8.10 La population canadienne est disséminée sur un vaste territoire aussi varié qu'accidenté. Nos côtes sont exposées à la furie des tempêtes qui frappent les océans Atlantique, Pacifique et Arctique, et nos eaux intérieures sont parmi les plus étendues au monde. Les Rocheuses et le Bouclier canadien dominent une grande partie de cette vaste masse territoriale. Notre climat se caractérise par un froid extrême en hiver et par d'abondantes précipitations annuelles, conditions souvent aggravées par le vent, le brouillard, les incendies et les avalanches. Il n'est donc pas étonnant qu'il se produise des incidents nécessitant des opérations de recherche et de sauvetage.
8.11 Chaque citoyen est responsable au premier chef de sa propre sécurité et doit éviter de mettre la vie des autres en danger. Or, il arrive souvent que certaines personnes aient besoin d'aide dans des situations dangereuses où leur vie est menacée. Dans bien des cas, cette aide est fournie par des particuliers. En outre, tous les ordres de gouvernement disposent de ressources leur permettant d'aider les personnes en détresse.
8.12 Les gouvernements provinciaux et territoriaux et les administrations municipales sont responsables, habituellement par l'entremise de leurs forces policières, de la recherche et du sauvetage des personnes portées disparues ou en détresse à terre ou dans les eaux intérieures.
8.13 Le gouvernement fédéral a établi un programme pour fournir des services de recherche et de sauvetage :
8.16 Le ministère des Transports fournit un réseau aérien et un réseau maritime de communications permettant de détecter les signaux radio de détresse et de communiquer avec les aéronefs et les navires en mer à des fins de sécurité, de recherche et de sauvetage et à d'autres fins. La Garde côtière canadienne (GCC), pour sa part, offre principalement des services de recherche et de sauvetage maritimes grâce à une flotte de 42 navires de recherche et de sauvetage et de 27 embarcations saisonnières de sauvetage côtier (voir la pièce 8.2 ). Le reste de sa flotte de navires et d'aéronefs s'occupe d'opérations de recherche et de sauvetage, rôle secondaire pour elle. La Garde côtière canadienne compte aussi des centres secondaires de sauvetage maritime à Québec et à St. John's ainsi que des contrôleurs maritimes à trois des Centres de coordination des opérations de sauvetage. Les contrôleurs de la Garde côtière s'emploient surtout à coordonner les opérations maritimes.
8.17 Ces dispositions permettent au Canada de s'acquitter de ses obligations liées à la recherche et au sauvetage maritimes et aériens en vertu des conventions internationales, à savoir :
8.19 Outre le ministère de la Défense nationale et la Garde côtière canadienne, des bénévoles, des entrepreneurs indépendants, des particuliers ainsi que d'autres ordres de gouvernement et ministères fédéraux fournissent des services de recherche et de sauvetage. L'un des organismes participants, le Service auxiliaire canadien de sauvetage maritime, intervient dans nombre de ces cas de détresse et dans les cas sans détresse. Cet organisme a été créé en 1979 sous la direction de la Garde côtière canadienne pour fournir une aide bénévole coordonnée en cas d'incident maritime, particulièrement en l'absence de navires de la Garde côtière canadienne à proximité, et pour aider à prévenir de tels incidents. En 1989 et 1990, le Service auxiliaire est intervenu dans 3 762 incidents, de détresse et sans détresse. L'Association civile de recherche et sauvetage aériens, quant à elle, a été formée en 1986 pour offrir une aide bénévole coordonnée du même type en cas d'incident aérien. Par ailleurs, 14 navires du ministère des Pêches et des Océans servent de flotte d'appoint, assurant ainsi des services de soutien au programme de recherche et de sauvetage. Durant l'exercice financier de 1989-1990, ces navires sont intervenus dans 184 incidents, tandis que le reste de la flotte du ministère a participé à 115 autres interventions.
8.20 Le système fédéral de recherche et de sauvetage s'est édifié au fil des ans et couvre le vaste territoire dont le Canada est responsable. Des ressources fédérales limitées, appuyées par des groupes de bénévoles qui se sont constitués peu à peu, et d'autres ressources, offrent des services raisonnables. Par comparaison, les États-Unis jouissent généralement d'un climat plus doux, disposent de ressources du gouvernement fédéral plus nombreuses et font moins appel à des bénévoles.
8.21 Les principaux utilisateurs des ressources fédérales de recherche et de sauvetage sont surtout les gens qui exercent des activités maritimes et aériennes, qu'il s'agisse de randonnées nautiques, de vols récréatifs, de navigation ou de pêche commerciale. On dénombre actuellement plus de deux millions de bateaux de plaisance, 20 000 navires de pêche commerciale et 7 760 bâtiments de navigation commerciale immatriculés au Canada, dont une grande partie sillonne les eaux qui relèvent du gouvernement fédéral. Le Canada compte également 28 000 aéronefs, dont 1 400 hélicoptères immatriculés au pays. Le grand nombre de navires et d'aéronefs étrangers qui se déplacent dans les zones de responsabilité canadienne comptent aussi sur le système canadien de recherche et de sauvetage.
8.22 Les dépenses de fonctionnement liées aux activités fédérales de recherche et de sauvetage s'établissent autour de 200 millions de dollars par an, dont la majeure partie sert à fournir des ressources fédérales principales dans cette sphère d'activités. La valeur totale de remplacement des ressources fédérales de recherche et de sauvetage dépasse 1,5 milliard de dollars, soit environ 1 milliard pour le ministère de la Défense nationale et quelque 360 millions de dollars pour la Garde côtière canadienne, sans compter les 185 millions de dollars pour le coût équivalent des navires de patrouille, alors que ces navires ont été mis hors service et que la Garde côtière continue d'effectuer des opérations de patrouille au moyen d'autres navires.
8.23 Les ressources fédérales de recherche et de sauvetage répondent aussi aux demandes d'aide humanitaire ou d'assistance aux autorités civiles. La plupart des 1 564 incidents de ce genre survenus en 1989 et 1990 tombaient sous la responsabilité des autorités locales et provinciales. Par ailleurs, il fallait parfois évacuer d'urgence des passagers à bord de navires pour des raisons médicales. Bien que ces incidents n'aient pas donné lieu à des recherches, les ressources fédérales sont quand même intervenues, selon toute attente, car ces incidents sont considérés comme des cas de détresse par convention internationale. Les ressources fédérales de recherche et de sauvetage, principalement les hélicoptères, sont intervenues dans 145 incidents du genre. Notre examen des heures d'utilisation des ressources fédérales tient compte du temps consacré à tous ces incidents.
8.25 Lorsque nous avons effectué notre vérification, nous nous attendions à ce que le programme fédéral de recherche et de sauvetage soit planifié, contrôlé et suivi de manière à prévenir les pertes de vie et les blessures. À cet égard, nous nous attendions également à ce que la prestation des services de recherche et de sauvetage se fasse avec un juste souci de l'économie et de l'efficience.
8.26 Nous n'avons pas vérifié les activités provinciales et municipales de recherche et de sauvetage, bien que nous ayons tenu compte de leur impact sur les opérations fédérales. La Gendarmerie royale du Canada n'a pas fait l'objet d'une vérification, car elle exerce généralement ses activités de recherche et de sauvetage pour le compte des autorités provinciales. Nous avons également exclu les opérations conduites dans les parcs nationaux parce qu'elles ne représentent qu'une faible proportion des dépenses fédérales.
8.27 Notre examen des activités de prévention en matière de recherche et de sauvetage était centré sur la promotion de la sécurité des petites embarcations, la réglementation connexe et son application. La sécurité des bâtiments de navigation et de pêche commerciale, que notre Bureau a déjà examinée en 1989, et celle de l'aviation sont exclues de la présente vérification.
8.28 Nous avons examiné le projet de remplacement des hélicoptères du ministère de la Défense nationale, qui en était à l'étape de la planification au moment de notre vérification, sous l'angle de son impact éventuel sur les ressources fédérales de recherche et de sauvetage.
8.30 En 1986, on a confirmé que le ministre de la Défense nationale avait l'autorité d'assurer la coordination du Programme national de recherche et de sauvetage et d'en rendre compte. Le Secrétariat national Recherche et sauvetage, quant à lui, s'est vu chargé du mandat de l'élaborer. Quant aux ministères responsables, en particulier le ministère de la Défense nationale et la Garde côtière canadienne, ils devaient rendre compte du volet fédéral du programme conformément aux niveaux de service approuvés.
8.31 Des bénévoles et d'autres ordres de gouvernement participent effectivement aux activités de recherche et de sauvetage. Néanmoins, pour mettre pleinement en oeuvre un programme national de recherche et de sauvetage sanctionné par le Cabinet, il faut prévoir une plus grande intégration des autres ordres de gouvernement. Les autres aspects du programme à mettre en oeuvre comprennent un accord sur une politique nationale, un système d'information de gestion et les normes de service requises pour assurer une gestion efficace.
8.32 La Commission royale sur le désastre marin de l'Ocean Ranger a relevé les principaux modes de prestation des services de recherche et de sauvetage. Ces modes de prestation comprennent tout un éventail d'options allant d'un «service de sauvetage spécialisé», qui exigerait l'appui total des ressources fédérales, à une «intervention en dernier ressort», qui pourrait n'exiger aucune ressource fédérale. On n'a pas encore établi clairement quel était le mode approprié qui servirait de base pour déterminer le niveau requis de ressources fédérales à affecter à la recherche et au sauvetage.
8.33 De grands projets informatiques touchant la recherche sur les politiques et la collecte de données opérationnelles et de gestion, dont le coût dépasse 4 millions de dollars, n'ont pas été mis en oeuvre avec succès. On tente depuis quelques années de mettre au point un programme d'évaluation des niveaux de service, mais on ne peut s'entendre sur les façons de mesurer ces niveaux, et encore moins sur les normes ni les cibles à atteindre.
8.34 Bien que le gouvernement fédéral soit censé secourir les gens en détresse, il ne peut assurer tous les services de recherche et de sauvetage. On ne pourrait d'ailleurs s'attendre à cela. Des bénévoles, des particuliers et des autorités provinciales ou autres répondent souvent aux attentes en fournissant les ressources requises pour opérer un sauvetage. Notre étude révèle que, même s'il est souvent fait appel en premier lieu aux ressources fédérales de recherche et de sauvetage, ce sont d'autres ressources plus proches du lieu de l'incident qui accomplissent le sauvetage dans la plupart des situations de détresse.
8.35 Les recommandations contenues dans le Rapport sur l'évaluation des opérations de recherche et de sauvetage (1982) et dans celui de la Commission royale sur le désastre marin de l'Ocean Ranger, ainsi que les directives consécutives à ces rapports, incitaient le gouvernement fédéral à intégrer davantage les activités de recherche et de sauvetage, à élargir les plans de gestion, à examiner de plus près les accommodements possibles ainsi qu'à accroître les efforts de prévention. Certaines de ces recommandations et de ces directives ne se sont pas concrétisées jusqu'ici. Il reste donc possible de fournir des services de recherche et de sauvetage de façon plus économique et plus efficiente en faisant davantage appel aux bénévoles et à d'autres ressources et en ayant recours plus souvent aux autres ressources du gouvernement fédéral. Il vaudrait la peine d'examiner ces options de plus près.
8.36 Malgré les efforts et l'accord récent sur les rôles et responsabilités des intervenants fédéraux, il reste beaucoup à faire pour établir un programme national de recherche et de sauvetage. Un programme véritablement national ferait appel à une combinaison de ressources fédérales et autres pour son exécution. En outre, il faudrait que les autorités provinciales et autres responsables des services de recherche et de sauvetage sur terre et dans les eaux intérieures jouent un rôle important dans l'élaboration et l'exécution d'un programme national. Vu le peu de progrès accompli, il faudrait peut-être énoncer dans la loi, les objectifs et les principes du programme, avec les instances provinciales et autres et prévoir la conclusion d'accords qui détermineraient les responsabilités quant à la prestation de services de recherche et de sauvetage. Pour être efficace, le programme nécessite un processus qui encouragerait la coopération de tous les intervenants et faciliterait la coordination de leurs efforts.
8.37 Tous les ministères et organismes qui exercent des activités de recherche et de sauvetage devraient s'entendre rapidement sur les principes du Programme national de recherche et de sauvetage et élaborer des lois applicables, au besoin.
Commentaire interministériel : Les organismes fédéraux participants et responsables d'activités de recherche et de sauvetage se sont entendus sur le mandat et sur les objectifs du Programme national de recherche et de sauvetage, publiés dans le document Concept du Programme national de recherche et de sauvetage approuvés par le Comité interministériel de la recherche et du sauvetage (CIRS) le 17 octobre 1991 et ratifiés par le ministre responsable de la recherche et du sauvetage, le 25 février 1992, ainsi que sur les activités fédérales de recherche et de sauvetage décrites dans les documents sur les rôles et les responsabilités approuvés par le Comité le 9 avril 1992. Pour l'instant, il n'y a pas lieu d'élaborer de projet de loi à cet effet.
8.39 La Garde côtière canadienne évalue le rendement en fonction des objectifs d'efficacité fixés, qui stipulent le pourcentage de vies à sauver selon la gravité de l'incident. Ni la Garde côtière canadienne ni le ministère de la Défense nationale n'a établi des normes de service couvrant tous les éléments temporels pour mener à bien une opération de recherche et de sauvetage. Toutefois, ils ont tous deux arrêté une norme régissant l'état de préparation. Les aéronefs de recherche et de sauvetage du ministère de la Défense nationale doivent être en mesure de décoller à 30 minutes d'avis durant les heures normales de travail et à deux heures d'avis le reste du temps. Les navires de recherche et de sauvetage de la Garde côtière canadienne, pour leur part, doivent pouvoir appareiller à 30 minutes d'avis lorsqu'ils sont en attente pour service commandé.
8.40 Les normes de service qu'il faut établir doivent tenir compte du temps de déplacement, des conditions météorologiques, de la gravité de l'incident (avec ou sans détresse), de la nécessité d'effectuer des recherches et du délai de notification. Les fluctuations du nombre moyen d'incidents de détresse dans un lieu donné pourraient être un autre facteur à prendre en considération pour établir les normes de service. Les ressources fédérales de recherche et de sauvetage sont plus éloignées des régions faiblement peuplées, où il se produit moins d'incidents, de sorte que les délais d'intervention seraient plus longs. Les sauvetages réalisés dans ces régions sont souvent attribuables à d'autres ressources. Puisqu'il incombe d'abord aux exploitants d'aéronefs et de navires d'exercer leurs activités de façon sécuritaire, il ne faut donc pas s'attendre à ce que les ressources fédérales de recherche et de sauvetage puissent répondre à tous les besoins.
8.41 D'après la norme établie par la garde côtière des États-Unis, les ressources fédérales devraient arriver sur les lieux d'un incident dans les deux heures suivant la notification. Ce délai englobe les préparatifs de départ, le déplacement vers la région de l'incident et sa localisation précise. L'observation de cette norme fait l'objet d'un contrôle. La norme relative au délai d'intervention ne serait pas nécessairement la même au Canada, où la disponibilité des ressources, les conditions météorologiques et les distances à couvrir sont différentes. L'exemple des États-Unis montre toutefois qu'il est possible d'établir des normes de service.
8.42 Chaque ministère responsable devrait établir et utiliser des normes de service de recherche et de sauvetage pour :
a) planifier les ressources;
b) contrôler l'utilisation des ressources et les besoins à cet égard;
c) indiquer au public les normes de service régissant les interventions applicables aux ressources de recherche et de sauvetage.
Commentaire interministériel : Tous s'entendent sur le besoin de disposer de normes de service suffisantes pour répondre à cette recommandation; la Garde côtière canadienne (GCC) et le ministère de la Défense nationale (MDN) ont tous les deux élaboré des normes de service qui satisfont à leurs besoins respectifs. Les énoncés ministériels ne sont pas les mêmes, à cause des différences inhérentes qui caractérisent les incidents de recherche et de sauvetage maritimes et aériens, les exigences d'intervention et les facteurs géographiques. Le MDN et la GCC ne sont pas encore convaincus de l'utilité ou des avantages des normes temporelles de service comme l'envisage le BVG, parce que de telles normes ne représentent pas une indication claire de l'efficacité du programme de recherche et de sauvetage.
8.44 Des 14 361 incidents maritimes survenus au sujet desquels les services fédéraux de recherche et de sauvetage ont été alertés en 1989 et 1990, 1 594 ont été classés dans la catégorie des cas de détresse (voir la pièce 8.5 ). Après avoir analysé les 916 incidents de détresse maritimes où sont intervenues des ressources fédérales de recherche et de sauvetage, nous avons conclu que les ressources de la Garde côtière canadienne ont joué un rôle clé de localisation ou de sauvetage dans 187 cas. Quant aux ressources du ministère de la Défense nationale, elles ont joué un rôle clé de localisation ou de sauvetage dans 48 incidents de détresse maritimes, dont 23 ont nécessité l'emploi de matériel spécialisé. Les ressources de recherche et de sauvetage participent souvent aux recherches même si elles ne réussissent pas à repérer les lieux de l'incident ou à opérer le sauvetage. Ce phénomène peut être attribué à la nature de l'incident ou au fait que d'autres intervenants ont effectué le sauvetage. Dans certains cas, les ressources fédérales de recherche et de sauvetage ont assuré la coordination sur place des autres ressources participant aux recherches.
8.45 Notre analyse se fondait uniquement sur les cas de détresse au sujet desquels les Centres de coordination des opérations de sauvetage (CCOS) avaient été alertés. Or, bien des situations de détresse ne leur sont pas signalées. De nombreux accidents aériens et maritimes dont il a été fait rapport au Bureau canadien d'enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports étaient d'une nature semblable à celle d'un incident de détresse, mais les ressources fédérales de recherche et de sauvetage n'ont pas été alertées. À la suite de ces accidents aériens et maritimes, toute intervention nécessaire s'est effectuée grâce à d'autres ressources.
8.47 Avec l'aide de la Garde côtière canadienne, le Service auxiliaire canadien de sauvetage maritime, créé en 1979, participe de plus en plus aux activités de recherche et de sauvetage, à un point tel qu'il intervient maintenant dans quelque 25 p. 100 des incidents maritimes. À certains endroits, la Garde côtière, règle générale, a commencé à prêter des navires au Service auxiliaire pour les services de recherche et de sauvetage. Bien que cela puisse prendre du temps et nécessiter des efforts de planification, on pourrait élargir le rôle du Service auxiliaire en faisant davantage appel aux bénévoles et en augmentant le nombre de navires prêtés.
8.48 Dans ses récentes décisions touchant l'acquisition de ressources en immobilisations pour la recherche et le sauvetage, la Garde côtière canadienne n'a pas tenu compte de la disponibilité d'autres ressources telles que le Service auxiliaire canadien de sauvetage maritime. Par exemple, l'information fournie dans la présentation pour justifier la décision de remplacer 15 embarcations de sauvetage ne faisait pas état des autres ressources disponibles. Dans ce document, la Garde côtière canadienne n'a pas non plus évalué si elle avait encore besoin de certaines de ces embarcations, qui n'avaient pas joué un rôle clé dans les incidents de détresse survenus au cours des dernières années. Notre analyse dévoilait que, en 1989 et 1990, quatre des 15 embarcations n'avaient opéré aucun sauvetage dans des incidents de détresse. En outre, une des collectivités où l'on devait remplacer une embarcation de sauvetage avait déjà à sa disposition plusieurs navires du Service auxiliaire et un navire de police, tandis que son service des incendies prévoyait d'acquérir un aéroglisseur. Durant la même période, cette embarcation a accompli le sauvetage dans un seul incident de détresse.
8.49 L'Association civile de recherche et sauvetage aériens a été établie en 1986 pour coordonner les efforts des bénévoles qui participent aux recherches et pour prévenir les incidents aériens. En 1989 et 1990, les membres bénévoles de l'Association sont intervenus à 298 reprises dans des incidents. Le ministère de la Défense nationale a mentionné la possibilité de confier à l'Association un plus grand nombre d'activités de recherche qui seraient conduites par aéronef à voilure fixe. Le ministère doit élaborer, de concert avec l'Association, un plan permettant d'atteindre cet objectif.
8.50 D'autres groupes de bénévoles mis sur pied pour aider aux recherches sur terre et dans les eaux intérieures sont intervenus dans des incidents aériens et maritimes sous compétence fédérale. Il pourrait être fait davantage appel à ces groupes dans l'avenir. Il serait également possible d'envisager un recours accru aux hélicoptères nolisés pour les opérations de recherche et de sauvetage.
8.51 La Garde côtière canadienne et le ministère de la Défense nationale devraient continuer d'étudier les possibilités d'un recours accru aux bénévoles et à d'autres ressources pour les activités canadiennes de recherche et de sauvetage.
Commentaire du ministère de la Défense nationale (MDN) : Le MDN est très heureux de la mise sur pied de l'Association civile de recherche et sauvetage aériens. Les responsables des activités de recherche et de sauvetage au sein des Forces canadiennes continueront de travailler en étroite collaboration avec les dirigeants de l'Association afin d'utiliser au mieux la participation des bénévoles aux activités canadiennes de recherche et de sauvetage.
Commentaire de la Garde côtière canadienne : Accepté. La Garde côtière canadienne continue d'appuyer l'aide de bénévoles dans les activités de recherche et de sauvetage tout en tenant compte de l'importance des procédures et d'un bon entraînement.
8.53 Dans son étude réalisée en 1989, le Secrétariat national Recherche et sauvetage faisait remarquer que les navires de type 600 n'avaient pas joué un rôle clé dans les opérations de sauvetage entre 1983 et 1987. D'après une évaluation du programme de recherche et de sauvetage qu'a menée le ministère des Transports en 1992, les coûts reliés à la fourniture de ces navires excédaient les avantages procurés.
8.54 Notre analyse révélait que les huit navires de patrouille en service en 1989 et 1990 avaient joué un rôle critique dans un seul cas de détresse survenu au large des côtes, bien qu'il y ait eu d'autres ressources sur les lieux à ce moment-là. Durant cette période, les navires de patrouille ont joué un rôle clé dans un certain nombre d'incidents côtiers. Dans la pratique, ils opèrent comme n'importe quel autre navire, en ce sens qu'ils interviennent et jouent un rôle clé dans les incidents de détresse seulement lorsqu'ils sont les ressources les plus proches. Les navires de patrouille sont aussi intervenus dans des incidents sans détresse, dont certains risquaient, d'après la Garde côtière, de se détériorer en situations de détresse en l'absence d'aide. Pour la période à l'étude, nous n'avons pas fait de distinction entre les cas de ce type et les autres incidents sans détresse. On est en train de réviser la classification des incidents afin d'établir cette distinction.
8.55 La Garde côtière canadienne a mis en oeuvre un programme global de restructuration, qui a réduit la taille de sa flotte. Dans le cadre de cette restructuration, elle a récemment mis hors service deux navires de patrouille de recherche et de sauvetage et prévoit de retirer un des cinq navires de patrouille qui restent. Les services de recherche et de sauvetage en haute mer n'ont pas été touchés puisque d'autres navires de la flotte exécutent actuellement des patrouilles de recherche et sauvetage à tour de rôle.
8.56 À défaut de navires de patrouille de recherche et de sauvetage, des aéronefs et d'autres navires, gouvernementaux ou non, continueraient d'intervenir dans les situations de détresse conformément au «droit de la mer». Il serait nécessaire d'évaluer les risques des opérations de recherche et de sauvetage dans des zones particulières à certaines périodes de l'année et d'élaborer un plan pour assurer la disponibilité des ressources au besoin. Pour ce qui est des incidents de détresse potentiels et des autres incidents sans détresse, les autres navires du gouvernement devraient être en mesure de fournir les services requis, puisque ces situations, par leur nature même, n'appellent pas habituellement une intervention aussi urgente. Il faudrait modifier la stratégie actuelle afin que d'autres navires fédéraux puissent intervenir en priorité dans les cas de détresse potentiels lorsqu'on le juge à propos.
8.57 La Garde côtière canadienne devrait examiner l'opportunité de mettre hors service tous les navires de patrouille de recherche et de sauvetage et celle de mettre fin aux patrouilles de recherche et de sauvetage.
Commentaire de la Garde côtière canadienne : Accepté. Cependant, il importe de ne pas nuire à l'efficacité des interventions de recherche et de sauvetage et des capacités de la Garde côtière tels les services contre la pollution que présentent ces unités. Il faut noter que les missions de recherche et de sauvetage ont un élément de danger et que les capacités que présentent à la fois les ressources humaines et matérielles influent directement sur la réussite des interventions et la prévention de pertes de vie.
8.59 Un certain nombre d'hélicoptères militaires se voient confier principalement les activités de recherche, de sauvetage et d'entraînement. Au moment de notre examen, il y avait à Comox deux hélicoptères Labrador surtout utilisés pour l'entraînement de base du personnel navigant. Les bases de Comox, Trenton, Greenwood et Gander disposaient chacune de trois hélicoptères Labrador de recherche et de sauvetage. Ces hélicoptères totalisaient en moyenne 165 heures de vol par an dans le cadre d'opérations de recherche et de sauvetage. ( Voir la photo )
8.60 Deux hélicoptères dans chaque base remplissent la plupart des besoins liés à l'entraînement et aux opérations. Une étude des données du ministère de la Défense nationale sur la disponibilité prévue révélait que, pour avoir de fortes chances qu'un appareil soit disponible, un troisième appareil pourrait être requis, comme appareil de remplacement, pendant 22 jours, soit environ 30 heures de vol opérationnel par année, au cas où l'on effectuerait des travaux d'entretien sur les autres appareils de recherche et de sauvetage. Au moyen de ce troisième hélicoptère, on dispenserait également des heures d'entraînement supplémentaires. Toutefois, le nombre d'heures d'entraînement n'est pas déterminé en se fondant seulement sur des normes. Un système plus précis pour établir le calendrier d'entraînement et un examen plus rigoureux des heures d'entraînement allouées permettraient au ministère de la Défense nationale de réduire les besoins à cet égard.
8.61 Outre ses hélicoptères principaux de recherche et de sauvetage, le ministère de la Défense nationale possède 173 autres hélicoptères basés à 14 endroits, dont une grande partie pourrait peut-être participer davantage aux activités de recherche et de sauvetage. Ces hélicoptères comprennent 34 Sea King, 9 Iroquois et 44 Twin Huey, qui, même s'ils sont rarement affectés aux opérations de recherche et de sauvetage, ont effectué des sauvetages par le passé. Le Canada emploie ses hélicoptères Sea King surtout à des fins navales, bien que d'autres pays s'en servent pour la recherche et le sauvetage. Les Iroquois et trois Twin Huey sont désignés comme hélicoptères de sauvetage basés à terre. Dans la région d'Edmonton, on a utilisé des hélicoptères nolisés ou militaires secondaires plutôt qu'un escadron de recherche et de sauvetage composé de trois hélicoptères pour combler le besoin d'aéronefs à voilure tournante.
8.62 Le ministère de la Défense nationale a récemment annoncé son intention de remplacer sa flotte navale ainsi que celle de recherche et de sauvetage en acquérant 35 nouveaux hélicoptères navals et 15 nouveaux hélicoptères de recherche et de sauvetage, à un coût estimatif total de quelque 4,4 milliards de dollars. L'une des raisons pour lesquelles on a décidé d'acquérir des hélicoptères navals, c'est que ces appareils sont capables d'assumer un rôle de soutien en recherche et sauvetage. Le ministère prévoit également de se procurer 100 hélicoptères polyvalents, à d'autres fins militaires. Il semblerait qu'il soit possible de faire un usage accru d'autres hélicoptères militaires pour la recherche et le sauvetage. Par exemple, les hélicoptères navals seraient utiles pour intervenir dans les incidents maritimes et les hélicoptères polyvalents peuvent être utilisés dans les incidents sur terre. Cette solution, combinée à une étude des besoins en matière d'entraînement et des moyens de les combler, permettrait de cerner des possibilités de réduire le nombre d'hélicoptères principaux de recherche et de sauvetage.
8.63 Nous avons également relevé des moyens d'utiliser davantage la flotte de la Garde côtière canadienne et d'autres flottes fédérales. Les navires de recherche et de sauvetage consacrent, en moyenne, environ 3 p. 100 de leurs heures de disponibilité aux opérations de recherche et de sauvetage. Dans certaines collectivités, d'autres navires de la Garde côtière canadienne pourraient mener à bien ces opérations. Par exemple, dans la région de l'Ouest, trois navires de secours de remplacement en voie d'acquisition pourraient, de concert avec d'autres vaisseaux de la région, être en mesure d'assumer des responsabilités en matière de recherche et de sauvetage. Dans la région des Maritimes, on a déjà intégré les interventions d'urgence en mer et les opérations de recherche et de sauvetage.
8.64 On pourrait aussi faire davantage appel aux navires d'autres ministères pour les services de recherche et de sauvetage. À certains endroits, cela pourrait supprimer le besoin en navires de recherche et de sauvetage de la Garde côtière canadienne. Par exemple, dans la région des Grands Lacs, deux vedettes hydrographiques du ministère des Pêches et des Océans jouent un rôle de soutien dans les activités de recherche et de sauvetage. Il faut tenir compte des engagements que nécessite le programme : toutefois, une plus grande utilisation des autres vedettes hydrographiques permettrait de mettre hors service ou d'affecter à d'autres fonctions au moins un navire de recherche et de sauvetage de la Garde côtière canadienne, évalué à plus de 3 millions de dollars.
8.65 On pourrait conclure des accords de partage des ressources avec les autorités provinciales et municipales afin d'assurer une plus grande rationalisation de la flotte.
8.66 Le ministère de la Défense nationale et la Garde côtière canadienne devraient explorer la possibilité de faire davantage appel aux autres ressources fédérales pour fournir les services de recherche et de sauvetage.
Commentaire du ministère de la Défense nationale : L'étude de rationalisation de la flotte de recherche et sauvetage des Forces canadiennes effectuée dernièrement a révélé la possibilité de réduire la flotte à voilure fixe des Forces canadiennes, pourvu que le rôle de l'Association civile de recherche et sauvetage aériens et d'autres ressources fédérales soit accru et que le rôle opérationnel du nouvel hélicoptère de recherche et sauvetage soit élargi. À l'avenir, les fonctions, telles que l'exigeant rôle de recherche en montagne, qui, actuellement, incombe la plupart du temps aux aéronefs à voilure fixe, seront surtout assumées par le nouvel hélicoptère de recherche et sauvetage. Compte tenu de l'élargissement du mandat des aéronefs à voilure tournante, il est évident que, pour combler les besoins opérationnels, il faut au moins trois hélicoptères de recherche et sauvetage par escadron.
En raison du milieu exigeant dans lequel les équipages de recherche et sauvetage évoluent, les programmes de formation sont étudiés soigneusement, et des exigences minimales sont établies de façon objective afin que tous les membres d'équipage possèdent les compétences et les capacités nécessaires pour utiliser les appareils de façon sécuritaire. Même si le ministère de la Défense nationale arrive à réduire le nombre d'heures de formation en vol, une flotte minimale permanente d'hélicoptères de recherche et de sauvetage sera toujours nécessaire sur le plan opérationnel.
Commentaire de la Garde côtière canadienne : Nous sommes d'accord. Le ministère continue d'explorer la possibilité d'offrir des services d'autres organismes fédéraux et des ressources d'autre provenance.
8.68 Des études antérieures ont indiqué la nécessité d'améliorer l'information relative au rendement. Une équipe conjointe du ministère de la Défense nationale et de la Garde côtière canadienne, chargée d'évaluer le programme de recherche et de sauvetage, a conclu en 1980 que les statistiques existantes ne permettaient pas de déterminer le besoin en ressources à cet égard. Le Rapport sur l'évaluation des opérations de recherche et de sauvetage (1982) cernait les problèmes reliés à la définition et à la validité des données. Il signalait l'absence d'accord entre les ministères concernés quant aux informations à fournir pour mesurer le rendement et planifier le programme. Ce document précisait également qu'un accord était une condition préalable à la mise au point d'un système global d'information de gestion.
8.69 En 1991, on a interrompu un projet de 2 millions de dollars visant l'élaboration d'un Système d'information de recherche et de sauvetage, système de données sur les politiques et les opérations lancé en 1986. En effet, une étude du projet dévoilait un manque de consensus et une compréhension imparfaite de la raison d'être du système, l'absence de procédés pour assurer l'intégrité des données ainsi que le caractère inadéquat des essais et de la formation. Une étude est en cours pour déterminer si l'on peut conserver certains aspects du système relatifs aux informations opérationnelles.
8.70 Durant toute la période d'élaboration du système, la Garde côtière canadienne a maintenu sa base de données sur les incidents. Malgré les faiblesses du système, on continue de l'utiliser, aucun autre système ne fonctionnant encore à plein régime. Le système a récemment fait l'objet d'un examen, et des améliorations sont prévues. À l'heure actuelle, seules sont disponibles des informations minimales sur le rendement. Les données consignées concernent les délais d'intervention, les ressources utilisées pour fournir les services, par emplacement, par type de ressource et par type d'incident, ainsi que les délais d'intervention. Bien que les besoins et les ressources disponibles aient fait l'objet d'une analyse, ni l'un ni l'autre ministère n'utilise les informations recueillies pour faire une étude suivie de l'impact sur les niveaux de service à offrir, des besoins en ressources et de leur emplacement. On ne rassemble pas de données sur la mesure dans laquelle les ressources de recherche et de sauvetage interviennent dans des incidents ou aident à sauver des gens en détresse.
8.71 Le Bureau canadien d'enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports consigne les informations relatives aux accidents aériens et maritimes. Les accidents d'aéronef que consigne le Bureau occasionnent souvent des blessures graves ou des pertes de vie.
8.72 En étudiant les accidents d'aéronef survenus au Canada et signalés au BST en 1989 et 1990, nous avons découvert que tout juste la moitié des cas de détresse aériens qui avaient entraîné des opérations de recherche et de sauvetage avaient aussi été inscrits comme accidents d'aéronef par le Bureau. Nous avons également noté que les 852 accidents d'aéronef qu'avait enregistrés le Bureau n'ont pas donné lieu à l'intervention de ressources fédérales de recherche et de sauvetage. Comme certains d'entre eux se sont produits dans des aéroports, il n'a pas été nécessaire d'alerter des ressources de recherche et de sauvetage. Cependant, beaucoup d'autres s'apparentaient à des incidents de détresse en matière de recherche et de sauvetage. Nous avons noté, par exemple, que l'on avait alerté le système de recherche et de sauvetage pour seulement 29 des 60 accidents aériens qui ont entraîné des blessures graves ou des pertes de vie, bien que tous ces accidents ne soient pas survenus, d'après les données consignées, dans un aéroport ou à proximité d'un tel lieu.
8.73 Le grand nombre d'incidents où les ressources fédérales de recherche et de sauvetage ne sont pas intervenues pourrait indiquer la nécessité d'apporter des changements. Il faudrait examiner tous les accidents d'aéronef afin de déterminer comment le sauvetage s'est fait sans l'intervention des ressources fédérales de recherche et de sauvetage, pourquoi celles-ci n'ont pas été alertées et s'il y aurait lieu de modifier les services offerts, le matériel ou l'emplacement des ressources.
8.74 Dans notre étude des incidents de recherche et de sauvetage, nous avons noté que la plupart du temps, on consigne généralement les fausses alertes et les pannes mécaniques de navires dans la catégorie des incidents sans détresse. Certains de ces problèmes ont toutefois été inscrits comme incidents de détresse parce qu'en cours d'intervention, l'on a déterminé que des vies étaient probablement en danger. Une classification plus rigoureuse des incidents selon leur gravité et le type d'aide requise offrirait des informations plus utiles pour la prise de décisions.
8.75 Tous les ministères qui mènent des opérations de recherche et de sauvetage devraient obtenir d'autres renseignements requis pour :
a) acquérir les ressources de façon économique;
b) gérer les ressources avec efficience;
c) prendre des décisions relatives aux niveaux de service;
d) mesurer le rendement.
Commentaire interministériel : Accepté. Les ministères s'occupant de recherche et de sauvetage sont à améliorer leurs systèmes de collecte d'information et ils en élaborent de nouveaux en se servant de certains aspects du système SARIS qui continuera à satisfaire à cette recommandation.
8.77 Les radiobalises d'aéronef qui ne se mettent pas automatiquement en marche suscitent une vive controverse depuis l'adoption, en 1974, d'un règlement imposant leur utilisation. Ces défectuosités peuvent entraîner de vastes recherches. En 1990, par exemple, des ressources aériennes principales ont consacré 1 590 heures à trois grandes opérations de recherche en Colombie-Britannique parce que des radiobalises n'avaient pas fonctionné. Par comparaison, en 1989, les ressources aériennes principales de recherche et de sauvetage, ont consacré au total 874 heures à toutes les situations de détresse aériennes survenues au Canada. Manifestement, les pannes de radiobalise coûtent cher mais, ce qui est plus important, c'est que des personnes peuvent ne pas être sauvées.
8.78 On détient peu d'information sur les pannes de radiobalise d'aéronef au Canada, mais notre analyse des incidents de détresse survenus en 1989 et 1990 révèle que ces appareils n'ont pas fonctionné dans 27 p. 100 des accidents. Nous avons d'ailleurs été incapables de déterminer s'ils ont effectivement fonctionné dans 19 p. 100 des cas. Il est donc possible que les radiobalises ne se soient pas mises en marche dans une proportion atteignant jusqu'à 46 p. 100 des écrasements d'aéronefs.
8.79 Le problème des radiobalises d'aéronefs défectueuses existe dans le monde entier et reste à régler. Il a même fait l'objet d'études aux États-Unis. Le Canada, quant à lui, a participé à l'élaboration de nouvelles normes de conception technique publiées en 1985. Le groupe Aviation du ministère des Transports a récemment commencé à faire l'essai sur le terrain des radiobalises fabriquées conformément à ces normes et espère avoir terminé à la fin de 1993.
8.80 Les radiobalises d'urgence émettent un grand nombre de fausses alertes. En 1989 et 1990, le ministère de la Défense nationale a enregistré 932 fausses alertes, surtout attribuables à des radiobalises d'aéronef. D'après notre analyse, lorsque l'alerte provenait d'une radiobalise, le taux de fausses alertes s'élevait à 85 p. 100. En 1990, les ressources fédérales de recherche et de sauvetage ont répondu à 95 fausses alertes provoquées par des radiobalises. En 1985, le ministère de la Défense nationale a commencé de faire l'essai des radiobalises de 406 Mhz. La capacité de ces appareils d'identifier les propriétaires réduirait le nombre de fausses alertes faisant intervenir des ressources de recherche et de sauvetage. En cas de fausse alerte, on pourrait être dispensé d'envoyer des ressources sur les lieux en communiquant avec le propriétaire. À l'heure actuelle, l'utilisation de ce type de radiobalise reste optionnelle au Canada et ailleurs dans le monde.
8.81 Les radiobalises donnent l'alerte dans les situations de détresse aériennes beaucoup plus souvent que dans les cas de détresse maritimes. Notre analyse indique que, en 1989 et 1990, seuls trois appels de détresse maritime provenaient d'une radiobalise. Nous avons décelé sept cas où les radiobalises, qui auraient dû se trouver à bord, n'ont pas été utilisées pour signaler la situation de détresse. Au cours de la même période, les radiobalises maritimes ont provoqué 26 fausses alertes à la suite desquelles on a fait appel aux ressources.
8.82 Les causes des pannes de radiobalise d'aéronef et de navire et des fausses alertes survenues au Canada ne font pas l'objet d'une analyse suivie. Or, ces données aideraient à déterminer s'il y a lieu d'éduquer davantage les usagers, d'appliquer les règlements ou de modifier les spécifications concernant les radiobalises.
8.83 La Garde côtière canadienne envisage de modifier la réglementation régissant les radiobalises afin d'obliger tous les navires commerciaux de plus de 12 mètres à s'équiper d'une radiobalise d'ici 1995 et tous ceux de huit mètres à le faire d'ici 1999. Le coût total pour les navires commerciaux s'établirait à quelque 30,5 millions de dollars, chaque balise coûtant environ 1 500 dollars. En fait, cette catégorie ne représente qu'un faible pourcentage des navires canadiens. Cette modification du règlement aurait comme avantage de réduire les heures consacrées aux recherches et les pertes de vie, mais on n'a pas encore cherché à calculer les économies de temps possibles. Bien qu'il soit difficile de déterminer le nombre de vies qui auraient pu être sauvées si plus de navires avaient été équipés de radiobalises, il est possible d'évaluer le nombre de cas où une radiobalise aurait donné l'alerte plus rapidement. On doit tenir compte de la possibilité d'un nombre beaucoup plus élevé de fausses alertes.
8.84 Le ministère des Transports devrait veiller à ce que les informations relatives aux causes des pannes de radiobalise et des fausses alertes soient recueillies, analysées et prises en considération avant de chercher une solution aux pannes de ces appareils.
Commentaire du ministère : Accepté et mis en oeuvre.
8.86 Il existe des règlements fédéraux sur les normes d'équipement applicables aux petites embarcations et aux petits navires de pêche, mais aucune disposition ne permet à l'État de veiller à leur application. La Gendarmerie royale du Canada, de même que les forces policières régionales, municipales et portuaires relevant de diverses autorités, assurent toutefois un certain contrôle au nom des provinces.
8.87 Les activités de prévention en matière de recherche et de sauvetage englobent la sensibilisation à l'importance de la sécurité des petites embarcations et la promotion de cette idée. Les membres du Service auxiliaire canadien de sauvetage maritime qui possèdent une formation d'agent de prévention aident la Garde côtière canadienne à mettre en oeuvre son programme de sensibilisation à cet égard. Il est possible de faire davantage appel à ces ressources ainsi qu'aux pilotes bénévoles de l'Association civile de recherche et sauvetage aériens, dans le cadre des programmes de prévention. La Croix-Rouge canadienne, la Gendarmerie royale du Canada et d'autres forces policières participent également aux activités de promotion et de sensibilisation. D'autres groupes, comme les Escadrilles canadiennes de plaisance, offrent des programmes d'éducation.
8.88 Le ministère des Pêches et des Océans, puisqu'il a des relations suivies avec les pêcheurs et qu'il délivre les permis de pêche commerciale, devrait participer plus activement aux volets «promotion» et «sensibilisation» des activités de prévention prévues par le Programme de recherche et de sauvetage. À l'heure actuelle, les pêcheurs ne sont pas tenus de prouver, pour obtenir un permis, qu'ils observent les règlements de sécurité promulgués en vertu de la Loi sur la marine marchande du Canada . Le ministère des Pêches et des Océans pourrait faire en sorte qu'il y ait meilleure coordination du processus de délivrance des permis, lequel est de sa compétence, et du système d'inspection des navires de pêche dont a charge le ministère des Transports. Toutefois, cette démarche peut avoir certaines incidences sur les fonds à engager et sur les travaux à effectuer, ce qui pourrait exiger des modifications à certaines lois et règlements.
8.89 Aucun effort concerté n'a été entrepris pour recueillir et analyser les données nécessaires à la prise de décisions concernant la promotion de la sécurité des petites embarcations et les règlements connexes. Une telle analyse permettrait d'établir un profil des propriétaires de petites embarcations, de cerner les causes des incidents et de déterminer les mesures de prévention les plus susceptibles de porter fruit. La collecte de cette information ainsi que l'élaboration et la mise en application de règlements efficaces nécessiteraient la coopération des provinces et la coordination de leurs activités.
8.90 La Garde côtière canadienne devrait examiner les diverses possibilités de recueillir des informations sur les activités des petites embarcations avec l'aide des organismes qui s'occupent de la sécurité de ces navires. Elle devrait examiner les raisons des incidents qui mettent en cause de petites embarcations et se fonder sur les résultats obtenus pour réorienter les efforts de prévention, dont la promotion de la sécurité, l'élaboration et l'application de règlements, et la conduite d'enquêtes.
Commentaire de la Garde côtière canadienne : Accepté. La Garde côtière canadienne (GCC) veille à ce que le programme de prévention s'adresse bien aux groupes mis en cause le plus souvent dans les incidents de recherche et de sauvetage. De plus, la GCC continue de travailler avec d'autres organismes non fédéraux et non gouvernementaux.
8.92 Nous avons noté qu'en 1989 et 1990, 6 804 incidents ont nécessité le touage de navires. Bien que des services de touage soient parfois nécessaires pour protéger d'autres navires ou l'environnement, la plupart de ces incidents ne constituaient pas des cas de détresse. Dans les cas où l'on peut raisonnablement supposer que les gens ne sont pas en détresse et que leur vie n'est pas en danger, il serait possible de recouvrer les coûts des services que fournissent les ressources affectées à la recherche et au sauvetage, de faire davantage appel au secteur privé pour fournir ces services contre remboursement.
8.93 La Garde côtière canadienne devrait songer à recouvrer les coûts des services fournis qui ne sont pas directement liés aux objectifs du programme de recherche et de sauvetage.
Commentaire de la Garde côtière canadienne : Accepté. Cependant, toutes les directives sur le recouvrement des coûts doivent être structurées de façon à ne pas empêcher ceux qui ont un réel besoin d'aide d'en faire la demande avant que leur situation se détériore en une situation de détresse plus grave.