1.6 Nous, les Canadiens, avons toutefois de la chance : nous maintenons le cap sur nos objectifs de prospérité, de paix et de leadership démocratique. Selon les sondages menés à l'échelle planétaire par les Nations Unies et par d'autres organismes internationaux, le Canada compte parmi les premiers pays au monde pour ce qui est de la qualité de vie qu'il offre à ses citoyens. Partout dans le monde, des millions de personnes à la recherche d'une vie meilleure désirent vivement imiter la façon de vivre des Canadiens. Les dirigeants mondiaux se tournent vers le Canada pour trouver les modèles de politiques sociales et économiques qui permettront de protéger et de promouvoir le bien-être de leurs citoyens. Même si nous jouissons d'une paix, d'une prospérité et d'une sécurité relatives, nous sommes de plus en plus conscients que le Canada ne peut pas seulement être témoin des événements internationaux.
1.7 Les Canadiens doivent demeurer vigilants. Notre pays fait face à des situations nouvelles et difficiles, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du territoire, et celles-ci pourraient influer sur la qualité de vie des générations actuelles et futures. L'économie passe par des changements structuraux. Les Canadiens sont incertains de leur propre avenir et de celui de leurs enfants. L'universalité de certains programmes est menacée par une insuffisance de ressources financières et par la nécessité de réévaluer la répartition de ces ressources. Les citoyens se demandent si le Canada peut continuer à assurer les mêmes programmes de soins de santé, de sécurité de la vieillesse, d'assurance-chômage, de création d'emplois, de soutien à l'éducation, d'assistance sociale, d'aide étrangère et de maintien de la paix.
1.9 Cette question revêt une importance capitale pour le pays et pour le Bureau. Le rapport de l'an dernier en traitait dans le chapitre 1 et dans le chapitre 5, Information destinée au Parlement - Comprendre les déficits et la dette. Notre objectif était d'aider les Canadiens à comprendre la situation financière du pays plutôt que de faire ressortir des solutions précises. Le Bureau a formulé quatre recommandations :
1.11 Ce sont des mesures importantes et je suis très heureux des gestes posés par le gouvernement. Toutefois, je demeure convaincu de la nécessité des prévisions à plus long terme, qui vont au-delà de l'horizon traditionnel de cinq ans. Le fardeau de la dette ne cesse de croître et le Bureau estime que des prévisions à plus long terme aideront à appuyer les difficiles choix à long terme que le Canada doit faire pour gérer une dette aussi importante et se remettre dans une position où le service de la dette ne réduira plus sa marge de manoeuvre.
1.12 Parmi les cinq indicateurs dont nous avons parlé l'an passé, la part du budget consacrée à l'intérêt illustre les contraintes auxquelles les versements d'intérêts donnent lieu. En 1968, la part du budget consacrée à l'intérêt ne représentait que 13 p. 100. En 1994, elle est passée à 33 p. 100. Cela veut dire que sur chaque dollar perçu par le gouvernement en 1968, 13 cents ont servi à payer l'intérêt sur la dette et qu'aujourd'hui, 33 cents sur chaque dollar y sont consacrés. Cette pression sur les ressources constitue l'une des pires difficultés du pays et limite la capacité du Canada de régler des questions nationales et internationales urgentes. Une conséquence grave de la part considérable du budget consacrée à l'intérêt est qu'une forte proportion de l'argent des contribuables sert au service de la dette plutôt qu'au financement de programmes nécessaires. Les coûts du service de la dette empêchent le gouvernement d'engager des dépenses qui pourraient profiter aux contribuables.
1.13 La part élevée de l'intérêt continuera d'exercer de fortes pressions sur tous les paliers de gouvernement tant que l'endettement public restera élevé. Le principal indicateur de l'endettement est le ratio de la dette au produit intérieur brut (PIB). Une hausse de ce ratio veut dire que la dette croît plus rapidement que l'assiette fiscale de laquelle le gouvernement tire ses recettes. Comme le montre le Rapport financier annuel du gouvernement pour 1993-1994, les déficits accumulés par les gouvernements ont donné naissance à une dette fédérale égale à plus de 71 p. 100 du PIB; ce pourcentage est presque quatre fois plus élevé qu'il y a 20 ans.
1.14 Mettre de l'ordre dans les finances du Canada veut dire trouver des moyens de faire croître l'économie tout en contrôlant et les frais d'intérêt sur la dette et les dépenses au titre des affaires courantes du gouvernement. Il est clair qu'une économie comme celle du Canada bénéficiera de la croissance. Mais ce n'est pas en comptant exclusivement sur la croissance économique qu'on changera les structures sous-jacentes des programmes du gouvernement qui, entre autres, ont donné naissance à nos difficultés financières. Et pour exacerber les choses, plus nous payons de frais d'intérêt sur notre dette croissante, plus nous devons exercer un contrôle serré sur les dépenses.
1.17 Compte tenu de sa marge de manoeuvre financière réduite, le Canada, comme d'autres pays, doit réaménager l'administration publique. Il est révolu le temps où des améliorations dans les programmes et services et des réductions générales d'un certain pourcentage suffisaient. Le gouvernement doit examiner ses buts et ses objectifs premiers lorsqu'il évalue les programmes et les services existants et les autres besoins recensés. Cela n'a rien à voir avec les réductions générales d'un certain pourcentage. En réaménageant l'administration publique, on reconnaît qu'une solution pourrait bien impliquer la suppression pure et simple de certains programmes, la restructuration complète d'autres programmes et le lancement de nouvelles initiatives. Dans la conjoncture économique actuelle, il faut en premier lieu chercher à répondre aux besoins essentiels des Canadiens de la façon la plus innovatrice, la plus efficiente et la plus efficace possible. Le présent rapport vise à appuyer ce processus.
1.19 Parmi ces quatre questions, j'ai choisi de faire ressortir dans le rapport la nécessité d'améliorer le rendement du régime fiscal. Pour accroître sa marge de manoeuvre financière, le gouvernement doit s'occuper des deux éléments de l'équation du déficit, soit les recettes et les dépenses. Pour s'assurer une source stable de recettes, le Canada doit avoir une économie forte et productive où une proportion équitable des revenus est remise au gouvernement via le régime fiscal. Pour que sa source de recettes soit stable, il lui faut aussi un processus de perception des impôts et des taxes juste et efficient.
1.21 Le bon fonctionnement du régime fiscal dépend en fin de compte de la volonté du public de s'acquitter de ses obligations fiscales en observant volontairement la loi. Le gouvernement favorise cette volonté lorsqu'il fait preuve de respect envers le contribuable. Respecter le contribuable veut dire bien plus que le traiter avec courtoisie et équité. Cela veut dire créer un juste équilibre entre les efforts de facilitation et les efforts d'exécution de la loi; cela veut dire voir à ce que les contribuables croient toujours que leur argent est bien dépensé, qu'il produit des résultats.
1.22 Des vérificateurs généraux précédents ont indiqué qu'il appartient au gouvernement d'être ferme, juste et vigilant, soulignant que si des contribuables commencent à avoir l'impression que d'autres profitent du système, cela pourrait avoir une influence extrêmement négative sur la capacité des gouvernements futurs de percevoir les impôts et les taxes.
1.23 Un régime fiscal doit être soutenu par des stratégies d'exécution de la loi appropriées, qui facilitent l'observation et pénalisent les contrevenants. La stratégie de perception doit également être efficace. Les deux pivots de la stratégie de perception des impôts sur le revenu du gouvernement canadien sont les « retenues à la source » et les « données communiquées par des tiers » qui passent, par exemple, par l'obligation de faire des retenues à la source et de déclarer sur des formulaires T5 les intérêts payés. Ces deux mécanismes permettent au gouvernement d'aller chercher la plupart de ses recettes de façon directe et de vérifier le revenu déclaré par les contribuables au regard de l'information communiquée par des tiers. Les impôts perçus à la source par les employeurs ont représenté plus de 60 p. 100 des impôts sur le revenu des particuliers que le gouvernement a recueillis en 1992-1993.
1.24 C'est au Parlement de voir à ce que les lois en place soient bien pensées et équitables, à ce qu'elles soient au diapason des réalités fiscales et des objectifs du gouvernement. Le gouvernement du Canada a choisi de séparer les fonctions d'élaboration de la politique fiscale des fonctions d'administration du régime fiscal, le ministère des Finances s'occupant principalement de la politique et Revenu Canada étant responsable de l'administration. Le Parlement contrôle le tout en demandant au gouvernement de lui rendre des comptes sur le fonctionnement de l'ensemble du régime fiscal.
1.25 Aux termes de la loi, le Bureau est tenu d'attirer l'attention du Parlement sur toute situation où les règles et les procédures appliquées n'ont pas permis de véritablement contrôler la cotisation et la perception ni d'assurer une répartition appropriée des recettes. Le reste de la présente section du chapitre 1 résume les travaux effectués par le Bureau au cours des cinq dernières années et conclut que, pour améliorer le rendement de notre régime fiscal, il est urgent que le Parlement examine de plus près la politique fiscale et l'administration du régime fiscal.
1.27 Les travaux de vérification des cinq dernières années ont montré que le Ministère avait réussi à améliorer ses services aux contribuables. Le traitement des déclarations de revenus se fait généralement rapidement. Un processus de règlement des différends permet de régler les désaccords entre les contribuables et le Ministère, et il fonctionne de façon juste et équitable. Le Ministère a pris un certain nombre de mesures pour combler les lacunes du régime fiscal. Des chapitres du présent rapport font ressortir les problèmes à résoudre en priorité.
1.28 Notre Bureau s'inquiète grandement du montant des cotisations fiscales impayées. Comme l'indique le chapitre 29, Revenu Canada - Le recouvrement des impôts sur le revenu impayés, l'objectif poursuivi par le Ministère au cours des dix dernières années, à savoir stopper ou renverser la tendance à la hausse du montant des impôts sur le revenu impayés, s'est, la plupart du temps, révélé impossible à atteindre. Les sommes à recouvrer des contribuables au titre de l'impôt sur le revenu - du moins celles qui ne font pas l'objet d'un litige - sont passées de 4,2 milliards de dollars en 1989 à 6,6 milliards de dollars aujourd'hui. Fait inquiétant, l'âge de beaucoup de ces comptes porte à conclure qu'une importante proportion d'entre eux pourrait ne jamais être recouvrée. Selon le Ministère, environ 17 p. 100 de cette somme, soit 1,1 milliard de dollars, pourraient ne jamais être perçus; à notre avis, il pourrait s'agir d'une sous-estimation.
1.29 Ces sommes constituent un actif national appréciable, et ne pas les recouvrer influe considérablement sur le déficit. Une augmentation d'un cent du montant moyen recouvré sur chaque dollar dû se traduirait par une injection de 34 millions de dollars supplémentaires à la trésorerie. De toute évidence, il vaut mieux réduire les déficits en assurant une perception plus efficace des taxes et des impôts qu'en les haussant. Le Ministère a lancé un certain nombre de projets en vue d'améliorer la perception des taxes et des impôts. À mon avis, les améliorations apportées à certains aspects de la perception, lesquelles sont mentionnées dans le chapitre 29, pourraient générer des millions de dollars en recettes supplémentaires et réduire le coût de la perception.
1.31 Parlant de l'économie souterraine, le ministre du Revenu national a récemment déclaré :
[Traduction]
Comme vous le savez probablement, les estimations varient considérablement selon la méthode de calcul utilisée : elles vont de 2,5 ou 3 p. 100 du PIB à plus de 20 p. 100, soit de 20 milliards à 140 milliards de dollars.
L'économie souterraine et l'évasion fiscale font qu'il est difficile pour les gouvernements de réduire les déficits et éventuellement de diminuer les taxes et les impôts, sans parler de l'incidence qu'elles ont sur les programmes et services du gouvernement.Il y a cinq ans que le Bureau s'inquiète du fait que les activités d'exécution de la loi sont insuffisantes. Par exemple, dans notre chapitre de 1989 sur Douanes et Accise, nous avons noté que la réduction des ressources affectées à la vérification avait entraîné un rétrécissement marqué de la couverture de la vérification au fil des ans. Les données du Ministère ont révélé des taux de pénétration de la vérification d'une faiblesse record. Dans le chapitre de 1990 sur l'exécution de la loi, nous concluons que la couverture de la vérification et les mesures d'exécution ont atteint un niveau si bas qu'il y a lieu de se demander si les mesures d'exécution sont réellement un élément dissuasif efficace pour combattre l'inobservation. En 1992, le Bureau a signalé que des priorités contradictoires ont influé sur l'élaboration et la mise en oeuvre des activités d'exécution à l'égard de la TPS.
1.32 Les vérifications des inscrits aux fins de la TPS ont donné lieu à des cotisations supplémentaires de 2,1 milliards de dollars. Toutefois, il y a encore lieu de s'inquiéter vivement. Par exemple, le chapitre 30, Revenu Canada - TPS : Vérification et Enquêtes spéciales, indique que les vérifications de la population d'inscrits aux fins de la TPS ont diminué et que les enquêtes n'ont pas été très nombreuses. Cette constatation est particulièrement troublante parce qu'une cotisation ou une nouvelle cotisation aux fins de la TPS doit généralement être établie dans les quatre ans suivant le jour où les taxes deviennent dues. Pour beaucoup d'inscrits, la période de quatre ans est presque terminée. Nous avons aussi noté que les recettes produites par les vérifications de la TPS étaient très inférieures aux prévisions. Les comptes de TPS en souffrance sont passés de 650 millions de dollars en mars 1993 à plus d'un milliard de dollars aujourd'hui. L'inobservation des règlements sur la TPS est une question sérieuse. Lorsque les inscrits ne remettent pas la TPS perçue, ils détournent des fonds qui appartiennent au gouvernement et se rendent coupables d'abus de confiance.
1.33 Le chapitre 31 du présent rapport, Revenu Canada - Garantir l'équité du régime fiscal, fait mention de problèmes semblables dans le domaine des enquêtes spéciales. Au cours des cinq dernières années, le Ministère avait prévu renvoyer, en moyenne, 170 cas par année pour fins de poursuites. Il a, en fait, renvoyé environ 150 cas par an. Le nombre de renvois ne repose pas sur des recherches visant à déterminer dans quelle mesure il faudrait recourir aux enquêtes criminelles pour combattre l'évasion fiscale, mais bien sur les ressources disponibles. De plus, au cours des quatre dernières années, les vérificateurs ont renvoyé deux fois moins de cas de fraude possible aux Enquêtes spéciales. Le chapitre 31 documente aussi les inquiétudes du Ministère au sujet des « non-déclarants », c'est-à-dire des contribuables qui décident de ne pas participer au régime fiscal. Le chapitre 33, Le ministère des Finances et Revenu Canada - Aide fiscale à l'épargne-retraite, fait ressortir la nécessité d'accroître la couverture de vérification des régimes d'épargne-retraite et de mettre en oeuvre un programme pour la vérification des contributions de plus de 16 milliards de dollars qui sont versées annuellement dans des régimes enregistrés d'épargne-retraite.
1.34 La nécessité de gérer les dépenses fiscales. Il faut améliorer non seulement les stratégies de perception et d'exécution, mais aussi la gestion des dépenses fiscales. Les dépenses fiscales constituent des instruments qui exemptent les contribuables du paiement d'impôts et de taxes grâce à des exclusions, à des déductions, à des crédits et à des reports d'impôt. Instaurées pour promouvoir des objectifs économiques et sociaux, elles représentent une solution de remplacement aux dépenses directes comme forme d'aide gouvernementale. Toutefois, on les appelle dépenses fiscales parce qu'elles ont la même incidence nette sur les finances du gouvernement que les dépenses directes de ce dernier. Chaque dollar de recettes auquel le gouvernement renonce intentionnellement est aussi important qu'un dollar qu'il dépense. Le Bureau ne formule pas d'opinion sur la question de savoir si l'aide gouvernementale devrait prendre la forme de dépenses fiscales ou de dépenses directes. Il tient surtout à ce que les deux soient bien gérées et à ce que l'on rende compte adéquatement de leur utilisation.
1.35 En 1986, le Bureau a fait une étude des dépenses fiscales qui, à l'époque, étaient estimées à 28 milliards de dollars par année. Depuis, elles sont passées à 37 milliards de dollars. En 1986, le Bureau s'est dit très inquiet du fait que le ministère des Finances ne gérait pas adéquatement les programmes de dépenses fiscales. En raison de l'importance de celles-ci, le Bureau s'attend à ce que les objectifs et les résultats escomptés soient clairement énoncés et à ce que les résultats réels soient évalués. Les programmes devraient faire l'objet de suivis, de contrôles et peut-être de modifications périodiques pour que les objectifs soient atteints. En outre, le Parlement devrait recevoir, en temps opportun, une information exhaustive et significative sur les dépenses fiscales.
1.36 Deux chapitres du présent rapport semblent indiquer que le ministère des Finances ne gère pas les dépenses fiscales avec la même prudence et la même diligence que on s'attend de trouver dans le cas des programmes de dépenses directes. Le chapitre 32, Le ministère des Finances et Revenu Canada - Encouragements fiscaux à la recherche et au développement, signale que le ministère des Finances ne surveille et n'évalue pas adéquatement les dépenses fiscales au titre de la recherche et du développement. Dans le chapitre 33 sur l'aide fiscale à l'épargne-retraite, on conclut qu'il faut améliorer la reddition des comptes à l'égard des coûts et des résultats de l'aide fiscale considérable accordée à l'épargne-retraite. Selon le Bureau, il est urgent que le ministère des Finances remplisse pleinement sa responsabilité de gestion à l'égard des dépenses fiscales.
1.37 Pour ce qui est des programmes de dépenses directes, le Parlement reçoit régulièrement des estimations des dépenses prévues ainsi que de l'information sur les objectifs et de l'information partielle sur les résultats. En outre, il reçoit de l'information sur les dépenses directes par l'intermédiaire des Comptes publics . Mais il ne reçoit pas ce genre d'information sur les dépenses fiscales. L'information minimale que le Parlement reçoit n'est pas suffisante pour lui permettre d'exercer un contrôle systématique des dépenses par l'intermédiaire du régime fiscal.
1.39 Dans le domaine de l'observation fiscale, des comités parlementaires pourraient vouloir examiner si l'assiette fiscale est protégée et déterminer si Revenu Canada a instauré une stratégie d'observation efficace tant pour le secteur de l'économie qui paie ses impôts et ses taxes que pour celui qui s'y soustrait. Le contrôle parlementaire serait plus facile si le Ministère était en mesure d'informer le Parlement des résultats de ses activités d'exécution de la loi, y compris leur incidence sur l'observation. Les résultats des efforts du Ministère sont communiqués dans la Partie III du Budget des dépenses , mais seulement en ce qui concerne les taxes et impôts supplémentaires, les pénalités et les intérêts établis.
1.40 Pour ce qui est des dépenses fiscales, les comités parlementaires doivent recevoir annuellement de l'information sur les coûts des programmes de dépenses fiscales et sur les résultats attendus de manière à pouvoir se faire une idée précise de l'engagement du gouvernement dans un secteur particulier. Ils doivent aussi recevoir de l'information périodique sur les résultats des dépenses fiscales de manière à pouvoir demander au gouvernement de rendre compte des dépenses qu'il fait par le biais du régime fiscal. Cela est particulièrement important dans les secteurs où l'on utilise les dépenses fiscales de concert avec les dépenses directes pour atteindre les objectifs de la politique. L'an dernier, le chapitre 1 faisait ressortir la nécessité de faire des évaluations stratégiques des questions sectorielles. De telles évaluations devraient englober les dépenses fiscales connexes.
1.41 Le bon fonctionnement de notre régime fiscal dépend de la confiance et de la collaboration des contribuables. La confiance repose sur la façon dont on perçoit l'équité du système, sur l'optimisation de l'argent des contribuables et sur l'intégrité de nos dirigeants. Le Parlement a un rôle de premier plan à jouer dans la sauvegarde de ces principes et, ce faisant, il aidera à préserver un actif national vital, notre assiette fiscale. En novembre 1993, le ministre des Finances a déclaré ce qui suit :
L'économie souterraine n'est pas nécessairement le domaine de la contrebande. Il s'agit de centaines de milliers de gens, autrement honnêtes, qui ne souhaitent plus être gouvernés, qui ont perdu la foi en leurs gouvernements. C'est pourquoi, au cours des quatre prochaines années, l'une des plus importantes tâches que nous aurons à accomplir sera de rétablir la crédibilité de l'État et, à cet effet, reprendre le contrôle des finances de la nation.1.42 À mon avis, nous ne pouvons pas surestimer l'importance de protéger l'intégrité de l'assiette fiscale, qui fournit les recettes essentielles au financement des services gouvernementaux. L'assiette fiscale représente l'un des biens les plus précieux d'une société civilisée. Toutes les parties intéressées - les parlementaires, les administrations et les Canadiens - doivent faire l'impossible pour la préserver. Le Bureau continuera de surveiller le rendement de notre régime fiscal et d'en rendre compte annuellement au Parlement.
1.44 Les exemples donnés sont tirés des vérifications courantes où le Bureau a été en mesure de quantifier les économies. Comme le Bureau vérifie les grands ministères de façon cyclique, la liste n'est pas exhaustive. Dans l'avenir, le Bureau donnera des exemples tirés d'autres programmes et ministères.
1.45 Possibilités de dépenser de façon plus productive. Dans certains cas, les ministères n'ont pas agi assez vite pour tirer profit des possibilités connues de réduire les coûts. Dans le chapitre 25, Défense nationale - Technologie de l'information, nous signalons que le Ministère n'a pas de méthode adéquate pour comparer l'importance de ses différents projets de technologie de l'information ni pour peser les avantages de la réduction des coûts par rapport à d'autres priorités. Résultat : le Ministère a laissé filer des économies possibles d'au moins 700 millions de dollars. La question soulevée ici en est une de dépenses productives. Même si les économies n'avaient pas donné lieu à une réduction du déficit, les fonds auraient pu être mieux utilisés pour répondre à d'autres besoins de nature militaire.
1.46 Possibilités de recouvrement des coûts. Le gouvernement pourrait aussi économiser l'argent des contribuables en recouvrant certains coûts de programmes. Le Bureau estime que la pleine application de la politique gouvernementale de recouvrement des coûts à l'inspection des aliments permettrait de recouvrer plus de 200 millions de dollars annuellement. Le chapitre 13, Gestion par le gouvernement fédéral du système d'assurance de la salubrité des aliments, fournit plus de détails à ce sujet. Comme l'indique le chapitre 20, Environnement Canada - Service des glaces, le ministère de l'Environnement cherche à accroître les recettes provenant du recouvrement des coûts liés à la prestation des services d'information sur les glaces.
1.47 Possibilités d'économiser davantage. Le chapitre 25 mentionne que le ministère de la Défense nationale a déjà réduit ses coûts de télécommunications d'environ 10 millions de dollars par année et qu'il a l'intention de réaliser d'autres économies en fermant l'un de ses deux grands centres de données. Le Ministère reconnaît qu'il pourrait économiser davantage, mais que les plans pour y arriver ne sont pas en place. Nous estimons que les économies supplémentaires se situent à plus de 30 millions de dollars par année.
1.48 Comme l'indique la prochaine section du chapitre, des dizaines de millions de dollars pourraient être épargnés si la gestion des biens immobiliers fédéraux était améliorée à l'échelle du gouvernement.
1.50 Depuis 1986, le gouvernement a pris des mesures importantes en vue d'améliorer les méthodes de gestion des biens immobiliers, y compris des changements structuraux importants. Ces changements comportent notamment la création du Bureau des biens immobiliers et du matériel au sein du Secrétariat du Conseil du Trésor, le transfert d'immeubles à vocation spécialisée, comme les laboratoires, aux ministères utilisateurs et la modification du cadre législatif et réglementaire applicable à la gestion des biens immobiliers. Toutefois, il reste à prouver que les changements ont donné lieu à une amélioration de la gestion des biens immobiliers dans l'ensemble du gouvernement.
1.51 Nécessité d'améliorer les outils et les méthodes de gestion. Certains outils de gestion que le secteur privé considère comme essentiels à la prise de décisions éclairées en matière de gestion des biens immobiliers n'existent pas au gouvernement. L'un de ces outils est un système d'information de gestion qui fournisse des données actuelles et comparables sur les biens immobiliers afin d'appuyer les décisions stratégiques relatives à l'acquisition, à la cession et à l'entretien.
1.52 De plus, le gouvernement doit améliorer ses méthodes de gestion. À la demande de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, des consultants ont fait un examen opérationnel où ils estiment que le Ministère pourrait épargner 12 millions de dollars par an s'il réduisait et simplifiait ses pratiques administratives liées à la gestion des biens immobiliers fédéraux. Dans le chapitre 27, Défense nationale - Gestion de l'infrastructure, on mentionne que le Ministère a la possibilité d'améliorer considérablement sa gestion de l'infrastructure.
1.53 Les travaux du Bureau révèlent que les ministères peuvent réaliser des économies importantes en respectant davantage les politiques existantes. Dans le chapitre 34, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada - Gestion et exploitation des immeubles à bureaux appartenant à l'État, on mentionne une estimation du gouvernement selon laquelle on pourrait épargner 100 millions de dollars annuellement grâce à l'adoption de mesures de conservation de l'énergie dans les immeubles appartenant au fédéral. Le ministère de l'Environnement estime que l'on pourrait épargner environ 30 millions de dollars annuellement si des mesures étaient prises pour que l'eau soit utilisée de façon plus efficiente dans tous les immeubles fédéraux. La réalisation de ces économies nécessiterait, cependant, d'importants investissements en capital par les entreprises privées qui seraient embauchées à contrat pour faire le travail, mais ces investissements seraient ensuite remboursés à partir des économies réalisées par le gouvernement.
1.54 Le gouvernement doit examiner les politiques et les cadres de gestion existants. Un tel examen devrait établir si les rôles confiés aux ministères responsables et aux organismes centraux permettent de faire en sorte que les ministères soient en mesure de gérer sainement ces ressources coûteuses et s'ils sont encouragés à le faire. Un cadre qui éliminerait certaines contraintes et qui fournirait de meilleures mesures incitatives encouragerait les ministères à économiser les ressources affectées aux biens immobiliers. Il est aussi essentiel que les organismes centraux et les ministères responsables travaillent de pair pour produire une stratégie à long terme.
1.55 Répercussions à long terme des décisions en matière de gestion des biens immobiliers. Un élément clé de la gestion des biens immobiliers consiste à prendre des décisions en fonction de la taille du portefeuille. Ces décisions ont des répercussions à long terme et elles sont essentielles à la réduction et au contrôle des dépenses futures. Lorsqu'on a décidé d'acheter ou de garder un bien immobilier, les coûts de possession, d'exploitation et d'entretien sont relativement fixes. Les décisions donnant lieu à la cession de biens immobiliers, comme les immeubles fédéraux situés dans de petites villes, ou à la fermeture de bases militaires sont particulièrement difficiles pour le gouvernement et pour les personnes touchées. En cette période de restructuration et de compressions, le gouvernement fait face à un certain nombre de décisions difficiles. Le chapitre 26, Défense nationale - Réductions de l'infrastructure, illustre la complexité de cette question. Les décisions de fermer des bases militaires doivent se faire de façon consultative et transparente et faire intervenir les collectivités touchées.
1.56 L'objectif véritable est de diminuer les pertes futures plutôt que de réduire les dépenses immédiates. Le besoin de décider s'il faut garder, céder ou préserver le portefeuille fédéral de biens immobiliers est particulièrement aigu au moment où l'on s'inquiète de plus en plus du déficit fédéral. C'est dans de telles circonstances que l'on risque de prendre des décisions à court terme qui minimiseront l'incidence du portefeuille sur le déficit annuel, mais qui feront augmenter les dépenses totales du gouvernement à long terme. On pourra notamment décider que les contrats de location-exploitation remplaceront l'achat ou la construction par l'État ou que l'on aura recours à des contrats de location avec option d'achat ou à d'autres arrangements « hors bilan ».
1.57 Dans l'exercice de sa fonction de contrôle, le Parlement voudra peut-être voir à ce que les intérêts à long terme des Canadiens ne soient pas sacrifiés à la réduction du déficit à court terme. En raison de la dimension à long terme et de la nature immuable des biens immobiliers, les stratégies doivent transcender les objectifs gouvernementaux ou politiques à court terme. Le Comité permanent des opérations gouvernementales pourrait vouloir examiner les économies qui pourraient être réalisées dans le domaine de la gestion des biens immobiliers.
1.60 Le gouvernement fédéral joue un rôle de premier plan en matière de recherche et de développement au Canada. Les universités, les provinces et le secteur privé comptent parmi ses partenaires dans ce domaine. En 1993-1994, le gouvernement fédéral a dépensé 1,7 milliard de dollars pour la recherche et le développement dans plus de 150 laboratoires.
1.61 Les contributions fédérales à la recherche et au développement sont utilisées à trois fins principales : créer de la richesse, gérer certains risques et améliorer la qualité de vie, et faire progresser la connaissance grâce à des recherches fondamentales. La création de la richesse suppose, par exemple, la mise au point de nouvelles technologies pour accroître la compétitivité de l'économie canadienne. La gestion de certains risques et l'amélioration de la qualité de vie impliquent des recherches à l'appui des règlements dans le domaine de l'environnement et de la santé, notamment ceux qui visent la salubrité des aliments et des drogues, l'établissement de normes relatives aux toxines et l'évaluation et la gestion des risques, comme les risques de radiation nucléaire. L'avancement de la connaissance comporte des recherches fondamentales en sciences.
1.63 Plus tôt cette année, le Conseil consultatif national des sciences et de la technologie a recommandé que le gouvernement gère ses investissements dans les sciences et la technologie comme s'il s'agissait d'un actif stratégique distinct. Il a semblé au Conseil que les décisions concernant le budget reflétaient la tendance historique à reconduire le budget plutôt qu'une gestion stratégique d'un actif national. Il a semblé également au Conseil que le gouvernement ne disposait pas des compétences lui permettant de répartir les ressources en sciences et en technologie d'une manière qui reflète ses grands objectifs.
1.65 La répartition actuelle des fonds entre les divers secteurs est plus fortuite que fondée sur une stratégie bien formulée. Le manque d'orientation à l'échelle du gouvernement contribue à un phénomène semblable dans les ministères et organismes. L'absence de lignes directrices et de critères de portée gouvernementale a amené les ministères à participer à des activités qu'ils devraient mettre en question. De plus, les résultats attendus des programmes de sciences et de technologie sont définis de façon tellement générale qu'ils ne créent pas un sentiment d'urgence chez les personnes chargées de la recherche et du développement.
1.68 La Loi constitutionnelle divise les pouvoirs entre les administrations fédérale et provinciales au Canada. Après la Seconde Guerre mondiale, les deux paliers de gouvernement ont grandi en taille et en complexité. De nouveaux secteurs d'activité sont apparus, comme l'environnement, et des entrecroisements de compétences se sont développés dans presque tous les secteurs. Le chapitre 6, Étude des principaux programmes sociaux fédéraux, illustre l'étendue actuelle de ces entrecroisements dans les programmes sociaux que les Canadiens reçoivent des gouvernements.
1.69 Il serait naïf de laisser entendre que le chevauchement des compétences peut être évité dans un État fédéral moderne. À mon avis, il n'est ni faisable ni souhaitable d'éliminer tous les chevauchements entre les divers paliers de gouvernement. L'ampleur et la complexité d'un gouvernement moderne ne permettent plus une division claire des pouvoirs. De plus, chevauchement ne veut pas nécessairement dire gaspillage ou double emploi. En fait, la participation d'au moins deux paliers de gouvernement peut équilibrer les pouvoirs et donner naissance à un consensus plus large pour la formulation des politiques. La sécurité publique est un exemple de la collaboration qui peut exister entre les paliers fédéral, provinciaux, territoriaux, régionaux et municipaux.
1.70 Toutefois, la marge de manoeuvre financière réduite, entre autres facteurs, exige que l'on essaie d'éviter les chevauchements qui entraînent des coûts administratifs inutiles et un fardeau réglementaire indu pour le secteur privé et pour d'autres clients. Lorsqu'il vérifie les secteurs d'activité où il y a chevauchement des compétences, le Bureau s'attend que les bureaucrates gèrent ces secteurs intelligemment, en veillant à ce que l'intérêt public passe en premier et à ce que les pratiques non efficientes soient corrigées.
1.72 Dans le cadre de nos vérifications de questions comme la protection de l'environnement, la salubrité des aliments et la manutention des produits radioactifs, nous avons découvert des cas de chevauchement. Nous avons formulé quelques observations préliminaires fondées sur ces cas. Nous avons indiqué qu'on ne savait pas clairement à qui, soit du gouvernement fédéral, soit du gouvernement provincial, il incombait de rendre des comptes, que les rôles n'étaient pas clairement définis, que les règlements se chevauchaient, que l'échange d'information entre les paliers de gouvernement n'était pas adéquat et qu'il fallait accroître la collaboration pour la prestation des programmes connexes. Par exemple, dans le chapitre 26, Les règlements sur les pâtes et papiers, du Rapport de 1993, nous avons signalé qu'au moment où les règlements fédéraux sur les pâtes et papiers étaient adoptés, quatre provinces, le Québec, l'Ontario, l'Alberta et la Colombie-Britannique, proposaient des règlements semblables ou plus rigoureux. Les entreprises et les provinces ont demandé un seul système d'administration et d'inspection de manière à réduire ce qu'il en coûterait aux entreprises pour se conformer aux règlements.
1.73 Dans le présent rapport, deux chapitres en particulier portent sur le chevauchement des compétences dans le secteur de la sécurité publique. Le chapitre 13, Gestion par le gouvernement fédéral du système d'assurance de la salubrité des aliments, fait état des premiers progrès réalisés dans la gestion des pouvoirs qui se chevauchent ainsi que des véritables difficultés qui se poseront. Les inspections des établissements de transformation des aliments sont effectuées tant par le gouvernement fédéral que par les gouvernements provinciaux, et ce, en vertu de leurs compétences et de leurs lois respectives. Des ententes fédérales-provinciales ont été signées afin de combler les lacunes et de réduire les doubles emplois dans les inspections de certaines usines. Les gouvernements conviennent toutefois que d'autres gains en efficience sont possibles. Les progrès ont été limités par les différences entre les normes de salubrité des aliments appliquées par les gouvernements fédéral et provinciaux. La vérification fait ressortir les avantages que pourrait offrir la mise en oeuvre du système canadien d'inspection des aliments. Il s'agit d'un nouveau système visant à rationaliser les activités d'inspection et à harmoniser les normes de salubrité des aliments.
1.74 Le chapitre 15, La Commission de contrôle de l'énergie atomique - Organisme canadien de réglementation nucléaire, montre la complexité de la compétence conjointe que le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux exercent sur le transport des produits dangereux, l'exploitation minière de l'uranium, l'environnement et l'hygiène et la sécurité du travail. Les efforts de collaboration des deux paliers de gouvernement ont contribué à la sécurité publique et permis d'éviter un désastre nucléaire majeur. Dans le cadre de ce processus réglementaire conjoint, la Commission de contrôle de l'énergie atomique agit comme organisme responsable alors que les autres intervenants y apportent leurs compétences respectives. Même si la Commission tente de les éviter, il y a tout de même des doubles emplois et des chevauchements dans la réglementation et des lacunes dans la protection réglementaire. Selon le Bureau, la difficulté, pour tous les intervenants, est de rationaliser les ententes afin d'accroître l'efficience et de permettre la collaboration tout en continuant à protéger le public.
1.76 Un chapitre du Rapport de 1992, Le service de police provincial et municipal, donne un bon exemple de protocole de ce genre. Grâce à des ententes contractuelles qui évoluent depuis des décennies, la GRC assure des services de police provinciaux, territoriaux et municipaux dans huit provinces (toutes, sauf l'Ontario et le Québec), dans les deux territoires et dans 191 municipalités. Aux termes des ententes contractuelles, le gouvernement fédéral recouvre le coût des services assurés par la GRC auprès des provinces et des municipalités. Ce partenariat, qui a résisté au temps, a procuré à toutes les parties d'importants avantages.
1.77 Les cas examinés par le Bureau montrent qu'il est habituellement possible de trouver des solutions administratives concrètes et pratiques à l'intérieur du cadre constitutionnel existant. Il serait naïf de supposer que, dans la réalité, il n'y aura jamais de conflit au sein des gouvernements et entre ceux-ci; accroître la collaboration et l'engagement de tous les partenaires posera un problème complexe et stimulant. Toutefois, je crois que la marge de manoeuvre financière réduite à tous les paliers de gouvernement continuera d'exercer des pressions sur ces derniers pour qu'ils trouvent des solutions administratives pratiques dans l'intérêt de tous les contribuables canadiens.
1.78 Le gouvernement s'est engagé à réduire si possible les chevauchements et les doubles emplois inutiles des programmes fédéraux-provinciaux. Le ministre des Affaires intergouvernementales a reçu le mandat de réduire les doubles emplois et les chevauchements entre les deux paliers de gouvernement. En juillet 1994, les premiers ministres ont commencé à signer des ententes visant à harmoniser les règlements applicables à des secteurs comme l'évaluation environnementale et l'inspection des aliments. Le Bureau appuie l'engagement du gouvernement et estime qu'avec la collaboration et l'engagement de tous les partenaires, la prestation conjointe des programmes fédéraux-provinciaux peut vraiment être efficiente. Le Bureau examinera des moyens d'établir des relations avec ses homologues provinciaux afin que la gestion des programmes fédéraux et provinciaux qui se chevauchent puisse être vérifiée simultanément.
1.81 Une importante initiative de renouvellement de la fonction publique a été lancée, il y a cinq ans, sous le titre de Fonction publique 2000 (FP 2000). Fait révélateur, des études réalisées par deux comités parlementaires ont montré que l'on s'entendait généralement sur la nécessité d'apporter des changements fondamentaux à la gestion de la fonction publique. Elles ont aussi fait état des appuis solides que suscitaient les objectifs et les idées maîtresses de l'initiative.
1.82 Aujourd'hui, sous la direction d'un nouveau gouvernement, FP 2000 a été intégrée dans un projet plus vaste que l'on appelle parfois projet de renouvellement du gouvernement. Ce projet de renouvellement comporte l'examen d'un ensemble de politiques concernant notamment des secteurs comme la sécurité sociale, les sciences et la technologie, la défense, la politique extérieure et l'aide au développement international. Il comprend aussi un examen systématique de tous les programmes, organismes et activités du gouvernement fédéral dont l'objet est de faire en sorte que les ressources réduites du gouvernement soient affectées aux besoins les plus pressants. De plus, le renouvellement du gouvernement prévoit des projets qui permettront d'améliorer l'efficience du système fédéral grâce à des ententes entre le fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux en vue d'aligner les rôles et les responsabilités à l'égard de la prestation des programmes et des services.
1.83 Je crois que les Canadiens pourraient bénéficier grandement des changements qui pourraient résulter de cette vaste initiative de renouvellement du gouvernement. Il faut des programmes plus abordables et plus rentables, et des systèmes de prestation qui optimisent l'argent des contribuables canadiens - qui éliminent les doubles emplois et qui harmonisent au besoin les efforts du fédéral et des provinces - si l'on veut surmonter les difficultés financières auxquelles les Canadiens font face et accroître la crédibilité du gouvernement.
1.84 En cette période difficile, il est tout aussi important d'inculquer les valeurs et les principes de gestion qui sont au coeur du renouvellement de la fonction publique que de régler les problèmes que FP 2000 était censée régler - moderniser les systèmes et les méthodes de gestion de la fonction publique, donner plus de latitude aux gestionnaires, réduire les frais généraux, rehausser la qualité et l'adaptabilité des fonctionnaires et instaurer une culture axée sur les résultats et les clients.
1.85 Comme je l'ai mentionné l'an dernier, la meilleure façon de faire avancer ces objectifs - objectifs que le gouvernement continue d'endosser - est d'intégrer la réforme de la fonction publique à l'ensemble du programme stratégique et financier du gouvernement et à sa vision du rôle futur de la fonction publique.
1.87 Dans le Livre blanc sur le renouvellement de la fonction publique du Canada, publié en décembre 1990, on demandait au greffier du Conseil privé (qui est le chef de la fonction publique) de présenter au premier ministre un rapport annuel « sur l'état de la fonction publique en général, et pendant les cinq prochaines années, sur la mise en oeuvre de Fonction publique 2000 en particulier ». Depuis, la Loi sur la réforme de la fonction publique a été adoptée. Elle exige un rapport annuel sur la situation de la fonction publique et le dépôt de ce rapport au Parlement. Toutefois, la Loi n'exige pas précisément de rapport sur l'avancement du projet de renouvellement.
1.88 Lorsque le premier rapport du chef de la fonction publique a été présenté, j'ai indiqué que pour être utiles au Parlement, les rapports ultérieurs devraient mettre l'accent sur les résultats plutôt que sur les activités. Même si le deuxième rapport, qui a été publié au printemps de 1994, traite de l'avancement du projet de renouvellement, à mon avis, il est décevant parce que la mesure dans laquelle il examine systématiquement les résultats obtenus et les répercussions de cet important projet est limitée.
1.89 Nous avons un long passé de tentatives de réforme avortées; il faut faire une percée. Il faudra pour cela un leadership central soutenu - tant politique que bureaucratique. De plus, il faut un rapport régulier et présenté en temps opportun - un rapport qui soit fondé sur une évaluation plus systématique des progrès réalisés par rapport aux objectifs de renouvellement du gouvernement et qui présente les principaux résultats aux parlementaires et, plus généralement, aux Canadiens. Un tel rapport faciliterait la tenue d'un débat productif sur les questions et les préoccupations, multipliant ainsi les chances de succès du renouvellement.
1.90 À mon avis, dans le rapport qu'il soumet au premier ministre, le chef de la fonction publique doit faire un meilleur compte rendu sur sa responsabilité d'intendance à l'égard du maintien de la vitalité et de l'amélioration de la productivité de la fonction publique. Il doit fournir au Parlement l'information dont ce dernier a besoin pour s'acquitter de ses responsabilités de contrôle connexes.
1.93 Le groupe directeur a conclu que les organismes de service spéciaux pourraient contribuer à un meilleur gouvernement, et ce, à un moindre coût, si ses recommandations en sept points étaient adoptées.
1.94 Les résultats obtenus jusqu'à maintenant par les organismes de service spéciaux sont, à mon avis, décevants. Malgré l'enthousiasme que la création de ces organismes a suscité au début et l'accent mis sur le service, le gouvernement ne peut démontrer qu'ils procurent des avantages durables aux contribuables. Ces organismes ne semblent pas assez bien structurés pour faire une différence à long terme. Je crois que le défi est de se servir des expériences passées pour améliorer le rendement futur. Les recommandations du groupe directeur sont exhaustives et constructives. Pour qu'elles soient mises en oeuvre en bloc, il faudra beaucoup de volonté politique, l'appui des autres intéressés, y compris le Parlement, étant essentiel. Comme pour d'autres aspects du renouvellement, la nature et l'envergure de l'intérêt, des critiques et de l'appui du Parlement auront une incidence marquée sur les conséquences.
1.97 Il y a déjà quelques années que le Bureau craint, en publiant un seul rapport par année, de ne pas appuyer le Parlement au moment le plus opportun. Ce point de vue était partagé par plusieurs parlementaires, dont le député Jean-Robert Gauthier qui a présenté le projet de loi C-207. En qualité d'ancien président du Comité des comptes publics, M. Gauthier savait très bien que la présentation de rapports périodiques pouvait améliorer considérablement le service que nous assurons au Parlement. Au lieu d'un rapport annuel d'environ 30 chapitres et 600 pages, trois ou quatre rapports d'environ huit chapitres chacun permettront au Parlement, aux ministres et aux fonctionnaires d'analyser et d'intégrer les recommandations du Bureau à des moments plus propices et d'y donner suite plus rapidement.
1.98 Je suis convaincu que la présentation, trois ou quatre fois par année, de rapports moins volumineux et plus actuels accroîtra sensiblement l'efficacité de notre appui au Parlement. Maintenant que la Loi sur le vérificateur général accorde au Bureau le pouvoir discrétionnaire de publier les résultats de ses vérifications jusqu'à quatre fois par année, j'ai promis au Comité des comptes publics que nous adopterons un calendrier de publication qui tiendra compte des travaux du Parlement et des vues des députés. Lorsque le Bureau aura terminé ses consultations, il indiquera dans son rapport annuel les dates auxquelles il entend publier les rapports supplémentaires de l'année suivante. Nul doute qu'il pourrait se produire des événements imprévus qui nécessiteraient la modification de ce calendrier.
1.99 Je suis très heureux de la confiance accordée à mon Bureau et je m'engage à en tirer parti pour maximiser mon appui au Parlement.
1.101 Lorsque je me suis adressé au Comité en mars 1994, j'ai tenu à dire que le Bureau contribuera à la protection et à l'assainissement de l'environnement grâce à ses vérifications. Anticipant une proposition en ce sens, j'ai aussi expliqué au Comité qu'à mon avis, la responsabilité de questions comme l'examen des politiques et l'arbitrage de différends de nature environnementale pourrait menacer l'indépendance, l'objectivité et la crédibilité traditionnelles du Bureau. Au Canada, comme dans beaucoup d'autres pays, il est généralement reconnu que les vérificateurs législatifs doivent éviter de commenter le pour et le contre d'une politique donnée. D'autres témoins qui comparaissaient devant le Comité ont aussi appuyé la séparation entre l'examen des politiques et la vérification. Le Comité a reconnu qu'il s'agissait de deux rôles distincts et confirmé la valeur du rôle joué par le Bureau. Il a conclu que la Loi sur le vérificateur général devrait être modifiée de manière à mandater explicitement le Bureau pour la vérification des questions liées à l'environnement et au développement durable.
1.102 Dans la mesure où nos ressources nous le permettront, nous continuerons de vérifier les questions liées à l'environnement et au développement durable. Nous continuerons à fournir au Parlement de l'information sur les résultats de nos travaux afin d'aider ce dernier à exiger, au nom de tous les Canadiens, que le gouvernement lui rende compte de ses responsabilités d'intendance à l'égard de l'environnement.
1.104 L'un de nos objectifs est de cerner ces problèmes pour qu'ils soient résolus avant qu'ils coûtent trop cher. La plupart des problèmes que nous décelons peuvent être réglés, même si certains se sont révélés épineux. Le Bureau va plus loin : il fait des recommandations en signalant la direction que les améliorations pourraient prendre. Si un médecin veut que son patient prenne du mieux, il doit lui dire quoi faire. Bon nombre des problèmes que le Bureau a soulevés dans le passé ont été résolus, mais nous devons continuer à travailler à ceux qui restent.
1.105 Le fil conducteur de ce chapitre et de tout le rapport tient à la nécessité d'obtenir un plein engagement et la collaboration de tous les paliers de gouvernement à l'égard des innovations conçues pour améliorer le fonctionnement du gouvernement. Le plein engagement constitue l'élément essentiel qui nous aidera à équilibrer stabilité et innovation et qui nous permettra de sauvegarder l'essence de nos institutions nationales.
1.107 Les gouvernements doivent reconnaître les changements sociaux, économiques et environnementaux; ils doivent régler les questions comme la création d'emplois, les soins de santé pour une population vieillissante, les initiatives visant à maintenir et à améliorer la productivité nationale, la transition vers une économie fondée sur le savoir, la préservation de notre patrimoine naturel et l'incidence d'un programme donné sur les autres. Je reconnais que la liste est longue et que les problèmes sont difficiles. Mais je crois que le Canada est capable de relever des défis de taille. Nous l'avons déjà fait, nous pouvons le faire encore. Le Canada peut demeurer l'un des endroits au monde où il fait le mieux vivre.
1.108 En mai 1994, le Programme des Nations Unies pour le développement a classé le Canada comme le pays où il fait le mieux vivre sur le plan du développement humain. Le Canada a été comparé à 173 pays pour ce qui est du revenu moyen, de l'espérance de vie et du niveau de scolarisation. Je crois que nos institutions nationales contribuent beaucoup à cette qualité de vie. Le Bureau s'engage à aider les Canadiens à préserver l'essence de ces institutions. Il s'engage à promouvoir, dans l'exécution du mandat que lui a confié le Parlement, une administration gouvernementale responsable, honnête et productive.
1.109 À mon avis, il est important de ne pas être naïfs à l'égard des difficultés qui nous attendent. Mais il n'est pas naïf d'avoir une vision des institutions nationales du Canada - une vision fondée non seulement sur l'expérience collective et l'engagement du Parlement, du gouvernement et des fonctionnaires, mais aussi sur les espoirs et les rêves des Canadiens, jeunes et vieux.