28.5 En 1993-1994, le chiffre net des droits de douane a été de 3,7 milliards de dollars. Dans la dernière décennie, les recettes dégagées par les droits de douane sont demeurées relativement stables, oscillant entre 3,7 et 4,6 milliards de dollars (voir la pièce 28.1 ). Pendant cette période, la part des droits de douane dans les recettes de l'État n'a cessé de rétrécir, passant de 5,6 p. 100 en 1984-1985 à 3,1 p. 100 en 1993-1994.
28.6 Cette tendance est le résultat de la libéralisation des échanges. Au cours des cinq dernières années, le Canada a participé à plusieurs initiatives en vue de libéraliser les échanges.
28.7 Les initiatives les plus importantes sont l' Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis , entré en vigueur en 1989, et le récent Accord de libre-échange nord-américain , entre le Canada, les États-Unis et le Mexique, entré en vigueur en janvier 1994. Ces deux accords ont notamment entraîné une réduction des droits de douane, ce qui est particulièrement important étant donné qu'au Canada, 67 p. 100 des importations du Canada viennent des États-Unis, et 2 p. 100, du Mexique.
28.8 Le Canada est aussi signataire de l' Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (le GATT). Le plus récent cycle de négociations, qui a pris fin en 1994, a poursuivi cette tendance, c'est-à-dire la réduction des droits de douane.
28.11 Cette année, notre vérification a pour objet l'imposition des droits sur les marchandises commerciales. C'est grâce aux activités de cotisation douanière que l'on vérifie si les droits de douane ont été bien calculés.
28.13 L'examen portait principalement sur les systèmes employés par le Ministère pour enregistrer et vérifier le prélèvement d'un montant approprié de droits sur les marchandises commerciales importées au Canada. Nous avons, pour ce faire, étudié les procédures du Ministère servant à garantir que :
28.15 La vérification s'est faite à l'Administration centrale et dans les bureaux régionaux des Douanes. Le plus clair du travail de la cotisation douanière est exécuté dans les dix bureaux régionaux des Douanes. L'Administration centrale, à Ottawa, est responsable, dans l'ensemble, de l'administration et de l'établissement de la politique en matière de cotisation douanière. Nos critères de vérification sont fournis à la pièce 28.3 .
28.16 Dans les régions, la cotisation douanière a surtout lieu à la Division de la cotisation douanière. En 1993-1994, ces divisions régionales ont presque dépensé 48 millions de dollars et ont utilisé 1 250 années-personnes.
28.18 L'autre étape est l'imposition des droits et c'est sur elle que nous nous sommes penchés dans la présente vérification. La détermination du montant approprié de droits à percevoir sur les importations nécessite la vérification du classement tarifaire, du pays d'origine et de la valeur des marchandises. Ce travail est surtout exécuté dans les bureaux régionaux des Douanes et il est décrit plus en détail aux paragraphes 28.21 à 28.24 (voir aussi la pièce 28.4 ).
28.19 Plusieurs autres activités sont nécessaires pour assurer la perception du montant approprié de droits. Certains importateurs peuvent recouvrer les droits payés en vertu de divers programmes d'exonération de droits. Les Douanes vérifient les demandes d'exonération de droits afin de s'assurer de l'admissibilité de l'importateur. D'autres importateurs ne payent pas de droits à l'entrée, car ils sont admissibles aux termes des dispositions du Tarif des douanes concernant l'utilisation ultime ou d'autres dispositions prévoyant une exonération de droits. Les Douanes vérifient un échantillon de ces déclarations pour être sûres que chaque importateur respecte les conditions énoncées dans la loi.
28.20 Un importateur qui n'est pas d'accord avec une décision du Ministère sur le classement tarifaire, la valeur ou l'origine des marchandises peut en appeler. La Loi sur les douanes fait état d'une procédure d'appel à plusieurs paliers pour régler ce genre de différends.
28.22 Ces lignes sont présentées aux Douanes par l'importateur ou un courtier sur un document de déclaration en détail qui précise le classement tarifaire, la valeur des marchandises importées et le montant des droits exigibles.
28.23 Des agents des douanes qui sont des spécialistes d'un type particulier de produits procèdent à un examen sélectif de ces lignes. En 1993-1994, 8,1 p. 100 (1,7 million) des lignes ont été sélectionnées en vue d'un examen. Des articles sont sélectionnés à cette fin en fonction de divers critères qui tiennent compte du risque, de la valeur et de la nature de la transaction. L'examen des lignes s'effectue à partir des documents que l'importateur ou le courtier a présentés au bureau régional à l'appui de la déclaration en détail. Cette procédure s'appelle examen au bureau.
28.24 La loi actuelle exige que les Douanes examinent le document de déclaration en détail dans les 30 jours de sa réception. Si le Ministère n'y apporte pas un rajustement dans les 30 jours, le document de déclaration de l'importateur est jugé en règle. Pour vérifier le classement tarifaire des marchandises, l'agent des douanes compare le classement déclaré par l'importateur aux documents fournis à l'appui. Si de plus amples renseignements sont nécessaires, l'agent communique avec l'importateur par téléphone ou par écrit. L'agent des douanes ne voit pas réellement les marchandises importées.
28.25 Lors d'une récente vérification interne, un échantillon de documents de déclarations en détail présentés par les importateurs a été étudié. Les vérificateurs étaient à la recherche d'un type d'erreur particulier - une erreur de classement tarifaire. Sur un document de déclaration en détail type, l'importateur indique le classement tarifaire qui, selon lui, convient aux marchandises importées. Le classement tarifaire détermine le taux de droits à payer. La vérification interne a constaté un taux d'erreur de 19 p. 100 dans le seul classement tarifaire. Les erreurs de classement n'influent pas toutes sur les recettes. Par exemple, le classement tarifaire peut être erroné mais, si le bon classement tarifaire comporte un taux de droits identique, il n'y a pas d'incidence sur les recettes. L'incidence des erreurs relevées sur les recettes n'a pas été calculée dans le cadre de la vérification interne.
28.26 Le taux d'erreur constaté lors de la vérification interne est environ quatre fois supérieur au taux d'erreur combiné trouvé dans le classement, la valeur et l'origine par les agents des douanes. Dans 4,4 p. 100 des cas, les agents ont émis un avis de rajustement afin de corriger des erreurs, dans le classement, la valeur ou le pays d'origine par exemple. Les 75 000 rajustements ont produit 80 millions de dollars en recettes supplémentaires pour le Ministère.
28.27 L'énorme volume de travail pourrait être une des raisons de l'écart entre les constatations de la vérification interne et le taux d'erreur relevé par les agents des douanes. Les agents des douanes sont souvent surchargés et peuvent difficilement examiner dans le délai prévu par la loi les transactions dont ils doivent s'occuper. Ils ont souvent recours à un examen « accéléré », c'est-à-dire qu'ils vérifient rapidement les transactions dont le délai de 30 jours prévu par la loi est sur le point d'expirer. S'il n'y a pas d'erreur évidente et si le risque semble minime, ils ne vont pas plus loin et la transaction est déclarée exacte.
28.29 Depuis leur création, les unités de la vérification de l'observation ont produit 135 millions de dollars en recettes. La pièce 28.5 montre les résultats et les ressources employées par les unités au cours des deux dernières années. En 1993-1994, elles ont perçu presque six dollars et demi en recettes pour chaque dollar en frais supplémentaires.
28.31 Une initiative en cours du Ministère, la vérification périodique, s'inscrit dans l'effort de réorientation des Douanes, appelé les Nouvelles relations d'affaires (voir la pièce 28.6 ). La vérification périodique traite les gros importateurs d'une façon différente. Au lieu de regarder séparément les transactions des grandes sociétés, le Ministère obtient des renseignements sur les systèmes des importateurs et choisit un échantillon des transactions pour déterminer leur taux d'observation des exigences de la loi.
28.32 La vérification périodique a d'abord été mise à l'essai chez deux sociétés manufacturières. Les vérifications ont dégagé plus de 4 millions de dollars en droits supplémentaires. En outre, de nombreuses erreurs de classement tarifaire ont été relevées. Le Ministère s'est fondé sur ce projet pour décider, en 1992, d'étendre la vérification périodique à d'autres sociétés manufacturières choisies.
28.33 Les Douanes ont terminé le premier cycle de vérifications de six entreprises dans un secteur industriel. Un examen du classement tarifaire de certaines marchandises importées a permis de constater qu'environ 55 p. 100 des transactions n'étaient pas bien classées. Des vérifications périodiques étaient en cours dans un autre secteur industriel au moment de notre examen.
28.34 Les taux d'erreur chez certaines des plus grosses sociétés manufacturières au Canada visées par l'étude pilote indiquent combien il est difficile de déterminer le classement tarifaire avec exactitude. Le Système harmonisé international compte plus de 16 000 classements tarifaires possibles. Les changements importants que l' Accord de libre-échange et l' Accord de libre-échange nord-américain ont rendu nécessaires dans les procédures douanières au cours des dernières années sont venus ajouter à cette complexité inhérente.
28.35 Les projets pilotes dans les secteurs industriels participants ont démontré que les vérifications des très grandes sociétés sont utiles. Les Douanes peuvent ainsi assurer une meilleure observation des exigences du Ministère et obtenir de meilleures statistiques sur le commerce tout en travaillant en plus grande collaboration avec les gros importateurs. Dans certains cas, les sociétés concernées ont signalé que leurs procédures de déclaration douanière ont été simplifiées et mieux intégrées aux opérations existantes. Il en résultera des économies en coûts pour l'industrie. Un des secteurs industriels participant au projet pilote estimait que la modification des procédures lui ferait économiser au moins 100 millions de dollars dans les 10 prochaines années. Les sociétés ayant participé au projet pilote ont signalé des avantages dans d'autres domaines, comme une réduction des délais de mainlevée à la frontière, l'élimination de la paperasserie inutile et l'amélioration de l'aide au client. Les sociétés ont unanimement bien accueilli la nouvelle initiative, mais elles étaient d'avis que d'autres modifications s'imposent pour réaliser toutes les économies possibles.
28.36 Les Douanes doivent maintenant s'inspirer du succès des projets pilotes pour trouver de nouvelles façons de faire. Les Douanes veulent abandonner l'approche de l'examen transactionnel pour le plus grand nombre possible des 150 000 importateurs qui sont leurs clients.
28.37 Des vérifications périodiques régulières, comme celles des projets pilotes, sont pratiques seulement dans le cas des très gros importateurs du pays. Pour d'autres, un différent genre de vérification périodique est nécessaire. Il pourrait s'agir de vérifications à de plus longs intervalles, de vérifications de groupes industriels plutôt que d'importateurs particuliers, ou de vérifications de renseignements envoyés au Ministère plutôt que de renseignements réunis par le Ministère lors d'une visite chez l'importateur. Le genre de vérification périodique retenu dépendra de la valeur et du risque des transactions, ainsi que des antécédents de l'importateur.
28.38 Les opérations des 150 000 sociétés qui importent des marchandises chaque année varient énormément (voir la pièce 28.7 ). Les mille plus gros importateurs représentent 69 p. 100 de la valeur globale des importations au Canada.
28.39 Les Douanes espèrent, d'ici la fin de 1995, examiner, en valeur, 40 p. 100 de l'ensemble des importations par un genre quelconque de vérification périodique. Toutefois, le Ministère n'a pas de plan détaillé à l'heure actuelle ni pour le nombre ou l'identité des importateurs touchés, ni pour le genre ou le mélange de stratégies à utiliser à cet effet.
28.40 Les Douanes devraient, dans le développement continu des Nouvelles relations d'affaires, élaborer plus à fond une stratégie et un plan d'instauration de la vérification périodique pour les gros importateurs. Le plan devrait aussi être assorti d'une stratégie pour répondre aux besoins en vérification des autres importateurs, ainsi que d'un échéancier pour la mise en oeuvre.
Réponse du Ministère : Une proposition de plan d'action échelonné sur les 18 prochains mois est en voie d'approbation. Ce plan comporte une stratégie visant les petites entreprises, conçue pour répondre aux besoins des entreprises qui font moins fréquemment des importations. Dans l'intérim, nous continuons d'améliorer le plan d'action, qui sera complété par l'élaboration d'un plan détaillé de mise en vigueur afin d'établir une stratégie à plus long terme.
28.42 Il ressort de notre examen que le travail des Douanes pour assurer le respect des dispositions concernant l'utilisation ultime par les importateurs a été limité. Les bureaux régionaux ont établi des unités de la vérification de l'utilisation ultime au sein de la Division des enquêtes. Cependant, peu de ressources sont attribuées par les Douanes à de telles vérifications. En 1993-1994, seulement 10 années-personnes ont été consacrées à la vérification de l'utilisation ultime dans les 10 bureaux régionaux des Douanes.
28.43 En 1993-1994, ces efforts se sont traduits par l'exécution de 141 examens. Ceux-ci ont produit 4,9 millions de dollars en droits additionnels imposés aux importateurs. Le Ministère déclare que les vérifications de l'utilisation ultime feront à l'avenir partie de l'examen des sociétés assujetties à une vérification périodique dans le cadre des Nouvelles relations d'affaires.
28.44 Les Douanes mettent en oeuvre l' Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), qui remplace l' Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis depuis le 1er janvier 1994 . Nous n'avons pu examiner les procédures de vérification utilisées par les Douanes aux termes de l'ALENA car l'accord est encore tout récent. Toutefois, nous avons pu passer en revue les efforts déployés par le Ministère par suite de l' Accord de libre-échange . Cet accord permet aux marchandises originaires des États-Unis de bénéficier d'un traitement tarifaire préférentiel. Pour bénéficier de ce traitement, les importateurs commerciaux doivent obtenir un certificat d'origine de l'exportateur. Il incombe aux Douanes de s'assurer que le certificat d'origine utilisé par l'importateur est valide selon les règles de l' Accord de libre-échange . Notre examen du travail des Douanes dans ce domaine nous a permis de cerner deux sources de préoccupation.
28.45 Premièrement, les procédures utilisées par le passé pour choisir les certificats d'origine à examiner laissaient à désirer. Dans les premiers temps de l' Accord de libre-échange , les Douanes tenaient compte de la vulnérabilité de l'industrie, des différences dans les taux de droits et des plaintes pour déterminer quelles marchandises ou industries devaient être ciblées en vue d'un examen de l'origine. Les Douanes ont commencé à affiner leur analyse du risque en fonction du profil de la société et du genre d'industrie ou des marchandises importées. L'analyse du risque sert maintenant à la sélection des cibles pour les travaux de vérification à venir et devrait entraîner un contrôle plus efficace à ce chapitre.
28.46 Les Douanes se sont d'abord attachées à initier les importateurs à leurs obligations en vertu de l' Accord de libre-échange et, partant, à promouvoir l'autocotisation. Au cours des dernières années, les Douanes ont mis de plus en plus l'accent sur les examens afin d'assurer la validité des certificats d'origine. Notre vérification a révélé que les Douanes pourraient en faire encore plus dans ce domaine. La première étape de l'examen de l'origine consiste à vérifier le certificat d'origine et à communiquer avec l'importateur pour obtenir d'autres détails si les renseignements ne sont pas suffisants. Les Douanes peuvent demander à l'exportateur de remplir un questionnaire servant à déterminer si les règles d'origine s'appliquent aux marchandises en question. Les Douanes peuvent, à partir de la réponse fournie, demander l'autorisation de visiter les locaux de l'exportateur pour déterminer si les marchandises sont admissibles aux termes des règles d'origine.
28.47 Il y a deux genres de visites chez les importateurs, suivant la disposition de l'Accord dont l'importateur demande l'application. Il y a la visite de contrôle servant à établir que le classement tarifaire des marchandises importées a changé. Puis, un importateur peut demander qu'un produit soit admissible en vertu de l' Accord de libre-échange si au moins 50 p. 100 de la valeur du produit a été ajoutée aux États-Unis. Lors de ce deuxième type d'examens plus compliqués, appelés vérifications, les dossiers du fabricant sont consultés pour déterminer si la disposition relative à la valeur ajoutée a été respectée. Dans les cinq ans se terminant le 31 mars 1994, 40 vérifications de ce genre avaient été faites, au total, chez des exportateurs aux États-Unis, et il y avait eu 106 visites de contrôle ayant trait aux règles relatives au changement tarifaire.
28.48 L'entrée en vigueur de l'ALENA, en janvier 1994, pourrait créer d'autres problèmes. Certaines des règles d'origine sont devenues plus compliquées et les marchandises provenant du Mexique peuvent maintenant elles aussi jouir d'un traitement préférentiel. Des vérifications chez les exportateurs et les fabricants aux États-Unis et au Mexique continueront d'être nécessaires pour voir à ce que seules les marchandises admissibles bénéficient des taux de droits préférentiels prévus aux termes de l'ALENA.
28.49 Les Douanes devraient revoir leur stratégie de vérification pour les examens et de l'utilisation ultime et de l'origine. Le niveau des examens dans ces domaines devrait dépendre d'une évaluation exhaustive du risque et des problèmes d'observation.
Réponse du Ministère : Une revue de la stratégie de vérification pour l'utilisation finale et l'origine est en cours au sein du Ministère. Comme il est indiqué dans le rapport, le Ministère déploie des efforts dans le but de mettre en corrélation le niveau de vérification avec le risque et les profils d'observation dans la détermination de l'origine. Par ailleurs, le Ministère a attribué récemment plus de ressources à la vérification suite à l'adoption de l'ALENA.
En ce qui concerne le programme de l'utilisation finale, le Ministère effectue des changements organisationnels afin d'assurer un meilleur alignement de ce programme avec les activités d'observation liées aux autres activités de vérification de l'administration des politiques commerciales. Dans le contexte de l'initiative des Nouvelles relations d'affaires, les programmes de l'origine et de l'utilisation finale seront renforcés davantage. Comme l'orientation actuelle axée sur les transactions sera remplacée par une orientation axée sur les clients, l'évaluation des risques et le ciblage seront déterminés à partir du dossier d'observation de l'importateur et de la nature délicate de certains secteurs commerciaux.
28.51 Cette pratique découle de la loi, qui mentionne que les demandes de modification d'une cotisation doivent passer par la procédure d'appel. Les Douanes étudient la possibilité de s'occuper des corrections, des erreurs et des changements au moyen d'un processus de règlement des différends moins formel.
28.52 L'utilisation de la procédure officielle d'appel pour tous les rajustements a créé des arriérés et des retards. À la fin de 1993-1994, les droits contestés en appel s'élevaient à 162 millions de dollars. La première étape de la procédure se situe au niveau régional. En 1993-1994, les bureaux régionaux ont reçu presque 300 000 appels des importateurs. Au 31 mars 1994, il y avait 54 000 appels en instance dans les régions et le temps moyen de règlement des appels était de deux mois. Au 31 mars 1993, il y avait plus de 84 000 appels en instance dans les régions.
28.53 Le deuxième niveau d'appel est l'Administration centrale. Au 31 mars 1994, il y avait 17 000 appels à ce niveau et il fallait en moyenne 15 mois pour rendre une décision.
28.54 Le Ministère a reconnu que les dispositions législatives actuelles se prêtent mal au règlement des nombreux appels interjetés actuellement dans le système. Au moment de notre vérification, les Douanes étaient à examiner les dispositions législatives pour déterminer s'il n'y aurait pas lieu d'avoir une procédure révisée pour les questions à caractère surtout administratif.
28.55 Les Douanes devraient poursuivre leurs efforts en vue de faire retirer les questions administratives de la procédure officielle d'appel.
Réponse du Ministère : Revenu Canada est d'accord avec la recommandation. On traite de cette question dans le cadre du processus actuel de l'examen de la Loi sur les douanes et, suite aux recommandations, nous travaillons actuellement en vue de la rédaction de nouvelles dispositions législatives ayant trait au redressement et aux corrections de transactions comptables demandées par le client.
28.57 Avant 1992, les Douanes ne communiquaient pas de décisions exécutoires aux importateurs ou aux courtiers. Une opinion leur était plutôt donnée sur demande. Les opinions étaient données à l'échelle régionale, ne suivaient aucune procédure ou norme nationale, n'étaient pas exécutoires et étaient difficiles à appliquer. Par conséquent, les importateurs ne pouvaient planifier et mener leurs affaires avec certitude.
28.58 Le Programme de décisions nationales des Douanes a été mis au point afin de solutionner ces problèmes. Il a pour but de fournir des décisions uniformes et exécutoires dans tout le pays, afin que les importateurs puissent mener leurs affaires avec plus de certitude.
28.59 Le Programme de décisions nationales permet aux importateurs de présenter des demandes écrites aux bureaux régionaux. Une fois rendue, la décision est introduite dans le Système de référence technique (SRT), à savoir une base de données nationale. Le Programme de décisions porte principalement sur le classement et, à un degré moindre, sur l'origine et la valeur.
28.60 Les Douanes ont fait une évaluation du Programme de décisions nationales à l'automne de 1993. L'évaluation a mesuré le succès du Programme à la lumière de diverses normes de rendement, notamment l'objectif du Programme, soit fournir des décisions dans les 30 jours pour les cas ordinaires, et dans les 120 jours pour les cas compliqués. Il était noté dans le rapport que le délai d'exécution avait été respecté dans 92 p. 100 des cas jusqu'en juin 1993.
28.61 Nous avons demandé les mêmes renseignements, mais mis à jour jusqu'à la fin de mars 1994. Nous avons constaté que les renseignements étaient disponibles au niveau régional, mais n'étaient pas réunis et étudiés à l'Administration centrale. Il s'ensuit que la direction ne sait pas si les normes du Programme sont respectées. Le Ministère nous a avisés qu'il est à mettre en oeuvre un système de gestion informatisé qui lui donnera l'information de gestion nécessaire.
28.62 Les Douanes devraient voir à ce que soit mis en oeuvre, à l'échelle nationale, un système d'information de gestion capable de réunir et de résumer les résultats régionaux pour le Programme de décisions nationales des Douanes.
Réponse du Ministère : Comme il est mentionné dans le présent rapport, le Ministère est en train de mettre en place un système informatique qui fournira l'information de gestion requise. Le système est actuellement à l'essai dans deux bureaux régionaux, soit Toronto et Hamilton. Les essais devraient être terminés et le système devrait être opérationnel à l'échelle nationale avant la fin de 1994.