19.5 Pour être admissibles, les projets ne doivent ni faire double emploi, ni faire concurrence à des services existants. Ils ne doivent pas non plus remplacer des activités normalement effectuées dans le cadre de programmes environnementaux existants ou projetés du gouvernement fédéral ou d'une province, sauf s'ils font appel à de nouvelles techniques ou méthodes. Les participations multiples sont encouragées. D'autres paliers de gouvernement peuvent participer, mais ils doivent désigner un groupe environnemental ou communautaire à but non lucratif comme « partenaire principal » responsable du projet.
19.6 Le programme encourage les groupes communautaires à participer à des projets en vertu desquels des contributions non financières (aussi dites « en nature »), comme le travail de bénévoles, sont admissibles dans le calcul des contributions de contrepartie. Le gouvernement avait prévu que le programme générerait, en contributions des autres participants, deux à trois fois le montant de ses contributions directes et que de nombreux projets seraient poursuivis lorsqu'il cesserait de les financer.
19.7 Les objectifs du programme sont les suivants :
19.10 Les partenariats couvrent de multiples champs de compétence et mandats organisationnels. Voici quelques exemples d'activités auxquelles le programme a contribué : établissement de jardins naturels dans des parcs locaux et sur des terrains d'écoles; production de pièces de théâtre reliées à l'environnement; construction ou restauration de barrages et d'échelles à poissons; démonstration de techniques dans le domaine des eaux usées; promotion de programmes de conservation des terres; réduction de la consommation d'énergie dans les écoles et les centres commerciaux; soin des animaux sauvages blessés en milieu urbain. Certains projets appartiennent à des secteurs de responsabilité d'autres ministères fédéraux ou d'autres paliers de gouvernement. Par conséquent, ils exigent un niveau élevé de coopération et d'entente des organisations gouvernementales et non gouvernementales, tant entre elles qu'à l'interne, sans négliger l'obligation de rendre compte de l'utilisation des fonds publics.
19.12 Au 1er décembre 1993, le programme avait reçu environ 3 100 demandes et il en avait approuvé quelque 1 200. Les projets retenus varient énormément quant à leur portée et à leur complexité. La valeur totale de la majorité d'entre eux est inférieure à 100 000 $. Certains projets combinent plusieurs types d'activités, mais la plupart sont concentrés sur une activité particulière, comme le recyclage ou la remise en état de l'environnement.
19.15 Les programmes ou activités de ce genre peuvent avoir une incidence environnementale importante. Le recours accru aux partenariats pour l'action gouvernementale pourrait avoir pour effet d'augmenter les ressources fournies par tous les paliers de gouvernement et par les sources non gouvernementales. Il est donc important que les structures et processus appropriés de gestion soient établis à l'égard de ces nouveaux mécanismes de financement afin d'assurer une obligation de rendre compte adéquate relativement à l'utilisation des fonds publics.
19.16 Les objectifs de la vérification que nous avons effectuée étaient d'évaluer :
19.18 Nous nous sommes rendus à trois bureaux régionaux et à l'administration centrale et nous avons interviewé des membres du personnel du programme et des comités d'examen et de sélection des projets. Nous avons examiné 110 projets, soit près de 10 p. 100 des quelque 1 200 projets déjà approuvés. La valeur des projets que nous avons examinés, en comptant les contributions financières et autres de tous les participants, s'élève à environ 57 millions de dollars, ce qui représente un peu plus du tiers de la valeur totale des projets approuvés, établie à 167 millions de dollars. Nous avons choisi les projets en fonction de notre évaluation discrétionnaire des risques, en veillant également à la représentation de chaque type d'activité. La valeur moyenne des projets de notre échantillon est de 500 000 $, alors que la valeur moyenne de tous les projets déjà approuvés est de 140 000 $.
19.20 Les projets proposés sont évalués en fonction de divers critères, par exemple : avantages prévus pour l'environnement, impact sur la sensibilisation de la population et degré de participation. Ces critères reflètent les objectifs du programme.
19.21 D'après notre examen des projets, les projets approuvés semblent contribuer à la sensibilisation du public, à la solution de problèmes de l'environnement ou au concept du développement durable. Le personnel a montré en général une très bonne connaissance des projets et a semblé suivre leurs progrès de façon continue. Il nous est apparu qu'un effort réel était fait afin d'obtenir l'avis de conseillers techniques et d'évaluer les incidences environnementales négatives des projets proposés.
19.23 Cette évaluation intérimaire n'a pas examiné complètement les répercussions et les effets du programme ni son succès par rapport à ses objectifs. Par exemple, elle n'a pas mesuré les répercussions et les effets sur la sensibilisation, les connaissances et le comportement du public, même si ce sont là des objectifs du programme. Les entrevues de clients et les études de cas qui ont fourni la majeure partie de l'information ayant servi à l'évaluation représentaient un petit échantillon de projets choisis d'après certains critères, notamment le fait d'être perçu par la direction comme ayant atteint les objectifs et obtenu des résultats satisfaisants. À notre avis, cela limite la fermeté et l'utilité des constatations. De plus, certaines des constatations et des conclusions reposaient principalement sur des données subjectives et n'étaient pas entièrement étayées par des preuves empiriques.
19.24 Par conséquent, le Ministère ne peut affirmer avec certitude que le programme Les partenaires de l'environnement produit les résultats souhaités. Cette information est cruciale pour la prise de décisions sur la conception du programme ainsi que pour la reddition de compte au Parlement.
19.25 Le Ministère devrait effectuer une évaluation complète à la fin du cycle du programme afin d'obtenir de l'information valable et fiable sur toute la gamme des questions liées aux répercussions, aux effets et à l'atteinte des objectifs du programme.
19.27 Les données utilisées pour établir les statistiques sur l'ensemble des activités et l'effet de levier des projets ont été tirées des résumés préparés au moment de l'approbation des projets et de l'engagement des fonds. Toutefois, certains projets ont été modifiés (considérablement dans certains cas) après leur approbation, tandis que d'autres ont été annulés ou abandonnés. Nous avons été informés par le Ministère que, dans certains cas, la nature du projet avait été repensée.
19.28 D'après une analyse des projets terminés qu'a effectuée une région en juillet 1994, les ressources externes totales investies dans les projets étaient inférieures de 20 p. 100 environ à ce qui avait été prévu et approuvé. Le Ministère ne disposait pas d'analyses similaires des projets terminés dans d'autres régions. En supposant que la même chose se soit produite dans les autres régions, le chiffre de 124 millions de dollars pour la contribution totale des autres participants (voir le paragraphe 19.26) pourrait bien être surestimé de 25 millions de dollars.
19.29 De plus, nous avons trouvé dans notre échantillon neuf projets, d'une valeur totale de six millions de dollars, qui avaient été annulés avant le 1er décembre 1993, mais qui étaient toujours inclus dans les 124 millions de dollars.
19.30 Par conséquent, à notre avis, l'effet multiplicateur réel du programme est plus près de deux dollars pour chaque dollar contribué par le programme que des trois dollars estimés par le Ministère.
19.31 L'utilisation continue de chiffres sur le financement généré reposant seulement sur le financement proposé au moment de l'approbation des projets plutôt que sur le financement réel signifie que l'information sur le succès du programme en ce qui a trait aux contributions supplémentaires générées est probablement exagérée. En outre, l'absence de données réelles ne permet pas de comparer les chiffres réels et estimés des coûts et du financement.
19.32 Par ailleurs, ces chiffres sur le financement généré mesurent le succès du programme à l'égard d'un seul de ses objectifs : faire participer les populations locales et les autres administrations publiques. Ils n'établissent pas si les projets ont produit des répercussions importantes sur le plan de l'environnement.
19.33 Enfin, nous croyons que, quel que soit le palier de gouvernement qui fournit les fonds, c'est toujours le même qui paie au bout du compte : le contribuable canadien. À notre avis, pour un programme communautaire, l'importance des fonds contribués par les sources non gouvernementales représenterait une mesure plus adéquate de l'effet de levier. La pièce 19.2 indique que, pour chaque dollar contribué par les sources gouvernementales, environ un dollar devait être contribué par les sources non gouvernementales, c'est-à-dire un ratio de un pour un. Ce ratio est inférieur à celui calculé par le Ministère, mais il est conforme à l'objectif du programme de jumeler les efforts communautaires.
19.34 Le Ministère devrait veiller à ce que :
19.36 Le Ministère a également approuvé des projets qui encouragent l'action et qui ont des avantages environnementaux indirects, par exemple des projets ayant pour objet la mesure de l'acidité des sols, la promotion de l'utilisation du compostage ou de la conservation de l'eau, et l'éducation des propriétaires de terrain en matière de conservation. Ces projets n'ont pas pour effet direct d'assainir ou de remettre en état des sites, mais ils encouragent l'action et peuvent ainsi avoir une incidence positive sur l'environnement. Cependant, le Ministère ne sait pas dans quelle mesure cela se produit réellement.
19.37 Les projets de ce genre ont également des avantages intangibles difficiles à mesurer. Par exemple, un projet de recyclage qui n'a pas permis de recueillir des quantités importantes de produits ou qui a pris fin plus tôt que prévu a quand même fourni aux personnes qui y ont participé directement une expérience qui pourrait influencer leur comportement à long terme face à l'environnement.
19.38 Le Ministère devrait veiller à ce que, dans la mesure du possible, des indicateurs de rendement environnemental adéquats soient établis et utilisés pour l'évaluation des propositions de projet et des avantages réels pour l'environnement.
19.40 Nous avons été informés à la mi-août 1994 que le Ministère a décidé d'arrêter d'utiliser la base de données. Il y aura donc un manque au niveau de l'information de gestion pour la prise de décisions et la reddition de compte tant qu'un autre système n'aura pas été mis en place.
19.41 Le Ministère devrait déterminer et obtenir l'information dont il a besoin afin de gérer efficacement le programme et de rendre compte au Parlement des résultats obtenus.
19.42 L'incidence financière de l'appariement des contributions en nature n'est pas mesurée. Le Ministère donne une valeur pécuniaire aux contributions volontaires (en nature) de travail, de matériaux et d'équipement faites par d'autres participants et il comptabilise celles-ci dans les contributions à jumeler. Lorsqu'il a demandé l'approbation du programme, le Ministère avait indiqué au Cabinet que la comptabilisation des contributions en nature dans les montants à apparier n'aurait pas une incidence importante sur les dépenses gouvernementales.
19.43 Le Ministère considère les contributions en nature, sous forme de travail en particulier, comme une indication positive de la participation de la population à la solution des problèmes de l'environnement. Toutefois, il ne connaît pas le total des montants contribués en jumelage de contributions en nature et n'a pas de lignes directrices de gestion concernant ces contributions.
19.44 Une analyse de notre échantillon de projets a indiqué que les contributions en nature représentaient en moyenne entre le quart et le tiers des ressources fournies par les autres participants, y compris les autres paliers de gouvernement. Par conséquent, les contributions en nature pourraient représenter un montant de 30 à 40 millions de dollars si les proportions étaient les mêmes pour l'ensemble des projets approuvés et elles pourraient donc avoir une incidence importante sur le montant des contributions financières du programme.
19.45 Nous pensons qu'une analyse des contributions en nature serait utile à la direction afin de connaître leur ampleur et d'établir des lignes directrices opérationnelles à leur égard. Cette analyse pourrait fournir aux parlementaires une information sur les conséquences financières pour le gouvernement du jumelage des contributions en nature.
19.46 Le Ministère devrait analyser la valeur des contributions non financières générées et le montant des dépenses gouvernementales qu'elles ont entraînées.
Réponse du Ministère : Le Ministère est d'accord avec l'observation générale qu'il est difficile de déterminer avec exactitude le degré d'obtention des résultats souhaités au niveau du programme. Le Ministère a pu, cependant, par le biais de la vérification interne et de l'évaluation de programmes, mesurer les progrès réalisés dans les secteurs clés et faire les ajustements requis afin d'améliorer l'efficacité du programme. L'évaluation a démontré et l'équipe de vérification a observé que les projets approuvés contribuent à la fois à la prise de conscience et au développement de solutions aux enjeux environnementaux. Cela est dû en partie à l'efficacité des critères rigoureux de sélection de programmes.
Les mesures nécessaires ont été prises afin d'assurer que l'information requise concernant les résultats du programme Les partenaires de l'environnement soit disponible et que les projets individuels soient surveillés. Nous reconnaissons, comme l'a soulevé l'équipe de vérification, qu'il y a certaines faiblesses dans l'établissement d'un lien entre cette information et les améliorations à la qualité de l'environnement. Nous prenons présentement les mesures nécessaires pour y remédier.