4.6 Le Bureau du vérificateur général appuie les objectifs et les principes de FP 2000 et estime que le succès de cette réforme est essentiel au relèvement des normes de gestion au sein du gouvernement fédéral. Le gouvernement a le devoir de bien gérer ce changement. Dans son rapport de 1991, le Bureau a annoncé son intention de suivre de près l'évolution de FP 2000 et de soulever en cours de route les questions qu'il fallait régler. Nous voulons ainsi reconnaître l'importance de cette initiative, encourager la discussion et soumettre des propositions susceptibles de contribuer au succès de l'entreprise.
4.7 La présente étude porte sur l'incidence de cette réforme sur le contrôle aux niveaux du Parlement, des ministres, des organismes centraux et des ministères et organismes qui exécutent des programmes.
4.8 La plupart des discussions relatives à FP 2000 portent sur la nécessité de supprimer les contrôles excessifs et tatillons. L'étude cerne également les défis que le gouvernement doit relever pour élaborer le cadre de contrôle et de reddition des comptes nécessaire à la réforme en profondeur de la gestion qu'appelle FP 2000, et détermine certaines des questions importantes auxquelles le gouvernement doit répondre pour assurer une transition sans heurts.
4.9 Pour réaliser l'étude, nous avons retracé les trente dernières années de l'évolution du contrôle au sein du gouvernement et examiné les concepts modernes de contrôle pour de grosses organisations complexes. Nous avons consulté les gestionnaires de la fonction publique dans les régions et dans la Capitale nationale ainsi que les membres du Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes. Nous avons aussi reçu de précieux avis de la part des conseillers retenus pour l'étude.
4.11 Le contrôle est officialisé de diverses façons : notamment par des énoncés de mission, des buts et des objectifs, des politiques et des procédures, des normes et des rapports d'information. Le contrôle est officieux lorsque son influence se fait sentir au plan de l'éthique, des valeurs, de la confiance ou de l'engagement. Le bon équilibre entre les deux formes de contrôle contribue à un contrôle global efficace. La pièce 4.1 fat état de ce que l'on peut obtenir d'un mélange de contrôles officiels et officieux.
4.12 Au gouvernement, le contrôle veut dire avoir une certitude raisonnable que les normes de rendement convenues seront respectées, et ce, dans un milieu de probité, d'optimisation des ressources et de conformité aux autorisations législatives. Le contrôle englobe la gestion du risque au sens où celle-ci aide à concrétiser les réalisations voulues tout en réduisant les incidents non désirés. Les gestionnaires et les employés de la fonction publique utilisent des systèmes de contrôle efficaces :
4.14 Différents risques et différentes responsabilités de gestion exigeront différents types de contrôle. Par exemple, certains systèmes de contrôle axés sur la sécurité sont assortis d'un ensemble de règles précises, comme les vérifications avant vol d'un aéronef, tandis que le contrôle du gouvernement sur l'atteinte de ses objectifs environnementaux comporte tout un éventail de processus.
4.16 Contrôle parlementaire. Le contrôle qu'exerce le Parlement est l'approbation des plans de dépenses, d'emprunt et de taxation du gouvernement qu'il donne à la lumière de l'information qu'il peut demander au gouvernement de lui fournir et de l'information que ce dernier lui fournit. Le cycle complet du contrôle - du moins en principe - englobe l'approbation, par le Parlement, du Budget des dépenses, dans lequel sont inclus les objectifs de programme et les plans de dépenses du gouvernement, et son examen ultérieur de ce que le gouvernement a effectivement réalisé et dépensé.
4.17 Le Parlement adopte les lois, y compris les lois de crédits, qui donnent au gouvernement le pouvoir d'agir et qui fixent des restrictions ainsi que certaines attentes vis-à-vis les résultats. L'influence du Parlement se fait aussi sentir dans l'examen critique de ce que le gouvernement au pouvoir se propose de faire, de la façon dont il entend s'y prendre, et de ce qu'il a fait.
4.18 Contrôle de gestion. En principe et en droit, c'est aux ministres que revient l'ultime responsabilité devant la Chambre des communes de la qualité de la gestion de la fonction publique. Ensemble, ils sont responsables des normes selon lesquelles la fonction publique est gérée. Individuellement, chaque ministre doit s'assurer que les pratiques administratives, les contrôles et l'intendance de son ministère et des organismes dont il a la responsabilité respectent ces normes. Dans la pratique, les ministres confient cette responsabilité aux administrateurs généraux.
4.19 Les fonctionnaires, des administrateurs généraux jusqu'aux employés de première ligne des ministères et organismes, ont le pouvoir et le devoir de réaliser les programmes que leur a confiés le Parlement, de se conformer aux diverses lois et autorisations et d'assurer comme il se doit l'intendance des ressources publiques dont ils sont responsables. On s'attend à ce qu'ils administrent et contrôlent efficacement les activités des ministères et des organismes, qu'ils fournissent une certitude qui permette à leurs supérieurs, aux ministres, et aux organismes centraux, de leur demander dûment des comptes.
4.20 En gros, les organismes centraux fixent les limites des activités permissibles. Par exemple, le Conseil du Trésor est autorisé à intervenir dans toutes les questions qui ont trait à l'administration générale, à la gestion financière - y compris le Budget des dépenses - et à la gestion du personnel, notamment les conditions d'emploi. Ces organismes ont traditionnellement exercé leur contrôle des activités du gouvernement surtout en émettant des règlements, des orientations et des lignes directrices, et en autorisant des transactions et des plans de dépenses fondés sur les présentations des ministères.
4.22 Ses propositions relatives à la réforme du système de gestion financière pourraient avoir une incidence considérable sur la façon dont le Parlement approuve les plans de dépenses du gouvernement. Par exemple, l'introduction de crédits pluriannuels nécessiterait un examen cyclique plutôt qu'annuel des plans des ministères. De plus, les propositions prévoient une augmentation des montants devant faire l'objet de crédits distincts, ce qui réduit le nombre global de crédits que le Parlement se voit demander d'approuver. Par exemple, l'augmentation proposée qui porterait les montants affectés aux dépenses en capital de cinq à 250 millions de dollars ferait passer de 24 à trois le nombre de crédits que le Parlement aurait à approuver.
4.23 Grâce à ces changements, le gouvernement disposerait d'une plus grande marge de manoeuvre à l'intérieur de son budget. Cette nouvelle souplesse s'accompagnerait de l'obligation de démontrer les résultats obtenus.
4.24 Les organismes centraux réduisent les directives qu'ils fournissent aux règles de base minimales. Les politiques en matière de finances et d'administration sont simplifiées et moins nombreuses. On délègue plus de pouvoirs de dépenser et d'impartir des marchés. On a réduit de façon significative les exigences relatives aux présentations que les ministères doivent soumettre au Conseil du Trésor pour obtenir des crédits et l'on a supprimé l'obligation de présenter des rapports inutiles aux organismes centraux. Une question qui se pose est de déterminer quelles mesures de surveillance et quels contrôles essentiels les organismes centraux doivent maintenir.
4.25 De même, on s'attend que les administrations centrales des ministères et organismes réduisent au minimum les règles et les processus centraux et qu'elles délèguent le plus de pouvoirs possible à la base.
4.26 La mentalité traditionnelle de beaucoup de fonctionnaires, c'était de concevoir des règles et des règlements centraux pour uniformiser les mesures administratives dans l'ensemble des activités gouvernementales. Les réformes en cours devraient changer cette mentalité et permettre aux gestionnaires et aux employés de première ligne qui se trouvent en contact avec le public et qui oeuvrent dans les opérations de jouir d'une plus grande latitude pour intervenir dans les situations locales. Les fonctionnaires de la base se verront donc confier beaucoup plus de pouvoirs, ce qui repoussera les limites à l'intérieur desquelles ils peuvent décider de la meilleure façon de faire le travail.
4.27 On doit réduire les règles et les processus des organismes centraux et des ministères et les remplacer par une obligation de rendre compte axée davantage sur les résultats obtenus que sur le simple respect des processus. Les fonctionnaires, de la base jusqu'aux sous-ministres, doivent être plus clairement responsables de leur rendement en ce qui touche la gestion des ressources publiques - pour fournir ainsi aux ministres une base plus solide sur laquelle ils pourront se fonder pour rendre des comptes à la Chambre des communes.
4.28 Toutefois, les pouvoirs accrus qui sont délégués à la base s'accompagnent aussi de responsabilités en matière de contrôle. Les gestionnaires et les employés de première ligne auront désormais à assurer un meilleur contrôle des opérations et des ressources qui leur sont confiées. La conception et la portée des mesures de contrôle devront être adaptées aux risques particuliers à chaque circonstance. Il faudra tout de même que l'on continue de gérer l'argent des contribuables avec probité et diligence et de fournir un service de grande qualité.
4.29 Le moment, la nature et l'emplacement des mécanismes de contrôle pourraient changer, mais l'importance et la nécessité du contrôle demeurent les mêmes. En outre, le contrôle doit faire partie intégrante des opérations plutôt que venir après coup, et il doit s'insérer dans le processus de reddition des comptes plutôt qu'être un ajout administratif.
4.31 Chaque année, nos vérifications continuent à signaler des pertes de contrôle. Bon nombre de ces pertes indiquent qu'il faut assumer une part plus importante de responsabilité à l'égard du contrôle. Par exemple, dans le rapport de cette année, nous formulons des observations sur les sujets suivants :
4.33 Fait inquiétant, aucune orientation précise n'a été donnée sur la façon de gérer le passage d'une fonction publique caractérisée par des contrôles excessifs à une fonction publique investie d'une plus grande obligation de rendre compte.
4.34 De plus, les trente dernières années ont été le théâtre de plusieurs projets visant à introduire des contrôles de gestion fondés sur l'établissement de buts et d'objectifs et sur la mesure et le compte rendu des résultats. Ces projets n'ont pas donné tous les fruits escomptés. Et jusqu'à maintenant, on n'a donné que peu de précisions sur la façon dont les nouvelles initiatives vont éviter les difficultés qu'on a connues dans le passé au moment de mettre en oeuvre des mesures de l'obligation de rendre compte fondées sur les résultats.
4.36 Toutefois, à la longue, un régime administratif coûteux et axé sur les règles obligeait les fonctionnaires à alimenter le système, ce qui inhibait la créativité et l'esprit d'innovation dont ils auraient pu faire preuve dans l'exercice de leurs fonctions. Souvent, on appliquait les règles plutôt que de saisir des occasions de fournir au public un meilleur service ou de faire le travail de façon plus efficace.
4.37 À notre avis, dans les cas où les coûts liés à ces contrôles - qu'il s'agisse d'argent ou d'incidence négative sur les opérations - en dépassaient les avantages possibles, le problème ne tenait pas tant au concept de contrôle qu'à l'exercice inadéquat de ce contrôle.
4.38 Il est important qu'il y ait une vision commune de la nature, de l'objet et de l'importance du contrôle dans un nouveau contexte.
4.42 Ces études pourraient donner lieu à un important regroupement des opérations gouvernementales et à une transformation du rôle des organismes centraux qui entraîneraient d'autres réaménagements de l'effectif et de nouvelles mesures d'économie et d'efficience. La nécessité d'une fonction publique habilitée en serait d'autant plus grande. Mais cela voudrait dire un défi encore plus grand pour les fonctionnaires qui devraient procéder à la mise en oeuvre des réformes dans un contexte de restrictions fiscales encore plus importantes - tout en gardant le contrôle de la situation.
4.44 Le gouvernement prend d'importantes mesures pour procéder à la réforme : le perfectionnement des ressources humaines, l'introduction de programmes de gestion partagée entre le Secrétariat du Conseil du Trésor et les dirigeants des ministères et organismes, la délégation de pouvoirs administratifs, l'introduction de nouveaux budgets de fonctionnement pour les ministères, et l'élaboration d'énoncés de mission et de normes de service au public que l'on peut utiliser pour rendre les ministères et organismes comptables des résultats. Le gouvernement a aussi commencé à examiner les répercussions que cette réforme aura sur le cadre de contrôle. Et l'on élabore une nouvelle orientation dans les domaines de la gestion financière, de l'information de gestion et de l'impartition des marchés.
4.45 À l'automne de 1991, on a formé un comité de sous-ministres adjoints des organismes centraux et des ministères responsables, chargé d'examiner la façon de modifier le cadre de contrôle de manière à ce qu'il appuie les objectifs de FP 2000. À une réunion du Comité des comptes publics (CCP) en mai 1992, le Secrétaire du Conseil du Trésor a déclaré que le comité des sous-ministres adjoints examinerait les répercussions de la réforme sur le contrôle parlementaire, le concept des examens cycliques, la forme et le contenu du Budget des dépenses et d'autres documents d'information destinés au Parlement, la signification et la nature du contrôle ainsi que l'élaboration de normes de services.
4.46 Le Secrétaire a ajouté qu'il espérait être en mesure de revenir devant le Comité des comptes publics à l'automne de 1992 avec des idées concrètes. Cet engagement est encourageant.
4.48 Il faut prêter attention au processus de changement, notamment aux aspects suivants :
4.50 À notre avis, les rôles des organismes centraux au sein d'une gestion renouvelée devraient être mieux définis et communiqués. En outre, les organismes centraux doivent décider ensemble de leurs rôles et responsabilités respectifs en matière de contrôle et d'obligation de rendre compte. Il est essentiel de déterminer la nature et l'ampleur de leurs rôles de surveillance, d'application des règles, de prestation de conseils et d'orientation, et d'en faire part aux ministères et aux organismes ainsi qu'au Parlement.
4.51 Il faudra qu'un leadership visible, fort et engagé soit maintenu tout au long de la transformation.
4.53 Il est aussi important que les gestionnaires et leurs effectifs soient sensibilisés à l'importance du contrôle et aux pratiques modernes de contrôle de gestion. Lorsque le contrôle se conjugue avec une gestion contemporaine, une bonne administration et une interprétation intelligente, il mène à des opérations efficientes et efficaces.
4.54 Par exemple, les techniques de contrôle par auto-évaluation gagnent en popularité dans le secteur privé. Elles incitent les gestionnaires et leurs effectifs, grâce à des ateliers et à d'autres tribunes, à examiner régulièrement les objectifs de leur organisation ainsi que la pertinence des contrôles. On croit que cette pratique se double de plusieurs avantages, dont une meilleure compréhension des activités de l'organisation et des contrôles clés, qu'elle donne lieu à une plus grande acceptation de la valeur et de l'importance du contrôle et qu'elle facilite le règlement des problèmes. Le recours à ces techniques au sein de la fonction publique fédérale devrait se traduire par les mêmes avantages.
4.56 Les règles fondamentales servent à deux fins. Elles réduisent au minimum le risque pour l'organisation et encouragent les employés à prendre des risques raisonnables et à innover en leur donnant une plus grande certitude au sujet de ce qu'ils peuvent faire.
4.57 Les règles sont peu nombreuses, mais fermes, et les transgresser signifie encourir des sanctions. «Ne faites rien d'illégal» est un exemple de règle fondamentale qui existe dans toute organisation. La pièce 4.4 fait état des règles fondamentales en cours dans une grande organisation du secteur privé. Ces règles reposent sur les valeurs fondamentales de la société : le respect de la personne, la prestation d'un excellent service à la clientèle et l'excellence dans le travail. Elles tiennent aussi compte des risques que l'entreprise veut éviter dans le cours de ses activités.
4.58 Le gouvernement fédéral n'est pas doté d'un tel ensemble de règles. Nous estimons qu'elles constituent un élément essentiel de l'habilitation. Les fonctionnaires doivent pouvoir concilier les règles qui respectent le contrôle parlementaire et les mesures innovatrices qui, à leur avis, produiront les meilleurs résultats. Et les députés doivent également avoir la certitude que les principes du contrôle parlementaire sont respectés.
4.59 Tous les niveaux de gestion, avec l'avis des ministres et des autres députés, devraient participer à l'élaboration de ces règles que les gestionnaires et leurs effectifs doivent comprendre et accepter. La pièce 4.5 fournit des exemples de ce à quoi pourraient ressembler des règles fondamentales au gouvernement.
4.61 Les fonctionnaires ont besoin de méthodes simples, mais éprouvées, pour déceler les risques acceptables grâce à une évaluation méthodique des conséquences et des probabilités. Ils ont besoin de structures et de processus bien compris pour pouvoir prendre des mesures extraordinaires, mais autorisées. À notre avis, la gestion du risque est un élément clé du remaniement du cadre de contrôle et de responsabilité gouvernemental. Elle devrait constituer une priorité en ce qui a trait au perfectionnement des employés.
4.63 Un tel processus doit comporter les éléments suivants :
4.65 Le chapitre 6, qui traite de l'information destinée au Parlement, propose un ensemble de principes et un nouveau cadre pour l'information que les ministères communiquent au Parlement. On y évalue les rapports actuels à la lumière de ces principes et on y recommande certaines améliorations.
4.69 Dans une fonction publique habilitée, il est probable que le travail effectué dans ces deux secteurs changera de nature et d'orientation. Par exemple, le Bureau a récemment publié une enquête sur les pratiques de vérification interne dans une quarantaine d'entreprises du secteur privé et de ministères gouvernementaux. Dans les organisations où la philosophie de gestion a changé, on est passé d'une vérification où le vérificateur, sorte de «détective», décèle les erreurs après coup à une vérification dynamique et préventive. On insiste davantage sur le recours à la technologie, sur une participation plus précoce des vérificateurs dès les premières étapes de la conception et de la mise en oeuvre des systèmes et programmes ainsi que sur l'analyse du risque.
4.71 Quand les récompenses doivent être fondées sur les résultats déclarés plutôt que sur le respect du processus, de nouveaux problèmes se posent. Par exemple, comment les fonctionnaires sont-ils incités à rendre compte de leurs résultats honnêtement et équitablement, et quelles mesures prend-on pour éviter que le rendement ne soit surévalué? Quelles normes de reddition des comptes le gouvernement devrait-il proposer? Et comment faire participer les fonctionnaires à l'établissement des normes de rendement et de reddition des comptes?
4.73 Si l'on procède à la mise en oeuvre progressive des changements grâce à des projets pilotes et à d'autres expériences, on réduit les risques au minimum. Cette approche signifie qu'il faut choisir les unités organisationnelles les plus prometteuses pour procéder à la mise en oeuvre des changements et les inciter à prendre des risques jusqu'aux limites approuvées, tout en les contrôlant. Les leçons tirées de ces expériences servent ensuite aux autres - y compris la façon de composer avec les résultats non désirés.
4.74 Dans les ministères et organismes, on introduit de plus en plus les principes de la gestion moderne. Parmi les caractéristiques communes aux ministères et organismes, notons les énoncés de mission, les valeurs et les objectifs stratégiques, associés au leadership, à la liberté qu'ont les gestionnaires de prendre des décisions et à l'apprentissage nécessaire pour obtenir les résultats escomptés. La pièce 4.6 donne un exemple de ce genre d'organisme, le Service correctionnel du Canada.
4.76 Pour y parvenir, il y a un certain nombre de mesures fondamentales que le gouvernement doit prendre d'urgence s'il veut assurer un passage sans encombre à une fonction publique habilitée.
Commentaire du gouvernement : Le gouvernement fédéral s'est doté d'un cadre de contrôle financier pour s'assurer que les fonds publics sont utilisés aux fins approuvées par le Parlement. Les objectifs de ce cadre ne seront pas modifiés en conséquence de Fonction publique 2000.
Fonction publique 2000 est un plan conçu par le gouvernement pour promouvoir une fonction publique axée sur la clientèle et les résultats, et pourvue des moyens nécessaires pour réduire le coût de l'exécution des programmes et offrir au public canadien des services de haute qualité. Par ce projet, le gouvernement cherche, d'abord et avant tout, à changer la culture institutionnelle et les mentalités qui prévalent dans la fonction publique. Des changements ont déjà été amorcés.
Au fil des ans, les ministères et les organismes centraux ont élaboré un vaste ensemble de règles et procédures dont le coût de mise en oeuvre dépasse souvent, selon le vérificateur général, les avantages qu'on peut raisonnablement en attendre. L'expérience démontre que l'adoption de règles et procédures détaillées n'est pas nécessairement garante de probité et de prudence, et, qui plus est, qu'elles tendent plutôt à brider l'innovation et à détourner notre attention de l'enjeu principal, c'est-à-dire servir le public canadien.
Le gouvernement reconnaît qu'au fil des réformes préconisées par Fonction publique 2000, le cadre de contrôle financier actuel devra être rajusté. Les règles superflues et désuètes seront actualisées ou supprimées entièrement. Les procédures trop longues ou formelles sont remplacées par des directives générales à l'intention, non seulement des spécialistes, mais aussi des gestionnaires chargés de l'exploitation. On accordera dorénavant la priorité aux ressources et aux résultats plutôt qu'aux procédés. On mettra davantage l'accent sur la responsabilisation. Les mécanismes de contrôle essentiels demeureront en place et seront, en fait, plus clairs et plus visibles pour les employés chargés de rendre compte de l'exécution des programmes.
Fonction publique 2000 ne nuira ni au contrôle parlementaire ni au principe d'obligation ministérielle de rendre compte.