16.7 Aux termes du Code criminel du Canada, les personnes condamnées à une peine d'emprisonnement de deux ans ou plus sont incarcérées dans des pénitenciers fédéraux. Les jeunes contrevenants et les délinquants qui ont été condamnés à une peine de moins de deux ans sont incarcérés dans des prisons provinciales. Au cours de l'exercice 1993-1994, le nombre moyen de détenus du Service correctionnel était de 12 500. (Parmi ces détenus, il n'y avait que 250 femmes; sauf indication contraire, les questions traitées dans le présent chapitre visent uniquement les hommes.) De plus, le Service assurait la surveillance de quelque 9 500 délinquants en semi-liberté, en liberté conditionnelle totale, ou libérés d'office.
16.8 En 1992-1993, le Service correctionnel a dépensé un peu moins d'un milliard de dollars; son effectif était d'environ 10 000 employés. La pièce 16.1 donne la ventilation de ces dépenses selon les grandes fonctions du SCC : garde, réadaptation et surveillance des libérés conditionnels.
16.9 Le Service correctionnel a dépensé un total de 620 millions de dollars pour la garde des détenus. Ces dépenses se répartissaient de la façon suivante :
16.11 En 1992-1993, les coûts directs pour la garde d'un détenu dans un pénitencier fédéral et pour sa réadaptation s'élevaient, en moyenne, à 48 000 $ environ, comme il est indiqué dans le Plan de dépenses du Service correctionnel du Canada pour 1994-1995. Si l'on ajoute les frais des administrations centrale et régionales, les dépenses engagées par les autres ministères et le coût en capital, nous estimons que cette moyenne pourrait atteindre 80 000 $ (voir la pièce 16.2 ). Notre calcul du coût en capital repose sur les hypothèses suivantes : la construction d'une cellule de prison typique, dont la vie utile est de 25 ans, coûte au gouvernement 150 000 $ et le capital est entièrement financé à un taux d'intérêt de 6,5 p. 100 par année.
16.12 L'administration centrale du Service correctionnel est située à Ottawa. Le Service compte cinq administrations régionales, 43 pénitenciers et environ 80 établissements de surveillance des libérés conditionnels (notamment des bureaux de secteurs ou de districts et des centres correctionnels communautaires). La moyenne d'âge des prisons fédérales est de 41 ans. Certains établissements, comme les pénitenciers de Dorchester et de Kingston, ont plus de 100 ans. Le nombre moyen de places est d'environ 300. La prison la plus vaste, l'établissement à sécurité moyenne de Warkworth dans le centre de l'Ontario, contient 528 places; la plus petite, la prison à sécurité minimale d'Elbow Lake, à l'intérieur de la Colombie-Britannique, n'en compte que 90.
16.13 Les contraintes financières incitent fortement la fonction publique fédérale à trouver des manières de réduire les coûts et d'améliorer l'efficience dans tous les aspects de ses opérations. Il est fort possible que les financements soient encore réduits; le Service correctionnel cherche donc très activement à rationaliser ses fonctions administratives et à repenser la manière dont il loge les détenus.
16.14 Ces deux dernières années, le Service a eu beaucoup à faire pour mettre en oeuvre la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition. Cette Loi, qui a été proclamée le 1er novembre 1992, a radicalement modernisé les dispositions législatives s'appliquant aux services correctionnels fédéraux. Aux termes de la nouvelle Loi, la « protection de la société » est le critère prépondérant dans toutes les décisions concernant le traitement et la mise en liberté des délinquants. Cette manière de procéder a donc une incidence sur les exigences en matière de logement puisque la durée minimum d'incarcération est augmentée pour certains détenus et réduite pour d'autres. La nouvelle Loi a également une incidence sur la manière dont le SCC classe ses détenus selon une cote de sécurité.
16.16 En 1981, notre vérification a permis de relever l'existence, au SCC, d'une politique de déclassement graduel. Selon celle-ci, le niveau de sécurité auquel un détenu est classé peut être revu à la hausse ou à la baisse en fonction des progrès que le sujet a réalisés ou d'un changement dans le risque qu'il présente, de manière à obtenir le meilleur résultat possible au moindre coût. Comme le montre la pièce 16.3 , le coût annuel moyen pour la seule garde d'un détenu en 1992-1993, s'élevait à 56 000 $ en sécurité maximale, à 36 000 $ en sécurité moyenne et à 31 000 $ en sécurité minimale. Cependant, le coût par détenu, au même niveau de sécurité, varie grandement d'une prison à l'autre.
16.17 La différence de coûts entre les niveaux de sécurité tient essentiellement au fait qu'à chaque augmentation du niveau de sécurité correspond une augmentation de l'effectif nécessaire pour surveiller et contrôler les détenus et un renforcement des exigences en matière de sécurité des périmètres et des bâtiments, d'où une hausse des coûts de fonctionnement et d'immobilisations. Les prisons à sécurité maximale et à sécurité moyenne ont habituellement des barrières doubles et des systèmes périmétriques de détection des intrusions (surveillance électronique) ainsi que des constructions en blocs de béton qui coûtent plus cher. La différence tient au degré de contrôle exercé sur les déplacements des détenus dans la prison. Dans les prisons à sécurité maximale, les déplacements des détenus sont contrôlés plus rigoureusement que dans les prisons à sécurité moyenne et il y a plus de postes de contrôle; le ratio employés-détenus est donc plus élevé. Les prisons à sécurité minimale n'ont ni barrières, ni dispositifs de sécurité du périmètre, et il s'agit généralement de constructions de type plus résidentiel et coûtant moins cher. Le ratio employés-détenus moyen y est également beaucoup moins élevé puisqu'il y a moins de barrières et de postes de contrôle.
16.18 Les frais de personnel constituent la majeure partie de l'ensemble des coûts des services de correction, soit environ 60 p. 100. Aux fins de financement et de planification, on compte que, pour dix détenus, il faut huit employés dans les prisons à sécurité maximale, sept dans les prisons à sécurité moyenne et cinq dans les prisons à sécurité minimale. En réalité, nous nous sommes aperçus que, pour diverses raisons, certaines prisons employaient considérablement plus (ou moins) de personnel que la moyenne pour le même niveau de sécurité. D'après le Service correctionnel, l'architecture d'une prison ou son aménagement ainsi que sa taille peuvent avoir une incidence sur le nombre de personnes requises pour gérer la population carcérale en toute sécurité. Le Service prépare actuellement des formules pour répartir équitablement les ressources afin de tenir compte des questions liées aux grandes variations des coûts entre des prisons de même niveau de sécurité, comme on le voit à la pièce 16.3 .
16.19 La différence relativement faible de la moyenne des coûts entre les prisons à sécurité moyenne et celles à sécurité minimale est due en partie à la double occupation des cellules qui se pratique dans les prisons à sécurité moyenne, ce qui réduit considérablement les coûts de dotation en personnel.
16.20 La pièce 16.4 présente le plan d'une prison à sécurité moyenne - l'établissement Bowden. L'établissement occupe un espace construit de 240 000 pieds carrés et contient 415 cellules. Cet espace sert principalement à trois fonctions : logement des détenus, programmes et emploi, et services et administration. Les cellules sont petites - 75 pieds carrés -, ce qui se situe dans la gamme des cellules du SCC qui va de 50 à 90 pieds carrés. Toutefois, la plupart du temps, les détenus sont en dehors de leur cellule, participant à diverses activités éducatives, professionnelles ou récréatives.
16.22 Pour ce qui est du logement des détenus, nous avons essayé de déterminer si la politique de logement et le processus de planification du SCC avaient été améliorés depuis notre vérification de 1986. À ce moment-là, nous avions noté que le Service correctionnel devait documenter sa politique de logement, améliorer son processus de planification et réduire le déséquilibre entre sa capacité en places et sa population carcérale aux niveaux de sécurité moyenne et maximale. Nous avions conclu que le Service n'effectuait pas d'analyses coûts-avantages du cycle de vie à l'appui des projets d'immobilisations qu'il proposait. (Dans une analyse coûts-avantages du cycle de vie, on analyse diverses solutions en comparant les coûts totaux (coûts de construction et de fonctionnement) et les avantages totaux, financiers et non financiers, de chaque élément de solution pendant son cycle de vie.) De plus, nous avions conclu lors de la vérification de 1986 que le Service correctionnel n'avait pas indiqué comme il se doit au Parlement toutes les dépenses liées à la construction.
16.23 Nous avons également effectué un examen des initiatives de réduction des coûts du SCC. Dans les deux chapitres suivants, nous présentons les constatations de nos vérifications de la Commission nationale des libérations conditionnelles et de la deuxième grande fonction du SCC, la surveillance des libérés conditionnels. Nous comptons faire rapport de la troisième grande fonction du Service - les programmes de réadaptation - à l'issue d'une vérification qui doit avoir lieu sous peu.
16.24 Au cours de notre vérification, nous avons interviewé des membres du personnel du Service correctionnel et effectué un examen des dossiers dans les administrations centrale et régionales. Au cours de notre travail sur le terrain, nous avons visité les cinq régions et de nombreux pénitenciers fédéraux. Nous avons également visité le Bureau of Prisons des États-Unis ainsi que plusieurs services correctionnels d'états afin de voir s'ils appliquaient des méthodes correctionnelles qu'il pourrait être avantageux d'appliquer au Canada. Lorsque nous avons examiné le système de classement selon le niveau de sécurité du SCC, nous avons coordonné nos travaux avec ceux du service de vérification interne du Service et choisi, au hasard, des dossiers de détenus des régions de l'Ontario et du Pacifique, pour les examiner de plus près. (voir photographe)
16.26 Le classement selon la cote de sécurité aide la direction du Service correctionnel à minimiser le nombre de voies de fait sur le personnel ou sur d'autres détenus ainsi que le nombre d'évasions. Il aide également la direction à prévoir et à contrôler le coût des opérations correctionnelles. Pour que l'on obtienne ces résultats, il faut que les instruments de classement soient bien conçus. Idéalement, ces instruments devraient être fondés sur la statistique de manière à pouvoir évaluer objectivement et quantitativement les risques posés par chaque détenu. Ce genre d'instrument assurerait l'uniformité dans la prise de décisions et permettrait de contrôler les décisions plus facilement. Il est entendu que le jugement professionnel doit intervenir en partie dans l'évaluation du risque. Cependant, il est difficile, sinon impossible, d'atteindre les résultats décrits ci-dessus si l'instrument de classement ne repose que sur de l'information subjective et qualitative.
16.27 Après élaboration d'un instrument de ce genre, il faut une mise en oeuvre uniforme et un contrôle rigoureux si l'on veut en assurer une application adéquate. On pourra ainsi produire systématiquement des données exactes et à jour sur le classement et sur le placement, et s'en servir pour gérer les risques et les coûts. Enfin, il faudra réviser périodiquement ces instruments, en tenant compte de l'expérience acquise, de manière qu'ils conservent leur validité.
16.29 Cependant, la manière dont l'Échelle a été appliquée nous inquiète. Le Service étant une organisation décentralisée, et son administration centrale n'ayant jamais rendu l'usage de l'Échelle de classement par niveau de sécurité obligatoire, le Pacifique et le Québec sont les seules régions à s'en être servies pour tous les classements initiaux depuis son introduction, en 1988. Les régions de l'Ontario, des Prairies et de l'Atlantique ont seulement commencé à l'utiliser l'année dernière. Selon deux rapports de recherche du SCC sur la mise en application de l'échelle, il faut former soigneusement le personnel qui l'administre, améliorer la collecte de l'information et contrôler le processus rigoureusement si l'on veut que les résultats soient fiables. Cependant, dans les dernières régions dont il a été question, l'échelle a été mise en application sans que ces éléments soient réunis.
16.30 Des détenus sont quelquefois placés dans des prisons dont le niveau de sécurité ne correspond pas à leur cote de sécurité. Lorsque cela se produit pour des raisons valables, par exemple, à cause du manque de place dans un programme de réadaptation, ou pour permettre à un détenu d'être plus près de sa famille, ou suite au rapport d'un ou d'une psychologue, cela s'appelle une dérogation. D'autres fois, cela se produit pour des raisons qui ne sont pas valables, par exemple des facteurs dont l'instrument de classement a déjà tenu compte. Parmi les autorités correctionnelles, on reconnaît généralement que, lorsque les dérogations dépassent 15 à 20 p. 100, la direction doit décider s'il y a lieu de modifier l'instrument de classement ou de donner une formation supplémentaire au personnel qui l'administre.
16.31 Notre examen d'environ cent dossiers de détenus a révélé qu'il y a une proportion anormalement élevée de dérogations à l'Échelle de classement par niveau de sécurité dans les régions du Pacifique et de l'Ontario, soit 19 p. 100 et 36 p. 100 respectivement. Nous avons également constaté que, dans ces régions, les deux tiers des dérogations appliquées par les agents de gestion des cas n'étaient pas valides. Cependant, jusqu'au moment de notre vérification, le Service correctionnel n'était pas au courant de ces problèmes puisqu'il ne surveillait pas l'application de l'échelle, pas plus que le recours aux dérogations.
16.32 Le classement approprié des détenus selon la cote de sécurité est important pour la sécurité du public. Selon les statistiques du SCC, si les évasions des prisons à sécurité moyenne et maximale sont rares, le nombre d'évasions des prisons à sécurité minimale a augmenté régulièrement, passant de 112 en 1988-1989 à 202 en 1993-1994, comme l'indique la pièce 16.5 . En chiffres absolus, cela représente une augmentation d'environ 80 p. 100 en six ans; toutefois, sur la base d'un incident par 1 000 détenus, le taux d'évasions se situe autour de 100, sauf en 1991-1992 où il a atteint 130. Le Service nous a indiqué que la plupart des évadés ont été recapturés peu de temps après leur évasion. Par exemple, en 1993-1994, 179 des 202 évadés étaient de nouveau dans des prisons fédérales à la fin de l'année. Il semble que le problème des évasions soit généralement sous contrôle. Nous croyons toutefois que le Service correctionnel pourrait améliorer ses méthodes de classement afin de réduire le risque possible à la sécurité du public.
16.33 D'avril 1992 à mars 1994, 28 des 390 évadés ont commis des infractions graves (vol qualifié, agression sexuelle, tentative de meurtre) pendant qu'ils étaient illégalement en liberté. En mai 1994, deux détenus se sont évadés d'une prison à sécurité minimale en Colombie-Britannique et, par la suite, ont été impliqués dans une affaire de meurtre en Orégon (É.-U.). Une enquête interne a conclu que le manque d'uniformité dans l'application de l'instrument de reclassement aux fins de la sécurité pouvait avoir été l'un des principaux facteurs dans ce cas. Une étude du SCC, en 1992, sur les détenus évadés des prisons à sécurité minimale en Ontario, sur une période de 15 mois en 1991-1992, révèle que l'application adéquate de l'Échelle de classement par niveau de sécurité aurait vraisemblablement empêché 60 p. 100 de ces évasions; en effet, le classement indiqué par l'échelle les aurait fait placer dans des prisons à sécurité moyenne. Il est donc clair que le Service correctionnel devrait examiner et améliorer ses pratiques de classement.
16.35 La nouvelle Loi exige que le détenu soit placé au niveau de sécurité le moins restrictif possible, compte tenu de la protection du public, du personnel et des autres détenus. Elle exige également que le placement du détenu se fasse en tenant compte d'autres facteurs, à savoir la disponibilité des programmes de traitement, la proximité par rapport à son lieu de résidence et la présence d'un milieu culturel et linguistique compatible. Il n'est donc pas toujours possible de placer les détenus dans des prisons qui correspondent précisément à leur cote de sécurité.
16.36 Il est normal de se servir d'un instrument pour le classement initial et d'un autre pour le reclassement. Ce qui nous préoccupe, toutefois, c'est que le Service correctionnel se sert d'un instrument de classement initial (l'Échelle de classement par niveau de sécurité) quantitatif et objectif et d'un processus de reclassement qualitatif et faisant presque entièrement appel au jugement personnel de l'agent de gestion des cas. Par ailleurs, contrairement à l'Échelle de classement par niveau de sécurité, qu'utilisent seulement de 30 à 40 agents de gestion des cas dans les centres régionaux de réception, le reclassement est fait par plusieurs centaines de membres du personnel correctionnel employés dans 43 prisons. Le fait que ce processus soit appliqué par tant de personnes ne fait qu'augmenter la possibilité de problèmes découlant du caractère hautement subjectif du processus.
16.37 Nous nous sommes aperçus qu'à cause de la nature hautement qualitative du processus de reclassement, des détenus présentant des facteurs de risque semblables avaient été reclassés et placés dans des prisons à niveau de sécurité différents. Notre examen des dossiers en Ontario a révélé que plus de 300 transfèrements vers des établissements à sécurité moindre ont été refusés par les établissements de destination pour des raisons de sécurité; la décision a été confirmée par l'administration régionale dans 125 cas (soit 40 p. 100). Après avoir pris connaissance de l'expérience d'autres compétences, nous croyons que cela indique peut-être un manque de confiance dans le processus de reclassement de l'établissement d'origine. Si le processus était plus objectif et plus quantitatif, le problème de la confiance et de la responsabilité serait en partie résolu.
16.39 Nous avons demandé à l'administration centrale du Service correctionnel de nous fournir cette information au 31 mars 1994. Nous avons été avisés que même si l'information était disponible dans chaque prison, l'administration centrale ne recueillait pas systématiquement ces données statistiques et ne pourrait le faire avant que le système informatisé d'information de gestion soit pleinement opérationnel. À notre avis, le manque d'information à ce sujet à l'administration centrale constitue un problème très grave.
16.40 Les résultats d'une étude que le Service correctionnel a effectuée pour nous à l'été de 1993, comme le montre la pièce 16.6 , illustrent bien nos préoccupations concernant les répercussions financières du surplacement. À ce moment-là, environ 900 détenus étaient logés dans des prisons d'un niveau de sécurité supérieur à la cote de sécurité qui leur avait été attribuée. Notre examen du reclassement de sécurité de plus de cent détenus révèle que plusieurs d'entre eux se trouvent dans des prisons dont le niveau de sécurité est supérieur à leur cote. Même si des facteurs prescrits par la nouvelle Loi sont à l'origine de certains de ces cas, pour un bon nombre, il s'agit d'un refus de transfèrement de la part du détenu.
16.41 En supposant que le nombre de surplacements (900) soit exact (bien qu'on puisse en douter, étant donné les lacunes de classement mentionnées plus haut) et que, disons, la moitié de ces cas soient justifiés, il n'en reste pas moins que 450 détenus sont surplacés sans raison valable. Ces surplacements non justifiés sembleraient entraîner un supplément de dépenses de quelque 6 millions de dollars par an. Cependant, étant donné l'ampleur du processus de double occupation des cellules qui existe dans les prisons fédérales, ce supplément de dépenses pourrait fort bien être inférieur.
16.42 Le règlement de tous les problèmes de classement n'entraînerait pas de grandes économies du jour au lendemain, car les opérations du SCC, comme celles des autres systèmes correctionnels, sont influencées par le genre de prisons où elles se déroulent. Une bonne partie des frais de fonctionnement sont fixes à court terme et sont difficiles à ajuster sur-le-champ. La situation ne s'améliorera que si le Service correctionnel commence à se servir de renseignements plus exacts et plus à jour pour sa planification à long terme des locaux, et à ajuster en conséquence la combinaison de ses prisons par niveau de sécurité.
16.44 Deux rapports de recherches du Service correctionnel sur la mise en oeuvre de l'Échelle de classement par niveau de sécurité, que nous avons déjà mentionnés, alourdissent encore le doute sur la fiabilité du système de classement du SCC. Ces rapports arrivent à la conclusion que la répartition des détenus selon le niveau de sécurité déterminé par l'application de l'échelle diffère considérablement à la fois du placement réel des détenus et des objectifs de la direction (voir la pièce 16.9 ). Il faudra que le SCC règle cette différence apparente, car elle pourrait avoir une incidence considérable sur la détermination de sa capacité par niveau de sécurité.
16.45 Le Service correctionnel du Canada devrait repenser la conception et l'application de son système de classement selon le niveau de sécurité, c'est-à-dire :
La Direction de la recherche et des statistiques du SCC est chargée de concevoir pour le reclassement des détenus un instrument qui remplacera les lignes directrices actuelles. La mise au point d'un instrument objectif et valide prend normalement au moins un an. On prévoit qu'un tel instrument sera prêt à être mis à l'essai en septembre 1995.
Grâce à l'intégration de l'évaluation initiale du délinquant, y compris l'Échelle de classement par niveau de sécurité, au Système de gestion des détenus, il sera possible de produire des rapports d'information de gestion automatisés qui permettront de surveiller la mise en oeuvre du processus de classement et les dérogations à ce processus aux niveaux national, régional et local. L'information ainsi recueillie aidera les gestionnaires à améliorer la qualité des évaluations en vue du placement pénitentiaire initial et à prévoir les besoins en locaux selon le niveau de sécurité.
Le classement d'un détenu selon le niveau de sécurité est actuellement enregistré dans le Système de gestion des détenus, de même que le niveau de sécurité de l'établissement où se trouve le détenu. Des rapports d'information de gestion automatisés seront élaborés, ce qui permettra de connaître en permanence le profil de la population carcérale quant au niveau de sécurité et les écarts entre le classement des détenus et le niveau de sécurité des établissements dans lesquels ils sont placés (sous-placement ou surplacement). Cette information sera utilisée par le SCC pour la planification à long terme des locaux.
Il importe de souligner que le SCC n'a pas attendu et n'attend pas ces solutions à moyen et à long terme pour s'attaquer aux questions concernant la sécurité du public. À l'automne de 1993, le Commissaire a demandé que soient examinés les cas de tous les détenus placés dans des établissements à sécurité minimale. Les sous-commissaires régionaux ont examiné en premier les cas de tous les détenus ayant des antécédents de violence, ce qui a entraîné le transfèrement de tous ceux pour qui le classement au niveau de sécurité minimal était discutable. Les cas de tous les détenus placés dans des établissements à sécurité minimale ont été examinés et les détenus pour lesquels il y avait lieu de modifier le placement ont été transférés. Ces mesures sont en conformité avec l'engagement du SCC à l'égard de la sécurité du public.
16.47 Pour illustrer l'importance d'une mise à jour des instruments de classement, prenons pour exemple la « procédure d'examen expéditif » prévue dans la nouvelle Loi. On pourrait penser que le Service correctionnel placerait dans des prisons à sécurité minimale la plupart des détenus pour lesquels on a recommandé la procédure d'examen expéditif. Pourtant, 40 p. 100 des 938 détenus libérés aux termes de cette disposition entre le 1er décembre 1992 et le 31 mars 1994 provenaient de prisons à sécurité moyenne. Il y a, semble-t-il, un manque d'uniformité. D'après l'Échelle de classement par niveau de sécurité, ces détenus présentent un risque trop élevé pour être placés sous garde en sécurité minimale, mais d'après la Loi, ils présentent un risque suffisamment faible pour être éventuellement libérés à l'issue de la procédure d'examen expéditif. Notre propos n'est pas que le Service correctionnel place immédiatement tous ces candidats dans des prisons à sécurité minimale, mais plutôt qu'il réévalue l'échelle.
16.48 Dans de nombreux autres secteurs de compétences, les détenus sont reclassés deux fois par an afin d'augmenter le taux de déclassement graduel et de réduire ainsi les coûts de fonctionnement. Le Service correctionnel gagnerait certainement à revoir son calendrier de reclassement. La pièce 16.10 indique que plus de la moitié des prisonniers sous responsabilité fédérale, mis en liberté conditionnelle, sortent de prisons à sécurité moyenne et maximale - c'est la norme depuis 1986. Nous estimons que le Service correctionnel pourrait réaliser des économies considérables s'il reclassait ses détenus plus d'une fois l'an à des fins de déclassement graduel.
16.49 Le Service correctionnel du Canada devrait :
La question de la cohérence entre les dispositions relatives à la procédure d'examen expéditif et le classement des détenus selon le niveau de sécurité sera examinée. Il existe certaines similitudes entre les caractéristiques des détenus qui s'enfuient d'établissements à sécurité minimale et celles des détenus auxquels s'applique la procédure d'examen expéditif (principalement des auteurs d'infractions contre les biens), notamment une forte probabilité de récidive. Toutefois, on procédera à un examen plus approfondi de la question.
L'examen du reclassement des détenus doit se faire au moins une fois l'an. Cependant, le SCC a pour politique de réexaminer le classement d'un détenu selon le niveau de sécurité, afin de le confirmer ou de le modifier, avant la prise de toute décision importante concernant ce détenu (transfèrement, permission de sortir, mise en liberté sous condition). Les résultats de l'examen sont communiqués à la personne qui doit prendre la décision. De nombreux détenus sont donc reclassés avant qu'une année ne s'écoule, et l'information relative à leur reclassement est reliée aux autres décisions fondées sur l'évaluation du risque. La formation sur l'évaluation du risque qui doit être donnée avant la fin de l'exercice 1994-1995 à plusieurs milliers d'employés, y compris tous les agents de gestion des cas et décisionnaires, aidera toutes les parties concernées à utiliser plus efficacement l'information.
16.51 Pour gérer efficacement le logement des détenus, le Service correctionnel doit maintenir un équilibre entre la demande (nombre de détenus) et l'offre (nombre de places). Il doit se servir de ses fonds d'immobilisations judicieusement, de manière à disposer du plus grand nombre de places possible, compte tenu des fonds disponibles, pour loger un nombre croissant de détenus. La pièce 16.11 montre que, de 1986 à 1993, bien que la population sous responsabilité du SCC soit passée de 10 500 à 13 200, la capacité nette des cellules n'est passée que de 11 656 à 12 061.
16.52 Au cours de notre vérification de 1986, nous avions souligné que le Service correctionnel avait recours à la double occupation des cellules « pour pallier la pénurie temporaire de locaux » (7 p. 100 de la population carcérale totale était installée à deux par cellule). Selon les données statistiques du SCC, le taux de double occupation des cellules est passé à 14 p. 100 en 1992 et à 24 p. 100 en 1993. Il est important de noter qu'on a eu recours à la double occupation des cellules même si le nombre total de détenus était inférieur au nombre total de places jusqu'en 1992. Cela découlait du fait que la répartition des places par région et par niveau de sécurité ne correspondait pas aux besoins des détenus en matière d'emplacement et de sécurité.
16.53 La planification à long terme des locaux du Service correctionnel pour 1994-1995 indique que le taux de double occupation des cellules continuera encore d'augmenter, passant à plus de 30 p. 100 en l'an 2002 (voir la pièce 16.11 ). Ces prévisions sont cependant appelées à changer lorsque le Service correctionnel révisera son plan à long terme de manière à tenir compte de la nouvelle politique (encore à l'état de proposition) sur la double occupation des cellules et sur le partage des locaux.
16.54 Le Canada n'est pas le seul pays du monde aux prises avec un problème de surpeuplement des prisons. Selon la brochure Faits et chiffres sur les services correctionnels au Canada , édition de 1993, le taux d'incarcération au Canada, en 1992, était de 130 (adultes et jeunes contrevenants dans des prisons fédérales ou provinciales) personnes pour 100 000 habitants. Aux États-Unis, ce taux était de 330 et, au Royaume-Uni, de 92 (voir la pièce 16.12 ). Le Canada et les États-Unis sont les deux pays à connaître les plus graves problèmes de surpeuplement dans les prisons.
16.55 Le taux élevé d'incarcération aux États-Unis est dû, en partie, aux politiques de « tolérance zéro à l'égard du crime » et de « guerre à la drogue » de ce pays. Dans de nombreuses parties des États-Unis, la double occupation des cellules est la norme plutôt que l'exception. Dans de nombreux États, pour remédier au problème de fort surpeuplement dans les prisons, les tribunaux ont donné l'ordre aux responsables des prisons de libérer d'« anciens » prisonniers avant la date normale d'élargissement afin de permettre l'admission de « nouveaux » prisonniers.
16.58 Au cours d'une période de huit ans, soit de 1986-1987 à 1993-1994, le Service correctionnel a dépensé, au total, 807 millions de dollars en fonds d'immobilisations à des fins variées :
16.60 L'entretien et le réaménagement d'anciennes installations préservent la capacité existante. Avec le temps, l'infrastructure immobilière du SCC s'est détériorée et exige périodiquement qu'on s'en occupe d'urgence. Cela peut expliquer, en partie, la tendance au réaménagement. Toutefois, en dépit des exigences de sa propre politique et de celle du Conseil du Trésor, le Service correctionnel n'a pas effectué d'analyses coûts-avantages du cycle de vie pour appuyer ses décisions, même s'il a mené des enquêtes sur les conditions et préparé des plans intégrés pour l'aménagement de ses prisons. Cette faiblesse a fait l'objet de commentaires dans les rapports du vérificateur général de 1981 et de 1986.
16.61 La politique de réaménagement suivie par le SCC peut s'expliquer en partie par le fait que la construction de nouvelles prisons peut devenir un élément politique dans le cadre de considérations relatives au développement socio- économique régional et peut exiger un processus d'approbation fort long. Le « délai total d'exécution » pour la construction d'une prison est souvent de plus de sept ans. Le réaménagement est donc devenu une pratique courante pour le Service correctionnel afin d'éviter ce processus long et incertain. Les projets de réaménagement des pénitenciers de Kingston et de Dorchester en sont des exemples (voir la pièce 16.14 - Étude de cas 1-1).
16.62 Nous avons également trouvé que, dans le cas du réaménagement de Kingston, la région avait canalisé une partie importante des fonds sous son contrôle pour absorber les coûts supplémentaires de réaménagement. Même si l'envergure des travaux de réaménagement de l'administration centrale et de la région a été précisée dans la présentation au Conseil du Trésor, le coût n'a été fourni que dans le premier cas. Si le coût total avait été indiqué, le Conseil du Trésor et le Parlement auraient disposé de renseignements plus complets pour prendre leur décision. Pour plus de détails, voir à la pièce 16.14 - Étude de cas 1-2. Nous nous préoccupons de ce que les documents du SCC n'indiquent pas clairement ce qui est - ou n'est pas - inclus dans ces projets d'immo- bilisations. Nous pensons que si des fonds régionaux doivent être utilisés pour des projets de réaménagement, il faut que cela soit clairement indiqué et fasse partie de l'analyse coûts-avantages du cycle de vie.
16.63 Dans un certain nombre d'endroits, comme à Millhaven en Ontario et à Drummondville au Québec, le plan original du SCC était de construire plus d'une prison (de différents niveaux de sécurité) afin de réaliser des économies d'échelle et de réduire les coûts de fonctionnement en ayant recours au partage des services communs, comme les systèmes d'approvisionnement en eau, d'égout et d'électricité. Cependant, à cause de décisions politiques, le SCC a vu sa capacité de faire des économies en installant plusieurs nouveaux établissements dans ces endroits réduite (voir la pièce 16.15 - Étude de cas no 2).
16.64 Le Service correctionnel n'a présenté qu'une seule analyse coûts-avantages du cycle de vie que nous puissions retracer; c'était en 1981. Cette analyse indiquait qu'il reviendrait plus cher de réaménager une ancienne installation que d'en construire une nouvelle au même endroit. Dix ans plus tard, la solution de réaménagement risque vraisemblablement d'être une option encore plus dispendieuse à cause de la détérioration plus prononcée de l'installation et des nouvelles exigences réglementaires du gouvernement, notamment les normes d'accessibilité aux personnes handicapées, de protection contre les incendies et de qualité de l'air.
16.65 Les études effectuées par d'autres secteurs de compétences, notamment le National Institute of Corrections des É.-U., indiquent qu'il coûte généralement plus cher de réaménager un grand établissement que de construire une nouvelle prison. Avant de décider s'il vaut mieux rénover ou bâtir à neuf, il faut comparer les conditions, les problèmes et les ressources qui sont propres à chaque projet. Chaque analyse comparative devrait tenir compte non seulement des coûts (coûts d'immobilisations initiaux et coûts de fonctionnement), mais aussi des avantages (financiers et autres) que l'on retirera pendant le cycle de vie de la prison en question. Ce point est particulièrement important parce que les coûts de construction ne constituent qu'une faible proportion des coûts totaux accumulés pendant le cycle de vie de la prison. Sans analyse coûts-avantages adéquate, le Service correctionnel ne peut savoir s'il utilise ses ressources d'immobilisations et de fonctionnement de la manière la plus rentable possible.
16.66 Le Service correctionnel envisage actuellement de réaménager plusieurs prisons, notamment l'établissement de Sainte-Anne-des-Plaines et le pénitencier de la Saskatchewan, cette fois encore sans avoir effectué les analyses coûts-avantages du cycle de vie requises. Cette manière de faire pourrait entraîner des coûts du cycle de vie supérieurs à ceux d'une nouvelle construction et limiter la capacité du SCC d'augmenter le nombre de places dont il dispose.
16.67 Le Service correctionnel du Canada et le Conseil du Trésor devraient convenir d'un modèle coûts-avantages précis et appliquer ce modèle à l'évaluation de tous les projets du Service liés à la question du logement. Pour le moins, ce modèle devrait :
16.69 Le Service correctionnel prévoit accroître sa capacité de logement de plus de 2 000 cellules, à un coût total de quelque 470 millions de dollars réparti sur les cinq prochaines années. Cependant, cette capacité supplémentaire ne sera pas suffisante pour loger le nombre croissant de détenus prévu. Le Service estime qu'à la fin du siècle, la proportion des détenus logés à deux par cellule dans le système carcéral sera d'environ 30 p. 100.
16.71 Au cours de notre vérification, et sur notre insistance, le Service correctionnel a commencé à réexaminer sa politique de partage des locaux et particulièrement les questions liées à la double occupation des cellules. À l'issue de cet examen, les responsables ont reconnu que la double occupation des cellules n'était plus une mesure marginale ou temporaire et ont proposé qu'on la considère désormais, ainsi que le partage des locaux, comme une stratégie valable et à long terme. L'ébauche de la politique propose que l'on ait recours à la double occupation des cellules et au partage des locaux lorsque c'est possible. On encourage les régions à faire preuve de créativité et d'esprit d'innovation. Le but serait de soumettre un quart des cellules à la double occupation ou au partage des locaux (« cible un quart ») dans chaque niveau de sécurité.
16.72 L'ébauche de la politique propose également que le Service correctionnel examine la manière dont il affecte ses ressources, puisqu'il y aura des coûts supplémentaires pour la surveillance, la prestation des services, les possibilités d'emploi et les programmes de traitement dans les prisons où l'on appliquera la double occupation des cellules et le partage des locaux. Priorité sera accordée aux régions où la double occupation et le partage des locaux sont les plus fréquents. Dans toutes les nouvelles installations à sécurité minimale ou moyenne, on prévoiera des cellules pour double occupation.
16.74 Si la « cible un quart » était appliquée à la capacité actuelle du SCC, 900 places supplémentaires seraient créées immédiatement, ce qui permettrait de loger 900 détenus de plus en double occupation. Ainsi, le Service correctionnel éviterait encore des déboursés uniques éventuels de 135 millions de dollars en coûts d'immobilisations et économiserait 34 millions de dollars de plus par an en dépenses de fonctionnement. Lorsque le Service appliquera cette nouvelle politique pour réviser son plan de locaux à long terme, cela pourrait entraîner des modifications aux projets de construction et d'expansion en voie de planification. Par exemple, le bien-fondé de la construction de la nouvelle prison à sécurité moyenne en Ontario, au coût de 63 millions de dollars, pourrait être réévalué et cette construction remise à plus tard.
16.75 Toutefois, il y a lieu de procéder avec précaution. La double occupation des cellules et le partage des locaux sont des modalités qui se démarquent complètement de la philosophie traditionnelle du SCC. Jusqu'à présent, on a signalé peu de problèmes en rapport avec la double occupation, mais il reste encore de nombreux points à évaluer. Dans cette perspective, le Service correctionnel a formé un groupe de travail pour traiter les questions suivantes :
16.77 Par ailleurs, d'autres parties intéressées, notamment des syndicats et des groupes de défense, ont manifesté leur opposition à l'égard de la politique de double occupation des cellules et de son application. Le Service devra répondre à ces préoccupations.
16.79 Les accords en question ont ajouté environ 500 places, soit environ 4 p. 100, à la capacité de logement du SCC. Toutefois, l'utilisation moyenne de ces places a baissé pour atteindre environ 270 places en 1992-1993, la diminution la plus importante s'étant fait sentir dans la région des Prairies. Cela signifie que la moitié des places régies par les AES n'ont pas été occupées, alors que le surpeuplement est resté un problème dans le système fédéral. Par ailleurs, au cours des trois dernières années, 2 millions de dollars ont été versés, dans les régions de l'Ontario et du Pacifique, pour des places qui avaient été garanties mais qui n'ont pas été utilisées par le Service correctionnel.
16.80 Le Service correctionnel nous a informés qu'il avait établi, en 1992, de concert avec le Conseil du Trésor, des lignes directrices opérationnelles pour la gestion de tous les accords d'échange de services (AES). Quand vient le moment de renégocier les AES, le Service effectue un examen en profondeur, y compris une analyse coûts-avantages, pour déterminer le niveau de services qu'il doit obtenir par AES pour soutenir ses besoins de logement à long terme.
16.82 Les responsabilités liées à la planification du logement ont été réparties parmi plusieurs unités organisationnelles au sein du Service correctionnel :
16.84 En résumé, bien que les responsabilités pour la gestion de la planification du logement et le contrôle des dépenses d'immobilisations aient été établies avec précision, la responsabilité d'ensemble n'a pas encore été clairement attribuée à une unité particulière.
16.85 Le Service correctionnel du Canada devrait désigner un cadre supérieur à temps plein, qui serait responsable de toutes les questions liées au logement, notamment de la planification de la capacité, de l'établissement du budget d'immobilisations et de l'élaboration d'un plan directeur clairement formulé pour les locaux et les dépenses en immobilisations.
Réponse du Service correctionnel : Le Service correctionnel du Canada est actuellement engagé dans une importante réorganisation, accompagnée d'une forte réduction des effectifs, dont l'un des objectifs est un processus global de planification mieux intégré sous une direction unique. La planification des locaux entrera dans ce nouveau cadre. Les plans qui seront désormais établis incluront des estimations de coûts de cycle de vie pour les différentes solutions possibles en matière de logement.
16.86 Une fois officiellement adoptée la nouvelle politique sur la double occupation des cellules et le partage des locaux, le Service correctionnel devrait réviser son plan de locaux à long terme de manière à tenir compte des principes de cette nouvelle politique.
Réponse du Service correctionnel : Ce sera fait. Dans l'intervalle, le plan de locaux à long terme est préparé sur la base des niveaux prévus de double occupation des cellules et de partage des locaux.
16.88 Dans le cadre des réductions budgétaires générales, l'apport du SCC aux mesures de compression sera de 83 millions de dollars de 1992 à 1997. En conséquence, le Service correctionnel a, en juillet 1993, entrepris un examen complet de tous les secteurs de sa gestion, de son administration et de ses opérations. Cet examen comprend une étude des rôles et des structures des administrations centrale et régionales, des processus de gestion, des exigences juridiques et réglementaires, des modifications à apporter aux installations, de l'exécution des programmes et de la prestation des services. Cet examen devrait aboutir à des modifications qui entraîneront des économies d'environ 83 millions de dollars.
16.89 De plus, le Service a entrepris une étude dont l'objet est d'élaborer une méthode d'affectation des ressources plus équitable parmi ses diverses unités opérationnelles. Par ces efforts, le SCC s'assurera une meilleure utilisation de ses ressources et une plus grande efficience et nous l'appuyons.