30.8 Par conséquent, il faut instaurer un système d'exécution acceptable et bien ciblé pour déceler les erreurs et les fraudes, ainsi que pour exercer un effet dissuasif auprès des inscrits. Les activités d'exécution visent à créer et à favoriser l'observation ainsi qu'à faire la preuve que tous les Canadiens sont traités de façon juste et cohérente.
30.9 Dans nos rapports antérieurs, nous avons souligné la tâche et les choix difficiles auxquels était confronté Revenu Canada au moment de mettre en oeuvre la TPS. Il est difficile d'assurer l'observation quand les consommateurs, les entreprises et les fonctionnaires doivent apprendre à connaître de nouveaux textes législatifs dans un milieu de plus en plus réfractaire à l'observation.
30.10 Il incombe à Revenu Canada d'établir la cotisation de TPS d'environ deux millions d'inscrits, dont un bon nombre sont des petites entreprises, de la percevoir auprès d'eux et de la rembourser le cas échéant. Au départ, la stratégie adoptée par le Ministère afin d'assurer l'observation consistait à mettre l'accent sur l'aide et l'éducation. Cette stratégie partait du principe selon lequel mieux les gens sont informés, plus ils sont susceptibles de s'acquitter de leurs obligations. Cette démarche n'est toutefois pas sans comporter certains risques. Les activités d'exécution en ont souffert. Au moment où la TPS arrive à maturité, l'accent de la stratégie du Ministère passe de l'éducation à d'autres activités d'observation.
30.13 Les cotisations de taxe additionnelles, attribuables aux vérifications, ont augmenté à chaque année depuis l'instauration de la TPS (voir la pièce 30.2 ). Revenu Canada a adopté deux différentes stratégies de vérification pendant cette période de trois ans. Au cours des exercices 1991-1992 à 1993-1994, les vérifications effectuées en matière de TPS ont produit plus de 2,1 milliards de dollars de cotisations de taxe additionnelles.
30.14 En 1991-1992, les cotisations de taxe additionnelles établies à la suite de vérifications ont totalisé 877 millions de dollars et, comme prévu, elles ont surtout été attribuables à la réduction des demandes de remboursement de la taxe fédérale de vente (TFV). Fort de l'expérience de la Nouvelle-Zélande, Revenu Canada s'est concentré sur les remboursements de TFV et sur les déclarations de TPS dans lesquelles les inscrits demandaient des remboursements. On avait observé en Nouvelle-Zélande que les demandes de remboursement étaient souvent frauduleuses. Les remboursements de TFV visaient à empêcher la double imposition grâce au remboursement de la TFV payée sur les stocks destinés à la revente. Revenu Canada voulait faire en sorte que les demandes fondées de remboursement de TFV et de TPS soient traitées et payées rapidement, et que les comptes d'inscrits soupçonnés de fraude ou d'erreur grossière soient désignés en vue d'une vérification.
30.15 En 1992, le ministre des Finances a annoncé une série de mesures visant à contenir le déficit et à revitaliser l'économie. Pour Revenu Canada, cette initiative est vite devenue une stratégie d'exécution axée sur la production de recettes, surtout auprès des inscrits qui ne satisfaisaient pas aux exigences de déclaration. En 1992-1993, le total des cotisations de TPS additionnelles, établies à la suite de vérifications, a atteint 540 millions de dollars; de ce montant, 25 p. 100 ont été établies relativement à des non-déclarants.
30.16 L'accent est demeuré sur la production de recettes en 1993-1994. Les cotisations de taxe additionnelles, établies à la suite de vérifications, se sont élevées à environ 723 millions de dollars, dont 110 millions de dollars de cotisations établies au Québec par des vérificateurs de Revenu Québec au nom du gouvernement fédéral. Cependant, les cotisations de taxe additionnelles qui ont été établies n'ont pas été aussi élevées que prévu : un écart de 700 millions de dollars a été relevé entre les cotisations réelles et les cotisations projetées en fonction des vérifications.
30.17 Cet écart peut être attribuable à trois facteurs. Tout d'abord, il semble plausible que les prévisions de Revenu Canada aient été trop optimistes, étant donné que le Ministère disposait de peu de données de base, voire pas du tout. Nous n'avons pas essayé d'établir la vraisemblance des prévisions. Deuxièmement, moins de ressources que prévu ont été affectées à la vérification. Il en est question dans le paragraphe suivant. Troisièmement, les vérifications effectuées n'ont pas été aussi efficaces qu'elles auraient pu l'être. Nous expliquons dans les prochains paragraphes du présent chapitre comment le processus de vérification pourrait être amélioré.
30.18 La fonction la plus importante en matière de TPS, dans les bureaux des régions et des districts, est celle de la vérification qui, avec celle des enquêtes, compte pour près de la moitié des ressources humaines affectées à cette taxe. Depuis l'instauration de la TPS, en 1991, de nombreux vérificateurs et enquêteurs ont été détournés de leurs activités habituelles. En 1993-1994, environ 370 employés ont été affectés à d'autres activités, dont un bon nombre à la perception. Le Ministère estime que les recettes ainsi produites à la perception compensent les recettes perdues à la vérification. On évalue à 190 millions de dollars le manque à gagner en cotisations de taxe additionnelles résultant du détournement de ces ressources. Le même détournement de ressources en 1992-1993 avait entraîné un manque à gagner de 133 millions de dollars. Aucun chiffre n'est disponible à ce sujet pour l'exercice 1991-1992.
30.20 Avant la mise en oeuvre de la TPS, le Ministère avait élaboré un plan pluriannuel prévoyant qu'un programme de vérification en bonne et due forme serait en vigueur avant l'exercice 1993-1994. En vertu de ce plan, on comptait tenir des vérifications plus fréquentes mais moins étendues que sous le régime de la TFV et se reposer davantage sur l'effet de dissuasion. Les principaux éléments de la stratégie de vérification étaient le nombre de vérifications effectuées et le nombre d'employés qui devaient y être affectés. Il est important que le Ministère puisse s'acquitter avec diligence de sa fonction de vérification, puisque la cotisation initiale ou la nouvelle cotisation d'un inscrit doit généralement être établie dans les quatre ans suivant la date à laquelle les taxes sont devenues exigibles. En supposant un total de 1 600 000 inscrits, il était prévu qu'environ 2 300 vérificateurs procéderaient annuellement à 152 000 vérifications (à l'exclusion des vérifications portant sur les demandes de remboursement de la TFV).
30.21 La pièce 30.4 indique le nombre de vérifications effectuées depuis l'instauration de la TPS. On précise, dans cette pièce, qu'après la première année, le Ministère n'avait pas atteint son objectif de 152 000 vérifications. En 1993-1994, environ 80 300 vérifications ont été effectuées. Il convient de signaler que, comme il en sera question plus loin, même ce nombre de vérifications est exagéré en raison des écarts attribuables au système informatisé de la TPS.
30.22 La comparaison avec d'autres pays permet d'éclairer sous un angle nouveau l'étendue des vérifications au Canada. En 1992-1993, il y avait 1 600 000 inscrits au Royaume-Uni et on y a procédé à 378 000 visites de vérification. Bien entendu, le genre d'intervention (voir la pièce 30.1) et le nombre de vérificateurs peuvent varier d'un pays à l'autre, mais ce niveau d'activité est quatre fois plus élevé que celui du Canada.
30.23 Dans notre Rapport de 1989, nous déplorions le faible niveau record des vérifications de la taxe fédérale de vente effectuées par Revenu Canada - moins de 7 p. 100 à ce moment-là - et la baisse constante du ratio. Dans un rapport sur les programmes d'exécution fiscale publié en 1990, nous avions exprimé la même préoccupation au sujet de la baisse du nombre de vérifications effectuées en matière d'impôt sur le revenu. Nous exprimons cette année la même inquiétude au sujet des vérifications effectuées en matière de TPS, dont le niveau baisse à près de 3 p. 100.
30.25 Moins de la moitié des enquêtes approfondies et des poursuites prévues ont eu lieu. Ce faible résultat s'explique de trois façons. Premièrement, il est très difficile de commencer avec une unité d'enquête forte au début d'un régime fiscal, puisque la plupart des cas font suite à des plaintes et à des renvois. Il faut du temps pour constituer la base de renseignements nécessaires et pour assurer la formation des enquêteurs. Il peut aussi falloir de un à deux ans pour mener un dossier à terme. Ensuite, pendant que le groupe de la vérification s'employait à établir ses assises dans les trois dernières années, les attentes n'ont pas clairement été établies au sujet de la qualité des renvois aux enquêtes et de leur nombre. De plus, le genre d'intervention de vérification effectuée, comme les vérifications au bureau et les vérifications sur place avec un accent soutenu sur la production rapide de recettes, ont réduit la possibilité de « bons » renvois aux enquêtes. Puis enfin, moins de ressources que prévu ont été affectées aux enquêtes. Par exemple, en 1993-1994, il avait été prévu que 171 employés seraient affectés aux enquêtes en matière de TPS; or, seulement 149 employés ont exercé cette fonction.
30.28 Nous avons constaté que le manque de renseignements sur lesquels fonder le choix des inscrits aux fins de la vérification constitue un obstacle majeur et empêche les bureaux de district de cibler efficacement leurs mesures d'exécution. Nous avions souligné dans notre Rapport de 1992 que Revenu Canada avait décidé de restreindre la demande d'inscription à un formulaire d'une page, plus simple à remplir; or, cette simplification a aussi contribué à réduire la capacité d'exécution du Ministère. Les restrictions décrites ci-après au sujet de l'inscription et de l'analyse des renseignements relatifs aux vérifications ont aussi limité l'efficacité de la fonction de vérification.
30.30 En septembre 1993, les bureaux de district et l'Administration centrale ont reçu une copie des renseignements de vérification pour 1993-1994 contenus dans le système informatisé de la TPS aux fins d'analyse sur des ordinateurs autonomes. Cette façon de faire a réduit la nécessité des rapports spéciaux. Nous avons obtenu et analysé ces mêmes données et avons constaté des lacunes qui nuisent à l'exactitude et à la fiabilité des résultats de vérification inscrits. Par exemple, le système informatisé de la TPS permet que la même vérification soit inscrite plus d'une fois et compte les corrections des propres erreurs du Ministère comme des vérifications terminées. C'est pourquoi le nombre de vérifications indiqué par le système informatisé de la TPS est exagéré.
30.32 Nous avions souligné en 1992 qu'il manquait sur la formule d'inscription certaines données nécessaires à l'administration de la TPS et nous avions alors indiqué qu'il serait bon d'obtenir ces données au premier contact avec les inscrits. Le code de classification type des industries (CTI) qui est attribué aux inscrits et qui décrit leur secteur industriel et leurs principales activités en est un exemple frappant. Ce code est essentiel pour cibler les vérifications, étudier les habitudes d'observation et mesurer la production de recettes dans des secteurs précis. En 1992, environ 700 000 comptes n'étaient pas codés. À la fin de mars 1994, 420 000 comptes n'étaient toujours pas codés, variant de 3 p. 100 des inscrits dans une région à 36 p. 100 dans une autre. Depuis février 1994, des mesures ont été prises pour faire en sorte qu'un code CTI valide soit inscrit au moment de la mise à jour des résultats de vérification dans le système informatisé de la TPS. Jusque-là toutefois, nous avons constaté que, dans 10 000 dossiers, le code CTI n'était toujours pas indiqué, même après la tenue d'une vérification.
30.33 On a entrepris, à l'automne de 1992, l'élaboration d'un système qui attribue des points aux inscrits en fonction de critères comme les ventes annuelles, le secteur industriel et le temps écoulé depuis la dernière vérification. Une liste des inscrits ayant la cote la plus élevée a été dressée et distribuée aux bureaux de district en mars 1993. Un certain nombre de facteurs ont nui à la création de ce système de points. L'analyse était fondée sur un petit échantillon constitué surtout de demandes de remboursement de TPS, et il incluait un nombre élevé de vérifications au bureau. Les points attribués en vertu de ce système ont été déterminés en fonction de données incomplètes en raison de déclarations, de chiffres de ventes annuelles et de codes CTI manquants. Le Ministère a poursuivi les tentatives visant à améliorer cet outil de sélection, et une autre liste d'inscrits à la cote élevée a été envoyée aux bureaux de district en mai 1994. Au moment de notre vérification, le degré d'utilisation et les résultats de cette nouvelle liste n'étaient pas connus.
30.34 Les bureaux de district ont aussi accès à d'autres sources d'information pour la sélection aux fins de la vérification : des systèmes de sélection élaborés en région (semblables au système national de points); la base de données sur les inscrits créée à partir du système informatisé de la TPS; des listes de non-déclarants; des renvois des unités de l'Inscription et des Enquêtes spéciales; et des examens de la publicité faite par les entreprises, des recherches de titres et des entreprises figurant dans les pages jaunes des annuaires téléphoniques. La saisie de ces renseignements dans le système informatisé de la TPS permettrait l'analyse de l'efficacité comparative de ces sources ou de ces méthodes de sélection aux fins de la vérification.
30.36 Les vérifications d'observation ont commencé comme prévu en 1992-1993, mais elles ont été abandonnées six mois plus tard. Le Ministère a déclaré avoir agi de la sorte en raison de l'importance qu'accordait le gouvernement à la perception des taxes en souffrance. Les vérifications d'observation ont eu, en moyenne, un impact immédiat moins fort sur les cotisations de taxe que les autres genres de vérifications; à cet égard, le changement de stratégie a certainement été profitable. Ce qui est toutefois moins clair, c'est l'effet à long terme qui sera ressenti au Ministère pour n'avoir pas recueilli des renseignements essentiels à l'amélioration des techniques informatisées de vérification et de sélection aux fins de la vérification et à la possibilité de déceler les changements dans les tendances en matière d'observation.
30.37 L'expression « première vérification » s'applique à la visite rendue à un nouvel inscrit pour lui expliquer ses obligations, pour dépister les entreprises inscrites à des fins frauduleuses et, en général, pour déceler les problèmes à l'avance, au moment où l'on peut facilement y remédier. Revenu Canada n'effectue à peu près aucune première vérification, même s'il en prévoyait initialement environ 14 000. Le Ministère a déclaré que les premières vérifications ont été laissées de côté parce qu'en période de restriction, on pouvait utiliser les ressources à meilleur escient en les affectant à d'autres programmes de vérification. En conséquence, le Ministère a manqué une excellente occasion de recueillir des renseignements de base utiles à des mesures ultérieures de vérification, d'inscription ou de perception - comme des détails sur les activités taxables et exonérées, le chiffre d'affaires annuel, la qualité des systèmes et des dossiers comptables, les personnes morales liées, la validité des choix effectués et les comptes bancaires.
30.39 Un système de vérification avant paiement a été instauré afin d'empêcher le paiement de remboursements à des inscrits quand il y a soupçon de fraude ou d'erreur grossière. Ce système consiste en une série de contrôles automatiques de la validité, y compris la valeur déterminante en dollars des montants demandés, la valeur cumulative des paiements effectués, des contrôles distincts relatifs aux inscrits qui n'ont jamais fait l'objet d'une vérification ou qui présentent leur première demande, et des contrôles des renseignements incohérents figurant dans les déclarations ou dans les demandes de remboursement. Les déclarations et les demandes de remboursement qui passent avec succès l'étape des contrôles de validité font automatiquement l'objet d'un paiement. En 1993-1994, environ 630 000 demandes ont été rejetées à l'étape des contrôles de validité et ont été envoyées à la vérification. Nous avons constaté que le bien-fondé des divers contrôles de validité avait fait l'objet de peu d'analyses. Les vérificateurs doivent établir des montants déterminants pour chaque inscrit afin d'empêcher que des comptes à crédits périodiques ne soient envoyés à la vérification. Nous avons aussi constaté que les limites propres à chaque inscrit n'avaient pas toujours été portées dans les comptes des inscrits, malgré l'effort national fourni en ce sens. En fait, même après la vérification d'une demande de remboursement, les montants déterminants n'avaient pas été indiqués par le vérificateur dans 7 016 comptes d'inscrits en 1993-1994.
30.40 Les déclarations qui échouent l'étape des contrôles de validité sont examinées au bureau et celles qui présentent un risque de fraude ou d'erreur grossière sont envoyées à la vérification. Le processus de vérification au bureau exige beaucoup de personnel, et il accapare une bonne partie du temps de travail des superviseurs de la vérification. Le Ministère classe le temps consacré aux examens au bureau sous la rubrique de la supervision, de la formation et de l'administration. En 1993-1994, l'objectif dans cette catégorie avait été fixé à 34 p. 100 du temps des vérificateurs, mais on constate que les vérificateurs ont plutôt consacré 47 p. 100 de leur temps à ce genre d'activités.
30.42 Quarante-six employés ont traité ces dossiers et déterminé si des mesures d'exécution devaient être adoptées. Environ 1 800 des 4 000 dossiers ont été renvoyés à d'autres services comme la Vérification ou l'Inscription aux fins d'un examen approfondi. Les 2 200 autres dossiers ont été mis de côté, car rien ne justifiait la poursuite du processus dans leur cas.
30.43 Puisque les enquêteurs doivent exercer cette fonction, ils ont moins de temps à consacrer aux enquêtes. Il serait possible :
30.45 De plus en plus souvent, les vérificateurs font face à des questions complexes soulevées par des fiscalistes qui cherchent à éprouver l'application de la loi, dans certaines circonstances, au profit de leur entreprise ou de leurs clients. En raison des changements en matière de priorités, des modifications apportées à la loi, de la réaffectation d'employés à d'autres fonctions et du temps considérable consacré aux activités de gestion de la charge de travail, les vérificateurs de la TPS ont eu plus de difficulté à acquérir l'expérience nécessaire pour régler les questions complexes. Compte tenu de cette situation, les superviseurs de la vérification doivent participer davantage à la planification et à l'examen du travail et des décisions des vérificateurs et doivent favoriser le partage des leçons apprises au sujet du comportement de certains secteurs de la population des inscrits et des procédés d'évasion fiscale utilisés.
30.46 Les vérifications terminées que nous avons examinées ne nous permettaient pas de croire qu'il y avait eu planification avant la vérification ou examen après la vérification. Le temps et les outils utilisés pour mener le même genre de vérifications, ainsi que l'étendue de celles-ci, variaient considérablement. Nous avons également constaté que les activités d'assurance de la qualité et de contrôle exercées par les bureaux régionaux à l'égard des vérifications et des enquêtes menées par les bureaux de district ont été sporadiques. Ces circonstances ont donné lieu à des écarts entre les régions quant au nombre de vérifications effectuées au bureau en tant que pourcentage du total des vérifications (voir la pièce 30.3 ) et quant au nombre de vérifications ne donnant pas lieu à une modification de la cotisation de taxe déjà établie (voir la pièce 30.6 ). En 1993-1994, quelque 31 000 vérifications n'ont entraîné aucune modification de la cotisation de taxe déjà établie.
30.47 Dans certains cas, nous avons constaté que les procédures utilisées et les renseignements saisis n'étaient pas adéquats et que la formation donnée aux enquêteurs spéciaux devait être renforcée. Les enquêteurs n'ont pas encore acquis une expérience poussée de la tenue d'enquêtes; par conséquent, leurs activités et leurs décisions doivent être suivies de près. Même si, jusqu'à maintenant, le Ministère a obtenu de bons résultats dans les cas de poursuites, une affaire pourrait être perdue si l'enquêteur ne présentait pas des éléments probants suffisants.
30.48 Il faut renforcer le contrôle, la coordination et la supervision des activités de vérification et d'enquête, tant pour améliorer les résultats actuels que pour assurer l'application de normes minimales aux fins du traitement équitable des inscrits et de l'uniformité des décisions d'exécution.
30.50 Le fait de fournir aux vérificateurs l'accès à de nombreuses sources de renseignements permet de réduire le temps consacré à la recherche. En outre, grâce aux programmes et aux procédures de vérification préétablis, les vérificateurs sont davantage en mesure de respecter les normes de travail et de s'acquitter de leurs responsabilités de façon ordonnée.
30.52 Comme nous l'avons déjà mentionné, l'analyse des activités de vérification et d'enquête a été limitée en raison de l'absence de renseignements et des faiblesses des systèmes. De même, l'information sur le rendement, présentée dans la Partie III du Budget des dépenses , est, elle aussi, limitée puisqu'elle ne concerne que la charge de travail. Nous sommes d'avis que l'information actuellement présentée au sujet de ces activités pourrait être améliorée en y ajoutant ce qui suit :
30.54 Parce que la TPS était nouvelle, les vérificateurs et les enquêteurs devaient en faire l'apprentissage et adapter leurs pratiques et procédures en fonction des changements apportés aux textes législatifs et aux priorités. On s'attendait à cette situation, mais elle a eu pour effet d'atténuer la portée et l'effet potentiel des activités de vérification et d'enquête.
30.55 Le Ministère fait face à un nombre d'inscrits plus élevé que prévu et à des risques considérables d'inobservation. Ses activités d'exécution doivent donc atteindre un degré plus élevé de maturité et de stabilité. Les recommandations qui suivent s'adressent à Revenu Canada et visent à améliorer l'étendue et les résultats des activités de vérification et d'enquête ainsi que les pratiques et les procédures à l'appui de ces activités. Ces recommandations ont également pour but de faire en sorte qu'à l'avenir, les députés disposent d'information pertinente, fiable et compréhensible, leur permettant d'évaluer les efforts d'exécution et de mesurer le risque de perdre les recettes fiscales nécessaires pour financer les programmes du gouvernement et le service de la dette nationale.
30.56 Revenu Canada devrait donner suite aux initiatives énoncées à la pièce 30.7 afin :
En outre, Revenu Canada devrait :
Le Ministère reconnaît la nécessité d'augmenter la visibilité de la vérification pour effectivement assurer un degré favorable d'observation par les inscrits. Comme il est indiqué à la pièce 30.7, l'unification administrative du Ministère est perçue comme un élément clé pour atteindre une observation améliorée et plus rentable. Les activités de vérification harmonisées s'avèrent déjà efficaces, et leur efficacité, dans le contexte de la visibilité et de l'observation, augmentera grâce à une approche intégrée de vérification et d'enquête en vertu de la Loi sur les douanes , de la Loi sur l'accise , de la Loi sur la taxe d'accise et de la Loi de l'impôt sur le revenu.
Comme il est mentionné à la pièce 30.7, le Ministère travaille continuellement à perfectionner les techniques de sélection des vérifications. Des mesures additionnelles seront prises pour mettre à profit l'expérience acquise en matière d'évaluation de l'efficacité du système de sélection des vérifications.
En mai 1994, le Ministère a lancé une revue de la TPS visant à établir quelle était la meilleure façon de valider les plaintes et les renvois aux Enquêtes spéciales de la TPS tout en maximisant l'efficacité des ressources. Le Ministère prend également des mesures en vue de donner suite aux résultats de cet examen.
Le Ministère entreprendra un examen des rapports dans la Partie III du Budget des dépenses afin d'y inclure différents éléments mentionnés dans la recommandation.