1.10 Les Canadiens craignent beaucoup les répercussions des déficits annuels et de la dette accumulée sur leur niveau de vie et sur celui des générations futures de Canadiens. Parallèlement, ils s'attendent que le gouvernement leur fournisse toujours plus de services, pas moins. Le dilemme qui se pose au gouvernement, et qui n'est pas réellement nouveau, est que ses ressources financières sont restreintes alors que les demandes pour ces ressources vont croissant. Dans le présent Rapport, mon Bureau recommande de nombreux moyens d'améliorer les opérations du gouvernement. Ce faisant, je suis continuellement motivé par le désir que soit rehaussée la crédibilité de nos institutions nationales.
1.11 Les devoirs et les obligations liés à l'intendance sont le fil conducteur du chapitre Un. Les obligations liées à l'intendance changent au fur et à mesure que le gouvernement moderne devient plus complexe. Nous comptons sur le gouvernement pour gérer des questions économiques et sociales complexes - par exemple, la protection de l'environnement, la réglementation des secteurs d'activité et les ententes sur les tarifs douaniers et de commerce - qui ont une influence de grande portée sur nos vies. Un sujet de préoccupation sérieuse, c'est de savoir si le Parlement obtient l'information dont il a besoin pour surveiller efficacement l'intendance du gouvernement à l'égard des ressources publiques.
1.14 Le gouvernement est chargé de la tâche complexe de servir l'intérêt public et, ce faisant, de gérer judicieusement les ressources considérables dont il dispose. Les instruments dont il se sert pour y arriver sont variés. Des rapports axés sur les dépenses annuelles et sur la conformité aux textes réglementaires ne reflètent pas entièrement le devoir et l'obligation plus généraux de préserver et de bien gérer le patrimoine du gouvernement. Le Bureau recommande que les rapports des ministères soient plus généraux et qu'ils soient assez souples pour être adaptés à la nature parfois diverse des activités de l'organisation. De tels rapports répondraient aux quatre questions suivantes :
1.17 Finalement, et c'est peut-être là le plus important, il reste encore à faire fonctionner l'obligation de rendre compte. J'entends par cela la nécessité pour les ministères du gouvernement de ne pas en rester aux slogans, de définir plus précisément quels sont les objectifs et résultats dont un ministère doit rendre compte et réellement les exposer en termes généraux et clairs.
1.18 Dans le chapitre 6, nous proposons des façons de modifier la présentation des rapports, d'élaborer une vision de l'information que les ministères pourraient présenter au Parlement. Dans des chapitres futurs, nous mettrons l'accent sur ce en quoi devrait consister cette façon d'envisager les rapports.
1.20 Les chapitres du Rapport de cette année démontrent que certains ministères font un bon examen des questions opérationnelles dans leurs évaluations. Mais, trop souvent, ils ne disent mot des questions les plus insistantes au sujet de la pertinence continue d'un programme, des programmes de remplacement et de la politique à l'origine du programme.
1.22 Dans l'optique actuelle de l'évaluation, les sous-ministres de chaque ministère sont responsables de l'évaluation de leurs propres programmes. Il y a eu très peu d'évaluations effectuées par les organismes centraux. On s'attend que les évaluateurs des ministères répondent, d'une part, aux besoins du ministère en information sur les politiques et les opérations et, d'autre part, aux différents besoins des organismes centraux et du Parlement.
1.23 Nous en attendons peut-être trop des évaluateurs ministériels. Est-il raisonnable de s'attendre qu'ils répondent non seulement aux besoins en information de leur ministère, mais aussi à ceux des organismes centraux, des parlementaires et des contribuables? C'est beaucoup leur demander. D'abord, chaque groupe a besoin d'une information dont le niveau de détail varie, et il en a besoin pour des raisons différentes. Les ministères ont besoin d'évaluations de leurs opérations parce qu'ils sont chargés de gérer des programmes. Les intérêts des parlementaires varient considérablement, mais ils ont tendance à se concentrer sur des questions de politique plus vastes, pas sur les questions opérationnelles quotidiennes qui présentent avant tout un intérêt pour les ministères.
1.24 Ensuite, il est peut-être naïf de penser que les évaluateurs en arriveront à des constatations qui pourraient servir à embarrasser le gouvernement et que leurs ministres feront rapport de ces constatations au Parlement. Cela ne sert pas à grand-chose d'attendre des rapports qui contrediraient la réalité de la loyauté qu'un sous-ministre porte à un ministre. Il s'agit là d'une question essentielle qui sera analysée plus en profondeur dans le cadre de la vérification de la mesure de l'efficacité et des rapports qui en découlent que nous effectuerons bientôt à l'échelle du gouvernement.
1.26 De plus, il faut, à mon avis, prendre d'autres mesures. C'est pourquoi, dans mon deuxième Rapport au Parlement, je fais une autre proposition : celle d'envisager des moyens d'améliorer l'information financière divulguée par le gouvernement afin d'aider les Canadiens à mieux comprendre et évaluer l'importance du déficit annuel et de la dette accumulée.
1.27 En vérité, peu de Canadiens montrent quelque intérêt pour les états financiers du gouvernement. Il ne faut pas vraiment s'en étonner, car les mots «états financiers» font penser à des séries infinies de chiffres et à des expressions inconnues qui ne peuvent être comprises que par des comptables. Pourtant, l'évaluation de l'information sur la situation financière du pays est trop importante pour qu'on la laisse seulement à des spécialistes techniques.
1.28 À mon avis, les états financiers du gouvernement devraient renseigner les Canadiens sur la situation financière du gouvernement en des termes faciles à comprendre et les prévenir tôt lorsque les déficits et la dette risquent d'engendrer des problèmes plus tard. Il ne suffit pas de n'avoir qu'une meilleure information. Il faut aussi une tribune où ces questions pourront être discutées rationnellement.
1.30 L'importance de la dette publique tient à beaucoup plus qu'à son niveau actuel. Elle tient à la capacité du gouvernement de générer des recettes suffisantes pour supporter les coûts du service de la dette tout en assurant en même temps un niveau de service compatible avec ce que souhaitent les Canadiens. Si la dette publique du Canada et les coûts de financement qui s'y rattachent étaient peu élevés, on n'aurait pas à faire face à ces situations. Maintenant que la dette totalise plus de 400 milliards de dollars et que l'intérêt annuel sur cette dette coûte plus de 40 milliards de dollars, il nous faut comprendre beaucoup mieux ce qu'impliquent la dette et les déficits. Je crois qu'il faut deux types d'information pour aider à éclaircir les états financiers du gouvernement en ce qu'ils ont trait aux déficits et à la dette : des mesures et une analyse de notre situation financière qui soient faciles à comprendre et des projections de ces mesures dans l'avenir. Pour évaluer impartialement le présent, il faut inévitablement se tourner vers l'avenir.
1.32 L'an dernier, j'ai formulé des observations sur l'effet d'«empiétement» qui fait qu'une plus grande proportion des impôts et des taxes est absorbée par le service de la dette, ce qui laisse encore moins de fonds pour les services aux contribuables. Un moyen de mesurer cet effet nous est offert par ce qu'on peut appeler la part de l'intérêt, ou la proportion de nos impôts et de nos taxes qui est engloutie par le service de la dette passée. Plus la part de l'intérêt est grande, plus le gouvernement se trouve limité dans son choix de dépenses et dans sa capacité de faire face aux urgences. Comme l'illustre la pièce 1.1 , la part de l'intérêt a presque triplé au cours des vingt dernières années, passant de 13 à 33 p. 100. Il est évident qu'on ne peut pas laisser la part de l'intérêt augmenter indéfiniment.
1.33 La prévision du gouvernement appelle la réduction de la part de l'intérêt, de son présent niveau de 33 p. 100 à 25 p. 100, d'ici à 1996-1997. Je n'exprime pas une opinion sur la nécessité de réduire la part de l'intérêt ou sur le taux de réduction proposé. Il s'agit là d'une question de politique. Des délais prolongés ou une hâte précipitée à effectuer cette réduction pourraient l'un comme l'autre nuire possiblement à l'économie. Il appartient au Parlement de décider de l'orientation appropriée et de la rapidité du rajustement de la part de l'intérêt.
1.34 Ma préoccupation réside dans le fait que les lecteurs des états financiers du Canada ont besoin d'en comprendre plus au sujet de la dette et des déficits. Bien que je croie qu'un indicateur simple et compréhensible soit utile pour capter l'attention du public, j'admets qu'un indicateur peut, à lui seul, être trop simpliste. Le niveau approprié de l'activité gouvernementale et de la dette publique est une question complexe qui comporte des dimensions économiques, idéologiques et politiques. Mais une information qui est trop complexe n'aidera pas la plupart des lecteurs. L'équilibre approprié entre l'intégralité et la compréhensibilité de l'information doit être étudié.
1.36 Pour répondre à ces questions, je crois qu'il faut regarder plus loin que le traditionnel horizon de cinq ans et peut-être même voir aussi loin que dans 30 ans d'ici, comme le General Accounting Office des États-Unis l'a fait dans une étude récente.
Nous, le [General Accounting Office] concluons que le fait de mettre l'accent sur la budgétisation une année à la fois n'a pas réussi à répondre aux besoins de la nation. Il est essentiel que le processus du budget soit plus orienté vers les besoins futurs si l'on entend poser les assises d'un pays plus productif à l'avenir.
Pourquoi pourrait-il être nécessaire de regarder si loin en avant? Pour deux raisons. Premièrement, en raison du caractère illusoire du gradualisme et deuxièmement, en raison de l'arithmétique de l'intérêt composé.
1.37 Le caractère illusoire du gradualisme et l'arithmétique de l'intérêt composé. Nous nous sommes habitués à des déficits de l'ordre de 30 milliards de dollars. Pour le Canadien moyen, il peut sembler moins urgent de mettre un frein aux accroissements graduels de la dette accumulée par le gouvernement que de répondre à certaines demandes immédiates d'amélioration des services ou de baisse des impôts et des taxes. C'est ce qu'on entend par caractère illusoire du gradualisme : l'inconfort croît si lentement qu'on ne s'en rend pas compte. Les prévisions à court terme ne font pas état de l'effet cumulatif à long terme de ces changements graduels. Je ne cesse de me dire que ces prévisions pourraient ne pas nous donner le signal d'avertissement dont nous avons besoin pour faire des choix rationnels.
1.38 Il y a aussi l'arithmétique de l'intérêt composé qui intervient. Au début, la croissance est faible, mais elle peut devenir spectaculaire puisqu'on paie de l'intérêt sur l'intérêt. Il y a une vieille devinette qui dit ceci : s'il y a une feuille de nénuphar sur un étang et si le nombre de feuilles de nénuphar double tous les jours, c'est-à-dire deux feuilles le deuxième jour, quatre feuilles le troisième jour, huit feuilles le quatrième jour, etc. et que l'étang est complètement couvert de feuilles le trentième jour, à quel moment l'étang n'est-il qu'à moitié couvert? La réponse est, bien entendu, le vingt-neuvième jour. Mais la réponse ne saute pas aux yeux. Il est difficile de se faire beaucoup de souci les premiers jours. L'urgence de la situation n'est pas évidente avant qu'il ne soit probablement trop tard pour intervenir. C'est pourquoi nous avons besoin d'information prospective pour nous avertir des conséquences de nos actions, même avant qu'elles ne se manifestent dans les états financiers annuels historiques ou dans les prévisions à court terme.
1.39 Est-il pratique de faire des prévisions significatives à long terme? Probablement pas. Mais il pourrait être possible de se servir des tendances actuelles pour faire des pronostics à long terme qui seraient significatifs. La différence est de taille. Une prévision tente de prévoir l'avenir - et nous savons tous que c'est une entreprise risquée, surtout à long terme. Mais un pronostic répond simplement à la question suivante : si nous continuons à faire ce que nous faisons aujourd'hui, pourrons-nous nous permettre ce qui en résultera? Si oui, nos tendances actuelles peuvent être maintenues, pour autant que l'on puisse dire. Sinon, nous pouvons prendre une autre voie que celle sur laquelle nous nous sommes engagés.
1.40 Et des pronostics multiples peuvent nous renseigner sur ce que seront les effets de différentes hypothèses ou de différents événements - en d'autres mots, sur les limites de ce que nous pouvons nous permettre. C'est comme conduire sur une route sinueuse que nous empruntons pour la première fois. Ce n'est pas parce qu'on ne peut pas voir plus loin que le prochain tournant qu'on se concentre sur les quelques pieds que l'on a devant soi. On regarde aussi loin que l'on peut voir, de même que des deux côtés pour voir à quelle distance du bord de la route on se trouve. On regarde aussi dans le rétroviseur. À mon avis, c'est de cette façon qu'un pays devrait s'engager sur la route de l'avenir. La viabilité financière, tout comme le conducteur au volant, doit regarder devant, pas seulement pour savoir où elle va, mais aussi pour évaluer sa vulnérabilité aux événements imprévus et aux changements des conditions.
1.44 Ces questions intéressent les parlementaires et d'autres Canadiens. Elles transparaissent dans des sujets d'actualité, comme le financement de la plate-forme de forage d'Hibernia, au large des côtes de Terre-Neuve, la mine de charbon Westray, en Nouvelle-Écosse et les prêts aux anciennes républiques soviétiques. Des milliards de dollars sont en cause. Ces programmes de crédit exposent le gouvernement à des risques de perte, et il faut améliorer la comptabilité et le compte rendu de ces programmes pour que les coûts qui y sont liés soient divulgués plus tôt. Les garanties d'emprunts illustrent bien mes préoccupations.
1.45 On risque naturellement de considérer les garanties d'emprunts comme des «biens gratuits». Pourquoi les garanties d'emprunts sont-elles considérées comme des «biens gratuits»? Les pratiques passées et présentes équivalent à l'engagement de dépenses en deux étapes. Par exemple, si le gouvernement accorde une garantie d'emprunt d'une valeur de 500 millions de dollars, le Parlement pourrait être prié d'approuver un crédit nominal d'un dollar. Les Parlementaires savent, d'après le libellé du crédit, que la somme maximale en cause est de 500 millions de dollars. Mais le budget et les comptes nationaux pour l'année en cours et pour les années subséquentes ne comprennent pas d'évaluation du coût possible de la garantie. Plus tard, si l'emprunteur manquait à ses engagements, le gouvernement pourrait verser jusqu'à 500 millions de dollars au prêteur et déclarerait la somme dans le déficit de cet exercice. Une question clé d'ordre comptable s'impose : quand le risque de perte devrait-il être comptabilisé?
1.46 Le risque d'émettre un chèque en blanc. Je m'attendrais que le gouvernement fasse une évaluation annuelle du risque de perte lié aux garanties d'emprunts nouvelles et actuelles et qu'il comptabilise les coûts prévus dans son budget national et dans ses états financiers. Le gouvernement ne le fait pas à l'heure actuelle.
1.47 Il ne s'agit pas d'une simple question de comptabilité. Il s'agit de divulguer entièrement et franchement un risque au moment de demander l'approbation du Parlement et de voir à ce qu'on fasse preuve de la rigueur appropriée au sein du gouvernement au moment d'étudier les demandes de garanties d'emprunts. La transparence dans la budgétisation accroîtrait la responsabilité à l'égard des coûts, plaçant une plus grande partie du fardeau directement sur les épaules des décideurs du gouvernement.
1.49 Ce qui me préoccupe au sujet de ces arrangements financiers, c'est que trop souvent, la forme cache le fond. Le gouvernement adopte des positions officielles qui ne font que masquer ce qui se passe vraiment.
1.50 Les prêts à des États souverains en fournissent un bon exemple. Selon la politique du gouvernement, on présume que les prêts à des États souverains sont tous recouvrables éventuellement et on ne comptabilise des pertes que si une nation refuse officiellement d'honorer ses dettes ou si on lui fait grâce de sa dette. À mon avis, c'est beaucoup trop tard. Si un prêt à un État souverain accuse un arriéré et s'il est rééchelonné, la réalité est qu'il existe un risque considérable que les montants dus au gouvernement ne lui soient pas remboursés.
1.51 Le Bureau a soulevé la même question dans le Rapport de 1989. Le gouvernement continue à soutenir que ces prêts seront recouvrés dans leur intégralité, même ceux qui ont été consentis aux nations les plus sérieusement endettées. Cela donne l'impression que ces prêts sont des éléments d'actif qui retiennent leur valeur d'origine. Dans leurs comptes, les banques commerciales canadiennes et les organismes internationaux, comme la Banque mondiale, en sont venus à admettre que des nations endettées pourraient ne pas être en mesure de payer leurs dettes. Ce faisant, ils admettent simplement la réalité.
1.54 Le Rapport de l'an dernier soulignait la nécessité de résoudre le dilemme de longue date qui est de concilier l'obligation qui est faite au ministère de rendre compte au Parlement et les accords de financement en vertu du processus de dévolution. Cette question est importante pour les accords actuels de financement avec les Premières nations et elle pourrait l'être davantage pour les accords à venir.
1.55 Je suis préoccupé de voir que ce dilemme n'a pas encore été résolu. Les lettres et les appels qui sont parvenus à mon Bureau au cours de la dernière année me troublent également. Des membres de bandes m'ont dit se préoccuper de l'absence d'un mécanisme qui puisse permettre d'en appeler des griefs ou des plaintes d'une personne devant des décisions d'une bande et d'y remédier. La question soulevée dans les lettres et les appels reçus concerne la forme d'obligation qu'ont les chefs de bandes de rendre des comptes à leurs membres. Il y a un rapport entre ces liens de reddition de comptes et ceux qui me préoccupent, c'est-à-dire les liens entre le ministère et le Parlement.
1.56 Pour le moment, le ministère a la responsabilité de voir à ce que les crédits votés par le Parlement soient utilisés aux fins prévues et qu'ils soient administrés avec un souci de l'économie, de l'efficience et de l'efficacité. En 1991, le Bureau recommandait au ministère d'améliorer son cadre d'obligation de rendre compte en vertu des accords de financement actuels, de manière à exiger au moins de la part des bandes des rapports financiers et d'activité en temps opportun et une évaluation de la qualité et du niveau des services fournis aux membres des bandes.
1.57 Le gouvernement doit s'attaquer à la question fondamentale de son intendance pour ce qui est de l'utilisation de l'argent des contribuables. Au coeur de cette question se trouvent le rôle changeant du ministère et la nécessité de clarifier les attentes en ce qui concerne l'obligation qu'a le ministère de rendre compte de la façon dont les bandes utilisent les fonds. Je reconnais qu'il s'agit d'un défi de taille et qu'il faudra faire des efforts considérables pour la surmonter. Néanmoins, il est essentiel d'y trouver une solution.
1.60 Si l'on veut que ces partenariats soient vraiment fructueux, il faut qu'il y ait une bonne compréhension des rôles, des responsabilités et des obligations qu'a chaque partenaire de rendre des comptes. Chacun devrait indiquer de façon directe ce qu'il a l'intention de faire, les ressources dont il a besoin, et quand et comment ses succès ou ses échecs seront mesurés. Cette façon de procéder aidera à éliminer les doubles emplois non nécessaires et coûteux et à réduire au minimum les possibilités de voir des questions importantes échapper à la loi. Elle fournira au public un point de départ pour demander aux partenaires de rendre des comptes, non seulement sur les ressources consacrées à des objectifs environnementaux, mais aussi sur les résultats qu'ils obtiennent.
1.63 La mise en place d'une capacité d'évaluation et de vérification environnementales au sein des ministères constitue une condition préalable à une bonne intendance en matière d'environnement. L'évaluation environnementale est une étape proactive qui permet de déceler et d'éviter - ou d'atténuer - les problèmes environnementaux. La Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, qui a été adoptée récemment, en fait une exigence légale. Le Plan vert oblige aussi les ministères fédéraux à faire des évaluations environnementales à compter de 1992. Plus tard, mon Bureau fera un examen des fonctions de vérification et d'évaluation environnementales dans les ministères du gouvernement. Je veux être en mesure de signaler au Parlement si les ministères et organismes font entrer des considérations environnementales dans leurs processus de planification, si leurs propres vérificateurs environnementaux s'acquittent de leurs responsabilités de manière efficiente et efficace et s'ils respectent les normes de vérification généralement reconnues.
1.64 Dans le Code de gérance de l'environnement publié récemment, le gouvernement s'est engagé à mettre en pratique les principes du développement durable dans tous les aspects de ses opérations, y compris l'achat et la cession de biens et de services ainsi que la gestion du matériel et des biens immobiliers pendant leurs cycles de vie. Étant donné que le développement durable exige l'intégration de facteurs économiques et environnementaux, l'étude des facteurs environnementaux devrait faire désormais partie intégrante du processus décisionnel des programmes et des activités du gouvernement fédéral.
1.65 Par conséquent, bon nombre des vérifications que le Bureau fera des programmes du gouvernement auront une dimension environnementale. La difficulté pour le Bureau sera de déterminer comment s'y prendre pour vérifier les questions environnementales importantes de la manière la plus rentable et la plus constructive possible dans le cadre de ses vérifications d'optimisation des ressources et des examens spéciaux visant les sociétés d'État. Par ses vérifications de questions environnementales, le Bureau favorisera l'amélioration de la gestion environnementale et de la reddition des comptes sur l'intendance environnementale.
1.68 Au cours des années soixante et soixante-dix, le gouvernement a construit des systèmes de grande envergure pour automatiser et accroître l'efficience d'autres importantes activités de bureau et des opérations administratives comme la perception des impôts et le traitement des demandes d'assurance-chômage. Bon nombre de ces systèmes ont été modifiés avec le temps, ce qui fait qu'il est de plus en plus difficile d'assurer un traitement approprié. Le défi actuel consiste à renouveler ces systèmes vieillissants de façon à améliorer le service au public et accroître la productivité.
1.69 Dans le passé, le Bureau a fait état de grandes préoccupations au sujet de la gestion des systèmes informatiques. Divers chapitres renfermaient des observations sur des systèmes importants qui dépassaient les budgets, qui étaient en retard ou qui avaient été tout simplement abandonnés. Le Bureau a signalé que le gouvernement tirait en fait certains avantages du recours à la technologie micro-informatique, mais qu'il ne pouvait pas réellement les quantifier. Des rapports antérieurs ont aussi mis l'accent sur les préoccupations qu'engendrait l'élaboration de gros systèmes financiers et l'établissement de mesures de sécurité et de contrôle suffisantes pour les données électroniques.
1.70 Le Bureau a relevé des indices de saine gestion dans le cadre d'examens récents de l'élaboration de systèmes dans les ministères. Au nombre de ces indices, on trouve l'amélioration de la planification ministérielle à long terme, le recours à de petits projets pilotes et un foisonnement de projets qui rapportent gros au niveau de l'efficience et des économies. Le Bureau est aussi heureux de constater que les organismes centraux ont diffusé de nouvelles directives en vue d'encourager une utilisation innovatrice de la technologie informatique.
1.72 Il y a des sommes considérables en jeu : la mise est élevée. Je veux encourager une administration efficiente et efficace grâce à l'utilisation appropriée de la technologie. Au nom du Parlement, je veux m'assurer que tout intervenant dans l'élaboration de systèmes pose des questions serrées. L'investissement dans des technologies améliorera-t-il le service, accroîtra-t-il la productivité, appuiera-t-il les stratégies du ministère? A-t-on inclus dans le processus de planification une analyse des «enseignements tirés» des expériences passées? A-t-on incorporé dans les systèmes proposés les «meilleures pratiques» de l'industrie?
1.73 Une autre question tient au rôle des organismes centraux et des organismes de services communs. Malgré la réforme de la gestion au sein de la fonction publique et la délégation de pouvoirs qui en résultera, ces organismes auront encore un rôle essentiel à jouer. À mon avis, tout projet d'importance qui est mis de l'avant doit faire l'objet d'un examen critique assez tôt. Et en raison de la complexité croissante des projets d'élaboration de systèmes et du nombre d'organismes en cause, les rôles et les responsabilités doivent être clairs, et quelqu'un doit en assumer le leadership.
1.74 Les membres du Comité des comptes publics se sont dits préoccupés devant le manque de souplesse et le vieillissement rapide des systèmes informatiques. Ils se sont inquiétés également du rendement obtenu sur les dépenses au titre de l'informatique. Je me suis engagé à ce que le Bureau procède à une série d'examens sur l'élaboration des principaux systèmes informatiques au sein du gouvernement.
1.76 À l'instar des initiatives lancées dans beaucoup d'autres pays, Fonction publique 2000 a pour objet de rationaliser les structures, les processus et les systèmes du gouvernement et de rendre la fonction publique moins coûteuse, plus productive, plus innovatrice et plus axée sur le service. Elle vise aussi à faire renaître la confiance des Canadiens envers leur fonction publique et à faire en sorte que des fonctionnaires hautement compétents et professionnels continuent à répondre aux besoins du Canada et de ses citoyens.
1.77 Fort de mon expérience de la dernière année, je suis encore plus convaincu du besoin et de l'urgence de réaliser le changement de mentalité qui est l'essence même du renouvellement de la fonction publique. Il y a deux aspects de ce changement auxquels on ne s'est pas attaqué de façon satisfaisante : la nécessité d'instaurer un régime d'obligation de rendre compte plus efficace de la part du gouvernement et au sein des ministères - où l'on mettrait l'accent sur les résultats plutôt que sur les processus - et la nécessité de repenser tout le concept du contrôle dans le contexte de la réforme de la gestion. Ces questions sont abordées ailleurs dans le présent Rapport, notamment dans la prochaine section intitulée «Redéfinir la place qu'occupe le contrôle».
1.79 Selon le président du Comité permanent des comptes publics :
«Cette réforme de la fonction publique est importante et même souhaitable. (...) Dans un régime de contraintes budgétaires comme celui qui règne depuis quelque temps, c'est peut-être là le seul moyen qu'auront les gouvernements s'ils veulent maintenir intacts les services offerts aux Canadiens et aux Canadiennes.»
En raison de l'importance que cette initiative revêt pour les contribuables, elle mérite l'intérêt et l'attention soutenue de tous les parlementaires. Ces derniers ont besoin d'être informés au sujet de Fonction publique 2000 et de savoir si l'on fait des progrès.
1.81 Ce rapport au premier ministre, destiné à être déposé devant le Parlement, expose les vues personnelles de l'ancien greffier du Conseil privé sur le sujet. Il illustre, par de brèves descriptions, la variété des mesures prises par les organismes centraux et les ministères pour réformer la gestion.
1.82 Comme la publication de ce rapport est récente, le Bureau ne peut pas le commenter de façon détaillée. Toutefois, après avoir nous-mêmes pris connaissance directement des activités de renouvellement dans les organismes centraux et dans divers ministères, nous pouvons dire, en gros, que la description qui y est faite des efforts en cours dans la fonction publique correspond à nos propres impressions à ce sujet.
1.83 Même si j'ai des inquiétudes au sujet de la mesure dans laquelle le renouvellement a pris racine, je considère que le rapport du gouvernement sensibilisera davantage les parlementaires à la situation.
1.84 Les prochains rapports devraient être axés sur les résultats. Naturellement, ce premier rapport du gouvernement fait état des progrès réalisés surtout sur le plan des activités terminées et en cours dans les organismes centraux et dans les ministères. Toutefois, au fur et à mesure que la mise en oeuvre se poursuivra, les progrès devraient être évalués et signalés en fonction des résultats obtenus; par exemple, les rapports devraient fournir de l'information sur les frais généraux, la productivité, l'attitude des employés face au milieu de travail et leur capacité de répondre aux engagements pris concernant le service, et sur les vues des Canadiens sur la pertinence et les coûts des services fournis. Des rapports de cette nature devraient être fournis au Parlement en temps opportun.
1.85 De même, l'étude de ces rapports par un comité parlementaire serait importante comme moyen d'influencer la nature, la direction et le rythme du changement. Une telle étude offrirait au Parlement la possibilité de voir à ce que le rythme du changement soit maintenu et à ce que le changement soit réel plutôt qu'illusoire - que les Canadiens en bénéficient.
1.87 À mon avis, les systèmes actuels de gestion des ressources humaines dans la fonction publique - comme les systèmes de classification et de dotation en personnel - sont trop coûteux, et ils n'assurent pas la souplesse ni ne favorisent l'adaptabilité dont on a besoin aujourd'hui. Des modifications législatives sont essentielles à la modernisation de ces systèmes.
1.88 Les syndicats de la fonction publique et d'autres se sont opposés à un certain nombre des changements proposés dans le projet de loi C-26, et ils soutiennent que des changements législatifs différents sont nécessaires. Toutefois, on s'entend pour dire qu'il faut des modifications législatives, que ces modifications se font attendre depuis longtemps et que le statu quo est inacceptable.
1.89 Une suggestion faite à des comités parlementaires voudrait que les dispositions législatives qui régissent la gestion des ressources humaines dans la fonction publique soient révisées par le Parlement tous les cinq ans. Cette façon de procéder a ses mérites. En effet, elle faciliterait l'introduction et l'évaluation de nouveaux concepts qui pourraient prêter à controverse. Elle pourrait éviter que la situation actuelle ne se reproduise à l'avenir, c'est-à-dire que l'on se trouve aux prises avec un cadre législatif qui est considéré comme ayant freiné le changement depuis trop longtemps.
1.90 La mise en oeuvre dans les ministères en est encore à ses débuts. Sauf quelques remarquables exceptions, les ministères en sont aux premières étapes de la mise en oeuvre de leurs initiatives de renouvellement. Des efforts sincères sont déployés pour améliorer le service à la clientèle et la gestion des ressources humaines - les grands thèmes de Fonction publique 2000. Beaucoup de projets sont en cours.
1.91 Un certain nombre de mesures de renouvellement ont été très visibles et elles ont cherché à faire participer les employés de tous les niveaux. Il est évident que certains employés appuient le renouvellement. Mais il y a aussi des ministères où la démarche s'est surtout faite du haut vers le bas et où, jusqu'à maintenant, la participation des employés a été limitée.
1.92 L'orientation des activités et le rythme du changement varient considérablement tant au sein des ministères qu'entre eux. Notre impression générale est que ce processus reste fragile même dans les ministères où l'initiative est plus avancée. Il reste beaucoup à faire pour en arriver à une pleine participation des fonctionnaires - tant les gestionnaires que les employés de tous les niveaux.
1.93 Modifier les attitudes : un défi de taille. Modifier les attitudes dans une organisation aussi grande, diverse et décentralisée que la fonction publique du Canada constituerait un défi, même dans les meilleures conditions. S'y essayer dans une conjoncture caractérisée par des relations difficiles avec les employés, les restrictions financières, les compressions budgétaires, les réductions de personnel et par d'autres incertitudes qui influent non seulement sur la structure organisationnelle de la fonction publique mais aussi sur la sécurité d'emploi des personnes, ajoute considérablement à la difficulté. Il est important de ne pas sous-estimer l'ampleur de la tâche.
1.94 Le leadership au plus haut niveau de la fonction publique demeure essentiel. Un solide leadership de la part du greffier du Conseil privé et l'appui d'autres hauts fonctionnaires ont permis de semer les germes du renouvellement. Toutefois, je me demande si la volonté nécessaire est toujours manifeste dans les ministères et les organismes, si tout ce qui pourrait être fait est fait. Je me demande particulièrement si, dans l'ensemble du gouvernement, on accorde à l'amélioration de la gestion des ressources humaines et à la santé à long terme de la fonction publique la priorité que ces objectifs justifient.
1.95 Pour que le renouvellement s'enracine dans l'ensemble de la fonction publique et pour que le rythme du changement soit maintenu là où il existe actuellement, un engagement clair et soutenu en haut lieu demeure essentiel. Comme le Livre blanc l'indique, les sous-ministres doivent être tenus de rendre compte de ce qu'ils ont fait pour «promouvoir vigoureusement la mise en oeuvre de Fonction publique 2000 dans leurs ministères».
1.96 Les bénéfices réels de la réforme restent à venir. Il est clair qu'on a déployé beaucoup d'efforts pour élaborer les voies du changement et pour faire les premiers pas dans la direction du renouvellement. Certains indices d'amélioration du service à la clientèle sont apparents. Mais, à mon avis, les contribuables de ce pays - et les employés de la fonction publique - sont encore loin de profiter de tous les bénéfices de la réforme de la fonction publique.
1.98 À cette étape-ci du processus de réforme, je me vois dans l'obligation d'attirer l'attention du Parlement sur le besoin urgent - et j'insiste sur le mot urgent - pour le gouvernement de fournir aux fonctionnaires des orientations générales sur la place qu'occupera le contrôle dans le nouvel environnement qui sera créé par Fonction publique 2000. Je crois que nous pouvons tirer des leçons du secteur privé sur le contrôle puisqu'il est passé par un changement d'orientation semblable au niveau de la gestion.
1.100 La grande majorité des organisations considèrent maintenant le contrôle interne comme une fonction beaucoup plus vaste que les traditionnels contrôles financiers. Le contrôle fait partie intégrante des instruments qui permettent d'obtenir les résultats escomptés. Les organisations visitées ont considérablement déstratifié leur gestion et confié plus de responsabilités individuelles aux gestionnaires hiérarchiques, c'est-à-dire qu'elles les ont habilités. Elles ont donc assisté à la disparition d'un bon nombre des contrôles centraux traditionnels et d'un niveau de gestion chargé de contrôler les activités à partir du centre.
1.101 Néanmoins, ces entreprises et d'autres voient le contrôle comme un gage de succès dans les milieux d'affaires hautement concurrentiels d'aujourd'hui. Les entreprises ont constaté que la nécessité d'avoir des contrôles efficaces ne changeait pas, mais que la nature et l'emplacement des contrôles changeaient. La tendance est d'éliminer les contrôles inutiles ou de transférer les contrôles des administrations centrales aux bureaux régionaux et d'accorder plus de pouvoirs décisionnels aux gestionnaires des niveaux inférieurs.
1.102 En apportant ce changement, les entreprises reconnaissent que la conception des mesures de contrôle doit s'adapter aux risques liés à leur activité dans différentes circonstances. C'est pourquoi les entreprises centralisent leur contrôle stratégique tout en fournissant aux employés de première ligne des règles fondamentales, de l'information, des techniques et de la formation.
1.103 Le gouvernement fédéral pourrait tirer des enseignements de cette tendance. Le chapitre 4 sur le changement et le contrôle au sein du gouvernement fédéral se penche sur la question d'un contrôle efficace comme partie intégrante de la réforme de la fonction publique. En transférant plus de pouvoirs décisionnels aux gestionnaires de première ligne, Fonction publique 2000 aura une incidence sur le contrôle et sur la reddition de comptes. L'étude laisse aussi entendre que cette dévolution des pouvoirs décisionnels exige une vision moderne et positive du contrôle. Le défi est de procéder à la mise en oeuvre d'un nouveau cadre de contrôle qui inspirera confiance au Parlement, aux organismes centraux et aux gestionnaires dans l'ensemble de la fonction publique.
1.105 Dans les cas où le réaménagement des effectifs avait été bien géré, le Bureau a constaté que les gestionnaires avaient compris l'objet de la réduction des effectifs et le contexte dans lequel elle devait se faire. La haute direction faisait preuve de leadership, donnait l'orientation et favorisait l'engagement grâce à la participation et à la communication. On avait mis en place un cadre de saine gestion, y compris des contrôles.
1.107 Le gouvernement a formulé pour la fonction publique un ensemble de valeurs qui sont profondément ancrées dans les institutions d'un gouvernement démocratique. Il est essentiel que tous les fonctionnaires se conforment à ces valeurs et surveillent leur propre rendement. Dans le livre blanc sur le Renouvellement de la fonction publique du Canada , le gouvernement a déclaré que ces valeurs étaient les suivantes :
1.109 Deux thèmes communs dans le présent chapitre sont le rôle de l'intendance dans les ministères et organismes du gouvernement et le rôle de surveillance joué par le Parlement dans l'intérêt de tous les Canadiens. En cette époque de difficultés économiques, il est évident que le gouvernement et les contribuables doivent se respecter mutuellement, partager une vision des droits et des obligations qui en découlent et s'engager à être francs. La communication entre ces parties doit être bonne, et les budgets et les rapports empreints de transparence.
1.110 Pendant le reste de mon mandat, je m'engage à faire ma part pour renforcer l'administration financière du gouvernement. C'est un élément essentiel au maintien d'un pays fort et sain pour la génération actuelle et les générations à venir. Il y a deux objectifs qui sont immédiats et urgents : faire fonctionner l'obligation de rendre des comptes et faire en sorte que le Parlement obtienne une meilleure information sur le déficit. La dette nationale constitue un problème grave, mais la situation est loin d'être sans espoir. J'aimerais que les impôts et les taxes des Canadiens soient mis à leur service plutôt qu'au service de la dette publique et que le Parlement obtienne plus d'information prospective sur la dette et le déficit, et plus de comparaisons entre le rendement prévu et le rendement réel.
1.111 Je tiens personnellement à faire une différence pour les contribuables en favorisant, dans tous les travaux du Bureau pour le Parlement, un gouvernement responsable, honnête et productif. Je compte que nos vérifications fournissent de l'information et des conseils objectifs au Parlement afin de favoriser la reddition des comptes et de meilleures pratiques de gestion dans les opérations du gouvernement.
1.112 Nous devons continuer d'avoir confiance en notre capacité d'améliorer les choses, nous ne devons jamais perdre notre optimisme ni cesser de croire que nous pouvons tirer des enseignements de l'histoire. En outre, nous devons travailler ensemble à trouver des solutions pratiques qui combleront le fossé insaisissable entre l'idéal et le possible.