20.7 L'impact le plus important des glaces se manifeste dans les lacs, les cours d'eau et les estuaires les plus grands où les inondations annuelles peuvent causer des pertes de vie et des dommages aux propriétés, ainsi que dans les eaux côtières où les retards ou les détours imposés aux navires peuvent accroître les frais de transport et même menacer la compétitivité du Canada dans ce domaine. La présence de la glace influence notre façon de concevoir et d'exploiter les navires, notre façon de construire et d'utiliser les brise-lames, les quais et les ponts, notre façon de pêcher et de procéder au forage pétrolier et gazier offshore. En bref, la glace peut avoir des incidences importantes sur l'environnement et sur notre économie.
20.8 Le Canada compte près de 120 ans d'expérience en matière de recherche et de gestion dans le domaine des glaces. Avec le plus long littoral de tous les pays du monde, dont la plus grande partie est couverte par les glaces pendant une partie de l'année, le Canada a eu besoin d'informations pour minimiser les effets perturbateurs de la glace et pour prévoir son influence sur la météorologie et sur le climat mondial. En 1953, le Programme de reconnaissance des glaces a été intégré à la Direction de la météorologie du ministère des Transports, avec la responsabilité de fournir un service entièrement intégré d'information sur les glaces pour faciliter les activités des brise-glaces de la Garde côtière canadienne. En 1971, la Direction de la météorologie avait été intégrée au Service de l'environnement atmosphérique du ministère de l'Environnement (Environnement Canada). La Direction du Service des glaces s'est alors vu attribuer la responsabilité d'un programme du service des glaces auprès d'une clientèle plus diversifiée.
20.9 En 1982, le Cabinet a autorisé le ministère de l'Environnement à élargir son Programme du Service des glaces afin de pouvoir faire face aux besoins prévus en matière d'information sur les glaces au cours du siècle à venir, afin de soutenir la navigation à longueur d'année dans l'Arctique, les travaux croissants d'exploration offshore des ressources pétrolières et gazières, ainsi que la surveillance des icebergs au large de la côte est. Entre 1983 et 1986, la Direction est passée de l'observation visuelle et de la collecte manuelle des données sur les glaces à un système fortement automatisé à base de radar. Au cours de cette période, le Conseil du Trésor a approuvé des dépenses en immobilisations totalisant 75 millions de dollars, notamment pour l'acquisition d'un avion Dash 7 spécialement équipé pour la reconnaissance des glaces ainsi que pour la construction de hangars dans l'Arctique. L'introduction du Système d'intégration et d'analyse des données sur les glaces (voir la pièce 20.1 ), du Système d'analyse et de prévision des icebergs et du Système de communication du Centre des glaces à la fin des années 80 a accru considérablement la somme d'information disponible sur les glaces. Ces systèmes ont aussi permis de réduire le temps nécessaire pour faire l'acquisition des données et la transmission de l'information aux clients. Ce qui prenait entre un ou deux jours se fait maintenant en six à huit heures, et les services d'information sur les glaces de l'Arctique sont maintenant offerts à longueur d'année.
20.10 Globalement, de 1983 à aujourd'hui, les coûts d'immobilisations du Programme atteignent environ 82 millions de dollars. Sur ce montant, trois millions ont servi à implanter le Système d'archives sur la climatologie des glaces. Cette implantation a commencé en 1990-1991 en tant qu'étape finale du Programme et elle s'est terminée en 1993.
20.14 Les aéronefs spécialisés du Service des glaces recueillent des images des glaces à l'aide d'un radar, lesquelles sont confirmées grâce à d'autres images fournies par des satellites américains et européens et à de l'information basée sur des observations visuelles provenant de navires et d'autres aéronefs. Cette information arrive au Centre des glaces à Ottawa où elle est traitée et convertie en cartes de glaces et en d'autres produits qui seront transmis aux brise-glaces de la Garde côtière et aux autres utilisateurs.
20.15 Pour répondre aux objectifs du Programme, des produits spécifiques donnant de l'information sur les glaces sont fournis tout au cours de l'année. En plus de 1 500 prévisions quotidiennes, ces produits comprennent 3 000 cartes décrivant les conditions glacielles actuelles et prévues, ainsi que des réponses à environ 3 000 demandes d'information détaillée sur les glaces. Ces produits sont utilisés par la Garde côtière et l'industrie maritime et contribuent aux recherches à long terme sur le climat mondial et la pollution, effectuées par des Canadiens et des étrangers.
20.22 À partir du Centre des glaces d'Ottawa, la Direction du Service des glaces transmet l'information aux brise-glaces et aux bureaux régionaux des glaces de la Garde côtière qui, à leur tour, la diffuse aux navires commerciaux. Au besoin, la Direction fournit les services d'un spécialiste du Service des glaces pour aider les capitaines des brise-glaces au cours de leurs manoeuvres dans les eaux envahies par les glaces. En 1991-1992, on a eu recours à un groupe composé de 12 de ces spécialistes. Lorsqu'il est à bord d'un navire, le spécialiste interprète, à l'intention du capitaine, l'information sur les glaces transmise par le Centre des glaces, ainsi que l'information fournie par l'hélicoptère du navire, le cas échéant, ou par un hélicoptère de la Garde côtière provenant d'une autre base et venant appuyer les activités du brise-glace. De l'avis des spécialistes des glaces et des capitaines de brise-glaces interviewés à l'occasion de l'évaluation du Programme de 1991 et lors de notre propre vérification, la collaboration entre le spécialiste des glaces et le capitaine du navire est importante et il est peu vraisemblable qu'elle puisse être remplacée par un système automatisé, du moins dans un avenir prévisible.
20.23 Besoin d'un énoncé officiel des exigences opérationnelles de la Garde côtière en matière d'information sur les glaces. L'évaluation du Programme de 1991 a reconnu l'importance d'une étroite relation entre la Direction du Service des glaces et la Garde côtière. On y a recommandé que la Garde côtière définisse « ses exigences d'opération » et qu'elle assume un rôle plus actif dans le développement de la technologie, en collaboration avec la Direction du Service des glaces. Le plan d'action de la Direction du Service des glaces, qui a été approuvé par le ministère de l'Environnement en 1992, n'a pas tenu compte de ces recommandations, laissant le tout essentiellement aux soins de la Garde côtière. Cette dernière a détaché un agent de liaison à la Direction du Service des glaces afin de préciser ses exigences en matière d'information sur les glaces. Ces échanges ont permis de produire un manuel de référence décrivant les procédures standard utilisées par la Direction du Service des glaces pour fournir des services d'information sur les glaces et diffuser l'information. En septembre 1993, dans le cadre d'une renégociation éventuelle du protocole d'entente de 1984 intervenu entre le Service de l'environnement atmosphérique d'Environnement Canada et Transport Canada, on a révisé l'ébauche de l'annexe II - Service d'information sur les glaces. Cependant, à ce jour, on a pas encore rendu officiel cet énoncé des exigences opérationnelles en matière d'information sur les glaces de la Garde côtière.
20.24 Compte tenu de l'importance de ces exigences en matière d'information, comme le montrent les recommandations contenues dans l'évaluation de 1991 du Programme, nous sommes préoccupés par le fait que la Direction du Service des glaces et la Garde côtière commencent seulement maintenant à les rendre officielles dans un protocole modifié. À notre avis, un tel énoncé aurait dû être officialisé depuis longtemps.
20.25 Aptitude à mesurer le rendement. Des représentants de la Direction du Service des glaces et de la Garde côtière se rencontrent tous les mois pour revoir les services d'information sur les glaces et leur application dans les opérations des brise-glaces. Un examen des dossiers et la tenue d'entrevues avec les gestionnaires de la Direction et d'autres gestionnaires n'ont révélé aucun problème quant aux services d'information sur les glaces fournis par la Direction. Par contre, il est difficile d'évaluer adéquatement le rendement de la Direction du Service des glaces sans posséder un énoncé officiel et à jour des exigences de la Garde côtière en matière d'information sur les glaces.
20.26 Conséquences d'un retard dans l'officialisation des exigences opérationnelles de la Garde côtière en matière d'information sur les glaces. Un tel énoncé est devenu encore plus important puisque les grands changements technologiques planifiés par le Centre des glaces, qui visent à modifier la reconnaissance des glaces réalisée à bord d'aéronefs pour en faire une activité basée sur des images satellitaires, ont déjà été entrepris. Si, en raison de problèmes opérationnels, le nouveau système RADARSAT ne répond pas aux besoins de la Garde côtière dans l'acquisition de données appropriées sur les glaces dans sa couverture du golfe sur trois jours ou dans la transmission d'information aux brise-glaces, des lacunes peuvent alors survenir dans la couverture. Malgré une couverture supplémentaire par l'aéronef Dash 7, il pourrait en découler des incidences négatives sur les déplacements des navires, ce qui pourrait mettre en danger la sécurité des navires, des équipages et des cargaisons.
20.27 Pour compenser de tels manques potentiels d'information, il faudrait modifier le système en réinstaurant, par exemple, une reconnaissance complète à l'aide d'aéronefs, ce qui nécessiterait des coûts additionnels. De son côté, la Garde côtière pourrait décider de réduire sa contribution financière devant la perspective d'une diminution des services. D'une façon ou d'une autre, l'efficience et l'efficacité du Programme du Service des glaces pourraient être menacées. Il est donc dans l'intérêt de la Direction du Service des glaces de compléter les négociations le plus tôt possible.
20.29 Enquête sur les besoins des clients. En août 1993, la Direction du Service des glaces a complété une enquête sur les besoins des autres clients. L'objectif global de cette enquête était « d'aider à déterminer la valeur des produits existants et de définir le potentiel pour de nouveaux produits mis en marché en vertu du principe du recouvrement des coûts ». L'enquête a été menée au moyen de questionnaires envoyés par courrier et d'entrevues réalisées en personne ou par téléphone.
20.30 Étant donné qu'il n'y avait aucune liste à jour des clients, il a donc fallu élaborer un cadre d'échantillonnage de 400 clients à partir de différentes sources. De ce cadre, 325 clients ont été choisis pour recevoir le questionnaire. Le taux de réponse a été de 40 p. 100.
20.31 Le questionnaire a été conçu pour répondre à deux questions clés :
20.33 La Direction a adopté une approche inhabituelle pour recueillir les données de l'analyse. En effet, on a rempli des questionnaires pour les clients qui ne les avaient pas retournés par courrier mais qui avait été interviewés en personne ou au téléphone par le consultant ou le personnel de la Direction. Ces questionnaires ont été remplis à partir des notes prises au cours des entrevues. À notre avis, il aurait été préférable d'analyser ces dernières données séparément de celles contenues dans les questionnaires remplis par les clients, afin de déterminer le risque d'erreur systématique dans l'ensemble des résultats et, si nécessaire, de le prévenir.
20.34 Néanmoins, cette enquête a permis de recueillir une grande quantité d'informations que la Direction du Service des glaces utilise pour évaluer la qualité de ses services d'information sur les glaces et pour planifier l'avenir. Elle doit, par contre, combler les lacunes que nous avons observées et se concentrer sur les « besoins en évolution » des clients si elle souhaite que le Programme du Service des glaces soit en mesure de fournir des produits adaptés aux besoins des clients et de maximiser le recouvrement des coûts. Un tel objectif demande une rétroaction régulière et structurée de la part de tous les groupes-clients plutôt que la tenue d'enquêtes occasionnelles, soit une image de l'évolution de la situation plutôt qu'une représentation ponctuelle dans le temps.
20.35 Conséquences d'une information incomplète sur les besoins des clients. Une information incomplète limite la Direction pour créer une base évolutive de données sur les besoins des clients en vue de la planification de nouveaux produits et du recouvrement des coûts. La mise en oeuvre de la principale recommandation de l'évaluation de 1991, c'est-à-dire que la Direction adopte une approche « orientée vers les clients » plutôt qu'une approche « orientée vers la technologie », pourrait être menacée si l'on continue à élaborer de nouveaux produits d'information sans une connaissance profonde des besoins des clients. Il pourrait en résulter des produits dont la demande et les possibilités de recouvrement des coûts seraient faibles et qui entraîneraient des dépenses inutiles. Finalement, une telle approche pourrait même mener à une perte de clients.
20.36 La Direction du Service des glaces devrait bâtir sur les résultats de sa récente enquête en mettant sur pied un mécanisme structuré de rétroaction qui permettra de recueillir systématiquement les commentaires des clients sur des questions comme la création d'un nouveau produit d'information sur les glaces, les normes du service et les stratégies de recouvrement des coûts.
20.39 L'évaluation de 1991 du Programme du Service des glaces a reconnu la nécessité d'établir une telle politique de sciences et de technologie à l'usage de la Direction. L'établissement de cette politique constituait un objectif du plan d'action de 1992 et l'échéancier prévoyait qu'il devait être achevé en décembre 1993. Au moment de notre vérification, cela n'avait pas encore été fait. Lorsqu'il a approuvé le plan d'action en 1992, le Comité de vérification et d'évaluation du Ministère a appuyé la nécessité d'adopter une telle politique. En effet, une politique définissant le rôle et les responsabilités de la Direction aurait permis d'orienter la planification stratégique et l'enquête sur les clients.
20.41 La Direction du Service des glaces devrait donner suite le plus rapidement possible à l'engagement qu'elle a pris dans son plan d'action quant à l'élaboration d'une politique de sciences et de technologie pour ses propres fins.
20.43 Le document de novembre 1992 définit les orientations stratégiques de la Direction, de même que les mesures à prendre et les étapes à respecter pour réduire de 20,9 millions de dollars en 1992-1993 à 17,9 millions de dollars en 1997-1998 ses dépenses de fonctionnement provenant du Trésor. Cette différence doit être comblée par le recouvrement des coûts auprès des utilisateurs du service à l'extérieur du gouvernement fédéral. Ce document précise les risques associés aux stratégies énoncées et, dans certains cas, propose de nouvelles approches si les plans de recouvrement des coûts ne sont pas mis en oeuvre.
20.44 La Direction consacre du temps et des efforts à déterminer des moyens de recouvrement des coûts. D'ailleurs, la politique de prix et la liste détaillée de prix pour les différents services d'information sur les glaces qu'elle a préparées montrent bien les progrès réalisés. De plus, le personnel reçoit actuellement une formation pour apprendre « de quelle façon transformer un organisme gouvernemental en une entreprise de mise en marché ». On a également préparé une politique de commercialisation. Bien que le document d'aperçu de la stratégie traite en détail de cette nouvelle façon de faire des affaires, la Direction n'a pas encore défini les priorités de son programme face aux ressources disponibles, dans l'éventualité où les recettes prévues par suite du recouvrement des coûts n'atteignent pas les objectifs fixés et que l'excédent requis pour maintenir le service ne puisse être fourni par le Trésor.
20.46 La Direction du Service des glaces devrait étendre son document sur les orientations stratégiques pour qu'il reflète entièrement les stratégies de rechange liées à une réduction du financement par le gouvernement et à l'incertitude quant aux niveaux de recettes tirées.
20.48 L'imagerie sera reçue par le Centre des glaces via les stations de réception du satellite; elle sera ensuite analysée et les informations sur les glaces qu'on en tirera seront entrées dans l'ordinateur du service de babillard. Tous les clients, dont les brise-glaces de la Garde côtière et les Bureaux des glaces, seront alors en mesure de transférer quotidiennement cette information dans leurs ordinateurs locaux. L'imagerie recueillie lors des vols du Dash 7 sera directement accessible aux brise-glaces et au Centre des glaces à Ottawa. À bord des brise-glaces, les spécialistes des services des glaces pourront visualiser, comparer et analyser les données d'aéronef et satellitaires, et conseiller les capitaines sur les conditions glacielles.
20.52 Absence d'ententes officielles d'aide en cas d'urgence. Comme on l'a mentionné précédemment, le plan d'urgence fait considérablement appel à diverses sources de données, comme d'autres satellites de télédétection des ressources, et aux aéronefs présentement utilisés par d'autres ministères. En date du 31 mai 1994, il n'existait aucun autre accord ou protocole d'entente officiel garantissant que l'aide de ces sources serait immédiatement fournie s'il survenait une urgence et que les conditions de navigation dans le golfe du Saint-Laurent et au large de Terre-Neuve devenaient dangereuses.
20.53 La Direction du Service des glaces devrait négocier des ententes formelles avec d'autres organismes des secteurs public et privé qui jouent un rôle dans le Plan d'urgence RADARSAT, lui assurant en cas d'urgence l'utilisation prioritaire d'autres satellites et aéronefs.
20.55 La Direction du Service des glaces devrait tester son plan d'urgence avant le lancement du RADARSAT en 1995.
20.59 De concert avec les experts-conseils de l'industrie, des établissements d'enseignement et du secteur privé, la Direction du Service des glaces espère mettre au point des répertoires des données glacielles existantes, indiquant le type de données, leur emplacement et le nom des personnes-ressources, afin de fournir un service plus complet. Les travaux effectués à ce jour ont révélé que certaines sources importantes d'information risquent d'être perdues, puisque leur valeur a diminué aux yeux des premiers responsables de la collecte des données, notamment l'industrie pétrolière et gazière, à mesure que leurs projets prenaient fin ou étaient relocalisés. Ces données sont importantes pour les chercheurs et les autres utilisateurs de l'information historique.
20.60 Importance de la saisie ininterrompue des données glacielles. La sauvegarde des données glacielles du Canada est essentielle pour la recherche climatologique actuelle et future réalisée au Canada et à l'étranger, notamment sur les incidences du réchauffement planétaire. Ces données prennent une importance de plus en plus grande.
20.61 Dans le passé, le Canada était couvert par un réseau de stations météorologiques qui fournissaient d'importantes informations sur les glaces. Certaines stations étaient importantes; d'autres, plus petites, avaient un seul préposé et fonctionnaient même à temps partiel. Cependant, depuis la Deuxième Guerre mondiale, les ministères et les organismes responsables de leur soutien financier les ont fermées une à une en raison de nouvelles priorités et de restrictions budgétaires. Jusqu'à présent, ces organisations n'ont avisé les parties intéressées, notamment la Direction du Service des glaces, qu'une fois les fermetures effectuées. Dans d'autres cas, les stations de surveillance ont été automatisées et les mesures de l'épaisseur de la glace ont été exclues de l'ensemble des données. De telles décisions ont entraîné la perte de précieuses données continues si importantes pour les recherches climatologiques et les autres recherches connexes, autant au Canada qu'à l'étranger.
20.63 Les responsabilités et les priorités de la Direction du Service des glaces en ce qui concerne l'archivage des données glacielles ne sont pas définies clairement. En tant que membre du Groupe de travail canado-américain sur les glaces et de ses comités permanents, notamment celui sur les archives de données, la Direction du Service des glaces agit à titre de conseiller pour le gouvernement fédéral dans le domaine des glaces en collaboration avec le National Ocean Service du gouvernement des États-Unis. Ensemble, ils organisent le cadre de travail des programmes d'archivage canadien et américain afin de répondre aux besoins de chercheurs et de faire en sorte qu'ils demeurent en mesure d'étudier les problèmes qui se présenteront dans l'avenir. Parmi ces activités, on devrait notamment inclure la reconnaissance officielle des documents d'archives dans un registre international. Tout désistement face à ces responsabilités internationales pourrait nuire à l'image du Canada au sein de la communauté scientifique mondiale.
20.64 La Direction du Service des glaces devrait :
20.66 La Direction prend actuellement des mesures pour améliorer l'économie et l'efficience de ses programmes. Elle s'adapte aux restrictions budgétaires en recherchant des possibilités de recouvrement des coûts et d'autres moyens de générer des recettes tout en conservant le niveau actuel de service. L'introduction du RADARSAT devrait réduire d'au moins 1,5 million de dollars les coûts annuels d'exploitation pour la reconnaissance des glaces.
20.67 Cependant, comme nous l'avons souligné à d'autres endroits dans le présent chapitre, il y a un certain nombre de domaines sur lesquels la Direction du Service des glaces devra se pencher si elle souhaite relever avec succès les défis qui se présenteront au cours des prochaines années.