18.8 En 1992-1993, le Service a consacré 125 millions de dollars de son budget de 960 millions de dollars à s'acquitter de ces responsabilités. Même si la surveillance des libérés conditionnels ne compte que pour 13 p. 100 du budget total du Service, il s'agit d'un élément de ses opérations d'une importance primordiale pour la sécurité publique. Les détenus dans les pénitenciers vivent dans des conditions strictement contrôlées. C'est lorsque ces détenus sont libérés dans la collectivité qu'ils présentent le plus grand risque pour le public. La surveillance dans la collectivité est le dernier point où le système canadien de justice pénale peut influencer ou contrôler directement les délinquants. C'est aussi le moment où le délinquant et le public sont le plus près l'un de l'autre et où il y a le plus de risques pour la société.
18.9 Le Service correctionnel compte environ 900 employés chargés de la liberté conditionnelle, répartis dans 14 districts au Canada. À peu près les deux tiers de ces employés travaillent à la surveillance des libérés conditionnels, les autres s'occupant de la gestion et de l'administration. De plus, le Service conclut annuellement des contrats de services de surveillance indirecte d'une valeur d'environ 40 à 45 millions de dollars avec des organismes comme l'Armée du Salut, la Société John Howard et la Société Elizabeth Fry, ainsi qu'avec les provinces (au moyen d'accords d'échange de services).
18.10 Le Service correctionnel a comme mission de contribuer à la sécurité publique. Le Service s'acquitte de sa mission par l'incarcération des détenus et par la surveillance des délinquants libérés. Le Service correctionnel approche la gestion des détenus de manière active et interventionniste. Ainsi, il encourage les détenus à participer à des programmes conçus pour corriger des problèmes d'attitude et de comportement, dans l'espoir de réduire la probabilité d'une récidive. Au moyen de cette méthode, le Service espère également réduire les coûts de l'incarcération et atteindre des objectifs de sécurité publique à long terme.
18.11 Le premier objectif général du Service est « d'accroître la contribution du Service à la protection de la société en assurant la réintégration des détenus en tant que citoyens respectueux des lois, tout en réduisant le recours à l'incarcération comme moyen d'intervention correctionnelle. » La pièce 18.1 illustre la mesure dans laquelle les délinquants sortent des prisons pour réintégrer la collectivité. La pièce 18.2 illustre la répartition des délinquants fédéraux, en établissement ou dans la collectivité. Même si des données ne sont fournies que pour 1989 et 1993, cette répartition est restée relativement stable entre-temps.
18.13 Les surveillants de liberté conditionnelle sont tenus de gérer le risque présenté pour la collectivité par les délinquants, tout en s'efforçant d'aider ces derniers dans leur réinsertion sociale. De décembre 1990 à juillet 1993, environ 24 500 délinquants en liberté conditionnelle étaient sous surveillance fédérale. La moitié environ avait été condamnée pour des infractions sans violence, comme l'introduction par effraction et le vol, et environ le quart pour vol qualifié. Le reste des délinquants avait été condamné pour des crimes de violence contre la personne, par exemple meurtre, homicide involontaire, tentative de meurtre, agression sexuelle et voies de fait (voir la pièce 18.3 ).
18.14 Le travail de gestion des délinquants est de plus compliqué par la multitude de sérieux problèmes de personnalité et de comportement qui les affligent. Plus de la moitié des délinquants sont illettrés. Beaucoup ont des problèmes psychiatriques ou de consommation de drogue, et un plus grand nombre encore des problèmes de consommation d'alcool. Beaucoup sont parfaitement « adaptés » au régime carcéral et ont appris à manipuler leur surveillant de liberté conditionnelle. Les délinquants sont souvent incapables de se comporter de manière acceptable lorsqu'ils deviennent autonomes dans la collectivité.
18.15 Au pénitencier, la plupart des détenus participent à des programmes conçus pour les aider à régler leurs problèmes. Idéalement, lorsqu'ils retourneront dans la collectivité, la plupart devraient présenter un risque moins élevé pour le grand public.
18.18 Un des principaux défis de la gestion des délinquants dans la collectivité consiste à déterminer la meilleure façon de traiter les échecs. Comme les délinquants amorcent leur réinsertion avec un bagage de problèmes, il est irréaliste de s'attendre à ce qu'ils ne commettent aucune erreur. L'essence même du travail d'un surveillant de liberté conditionnelle consiste à déterminer si un échec indique une possibilité de retour à un comportement criminel, justifiant une suspension de la liberté conditionnelle du délinquant, ou s'il s'agit simplement d'une étape de la difficile transition entre la détention et la liberté.
18.19 Lorsqu'il a suspendu la liberté conditionnelle d'un délinquant, le surveillant de liberté conditionnelle peut annuler la suspension et permettre au délinquant de réintégrer la collectivité. Si la suspension n'est pas annulée dans les 30 jours, le délinquant retourne en détention fédérale et la Commission nationale des libérations conditionnelles étudie la suspension. Au moment de l'examen postsuspension, la Commission peut décider d'annuler la suspension pour retourner le délinquant dans la collectivité, ou confirmer la réincarcération du délinquant en suspendant sa liberté conditionnelle.
18.20 La pièce 18.4 illustre le nombre de délinquants retournés en détention fédérale en vertu d'une suspension et les décisions de la Commission nationale des libérations conditionnelles à cet égard pour la période de cinq ans se terminant en 1992-1993. Comme on peut le voir à l'étude de cette pièce, les surveillants de liberté conditionnelle participent activement à la gestion des délinquants dans la collectivité.
18.22 Chaque année, de 110 à 160 délinquants fédéraux surveillés dans la collectivité par le Service correctionnel sont réincarcérés dans un pénitencier fédéral parce qu'ils sont accusés d'avoir commis un crime de violence contre une autre personne. La pièce 18.5 présente des données pour les sept dernières années. Les données du Service correctionnel ne font pas bien la distinction entre le nombre de délinquants qui sont réincarcérés pour des infractions sans violence et ceux qui sont réincarcérés pour violation des conditions de leur liberté conditionnelle.
18.25 La vérification avait comme objectif de répondre aux quatre questions suivantes :
1. À quel point le risque de récidive des délinquants a-t-il été bien défini et communiqué aux surveillants de liberté conditionnelle?
2. L'affectation des ressources du Service correctionnel tient-elle compte adéquatement du risque que présente le délinquant?
3. Est-ce que le Service correctionnel possède et applique un ensemble cohérent de pratiques de gestion pour les délinquants à risque élevé? Est-ce que des contrôles de gestion permettent d'assurer l'application uniforme de ces pratiques; autrement dit, comment les gestionnaires (et le public) peuvent-ils savoir que les délinquants font l'objet d'une gestion appropriée?
4. Dans quelle mesure le Service correctionnel tire-t-il des leçons de ses réussites et de ses échecs?
18.26 Pour répondre à ces questions, nous avons :
18.30 Ces problèmes témoignent de la réalité, soit que la surveillance des libérés conditionnels par le Service correctionnel exige plus d'attention et une orientation mieux définie de la part de la direction. La philosophie du Service est davantage axée sur la gestion de l'incarcération; on se penche plus volontiers sur les problèmes importants liés à l'incarcération, tandis que les questions de gestion des délinquants libérés dans la collectivité peuvent sembler passer au second rang. Deux facteurs clés peuvent être à l'origine de cette philosophie. En premier lieu, la plus grande partie des ressources et de l'attention de la direction se concentre sur les pénitenciers et, ensuite, le Service national des libérations conditionnelles ne relève de la responsabilité du Service correctionnel que depuis 1977. La haute direction doit imposer une discipline et une attention concentrée pour tirer avantage des bonnes pratiques et des outils établis, ainsi que des compétences en ressources humaines de son personnel, en vue de réduire le risque pour la sécurité publique.
18.31 Le Service correctionnel du Canada devrait désigner un haut fonctionnaire, relevant directement du Commissaire, qui serait chargé de gérer l'amélioration des pratiques de surveillance des délinquants dans la collectivité.
Réponse du Service correctionnel : Dans toute organisation où l'une des deux composantes est beaucoup plus importante que l'autre, il arrive souvent que la deuxième ne reçoive pas toute l'attention qu'elle mérite de la part de la haute direction. C'est pourquoi, comme il a été proposé, un conseiller principal sera nommé pour une période d'essai de deux ans.
18.33 Le risque de récidive d'un délinquant est évalué officiellement à plusieurs reprises avant sa mise en liberté. L'évaluation du risque présenté par un délinquant, qu'ont effectuée tous les partenaires en amont dans le système de justice pénale, aboutit au surveillant de liberté conditionnelle. Une partie du travail de ce dernier consiste à utiliser cette information pour la gestion du risque. Si, cependant, les évaluations antérieures ont mal déterminé le risque criminel et les besoins du délinquant, il devient plus difficile pour le surveillant de les gérer.
18.35 Un autre manque d'uniformité découle aussi de l'interprétation différente des trois conditions de détention des détenus après la date de leur libération d'office (voir la pièce 18.7 ). En l'absence d'une interprétation commune de ces conditions, des délinquants peuvent être libérés dans la collectivité alors qu'ailleurs ils seraient demeurés incarcérés jusqu'à la fin de leur peine.
18.36 Finalement, l'expression « risque élevé » n'a pas le même sens pour tout le personnel de surveillance des libérés conditionnels du Service correctionnel. Il peut s'agir d'une forte probabilité que le délinquant commette une infraction quelconque, ou d'une forte probabilité qu'il commette une infraction avec violence. Il est évident que ces significations divergentes amoindrissent l'utilité de cette désignation pour le surveillant d'un délinquant à risque élevé en liberté conditionnelle.
18.38 De plus, l'information du Service correctionnel n'est pas toujours bien acheminée des pénitenciers fédéraux au surveillant de liberté conditionnelle. Des vérifications internes ont fait ressortir des situations où l'on avait libéré des délinquants de prison avant que le bureau de libération conditionnelle ne reçoive certains éléments d'information, comme le profil criminel et la photographie. Nous avons aussi relevé des cas semblables au cours de notre vérification.
18.39 Le Service correctionnel a entrepris une importante initiative pour corriger les problèmes de transfert d'information et améliorer l'accès à l'information. Le Système de gestion des détenus est un système informatisé de plusieurs millions de dollars, conçu pour changer le mode de gestion de l'information sur les détenus. Chaque détenu est visé par un seul fichier électronique, accessible à tous ceux qui ont besoin de le consulter. Le système devrait être pleinement opérationnel d'ici la fin de 1995.
18.41 Le Service correctionnel s'efforce d'améliorer ses procédés de définition du risque. Le Service vient d'adopter un procédé d'identification du risque, qui permet la collecte d'information sur le risque et les besoins du délinquant dès qu'il arrive dans un pénitencier fédéral. À partir de ces données, on pourra mesurer tout le changement dans le risque qu'il présente au cours de son évolution dans le système. Bien que la réévaluation nécessaire pour mesurer l'évolution ne fasse pas partie de l'actuel processus de définition du risque, le Service nous a informés qu'elle y sera incorporée d'ici la fin de 1995.
18.43 Le surveillant de liberté conditionnelle et le délinquant mettent au point un plan de traitement à partir des résultats de l'Échelle d'évaluation du risque et des besoins dans la collectivité. Ce plan couvre les exigences en matière de supervision, d'obligation de se présenter, de thérapie et de programmes. Des recherches menées par le Service correctionnel ont indiqué que cette échelle permet de repérer les délinquants les plus susceptibles de voir leur libération conditionnelle révoquée. L'échelle a été conçue pour rendre explicite le risque que présentent les délinquants dans la collectivité.
18.45 Le Service correctionnel du Canada devrait concevoir une façon claire, complète et comprise de tous pour l'identification des délinquants à risque élevé.
Réponse du Service correctionnel : Les méthodes de détermination du risque et des besoins utilisées par le Service correctionnel du Canada sont considérées, dans les milieux correctionnels internationaux, comme des instruments de pointe. Cela ne veut pas dire qu'elles ne peuvent être améliorées pour mieux repérer les délinquants qui sont susceptibles de commettre d'autres actes de violence, mais plutôt que ces améliorations ne pourront être apportées rapidement, car les recherches nécessaires à l'élaboration d'un mécanisme efficace n'ont pas encore été menées. On prévoit qu'il faudra beaucoup de temps pour élaborer et pour mettre en oeuvre une telle méthode. Entre temps, un certain nombre de mesures seront prises :
a) La formation sur l'évaluation du risque sera donnée à tous les agents de gestion des cas d'ici la fin de l'exercice 1994-1995.
b) Une série de bulletins sur les «indicateurs de détérioration d'un cas», fondés sur la recherche effectuée à ce jour et sur les expériences énoncées dans les rapports d'enquête, sera élaborée pour aider les agents de gestion des cas à s'acquitter de leur travail.
c) On insistera sur l'importance d'indiquer les habitudes criminelles, dans la mesure du possible, car ces dernières constituent des indicateurs utiles des signes précurseurs possibles du comportement criminel.
18.46 Le Service correctionnel du Canada devrait s'assurer que l'on applique des définitions uniformes dans la détermination et la communication du risque présenté par divers délinquants.
Réponse du Service correctionnel : On commencera les démarches en vue de s'entendre sur une définition et sur une terminologie concernant certains groupes de délinquants et on communiquera les résultats de ce travail au personnel compétent.
18.48 Notre analyse a révélé que, une fois pris en considération le temps que l'agent de libération conditionnelle doit consacrer à ses déplacements et aux rapports (voir la pièce 18.8 ), il y a de grands écarts d'un bureau à l'autre dans le temps moyen disponible pour la surveillance directe des délinquants. Nous n'avons pas tenu compte d'autres aspects du travail d'un surveillant de liberté conditionnelle, comme la gestion des liens avec les groupements bénévoles et les autres groupes d'intérêt dans la collectivité. Nous avons relevé des écarts tant à l'intérieur des régions et des districts que d'une région ou d'un district à l'autre. En bref, les ressources disponibles pour gérer un niveau défini de risque varient énormément selon le bureau de libération conditionnelle. Par conséquent, le risque pour le public peut être plus élevé dans les régions ayant relativement moins de ressources.
18.49 Depuis juin 1994, un projet est en cours au Service correctionnel afin d'établir les facteurs qui déterminent la charge de travail en vue d'élaborer un modèle pour l'affectation des ressources humaines. Les résultats de ce projet, jusqu'à ce jour, appuient nos conclusions. Le modèle pour l'affectation des ressources devrait être approuvé à la fin de l'année civile.
18.50 Les exemples suivants illustrent les grandes différences de charge de travail. Dans un bureau sectoriel, on avait affecté deux personnes à temps plein aux cas à risque élevé. Les deux surveillants de liberté conditionnelle rencontraient les délinquants deux fois la semaine, une fois au bureau et l'autre fois au domicile du délinquant. Cependant, dans d'autres bureaux sectoriels, le même type de délinquant pouvait n'être rencontré qu'une fois par mois, au bureau de libération conditionnelle, parfois pendant aussi peu que 15 minutes, et ce en grande partie à cause de la charge de travail.
18.51 En principe, la solution à ce problème semble bien simple : analyser la charge de travail et réaffecter les ressources. Toutefois, en pratique, la solution est beaucoup plus difficile à trouver. Le Service correctionnel est conscient du problème, mais de nombreux facteurs freinent ses efforts pour corriger ce déséquilibre. Ces facteurs comprennent la difficulté de déplacer des employés d'une région à l'autre et la difficulté de prédire le nombre de délinquants qui se retrouveront sous la surveillance d'un bureau de libération conditionnelle à un moment quelconque.
18.52 Nous croyons que ce déséquilibre des ressources est un symptôme de l'attention généralement insuffisante accordée à la surveillance des libérés conditionnels. La solution de ce problème exigera une attention concertée de la haute direction.
18.53 Le Service correctionnel du Canada devrait s'assurer que, dans toute la mesure du possible, on maintient un équilibre approprié entre les ressources consacrées à la surveillance des délinquants et le risque d'une récidive avec violence dans la collectivité.
Réponse du Service correctionnel : Dans les milieux correctionnels, il est généralement entendu que les agents de libération conditionnelle et de probation ne devraient pas avoir plus de trente cas à traiter à la fois. Pourtant, dans de nombreux services correctionnels, la charge de travail des agents est supérieure à cent cas. Le Service correctionnel du Canada est l'un des rares services correctionnels en Amérique du Nord à réussir à maintenir entre vingt et vingt-huit le nombre de cas de surveillance confiés à un agent. Ces chiffres peuvent toutefois varier considérablement, selon que les cas sont centrés dans une région urbaine ou répartis dans une grande région rurale. Les chiffres peuvent aussi varier selon le mélange des cas confiés, selon qu'il s'agit de cas de surveillance directe ou de surveillance indirecte assurée par un tiers, comme la Société John Howard, et selon les autres responsabilités assumées par le personnel travaillant dans les établissements correctionnels communautaires ou assurant des programmes de prévention des rechutes. Cependant, le Service correctionnel reconnaît effectivement que des améliorations pourraient être apportées sur le plan des ressources. Une nouvelle méthode permettant une répartition des ressources plus efficace et mieux adaptée aux exigences correctionnelles devrait être approuvée à la fin de l'année civile.
Les discussions qui se tiennent en ce moment avec la Commission nationale des libérations conditionnelles visent à déterminer exactement quels arrangements elle préférerait voir adoptés pour la surveillance des divers types de délinquants.
18.56 Il existe de très grandes différences dans la surveillance des délinquants sexuels dans la collectivité. Ainsi, en Colombie-Britannique, un délinquant sexuel est rencontré trois fois par semaine jusqu'à la fin de sa peine : deux fois la semaine par le surveillant, en groupe, avec d'autres délinquants sexuels, et une fois par un thérapeute particulier. De nombreux professionnels croient que ce type d'intervention et de surveillance est nécessaire pour cette catégorie de délinquants. Dans certains des autres bureaux, la gestion des délinquants sexuels est davantage fonction de la disponibilité des ressources que des exigences professionnelles minimales.
18.57 De même, beaucoup de régions (mais non toutes) comportent des unités de surveillance d'équipe ou de surveillance intensive conçues spécifiquement pour la gestion des délinquants à risque élevé. Lorsqu'un délinquant est affecté à l'une de ces unités, il peut être rencontré deux ou trois fois la semaine. Par contre, un délinquant au profil similaire, dans une autre région, n'aura peut-être qu'une seule rencontre par mois. Là encore, en l'absence de pratiques nationales recommandées, la nature de la surveillance dépend des ressources disponibles et des directives de la gestion locale.
18.58 Ces variations de pratiques professionnelles peuvent mener à de l'inefficience dans les opérations. En l'absence de pratiques nationales établies, les surveillants de liberté conditionnelle ne peuvent pas simplement adapter les bonnes pratiques professionnelles aux opérations locales. Plutôt, les bureaux locaux doivent élaborer leurs propres pratiques pour la gestion de certains types de délinquants dans leur clientèle locale. Ces initiatives locales de création de leurs propres pratiques ne constituent peut-être pas la façon la plus éclairée d'utiliser des ressources déjà limitées dans nombre de bureaux.
18.60 Ce caractère variable des pratiques professionnelles et l'absence d'information de gestion, parfois en combinaison avec des charges de travail très différentes, rendent le Service correctionnel moins apte à gérer le risque pour la sécurité publique.
18.62 On peut aussi mentionner l'exemple d'un bureau de district de Colombie-Britannique qui choisit chaque mois un échantillon restreint (et différent) de cas de délinquants, pour examen par la direction. En gros, on se pose quatre questions sur chacun des cas :
Réponse du Service correctionnel : Un groupe de travail formé en juin 1994 examine en ce moment la qualité des pratiques de surveillance individuelle, et plus particulièrement celles touchant la surveillance des délinquants à risque élevé et les cas de surveillance spéciale. L'examen porte entre autres sur la qualité des normes de surveillance actuelles; la nécessité de lignes directrices concernant les pratiques professionnelles, y compris les outils et les techniques de surveillance, comme cadre visant à assurer la qualité de la surveillance; l'efficacité de méthodes telles que la surveillance intensive ou par équipe et la surveillance adaptée à la situation des délinquants sexuels; les techniques pouvant contribuer à l'efficacité des méthodes; et enfin les questions qui devront faire l'objet d'une recherche dans le but d'accroître l'efficacité des interventions spéciales auprès des groupes à risque élevé. Le rapport initial du groupe de travail devrait être prêt en novembre. Une fois le rapport accepté, on révisera et mettra en oeuvre les politiques et les lignes directrices relatives à la pratique et on en contrôlera la qualité.
Lorsque la haute direction aura approuvé les politiques et les normes en matière de pratique, on les mettra en oeuvre en même temps que les systèmes de contrôle et de gestion pertinents. Un nouveau secteur a justement été créé à l'administration centrale - mesure du rendement et obligation de rendre compte - pour renforcer ces fonctions.
18.65 L'analyse ponctuelle d'incidents très publicisés est relativement bien effectuée, mais on ne tente pas de pousser l'analyse afin de cerner de façon systématique les répercussions sur les autres districts et de les communiquer à tous les surveillants de liberté conditionnelle. Bien qu'il y ait un certain effort pour tirer des leçons générales de ces cas particuliers afin d'améliorer la surveillance des délinquants, il n'existe que des efforts limités pour déterminer si les améliorations ont réussi ou si les problèmes de fond relevés demeurent un facteur causal dans d'autres cas de récidive.
18.66 Pendant notre vérification, nous avons relevé de nombreux exemples de ce qui semble de bonnes pratiques de gestion ou des activités de pointe (voir le paragraphe 18.62 et la pièce 18.10 ). Le Service correctionnel est en général reconnu comme un chef de file dans la gestion des services de correction. Cette réputation provient notamment de l'enthousiasme et de la compétence des personnes en cause. Cependant, nous avons constaté que le Service n'est pas efficace quand il s'agit d'identifier les bonnes pratiques et de les mettre en oeuvre à l'échelle nationale.
18.67 Le Service correctionnel devrait se doter de procédés l'assurant que les meilleures pratiques et les leçons apprises sont identifiées et communiquées aux fonctionnaires appropriés dans tout le système.
Réponse du Service correctionnel : Le Service a mis au point une méthode pour assurer la discussion des situations qui posent des problèmes, qui consiste à effectuer un résumé des enquêtes sur les principaux incidents et à les distribuer aux directeurs d'établissement et directeurs de district. Le Service entreprend également l'élaboration d'études de cas réels, fondées sur les résultats des enquêtes concernant des incidents importants, qui serviront durant les exercices de formation. En outre, des Bulletins de gestion des cas sont remis à tous les agents de gestion des cas, dans lesquels on fait ressortir les mesures visant à corriger les problèmes ou les mesures qui permettent de régler efficacement les problèmes auxquels les établissements ou les bureaux communautaires doivent faire face. Lorsqu'il est évident que des mesures correctives sont nécessaires à l'échelle nationale, une directive du Commissaire sera publiée.
Le Service reconnaît qu'il y a beaucoup de place pour de l'amélioration dans la communication des meilleures pratiques et il veillera à ce que ces améliorations soient effectivement apportées.