. Les commandites étaient financées à même les crédits de TPSGC. Le petit nombre de fonctionnaires de la DGSCC étaient des employés de TPSGC. Les pouvoirs qu'ils exerçaient leur avaient été délégués par le ministre, par l'entremise du sous-ministre.

3.93 Les cadres supérieurs de TPSGC nous ont souligné que nos observations sur la DGSCC ne sont pas révélatrices de la façon dont la majorité des employés de TPSGC s'acquittent de leurs responsabilités. Et nos vérifications précédentes de TPSGC nous portent à le croire. Nous n'avons pas observé de violation aussi généralisée des règles ailleurs à TPSGC.

3.94 Le Ministère ne nous a pas fourni d'explication adéquate de l'effondrement presque total de ses contrôles essentiels et de ses mécanismes de surveillance dans la gestion du Programme de commandites pour les quatre années précédant le 31 août 2001. Comme nous l'avons indiqué, 250 millions de dollars d'argent des contribuables ont été utilisés pour ce programme, dont 100 millions ont été versés à des agences de communications en honoraires et en commissions.

3.95 Dès que nous avons entrepris des vérifications, les problèmes n'ont pas été difficiles à déceler. En 2000, la vérification interne de TPSGC avait signalé de nombreuses lacunes dans la gestion du Programme de commandites. En 2001, certaines améliorations ont été apportées : un nouveau mécanisme de sollicitation a été mis en place et l'entente avec l'agence de coordination a été améliorée. Une vérification de suivi effectuée en 2002 par TPSGC a montré une amélioration quant aux documents versés aux dossiers. Cependant, la vérification de suivi ne portait pas sur les questions d'optimisation des ressources.

3.96 Dans notre rapport de mai 2002, nous avons soulevé des préoccupations importantes au sujet de trois contrats liés au Programme de commandites. À la suite de ce rapport, TPSGC a entrepris l'examen des 721 dossiers et en a examiné 126 de manière approfondie. Le travail avait été entrepris par une équipe d'intervention rapide composée de spécialistes des secteurs pertinents de TPSGC.

3.97 Cet examen a révélé des problèmes importants, en ce qui a trait aux documents, dans la plupart des dossiers par rapport au recours à des sociétés de communications affiliées, à la surfacturation, au travail en sous-traitance, et aux violations possibles de la Loi sur la gestion des finances publiques, des politiques du Conseil du Trésor et des politiques ministérielles. Les constatations étaient telles que le Ministère a saisi la GRC d'un certain nombre de dossiers pour qu'elle fasse enquête et a entrepris de recouvrer des fonds. Lorsque nous avons achevé notre vérification, la GRC menait toujours son enquête.

3.98 En 2003, le Ministère a retenu les services d'une firme privée de juricomptables et l'a chargée d'effectuer un examen plus approfondi des dossiers de commandite de 136 événements. Les vérificateurs ont signalé que, dans un grand nombre de cas, [traduction] il semblait y avoir des cas évidents de non-respect de la LGFP, des pouvoirs délégués par TPSGC, ou de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor ou du Règlement sur les marchés de l'État. Dans le cas de plusieurs événements, nous avons constaté des problèmes multiples de non-conformité.

3.99 La fonction de vérification s'est appliquée à cerner les problèmes après coup. Ce sont les contrôles et la surveillance, qui auraient dû empêcher ces problèmes de se produire au départ, qui ont été inopérants. Même si la Direction générale de la vérification interne de TPSGC a publié son rapport en 2000, quelques mesures importantes que devait prendre la direction — par exemple entreprendre des actions de recouvrement et soumettre certaines affaires à la GRC — n'ont pas été prises avant 2002.

On n'a pas tenu compte du rôle du Parlement

3.100 Non seulement on n'a pas informé le Parlement des objectifs véritables du Programme de commandites, mais par surcroît on l'a mal informé au sujet de la gestion du Programme. On a contourné le processus parlementaire afin de transférer des fonds à des sociétés d'État. Des fonds votés par le Parlement pour TPSGC ont été utilisés pour financer les activités de sociétés d'État et de la GRC.

3.101 Le Rapport sur les plans et les priorités de 1999-2000 de TPSGC, signé par le Ministre et le sous-ministre, contient l'énoncé suivant au sujet de la DGSCC :

Le secteur d'activité des Services de coordination des communications canalisera ses efforts sur les stratégies et les activités suivantes pendant la période de planification... fournir aux ministères fédéraux des services essentiels de coordination de projets et d'acquisition dans le domaine des communications qui sont utiles, opportuns et à valeur ajoutée, tout en assurant la prudence, la probité et la transparence pendant tout le processus.

3.102 Plus de la moitié des dépenses de la DGSCC ont été consacrées aux commandites. La prudence et la probité n'ont certainement pas été assurées dans l'exécution du Programme.

Améliorations apportées récemment à la gestion

Initiatives du Secrétariat du Conseil du Trésor

3.103 En mai 2002, le Secrétaire du Conseil du Trésor a écrit à des sous-ministres pour leur rappeler l'importance de respecter les dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques et la politique sur les marchés du Conseil du Trésor. Il a demandé aux ministères de prendre trois mesures précises concernant les activités de commandite, de publicité et de recherche sur l'opinion publique : premièrement, évaluer si des contrôles et des procédures adéquats étaient en place; deuxièmement, examiner les contrats en vigueur et s'assurer qu'ils respectent la Loi sur la gestion des finances publiques ainsi que la politique et le règlement sur les marchés de l'État; et troisièmement, veiller à ce que les personnes ayant reçu un pouvoir délégué aient une formation suffisante et à ce qu'elles soient informées de leurs responsabilités. Il a aussi demandé aux sous-ministres de transmettre sa demande, par l'entremise de leur ministre, aux sociétés d'État, et de leur demander de prendre les mêmes mesures.

3.104 Nous avons examiné les réponses reçues par le Conseil du Trésor et ces réponses indiquent que les ministères ont commencé à prendre des mesures correctives pour les aspects qu'ils ont jugés faibles.

3.105 Le Secrétariat du Conseil du Trésor, de concert avec TPSGC et Communication Canada, a également entrepris une étude de la structure et de la conception du Programme de commandites. Cette étude a débouché sur l'annonce d'un nouveau programme de commandites en décembre 2002 (tel qu'indiqué au paragraphe 3.116).

Changements apportés par Communication Canada

3.106 En septembre 2001, la DGSCC a été fusionnée au Bureau d'information du Canada pour former Communication Canada, qui a assumé la responsabilité du Programme de commandites. Communication Canada a apporté plusieurs changements visant à renforcer le Programme, et, particulièrement, a créé une nouvelle structure de gestion et un nouveau cadre de programme et adopté de nouvelles lignes directrices (entrées en vigueur en février 2002 et révisées en mai 2002). Entre-temps, la responsabilité de la passation des contrats a été transférée à la Direction générale du service des approvisionnements de TPSGC, le principal organe d'approvisionnement du Ministère. D'autres changements plus importants ont été annoncés plus tard et ont commencé à être mis en oeuvre le 1^er avril 2003.

3.107 En mai 2002, un moratoire sur les commandites a été imposé afin que des mesures puissent être prises pour améliorer le Programme. On voulait s'assurer que le Programme puisse fonctionner dans l'intérêt public et sur une base solide à l'avenir. Le moratoire a été bref et, en attendant les résultats de l'examen, un programme provisoire a été lancé à l'aide de ressources internes plutôt qu'au moyen de contrats avec des agences de communications — c'est-à-dire que Communication Canada a passé des contrats de commandite directement avec des organisateurs d'événements.

3.108 Nous avons vérifié un échantillon de 25 dossiers de projets de septembre 2001 à mars 2003. Nous avons constaté qu'en général, ces dossiers étaient mieux gérés. Même si, dans certains cas, la justification des décisions laissait toujours à désirer, nous avons trouvé dans la plupart des dossiers suffisamment de documents pour comprendre le motif des décisions de commanditer des événements en particulier. Contrairement à l'échantillon précédent que nous avions vérifié, tous ces dossiers contenaient les plans de visibilité et rapports finaux exigés.

3.109 Certaines règles régissant la passation des contrats ont continué à être contournées. Communication Canada a amélioré ses dossiers sur l'utilisation des critères de sélection des événements à commanditer. Cependant, pour la période précédant juillet 2002, l'organisme n'avait toujours pas invité les fournisseurs admissibles d'une liste établie au préalable à soumettre des propositions chaque fois qu'un contrat allait être attribué. De plus, nous n'avons trouvé aucune preuve que Communication Canada a affiché un avis annuel de la liste des fournisseurs admissibles ou qu'il a donné aux autres la possibilité d'y être inclus.

3.110 Toutefois, depuis le 3 juillet 2002, date de levée du moratoire, les agences de communications ne sont plus utilisées comme intermédiaires, ce qui constitue un changement important dans le mode de gestion du Programme de commandites.

3.111 Améliorations apportées à la sélection et à l'approbation de projets individuels. Dans les 25 dossiers que nous avons examinés à Communication Canada, nous avons constaté une amélioration dans la justification des commandites des événements. Tous les dossiers contiennent des propositions soumises par les organisateurs d'événements, ce qui fait que nous avons pu dans chaque cas déterminer la nature de l'événement.

3.112 Meilleure analyse du niveau de commandite pour chaque événement. Communication Canada a établi une grille d'analyse des objectifs et des priorités du Programme de commandites, de la clientèle, de la distribution régionale des commandites et de la participation d'autres commanditaires. Même si nous avons trouvé des exceptions, la plupart des dossiers contenaient des analyses. Par exemple, dans certains cas, Communication Canada avait comparé un événement à commanditer avec un événement semblable commandité antérieurement pour décider du niveau de financement à octroyer. De plus, Communication Canada a tenu des dossiers sur les projets qu'elle a refusé de commanditer et ces dossiers contiennent des analyses à l'appui de ces décisions.

3.113 Meilleure application des conditions des contrats. Le plan de visibilité était appelé plan de commandite dans le contexte du programme provisoire. Sous le régime de Communication Canada, les plans de commandite étaient établis d'après des modèles préparés par Communication Canada qui variaient selon le montant de commandite accordé. Cela permettait des niveaux de visibilité relativement identiques pour tous les événements ayant bénéficié de montants semblables. Tous les dossiers de Communication Canada que nous avons examinés comportaient des plans de commandite et nous avons pu suivre le processus d'approbation.

3.114 Amélioration de la conformité aux autorisations pertinentes. La conformité à la Loi sur la gestion des finances publiques s'est améliorée énormément sous le régime de Communication Canada. On a répondu aux exigences en ce qui a trait aux signatures attestant des certifications prescrites par les articles 32, 33 et 34.

3.115 Dans tous les dossiers de Communication Canada que nous avons examinés, le personnel avait attendu d'obtenir un rapport final et comparé les résultats présentés avec les objectifs énoncés dans le plan de visibilité ou de commandite avant d'effectuer le paiement final.

Lancement d'un nouveau Programme de commandites

3.116 Le président du Conseil du Trésor, le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux et Communication Canada ont annoncé, en décembre 2002, un nouveau Programme de commandites qui est entré en vigueur le 1^er avril 2003. Le Programme est maintenant assuré au moyen de contributions. Ses principaux éléments sont les suivants :

• Il n'y aura pas de contrat avec des tiers.
• Les paiements doivent être effectués selon des accords de contribution plutôt que des contrats.
• Des lignes directrices écrites seront diffusées au personnel du Programme.
• La transparence sera assurée au moyen de publicité sur le Programme à l'échelle nationale, sur ses objectifs, les critères de sélection, les événements qui ont été approuvés et les fonds que chacune obtiendra.
• Des vérifications seront menées, des visites sur les lieux des événements seront effectuées, et la conformité avec les conditions des accords de contribution sera démontrée avant que les paiements finaux soient effectués.

L'annonce indiquait aussi que le Programme serait en place pour l'exercice financier 2003-2004, que le gouvernement en évaluerait la valeur et la viabilité à long terme et rendrait publics les résultats de son évaluation. Même si nous jugeons l'annonce encourageante, nous n'avons pas vérifié le nouveau Programme.

3.117 Il est important de souligner que si l'ancien Programme de commandites fut mal géré, ce n'est pas parce qu'il n'y avait pas de règles adéquates. La Loi sur la gestion des finances publiques énonce les obligations faites aux fonctionnaires. La politique du gouvernement sur les marchés indique très clairement les mesures que les fonctionnaires doivent prendre. Pourtant, les fonctionnaires ont contourné ces règles régulièrement.

3.118 Le nouveau Programme donnera peut-être l'occasion de corriger les faiblesses que nous avons cernées, mais le Parlement et les Canadiens doivent obtenir l'assurance que, cette fois-ci, toutes les règles seront suivies.

Conclusion

3.119 Dans son Rapport sur les plans et les priorités de 2000 au Parlement, TPSGC a indiqué qu'il gérait le Programme de commandites de manière à garantir la prudence et la probité. Il est clair que cela n'était pas le cas.

3.120 Jusqu'au 1^er septembre 2001, le gouvernement a géré le Programme de commandites en faisant peu de cas du Parlement, de la Loi sur la gestion des finances publiques, des règles sur les marchés, de la transparence ou de l'optimisation des ressources. On a trouvé peu de preuves de prudence et de probité. En mai 2002, le Conseil du Trésor a écrit aux ministères pour leur rappeler l'importance de respecter les dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques et de la politique et du règlement sur les marchés. De plus, le gouvernement a annoncé le lancement d'un nouveau Programme de commandites à compter d'avril 2003.

3.121 Depuis la création de Communication Canada en septembre 2001, la mise en oeuvre du Programme de commandites s'est beaucoup améliorée. Le directeur général actuel a informé son personnel qu'il s'attendait à ce que ces améliorations soient durables. Il a déclaré qu'une vérification interne approfondie serait menée en 2005. Nous espérons que cela sera bel et bien une vérification approfondie et complète, à laquelle nous pourrons nous fier. Nous espérons également que les résultats de la vérification interne seront communiqués au Parlement en temps opportun.

3.122 Nous jugeons toujours alarmant cependant que le Programme de commandites ait pu être géré comme il l'a été. On a dépensé des fonds publics considérables et il semble qu'on ne se soit pas soucié des résultats obtenus. La violation répétée des règles n'était pas le résultat d'erreurs isolées. Ces violations étaient régulières et omniprésentes. C'était la façon dont le gouvernement gérait le Programme. Les Canadiens sont en droit de s'attendre à une plus grande diligence dans l'utilisation des fonds publics.

3.123 Les fonctionnaires doivent s'assurer que la Loi sur la gestion des finances publiques et les règles sur les marchés sont respectées autant pour les fonds consacrés aux communications, qu'il s'agisse de commandite ou de publicité, que pour toutes les autres dépenses de fonds publics, et veiller à optimiser l'argent des contribuables.

À propos de la vérification

Objectifs

Les objectifs de notre vérification étaient de déterminer :

• si le gouvernement avait exercé un contrôle adéquat sur son Programme de commandites;
• si on avait mesuré les résultats de ces activités et si on les avait communiqués au Parlement;
• jusqu'à quel point le gouvernement a pris des mesures correctives à la suite des vérifications ou des examens précédents.

Étendue et méthode

Nous avons examiné un échantillon de 38 dossiers de projets en tenant compte des risques associés à ces projets, et un échantillon de 15 dossiers pris au hasard pour la période de 1997 au 31 août 2001, gérés par la Direction générale des services de coordination des communications (DGSCC) de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC). Nous avons également examiné un échantillon pris au hasard de 25 dossiers pour la période du 1^er septembre 2001 au 31 mars 2003, gérés par Communication Canada. Nous avons examiné les travaux réalisés par le Service de vérification interne de TPSGC et son Équipe d'intervention rapide. Ils ont respectivement examiné 580 et 126 dossiers. Nous avons rencontré des fonctionnaires de TPSGC, du Secrétariat du Conseil du Trésor et de Communication Canada. Nous avons aussi rencontré certains anciens fonctionnaires et anciens ministres responsables de la DGSCC.

Critères

Nous nous attendions à ce que le gouvernement :

• respecte les autorisations;
• veille à ce que les activités de commandite soient conçues pour produire les résultats prévus;
• exerce une diligence raisonnable dans l'approbation de chaque projet;
• exerce une diligence raisonnable lorsqu'il dépense des fonds publics et qu'il en rende compte;
• obtienne l'assurance raisonnable que les fonds ont été utilisés aux fins prévues;
• gère adéquatement les risques inhérents à la prestation de services par un tiers, le cas échéant;
• mette en place un cadre de reddition de comptes, englobant notamment la gestion du rendement et les rapports sur le rendement, et qu'il le communique clairement;
• effectue des examens réguliers et assure le suivi approprié.

Sociétés d'État

Objectifs. Les objectifs et les critères de notre vérification des fonds de commandite accordés aux sociétés d'État différaient légèrement de ceux que nous avons utilisés pour l'examen des ministères. Nous avons cherché à déterminer si les sociétés d'État choisies avaient exercé un contrôle adéquat sur les activités de commandite dans le cadre desquelles des fonds ont été reçus du gouvernement ou octroyés à celui-ci pour promouvoir ses objectifs. Nous voulions également déterminer dans quelle mesure les sociétés d'État choisies avaient pris des mesures correctives à la suite des vérifications et des examens précédents.

Étendue et méthode. Nous avons sélectionné dix sociétés d'État, dont deux en tenant compte des risques, et huit, à partir de la base de données du Programme de commandites. Nous avons examiné les 46 opérations de la base de données du Programme de commandites qui touchaient ces huit sociétés d'État. Nous avons également examiné des opérations de 1997 à 2003 que nous avons choisies dans les bases de données des sociétés d'État. Nous avons rencontré des représentants des sociétés d'État, de TPSGC, du Secrétariat du Conseil du Trésor et de Communication Canada.

Critères. Nous nous attendions à ce que les sociétés d'État :

• respectent les autorisations pertinentes;
• veillent à ce que les activités de commandite soient conçues pour produire les résultats prévus;
• exercent une diligence raisonnable dans l'approbation de chaque projet;
• exercent une diligence raisonnable lorsqu'elles dépensaient des fonds publics et qu'elles en rendent compte;
• obtiennent l'assurance raisonnable que les fonds étaient utilisés aux fins prévues;
• gèrent adéquatement les risques inhérents à la prestation de services par un tiers, s'il y a lieu;
• examinent régulièrement les activités de commandite et assurent le suivi approprié.

Équipe de vérification

Vérificateur général adjoint : Shahid Minto
Directeur principal : Ronnie Campbell
Directrices : Louise Bertrand, Johanne McDuff et Sue Morgan

Nadine Cormier
Andréanne Élie
Marc Gauthier
Marilyn Jodoin
Joyce Ku
Lucia Lee
Rosemary Marenger
Brian O'Connell
Lucie Talbot
Casey Thomas

Pour obtenir de l'information, veuillez joindre le service des Communications, en composant le (613) 995-3708 ou le 1 888 761-5953 (sans frais).

Definition :

DGSCC — Dans ce chapitre, l'acronyme DGSCC ne s'applique qu'à l'ancienne Direction générale de TPSGC et non aux autres directions générales qui portent le même nom dans d'autres ministères. (Retourner)