14.10 Ces programmes d'assurance, ainsi que le Compte de stabilisation du revenu net, fonctionnent en régime tripartite. Le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux et les producteurs assument donc le coût des primes ou des contributions. Par ailleurs, le financement du déficit du Programme d'assurance-récolte est administré au niveau fédéral par le truchement d'un Programme de réassurance-récolte auquel les provinces de la Saskatchewan, du Manitoba, de l'Alberta, du Nouveau-Brunswick et de la Nouvelle-Écosse versent des primes.
14.11 En 1991, nous avons mené une vérification des programmes de sécurité du revenu agricole qui étaient en vigueur avant l'adoption de la Loi sur la protection du revenu agricole . L'objectif de la vérification était de déterminer si la direction disposait de procédures satisfaisantes pour : a) mesurer l'efficacité de ses programmes et en faire rapport et b) offrir une assurance raisonnable que les programmes faisaient l'objet d'une gestion et d'un contrôle financiers adéquats.
14.12 Nous avons cerné de nombreux problèmes et fait plusieurs recommandations axées sur les « leçons apprises » des programmes existants, en vue d'aider le Ministère à mettre en oeuvre la nouvelle structure des programmes de sécurité du revenu. Le Ministère a entériné nos constatations et il a pris l'engagement d'agir promptement devant le Comité des comptes publics.
14.13 En règle générale, nous faisons un suivi et nous présentons un rapport sur les progrès du Ministère deux ans après une vérification. Toutefois, l'ampleur des changements dans la structure des programmes de la sécurité du revenu depuis 1991 commandait que nous fassions une vérification des nouveaux programmes en même temps que le suivi de la vérification précédente.
14.16 La pièce 14.3 présente les programmes de protection du revenu agricole en vigueur en 1993-1994. Les contributions fédérales au titre de ces programmes s'élèvent à 831 millions de dollars, ce qui porte à 4,5 milliards de dollars le soutien du gouvernement canadien à cet effet depuis notre dernière vérification de ces programmes en 1991.
14.17 Notre vérification porte surtout sur les programmes actuels de soutien du revenu exécutés par le Ministère, en vertu de la Loi sur la protection du revenu agricole , ainsi que sur les deux programmes spéciaux : Mesures de soutien et d'adaptation en agriculture, volets I et II. Nous avons exclu de la vérification la subvention à la production laitière et d'autres programmes ponctuels mineurs mis en place dans le cadre de la Loi.
14.18 Nos objectifs étaient d'évaluer dans quelle mesure la direction du Ministère avait pris les dispositions suivantes et fait rapport à leur égard :
14.20 Assurance-récolte. Une série de pertes de récoltes dans l'Ouest canadien a provoqué en 1939 l'adoption de la Loi sur l'assistance à l'agriculture des Prairies . Maintenant abrogée, cette loi prévoyait la création d'une caisse visant à compenser les pertes par le prélèvement d'une cotisation sur les ventes de grains. Des indemnités étaient versées à tous les agriculteurs d'un canton désigné, sur la base de la récolte moyenne de grains.
14.21
La
Loi sur l'assurance- récolte
, adoptée en 1959, visait à répondre aux
demandes de protection individuelle des agriculteurs. Cette loi a été abrogée en
1991 et ses dispositions ont été incorporées dans la
Loi sur la protection du
revenu agricole
adoptée cette même année. Les programmes d'assurance-
récolte sont mis en oeuvre par les provinces et tenus de s'autofinancer. Le
Programme de réassurance-récolte du gouvernement fédéral doit lui aussi
s'autofinancer.
14.22 Assurance-revenu. La Loi sur le soutien des prix agricoles a été adoptée en 1944 comme mesure temporaire et transitoire de stabilisation des prix des denrées après la guerre. Vers la fin des années 50, la pression à la baisse sur les prix a suscité la mise en place de programmes permanents de sécurité du revenu en agriculture. En 1958, la Loi sur le soutien des prix agricoles a été remplacée par la Loi sur la stabilisation des prix agricoles , laquelle reflétait le désir du gouvernement de prendre un engagement législatif plus précis.
14.23 La poussée inflationniste des années 70 a amené le gouvernement à modifier, en 1975, la formule de paiement de la Loi sur la stabilisation des prix agricoles pour y inclure la couverture des coûts de production. L'année suivante (1976), le gouvernement a adopté la Loi de stabilisation concernant le grain de l'Ouest pour offrir un programme d'assurance qui protégerait les céréaliculteurs de l'Ouest contre l'effondrement des prix et la flambée des coûts.
14.24 Vers le milieu des années 80, la mondialisation des marchés et la modification des règles du commerce ont forcé le gouvernement à reconnaître que des solutions d'envergure nationale s'imposaient. En 1986, afin de limiter la concurrence entre les provinces pour l'obtention d'un soutien à l'agriculture, on a créé le Programme national tripartite de stabilisation.
14.25 À la fin des années 80, le Ministère a admis que la Loi sur la stabilisation des prix agricoles et la Loi de stabilisation concernant le grain de l'Ouest posaient des problèmes et il a déclaré que les programmes régis par ces lois étaient tellement imprévisibles que les agriculteurs étaient incapables de prendre de bonnes décisions de gestion et que le Trésor ne pouvait cibler les besoins individuels. La révision de la politique agro-alimentaire menée en 1989 a débouché sur des propositions de programmes fédéraux-provinciaux de grande portée et prévisibles visant à assurer la sécurité du revenu agricole.
14.26 En avril 1991, de nouveaux textes de loi ont été rédigés et la Loi sur la protection du revenu agricole est entrée en vigueur. En vertu de cette loi, un Régime d'assurance-revenu brut administré par les provinces a été mis en oeuvre pour compléter les programmes existants de protection contre les risques de la production et du marché - le Programme d'assurance-récolte et le Programme d'assurance-revenu. Ce programme combiné comprend une assurance-récolte et une assurance-revenu; seules les Maritimes l'ont adopté. Dans les autres provinces, les producteurs peuvent adhérer soit au Programme d'assurance-revenu, soit au Programme d'assurance-récolte ou aux deux. S'ils adhèrent aux deux programmes, leur couverture est équivalente à celle du Régime d'assurance-revenu brut. En outre, un Compte de stabilisation du revenu net, administré par le gouvernement fédéral, a été offert pour permettre aux agriculteurs d'accumuler des fonds en prévision des années difficiles.
14.28 En 1989, le Ministère a déterminé que la disparité était l'un des problèmes clés des programmes de sécurité du revenu, car les niveaux de soutien, le financement des programmes, l'admissibilité et la couverture des risques variaient d'une région à l'autre et d'une denrée à l'autre.
14.29 Cette approche fragmentée s'explique du fait que les programmes de sécurité du revenu ont été mis sur pied à l'origine comme mesures temporaires visant seulement à redresser les difficultés que posait un secteur de denrées ou une région en particulier au moment de la crise. Les crises et les situations d'urgence se répétant, certaines de ces mesures sont devenues permanentes.
14.30 Les groupes d'intérêt des producteurs et les provinces disposent depuis toujours d'une foule d'options. Pour restreindre un peu cette variété, le législateur a incorporé le critère suivant que l'on retrouve à l'alinéa 4 (2) b) de la Loi sur la protection du revenu agricole . Il y est stipulé que l'on doit tenir compte de :
« La nécessité de l'équité et d'une relative uniformité, compte tenu des particularités régionales, entre les divers accords dans la protection offerte, d'une part, et dans les contributions respectives des gouvernements relativement à des produits agricoles - ou catégories de produits - donnés, d'autre part »14.31 Bien que l'idée maîtresse de la Loi sur la protection du revenu agricole soit d'offrir un filet de sécurité uniforme et prévisible, les éléments des programmes actuels varient encore d'année en année et selon les secteurs et les régions.
14.32 Comme son nom l'indique, le Régime d'assurance-revenu brut a été mis en place pour assurer une protection complète du revenu en combinant la protection contre les risques de mauvaise récolte et la protection contre la fluctuation des prix. Cette mesure visait à passer de l'administration d'un plan distinct pour chacune des denrées et d'une comptabilité centralisée au fédéral à une entente nationale couvrant des comptes administrés par les provinces. Cet objectif a été atteint. Les provinces administrent maintenant le volet assurance-revenu du Régime d'assurance-revenu brut.
14.33 La méthode de calcul des paiements du Régime d'assurance-revenu brut est différente d'un bout à l'autre du pays, de sorte que des situations identiques dans des provinces limitrophes peuvent entraîner le versement de paiements de stabilisation complètement différents, suivant les niveaux de couverture, les façons de contrebalancer les pertes, les rajustements de production, les limites quant au nombre d'acres couverts, et le type de protection, par zone ou sur une base individuelle. De plus, ce ne sont pas toutes les cultures d'une province qui sont admissibles.
14.34 L'un des principes du Régime d'assurance-revenu brut veut que des contrepoids soient mis en place pour faire en sorte qu'il n'y ait pas de chevauchement des avantages de l'assurance-récolte. Comme mesure de transition en 1991-1992, l'accord sur le Régime d'assurance-revenu brut a prévu certains écarts vis-à-vis de cette exigence. Nous avons constaté toutefois que seules les Maritimes avaient pris un train de mesures de contrepartie. Par conséquent, les producteurs de la plupart des provinces sont en mesure de recevoir des prestations supérieures à celles qui avaient été prévues à l'origine.
14.35 De plus, la conception du programme a évolué durant le processus qui a mené à l'adoption de la Loi sur la protection du revenu agricole et durant la période qui a suivi. Dès 1990, le Ministère reconnaissait qu'un Programme d'assurance-revenu indépendant était moins acceptable aux yeux de nos partenaires internationaux qu'un régime combiné d'assurance-revenu brut. Toutefois, le concept de la combinaison d'une protection contre les risques reliés à la production et à la fluctuation des prix en une seule approche globale existe aujourd'hui seulement dans les provinces Maritimes. Un programme intégré d'assurance-revenu brut n'existe pas dans les autres provinces. Par conséquent, la séparation de la production et des prix en deux programmes distincts nous ramène à la situation qui existait lorsque la Loi sur la stabilisation des prix agricoles et la Loi sur l'assurance-récolte étaient en vigueur.
14.36 Le Ministère continue de devoir négocier, concevoir et modifier les programmes en réponse à une foule d'attentes et de pressions de la part des particuliers, des organisations de producteurs et des autorités provinciales, dont certains sont des partenaires commerciaux. Le partage des compétences et des responsabilités administratives en matière d'agriculture entre le fédéral et les provinces, et les interventions de quelque 300 autres organisations, dont plusieurs sont importantes et influentes et ont des intérêts conflictuels, imposent des pressions additionnelles sur la gestion des programmes.
14.37 À titre d'exemple, la majeure partie des plans visant des denrées, établis dans le cadre du Programme national tripartite de stabilisation, ont été abolis et remplacés par des programmes de transition, ou encore les secteurs deviennent immédiatement admissibles au Compte de stabilisation du revenu net et (ou) au Régime d'assurance-revenu brut. Comme on peut le voir à la pièce 14.5 , le nombre de plans est passé de 69 à 9, mais un amalgame de plans provinciaux et de secteurs sera encore inclus dans le Programme national tripartite de stabilisation en 1995.
14.38 Bien que la Loi sur la protection du revenu agricole soit de portée nationale, les différences dans la façon dont elle est appliquée dans chacune des provinces, et la continuation de programmes distincts selon les secteurs ont résulté en une « balkanisation » géographique et sectorielle au sein de l'industrie. Le programme du Compte de stabilisation net amorce un virage en faveur d'une approche davantage axée sur l'ensemble du pays; cependant, toutes les denrées n'y sont pas admissibles. Par conséquent, le caractère « national » de ces programmes ne peut qu'être remis en question.
14.40 Le Ministère a entériné notre recommandation de 1991 voulant que les objectifs de rendement socio-économique pour chacun des programmes de sécurité du revenu soient définis sur le plan opérationnel, mais il n'y a donné suite que partiellement. Ce n'est pas une tâche facile, comme en témoigne le Programme de réassurance-récolte qui, malgré les efforts déployés, n'a suscité aucun consensus quant aux objectifs à atteindre. Néanmoins, nous sommes préoccupés du fait que des programmes qui coûtent des centaines de millions de dollars chaque année continuent de fonctionner sans qu'ait été établi un énoncé définitif ou accepté sur ce qui doit en résulter.
14.41 L'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, conclu récemment, établit encore plus clairement les règles de la commercialisation internationale des denrées. L'Accord a réduit les contraintes externes du Ministère, des provinces et des producteurs, qui empêchaient l'élaboration d'une vision globale des programmes de protection du revenu agricole.
14.42 Le Ministère devrait prendre l'initiative de définir clairement des objectifs les programmes de protection du revenu agricole qui soient compris et acceptés de la même manière par les provinces et l'industrie. Un plan d'action conjoint visant à réaliser de tels objectifs devrait être mis au point.
Réponse du Ministère : Le Ministère a déjà pris cette initiative et collabore avec les provinces et l'industrie à la définition des objectifs des programmes de protection du revenu agricole et à l'élaboration des plans d'action qui sont nécessaires pour les atteindre. Le Comité consultatif national de la sécurité du revenu travaille à l'heure actuelle à concevoir des objectifs, des principes et des solutions de rechange pour l'avenir. Il s'agit d'un processus à long terme qui nécessitera des discussions et des négociations continues avec les représentants du secteur et l'élaboration continue de mesures de la performance des programmes de sécurité du revenu.
14.44 On pourrait résumer ainsi les principes énoncés dans la Loi :
14.46 Certains objectifs d'autofinancement et de rendement économique ont été fixés pour les programmes de protection du revenu agricole, notamment :
14.48 Des objectifs basés sur des principes économiques ne peuvent souvent être réalisés qu'aux dépens de préoccupations d'ordre social. L'un des défis que pose la gestion de ces programmes est d'équilibrer les cinq principes énoncés dans la Loi, principes qui parfois se font concurrence. L'établissement de sous-objectifs et de cibles spécifiques est absolument essentiel, non seulement pour poser des jalons facilitant la conception des programmes et la reddition de comptes, mais aussi pour que la collecte des données pertinentes puisse être faite de façon rentable et que ces données puissent être disponibles afin de faciliter la prise de décisions et les négociations commerciales. Ces données seront essentielles pour le rapport sur les programmes qui doit, aux termes de la Loi sur la protection du revenu agricole , être déposé devant la Chambre des communes avant le 1er avril 1996.
14.49 En 1991, le Conseil du Trésor a approuvé 27 années-personnes additionnelles pour la collecte et l'analyse de données sur les exploitations agricoles afin de pouvoir déterminer l'impact des programmes gouvernementaux sur le plan des finances et de la gestion. Trois ans plus tard, en 1994, des profils sur les exploitations agricoles ont été publiés, mais le Ministère doit en faire davantage pour mettre en place tous les systèmes nécessaires à la collecte et à l'analyse de l'information sur les résultats des programmes de protection du revenu. Par exemple, au moment de notre vérification, le Ministère n'avait pas encore recueilli de données sur le revenu des producteurs assurés par rapport à celui des producteurs non assurés, ni fait confirmer par les institutions financières si les contrats d'assurance gouvernementaux étaient reconnus comme garantie.
14.50 Comme les objectifs des programmes ne sont pas uniformément appliqués et que le rendement n'est pas mesuré par rapport à ces objectifs, il est difficile pour le Ministère de déterminer si les programmes existants respectent effectivement les grands principes établis dans la Loi sur la protection du revenu agricole .
14.51 Le Ministère devrait établir une liste détaillée d'indicateurs du rendement en fonction de tous les principes énoncés dans la Loi sur la protection du revenu agricole . Il devrait déterminer dans quelle mesure les objectifs sont atteints et faire rapport au Parlement et aux autres parties intéressées sur les résultats de ses évaluations.
Réponse du Ministère : Le Ministère a mis sur pied une vaste base de données sur les exploitations agricoles et celle-ci s'est révélée un outil précieux pour ce qui est de permettre une analyse des retombées possibles des programmes sur le revenu agricole et sur la compétitivité de l'industrie, de fournir des analyses des projets de remaniement des politiques, d'étudier de nouvelles propositions relatives à la protection du revenu agricole, d'évaluer l'efficacité des programmes actuels, et de dégager un consensus sur les objectifs des programmes. Le Ministère continuera d'utiliser et de perfectionner cette base de données afin d'analyser les grandes tendances et de mesurer la performance des programmes en vue d'en arriver à un consensus sur leurs objectifs.
14.53 Le Ministère prévoit un excédent cumulatif de plus de 530 millions de dollars au compte du Régime d'assurance-revenu brut de la Saskatchewan pour la fin de 1994-1995. La Saskatchewan a donné avis de son intention de se retirer du Régime après la récolte de 1994 et de distribuer le surplus entre le fédéral, la province et les producteurs. Elle a aussi mis sur pied un comité chargé de trouver des solutions de rechange en vue d'établir un nouveau programme qui démarrera avec un solde nul.
14.54 Parallèlement, la Saskatchewan a fait savoir son désir de demeurer participante au Programme d'assurance-récolte, dont le solde négatif cumulatif estimé avait atteint 536 millions de dollars au 31 mars 1994.
14.55 Le déficit actuel de l'Assurance-récolte en Saskatchewan a commencé à s'accumuler en 1988 au moment de la sécheresse qui a entraîné de très lourdes pertes à grande échelle dans l'Ouest canadien. Le gouvernement fédéral pourrait éponger une partie du déficit que, vraisemblablement, les producteurs agricoles ne pourront jamais combler. Toutefois, cela irait à l'encontre de l'exigence de la Loi sur la protection du revenu agricole voulant que les primes soient suffisantes pour permettre au programme de s'autofinancer.
14.56 Les pièces 14.6 et 14.7 font ressortir certains déficits et excédents cumulatifs par province pour le Régime d'assurance-revenu brut et le Programme d'assurance-récolte. Ces chiffres nous donnent une indication de la mesure dans laquelle ces programmes peuvent s'autofinancer.
14.57 Programme d'assurance- récolte. Le Règlement sur la protection du revenu agricole , en ce qui a trait au programme du même nom, stipule qu'au 1er avril 1993 et tous les cinq ans par la suite, chaque province devait avoir fourni des certificats actuariels signés attestant de la saine valeur actuarielle de chaque plan. En outre, le Programme d'assurance-récolte doit s'autofinancer à l'échelon provincial.
14.58 Le Ministère a retenu les services d'une firme actuarielle pour se faire conseiller sur la méthode qui conviendrait le mieux à l'établissement des taux de prime et pour définir les expressions « autofinancement » et « saine valeur actuarielle ». En août 1992, les rapports de la firme ont fourni, à toutes les provinces, des lignes directrices dont elles doivent s'inspirer pour mettre au point leur méthodologie d'établissement des taux de prime.
14.59 Pour donner suite à notre recommandation de 1991 selon laquelle le Ministère devrait définir « l'autofinancement », les paramètres suivants ont été établis de manière à pouvoir mesurer, de façon uniforme et professionnelle, l'autofinancement :
14.61 Selon le Ministère, le Programme d'assurance-récolte de la Saskatchewan avait reçu, au 31 mars 1994, un financement puisé sur les fonds des programmes de réassurance-récolte fédéral et provincial pour combler la majeure partie du manque à gagner dans les recettes par rapport aux indemnités versées qui s'élevait à 536 millions de dollars, et il affichait un ratio de pertes cumulatives de 1.20. Ce ratio indique que le cumul des paiements avait dépassé de 20 p. 100 le total des primes et des contributions gouvernementales et que le programme provincial avait accumulé un manque à gagner de 200 000 $ pour chaque million de dollars de primes qu'il avait perçu.
14.62 Selon le rapport actuariel de la Saskatchewan, une augmentation de la prime annuelle en cours s'impose pour assurer l'autofinancement du programme aux termes du Ministère. Le rapport reconnaît qu'une hausse des primes de 10 à 15 p. 100 pour respecter ce critère d'autofinancement créerait un excédent à long terme; aussi a-t-il recommandé une hausse de 8 p. 100 seulement des primes annuelles en vigueur.
14.63 En Saskatchewan, la prime d'assurance est passée d'une moyenne de 6,17 $ par acre en 1991 à 9,79 $ par acre en 1993, en raison de plusieurs facteurs. Cela a contribué à ramener le ratio cumulatif de 1.28 à 1.20. Toutefois, durant la même période, environ 20 p. 100 des 10 000 agriculteurs adhérents retiraient plus de quatre millions d'acres assurés par le Programme. Si les retraits se poursuivent à ce rythme, on voit mal comment le programme de la Saskatchewan pourra s'autofinancer. Selon le Ministère, rien ne prouve que cet abandon soit dû à l'augmentation des primes, mais on ne dispose que d'une analyse très limitée des causes du problème. On a néanmoins augmenté les primes dans une tentative de sauver le programme. Il est certain que l'obligation pour les programmes de s'autofinancer, aux termes de la Loi sur la protection du revenu agricole, limite les options dont dispose la direction pour faire face à la situation du déficit actuel.
14.64 Il se peut qu'un nombre important d'agriculteurs de la Saskatchewan assument maintenant un plus gros risque financier en ne s'assurant pas dans l'espoir que le gouvernement fédéral fournira des fonds si de lourdes pertes de récoltes devaient se produire.
14.65 Le Ministère, en collaboration avec la province de la Saskatchewan, devrait déterminer les causes du retrait d'un aussi grand nombre d'agriculteurs du Programme d'assurance-récolte et prendre des mesures pour corriger le problème.
Réponse du Ministère : Le Ministère souscrit à cette recommandation. Un comité d'orientation fédéral-provincial et un groupe de travail ont été mis sur pied pour effectuer le travail nécessaire. Le taux de participation s'est stabilisé en 1994 en Saskatchewan, et il convient de souligner qu'il est comparable à celui des autres provinces des Prairies.
14.66 Programme de réassurance-récolte. Les cinq provinces participantes au Programme de réassurance-récolte peuvent obtenir des avances lorsqu'elles n'ont pas suffisamment de fonds pour effectuer les paiements aux agriculteurs en vertu du Programme d'assurance-récolte qu'elles exécutent. L'accord prévoit qu'un maximum annuel de 15 p. 100 du total des primes d'assurance-récolte dans chaque province est versé à la caisse fédérale de réassurance. Si les réserves provinciales au titre des primes d'assurance sont insuffisantes pour payer toutes les indemnités, la caisse fédérale de réassurance comblera une partie du manque.
14.67 Au 31 mars 1994, on prévoyait que le déficit de la Caisse de réassurance-récolte de la Saskatchewan serait de 346 millions de dollars, soit 91 p. 100 du total du déficit du Programme fédéral de réassurance-récolte. Cela représente la plus forte proportion du déficit au titre du Programme d'assurance-récolte de cette province (voir la pièce 14.8 ).
14.68 En 1993, Agriculture et Agro-alimentaire Canada a entrepris un examen du Programme fédéral de réassurance-récolte. Toutes les provinces ont été invitées à y participer; sept l'ont fait. Selon le Ministère, trois provinces n'ont pas participé en raison de l'absence de consensus fédéral-provincial sur les objectifs du programme. Pour les provinces participantes, le programme devait être soit maintenu comme la suite d'un accord pur et simple de financement fédéral-provincial, soit modifié pour constituer un ensemble de nouvelles modalités de remboursement liées aux risques.
14.69 Selon le rapport actuariel, dans le cas de la Saskatchewan, il faudrait entre 45 et 50 ans au gouvernement fédéral pour recouvrer les sommes avancées pour couvrir le déficit actuel. Cela, en supposant que les augmentations de taux requises pourraient être imposées sans que l'on perde une forte proportion de la population assurée. Le rapport conclut que les dispositions fédérales-provinciales en matière de réassurance ne répondaient pas aux lignes directrices minimales du Ministère régissant l'autofinancement.
14.70 La limite de 15 p. 100 du total des primes provinciales, combinée aux déficits provinciaux, donne à penser qu'il faut modifier les modalités du Programme de réassurance-récolte.
14.71 Le Ministère devrait renégocier et amender les modalités régissant le Programme de réassurance-récolte, de sorte que les primes imposées soient suffisantes pour que le programme s'autofinance.
Réponse du Ministère : Le Ministère souscrit à cette recommandation et a, en fait, engagé à contrat un actuaire-conseil indépendant en 1993 pour examiner le dossier de la réassurance et recommander des changements au besoin. Il examine à l'heure actuelle le rapport de l'actuaire en question pour prendre position sur ses recommandations. Le Ministère dressera un plan de travail en prévision des consultations fédérales-provinciales qui devront mener à la négociation des modifications à apporter aux modalités de réassurance.
14.73 Nos vérifications de 1986 à aujourd'hui ont fait état de nombreuses lacunes dans la gestion et le contrôle financiers des programmes par le Ministère. Dans notre rapport de vérification de 1991 et la lettre subséquente à la direction, nous avions réitéré le besoin urgent pour le Ministère de corriger les lacunes cernées précédemment dans l'élaboration de nouveaux programmes. Bien que le Ministère ait répondu à plusieurs de nos observations précédentes, des lacunes au plan de la gestion et du contrôle financiers se manifestent encore dans les nouveaux programmes ou lorsque des modifications sont apportées aux programmes existants.
14.75 Pour aider les agriculteurs à faire la transition au nouveau Régime d'assurance-revenu brut et au Compte de stabilisation du revenu net, le Ministère a annoncé en avril 1991 le premier volet des Mesures de soutien et d'adaptation en agriculture. Environ 631 millions de dollars ont été dépensés, dont 293 millions ont été directement axés sur l'adhésion au Compte de stabilisation du revenu net. Ce compte est en fait une caisse établie pour les années difficiles et les retraits sont déclenchés par l'application d'une formule mathématique. Durant la première année, des dispositions transitoires du Compte de stabilisation du revenu net ont levé l'exigence de l'application de la formule et permis aux producteurs de déterminer le montant du retrait. Durant la seconde année, les producteurs pouvaient faire le même choix mais pour l'argent des Mesures de soutien et d'adaptation en agriculture seulement.
14.76 En octobre 1991, le gouvernement a annoncé le second volet des Mesures de soutien et d'adaptation en agriculture, dans le but de relever le revenu des agriculteurs. Le budget avait été fixé à 800 millions de dollars, mais les dépenses ont été de 775 millions de dollars. Certaines des sommes versées étaient basées sur les données du Compte de stabilisation du revenu net pour des fins de commodité administrative, mais on n'avait pas l'intention d'encourager la participation au programme régulier du Compte de stabilisation du revenu net.
14.78 Lorsque le Ministère a demandé l'approbation du financement du Compte de stabilisation du revenu net, le Conseil du Trésor a autorisé l'équivalent de 70 postes à temps plein pour le programme, et un budget annuel de fonctionnement et d'immobilisations totalisant 12 millions de dollars. Toutefois, en 1993-1994, le programme a nécessité l'équivalent de 353 postes à temps plein et occasionné des dépenses 24,5 millions de dollars, dont 5,8 millions de dollars pour un nouveau système informatique.
14.79 Les producteurs paient 40 $ de frais pour couvrir une partie des coûts de l'administration de leur compte. En 1993-1994, les recettes perçues pour le Compte de stabilisation du revenu net se sont chiffrées à 8,9 millions de dollars, et il en est résulté des coûts d'administration nets de 15,6 millions de dollars pour le Ministère.
14.80 Avec l'adoption de la Loi sur la protection du revenu agricole , en avril 1991, le Ministère était tenu de mettre sur pied et d'administrer sans délai le nouveau Compte de stabilisation du revenu net. Le programme a été implanté rétroactivement à l'année fiscale 1990, mais l'accord national n'a été signé qu'en octobre 1991. Le traitement des formulaires n'a donc pu être effectué avec certitude avant cette date.
14.81 Parce que l'ouverture du Compte de stabilisation du revenu net a été faite avant que la conception du programme soit au point, et que le volume des demandes des producteurs a été très fort, le programme a connu des ratés. Au total, 270 000 formulaires de demande ont été envoyés aux producteurs dès le début du programme. Cependant, on a négocié 16 changements à la politique durant les neuf premiers mois de mise en oeuvre du Compte de stabilisation du revenu net; par conséquent, 170 000 formulaires supplémentaires ont dû être envoyés aux producteurs pour qu'ils modifient leur demande originale. (voir photographe)
14.82 Les anciens formulaires - dont certains comportaient 27 pages et plusieurs pages d'annexe - sont apparus beaucoup trop longs et compliqués aux yeux de nombreux agriculteurs, d'autant plus que les montants en cause étaient minimes. La moyenne nette des dépôts des agriculteurs en 1992 était de 1 531 $ et la moyenne nette des retraits, de 1 443 $. Nous avons constaté que 75 p. 100 des formulaires du Compte de stabilisation du revenu net avaient été remplis par des firmes comptables en 1991, la seule année pour laquelle des statistiques ont été enregistrées. Le Ministère a reconnu le problème que posaient les formulaires et les a simplifiés en les ramenant à quatre pages.
14.83 À l'heure actuelle, le solde moyen des comptes actifs des producteurs est de 2 682 $. Notre examen des données non vérifiées de 1992 pour le Compte de stabilisation du revenu net a révélé que 51 109 producteurs, soit 39 p. 100 des participants qui avaient reçu des paiements, n'ont aucun solde à leur compte. Le Ministère connaît bien nombre des raisons expliquant ces retraits. Toutefois, une analyse plus poussée s'impose pour évaluer dans quelle mesure les retraits ont été provoqués par des conditions du marché que l'on avait jugées seulement temporaires. Cette analyse pourrait identifier des groupes de producteurs qui sont incapables de mettre de l'argent de côté maintenant pour se protéger contre de futures difficultés financières, comme c'est là l'intention du programme.
14.84 Le Compte de stabilisation du revenu net a aussi été aux prises avec de nombreuses difficultés causées par son système informatique, dont la mise au point a coûté huit millions de dollars et qui est maintenant désuet. Ces difficultés ont contribué au fait que l'on n'a pu produire, jusqu'ici, des états financiers pour les trois premières années de fonctionnement. On prévoit dépenser 10 millions de dollars pour la mise au point d'un nouveau système de comptabilité, de traitement et de gestion de l'information. Nous n'avons pas fait l'évaluation de ce système, car il n'était pas pleinement opérationnel au moment de notre vérification. Le Ministère est d'avis qu'il apportera des changements positifs. Néanmoins, on ne sait toujours pas quand la première série d'états financiers vérifiés au titre du Compte sera émise, puisque les données doivent encore être rapprochées à partir du système du Compte de stabilisation du revenu net et des systèmes financiers du Ministère.
14.85 Vu l'ampleur des problèmes du Compte de stabilisation du revenu net, le Ministère a décidé d'effectuer une vérification interne pour obtenir une évaluation de ses techniques de contrôle et de l'exactitude de ses paiements à partir d'un échantillon très limité de producteurs, pour l'année d'imposition 1990. Il est ressorti de cette vérification interne que de graves lacunes existaient même dans les contrôles fondamentaux de gestion financière. Par exemple, il n'y avait aucune vérification de la précision et de la validité des données fournies par les producteurs et une absence presque complète de vérification des paiements. Des travaux subséquents du personnel affecté au Compte de stabilisation du revenu net sur un échantillon plus large de réclamations importantes ont révélé que 10 p.100 des dossiers révisés à l'égard de 1990 comportaient des erreurs et avaient entraîné un manque à gagner net de 500 000 $. Le Ministère est d'avis que la base de données est relativement précise et qu'il n'y a pas vraiment d'écart substantiel.
14.86 Certaines des faiblesses de contrôle signalées dans le rapport ont été redressées dans la conception du nouveau système informatique. Parmi les caractéristiques visant à améliorer cette fonction, on retrouve : une meilleure sécurité pour les mots de passe, le calcul automatique des intérêts, la production de rapports d'exception, des états annuels et des confirmations des producteurs et la référence croisée aux comptes des partenaires. L'efficacité de ces mesures n'a pu être vérifiée au moment de notre vérification. Avec la mise en place du nouveau système, le Ministère croit que des améliorations seront apportées aussi bien sur le plan des opérations que sur celui du service à la clientèle.
14.87 La vérification interne avait aussi recommandé que soient effectuées des vérifications sur place et des inspections dans les fermes. Une fonction de vérification sur place a été établie en décembre 1993. Une firme comptable a procédé à 200 vérifications du genre et 300 autres sont prévues pour l'année à venir. Le Ministère mène également des négociations pour que Revenu Canada procède à des vérifications sur place en son nom en même temps qu'il procède à ses vérifications fiscales.
14.88 Un autre objet du programme était de vérifier l'exactitude des réclamations en les comparant aux dossiers fiscaux. C'est la raison pour laquelle la Loi sur la protection du revenu agricole exige que les participants au Compte de stabilisation du revenu net fournissent leur numéro d'assurance sociale. Évidemment, les formulaires à l'usage des producteurs demandent que l'information fournie à Revenu Canada soit inscrite, rajustée et rapprochée aux fins du Compte de stabilisation du revenu net. Durant l'année en cours, Agriculture et Agro-alimentaire Canada a reçu de l'information de Revenu Canada sur des participants qui n'avaient pas produit de déclaration d'impôt ou qui lui avaient déclaré des ventes supérieures à celles qu'ils avaient déclarées à Revenu Canada. Les deux organismes s'emploient à chercher une méthode plus efficace de transfert des données et d'établissement de la charge de travail, ce qui pourra exiger des agriculteurs qu'ils produisent des déclarations à Revenu Canada de telle sorte que les données sur le Compte de stabilisation du revenu net puissent être obtenues du système fiscal.
14.89 Pour la première fois en 1993, Agriculture et Agro-alimentaire Canada a remis des feuillets de renseignements (AGR-1) aux producteurs concernant les paiements de soutien agricoles. Par la suite, le Ministère a déterminé que, dans certains cas, ces feuillets accusaient de grands écarts entre les dossiers du Compte de stabilisation du revenu net et les dossiers du producteur. Selon le Ministère, ces écarts s'expliquent, d'une part, du fait que les producteurs ont mal compris le traitement fiscal découlant de la pratique dite des « dépôts présumés », et d'autre part, des erreurs de programmation dans la préparation des feuillets. La méthode des dépôts présumés est utilisée pour des fins d'efficacité administrative. Au lieu de recevoir un chèque d'un producteur pour dépôt, et d'émettre ensuite un chèque au producteur pour qu'il retire l'argent, un chèque au montant net est émis au producteur. Le montant brut est déclarable pour fins d'impôt et doit être inclus sur les feuillets de renseignements.
14.90 Pour réduire le plus possible les déclarations incorrectes de la part des producteurs, le Ministère a avisé ces derniers en mars 1994 d'utiliser soit le feuillet de renseignements de l'impôt, soit leurs propres dossiers, selon ce qu'ils estimaient le plus exact pour fins fiscales. Le Ministère a aussi informé les producteurs que le nouveau système corrigerait ces problèmes dans les années à venir. Pour en déterminer l'ampleur, le Ministère a fait savoir qu'il procédait à un rapprochement de l'information dans le but d'émettre des états détaillés aux producteurs qui remonteraient à l'année d'imposition 1991.
14.91 Le Ministère devrait s'assurer, en ce qui concerne le Compte de stabilisation du revenu net :
14.93 Le Ministère a donné suite à ces observations en prenant des mesures de dotation et en intégrant dans l'administration du programme une unité distincte de vérification, un poste de contrôleur principal, un poste de contrôleur adjoint et quatre postes d'agent financier. Ceux-ci sont notamment chargés :
14.96 Dans le cadre du Programme national tripartite de stabilisation, les plans relatifs à deux denrées - le petit haricot blanc et la betterave à sucre - ont pris fin respectivement en juillet 1992 et en août 1993, car on a jugé qu'ils ne pouvaient plus s'autofinancer. Ces plans accusaient alors un déficit de 44,5 millions de dollars et de 8,4 millions de dollars respectivement et un ratio de pertes cumulatives de 2.45 et 1.21. Le plan pour les agneaux a aussi été éliminé en février 1994 avec un déficit de 3,7 millions de dollars et un ratio de pertes cumulatives de 156.
14.97 On constate d'énormes excédents dans la plupart des autres plans et, dans l'ensemble, les plans affichaient un excédent de près de 103 millions de dollars au 31 mars 1994, mais le déficit des uns ne peut être contrebalancé par l'excédent des autres. Cela s'explique en partie du fait que chacun tient ses propres comptes, que la majorité des plans touchent des producteurs différents et que chaque plan est dirigé par son propre comité composé de représentants du fédéral, de la province et des producteurs.
14.98 Le partage relatif des déficits et des excédents entre les trois partenaires - le fédéral, les gouvernements provinciaux et les producteurs - est précisé dans les accords. Lorsqu'un plan déficitaire est éliminé dans le cadre du Programme national tripartite de stabilisation, le fédéral et les gouvernements provinciaux sont responsables conjointement du montant total.
14.99 La caisse est divisée également entre le fédéral, la province et les producteurs lorsqu'un plan prend fin avec un excédent. Toutefois, les droits des producteurs individuels ne sont pas expressément définis en ce qui a trait aux participants inactifs au moment de la cessation du plan. La gestion étant faite séparément, les comités de gestion de chaque plan du Programme national tripartite de stabilisation élaborent leurs propres critères pour la répartition des fonds excédentaires. Qui plus est, lorsqu'une province se retire, elle applique sa propre interprétation pour déterminer qui doit recevoir les bénéfices. C'est ce qui se produit avec le retrait de la Saskatchewan du Régime d'assurance-revenu brut. Par conséquent, les droits individuels varient selon les plans et les provinces.
14.100 Le Ministère, en consultation avec les provinces et les producteurs, devrait convenir de procédures normalisées qui seraient appliquées lorsque les provinces se retirent ou lorsque des plans ou des accords sont résiliés, aussi bien en situation excédentaire que déficitaire. Ces procédures devraient faire partie intégrante de chaque accord fédéral-provincial.
Réponse du Ministère : Dès la première occasion, le Ministère examinera le libellé des divers accords sur les programmes de sécurité du revenu pour faire en sorte que les procédures soient claires en ce qui touche le traitement des excédents et des déficits. Vu la diversité des programmes de sécurité du revenu existants et, éventuellement, des programmes futurs, il n'est pas sûr qu'il serait avantageux d'y appliquer un ensemble de procédures normalisées. Toutefois, les procédures décrites dans les accords eux-mêmes devraient être plus claires pour éviter tout malentendu au moment de leur expiration.
14.101 Entente administrative fédérale-provinciale. En 1991, nous avons signalé que les clauses administratives des accords sur le Régime d'assurance-revenu brut et le Programme d'assurance-récolte, selon lesquelles le gouvernement fédéral paie 50 p. 100 des coûts de fonctionnement du programme provincial, étaient tellement vagues qu'elles ouvraient la porte à de grandes divergences d'interprétation susceptibles d'avoir des conséquences financières importantes. Les représentants du Ministère ont déclaré qu'ils partageaient nos inquiétudes et travaillaient à rédiger des documents plus précis.
14.102 En 1991-1992 et 1992-1993, la part fédérale (50 p. 100) des frais d'administration des provinces pour l'Assurance-récolte et l'Assurance-revenu brut a été de 54 millions et de 47 millions de dollars respectivement.
14.103 L'accord signé par le fédéral et les provinces est plus clair que ne l'était l'ébauche. Toutefois, il permet à chaque province de déterminer les ressources du programme et les niveaux de service qui seront offerts. Par conséquent, il existe de grandes différences dans les frais d'administration des provinces. Par exemple, en 1993-1994, la contribution de 50 p. 100 du gouvernement fédéral au titre du Régime d'assurance-revenu brut et du Programme d'assurance-récolte s'échelonnait, dans neuf provinces, entre moins de 1 p. 100 à plus de 4 p. 100 pour chaque dollar de primes d'assurance et entre 300 dollars et 1 700 dollars par exploitation agricole (voir la pièce 14.9 ). Cet écart dans les frais d'administration s'explique par le nombre de producteurs inscrits aux programmes dans les petites provinces.
14.104 Le Ministère a mené des vérifications des administrations provinciales en s'attachant à ce qu'il estimait être des domaines à haut risque, comme l'exactitude des comptes et la vérification des produits visés. On peut raisonnablement s'attendre à certaines variations entre les provinces en raison des économies d'échelle. Pour faire en sorte que les provinces administrent efficacement les programmes, des lignes directrices devraient être mises au point à l'égard des domaines à haut risque. Si les procédures administratives provinciales ne répondent pas aux lignes directrices, le fédéral pourrait réduire ses contributions.
14.105 D'autres arrangements administratifs ne sont pas clairement définis. Par exemple, l'accord avec les provinces stipule que le gouvernement fédéral peut avoir accès à l'information provinciale. Néanmoins, les provinces ont toute latitude quant à la quantité, la qualité ou la capacité des achats informatiques et aux décisions en matière de développement. Par conséquent, les données obtenues des provinces par le gouvernement fédéral ne sont pas toujours fournies selon un format normalisé et doivent donc être réintroduites dans certains cas.
14.106 Le Ministère, de concert avec les provinces, devrait envisager l'établissement de lignes directrices pour la gestion provinciale des programmes et les niveaux de service assurés par les futurs accords.
Réponse du Ministère : L'administration du programme d'assurance peut varier selon la région et la province en raison des zones de couverture différentes et de la diversité de l'agriculture canadienne. Ces variations ont une incidence sur les frais d'administration, puisqu'il faut s'adapter aux modalités particulières de chaque programme provincial. Jusqu'ici, le Ministère a mis l'accent sur les domaines les plus importants et les plus risqués, et il a déjà pris ou prévoit prendre les mesures suivantes :
14.108 Le Ministère a fait savoir qu'il peut invoquer l'article 157 de la Loi sur la gestion des finances publiques pour obtenir l'autorisation de présenter de l'information au Parlement seulement dans la Partie III du Budget des dépenses , au lieu d'avoir à déposer un rapport annuel. Cependant, l'approbation du gouverneur en conseil à cet effet n'a pas encore été demandée.
14.109 Auparavant, nous avions constaté d'importantes lacunes dans le système comptable du Programme national tripartite de stabilisation en ce qui a trait à la préparation en temps opportun d'information financière précise. Le Ministère a répondu positivement à notre recommandation de 1991 au sujet de l'intégralité et de l'exactitude de l'information financière en mettant en place un nouveau système comptable et en augmentant son effectif d'agents financiers de niveau supérieur. Ces changements lui ont permis de fournir aux administrateurs des plans, et en particulier aux comités nationaux du Programme, de l'information plus crédible et plus pertinente pour la prise de décisions.
14.110 En outre, au cours des deux dernières années, le Ministère a mis au point, en tout ou en grande partie, des rapports annuels sur les plans mis en oeuvre dans le cadre du Programme national tripartite de stabilisation, qui comprennent des états financiers vérifiés pour 32 fins d'exercice. Bien qu'il y ait encore des retards dans la présentation des rapports annuels, le Ministère a fait savoir qu'il prévoyait que la vérification des états financiers du programme serait à jour d'ici 1995.
14.111 À l'audience du 15 octobre 1992 du Comité des comptes publics, le Ministère a présenté un calendrier pour l'évaluation des programmes de protection du revenu agricole. Malgré cet engagement pris devant le Comité des comptes publics, les évaluations du Programme national tripartite de stabilisation et des Mesures de soutien et d'adaptation en agriculture, qui devaient être réalisées en 1992-1993, ne l'étaient toujours pas au moment de notre vérification. Le reste des évaluations des programmes de protection du revenu agricole ne sera pas terminé avant 1995 et 1996.
14.112 On trouve de l'information sur ces programmes dans la Partie III du Budget des dépenses , ainsi que dans les Comptes publics . Néanmoins, en raison des retards dans la production des états financiers, des rapports annuels et des évaluations de programme, le Parlement n'a pas reçu en temps opportun d'information pertinente sur ces programmes, qui ont coûté 4,5 milliards de dollars depuis leur mise en oeuvre il y a trois ans.
14.113 Le Ministère devrait veiller à ce que les états financiers, les rapports annuels et les évaluations de programme soient préparés en temps opportun. L'information sur les coûts, les paiements et les progrès par rapport aux objectifs des programmes, tels que définis dans la Loi sur la protection du revenu agricole , devrait être communiquée au Parlement, aux provinces et aux producteurs.
Réponse du Ministère : Le Ministère est résolu à préparer en temps opportun les états financiers, les rapports annuels et les évaluations des programmes. Outre l'évaluation en cours du Programme d'assurance-récolte, une évaluation du Régime d'assurance-revenu brut est prévue pour 1994-1995. D'autres évaluations de programme seront menées à terme d'ici à avril 1996, comme l'exige la Loi sur la protection du revenu agricole.