9.9 Le rôle d'EIC consiste à élaborer, à coordonner et à administrer, en collaboration avec d'autres ministères et le secteur privé, les politiques et programmes fédéraux qui sont directement liés aux exigences du marché du travail au Canada et à celles de l'immigration. Les objectifs d'EIC sont exposés dans son énoncé officiel de mission.
«À EIC, nous aidons les gens à trouver un emploi ou à toucher des prestations d'assurance-chômage entre deux périodes de travail. Nous administrons les modalités d'admission des immigrants, des réfugiés et des visiteurs. Nous aidons les travailleurs et les employeurs à s'adapter à l'évolution du marché du travail, et aussi des personnes qui font l'apprentissage d'un nouveau métier ou qui lancent leur propre entreprise.»
9.10 Les programmes mis en oeuvre par EIC sont le Programme d'emploi et d'assurance, le Programme d'immigration et le Programme de la gestion générale et des services. Le mandat et l'objectif du Programme d'emploi et d'assurance sont décrits à la pièce 9.1 .
9.12 L'économie du Canada s'est transformée comme celle d'autres pays industrialisés. C'est le secteur des services qui domine de plus en plus l'économie. Le document souligne qu'en raison de la diversité qui caractérise le secteur des services, le jumelage des emplois et des travailleurs présentera un défi de taille. On observe des différences régionales quant au taux de chômage : il varie considérablement, selon qu'il s'agisse d'une économie dont les structures industrielles reposent surtout sur les ressources naturelles ou d'une économie diversifiée.
9.13 Plusieurs énoncés qui se trouvent dans la Partie III du Budget annuel des dépenses de 1992-1993 d'EIC et qui portent sur des facteurs externes influant sur le Programme d'emploi et d'assurance sont résumés dans les trois prochains paragraphes.
9.14 EIC souligne la nécessité pour les travailleurs de poursuivre leur apprentissage pendant toute leur carrière afin de tenir leurs connaissances à jour et d'élargir leur champ de compétences. Les types d'emplois exercés sont sur le point de changer, et la demande de travailleurs plus spécialisés s'accroîtra considérablement. Les travailleurs non qualifiés ou peu scolarisés sont très vulnérables en cette période d'évolution du marché du travail et des professions. Le taux d'abandon scolaire au niveau secondaire au Canada, lequel atteint presque 30 p. 100, aggrave la situation.
9.15 Le niveau de compétences inadéquat de la main-d'oeuvre canadienne pourrait être attribué en grande partie au fait que les entreprises offrent une formation insuffisante. Seulement environ 25 p. 100 d'entre elles, surtout les plus grandes, donnent à leurs employés de véritables cours de formation. La formation offerte par les petites entreprises est, pour une bonne part, informelle. De plus, le manque de ressources financières et le taux élevé de roulement des employés mettent souvent fin à cette activité. Certains des pays qui sont nos concurrents consacrent une part importante de leurs ressources à la formation et au perfectionnement de la main-d'oeuvre.
9.16 Pour répondre aux défis des années 1990, Emploi et Immigration Canada a voulu modifier son mode d'intervention auprès des travailleuses et travailleurs canadiens en introduisant la Stratégie de mise en valeur de la main-d'oeuvre (SMMO). Auparavant, les programmes fédéraux relatifs au marché du travail visaient principalement à assurer un soutien financier temporaire aux chômeurs. La SMMO permet d'accroître la proportion des fonds du Compte d'assurance-chômage utilisés pour financer la formation et offre de nouveaux programmes et services qui s'adressent aux Canadiens aux prises avec de graves difficultés sur le marché du travail.
9.17 La Commission canadienne de mise en valeur de la main-d'oeuvre (CCMMO) a été créée en 1991-1992 pour fournir des conseils et des recommandations au ministre d'EIC au sujet de l'utilisation des fonds du Compte d'assurance-chômage à des fins de formation. La Commission nationale de gestion autochtone (CNGA) a également été créée en 1991-1992 pour surveiller et revoir les initiatives en matière de programmes qui pourraient s'appliquer aux autochtones.
9.18 Emploi et Immigration Canada (EIC) a mis en place de nouvelles structures pour l'activité de l'Emploi afin d'améliorer le service à la clientèle. Fondées sur la Planification de l'emploi, celles-ci mettent l'accent sur la souplesse, sur une plus grande décentralisation ainsi que sur la participation du secteur privé et des organisations locales.
9.19 La Commission a apporté des modifications importantes à ses systèmes afin de rationaliser les programmes d'emploi, d'en assouplir la mise en oeuvre et de simplifier les processus administratifs. On a mis en oeuvre des systèmes en direct pour la gestion des activités et des fonds de l'Emploi et élargi le répertoire automatisé des clients-travailleurs et des offres d'emploi. Avec la venue de la Stratégie de mise en valeur de la main-d'oeuvre en 1989, on a entrepris l'automatisation à grande échelle des services offerts au public dans le cadre du Programme d'emploi et d'assurance.
9.20 Les nouvelles commissions (CCMMO et CNGA) imposent des exigences supplémentaires à la direction d'EIC en matière de consultation, car elles veulent être sûres de comprendre les programmes et les services d'EIC et de recevoir de l'information sur le marché du travail. En outre, l'information qui provient des systèmes de gestion de la planification et des budgets doit être intégrée dans les documents de planification et les plans d'activités.
9.21 Emploi et Immigration Canada exerce ses activités en collaboration avec d'autres ministères et organismes fédéraux, provinciaux et territoriaux, ainsi qu'avec des particuliers et des organisations du secteur privé. EIC participe également à un grand nombre d'ententes de coopération sectorielles qu'administrent d'autres ministères fédéraux. Les Centres d'emploi du Canada (CEC) et d'autres intervenants sur le marché du travail disposent d'une plus grande marge de manoeuvre qui leur permet d'offrir les programmes d'EIC en tenant compte des besoins locaux. Les organismes locaux, partenaires de plein pied, aident à concevoir et même à réaliser certaines interventions.
9.22 Selon la Partie III du Budget des dépenses, le nombre d'années-personnes pour les activités de l'Emploi s'élevait à 7 691 en 1991-1992 et à 7 886 en 1992-1993. Comme le montre la pièce 9.2 , les fonds accessibles en vertu de la Loi sur l'assurance-chômage ont pratiquement triplé, passant de 560 millions de dollars à 1,4 milliard de dollars, tandis que les fonds affectés aux programmes ont légèrement diminué, passant à 1,4 milliard de dollars. Le Budget des dépenses de 1992-1993 prévoit une augmentation des fonds disponibles en vertu de la Loi sur l'assurance-chômage pour qu'ils atteignent environ 2 milliards de dollars et une diminution des fonds accordés aux programmes, lesquels seraient ramenés à 1,2 milliard de dollars. Le nombre de participants aux anciens programmes de type Planification de l'emploi s'élève en moyenne à près de 400 000 depuis trois ans et l'on s'attend à ce qu'environ 300 000 autres participants bénéficient des fonds supplémentaires disponibles en vertu de la Loi.
9.23 L'activité de l'Emploi vise à appuyer le programme d'Emploi et Immigration de quatre façons, c'est-à-dire :
9.26 Nous avons retenu, à des fins de vérification, des projets et des accords de trois sous-activités de l'Emploi, soit Information et initiatives spéciales, Adaptation au marché du travail et Développement des collectivités. Nous avons aussi vérifié les projets de Travail partagé et de Création d'emplois financés en vertu des articles 24 et 25 de la Loi sur l'assurance-chômage . Au besoin, nous avons aussi utilisé les travaux et les rapports du Bureau de la vérification interne et de la Direction générale de l'évaluation des programmes.
9.27 Les composantes visées par la vérification totalisaient 719 millions de dollars, ou 25 p. 100 du total des fonds affectés au programme en 1991-1992, dont la pièce 9.2 fait état. Nous n'avons pas retenu la sous-activité de l'Amélioration de l'employabilité en raison des changements possibles qui pourraient résulter des rencontres multilatérales sur la Constitution, ainsi que de la mise en oeuvre de la nouvelle structure et des accords fédéraux-provinciaux qui faisaient l'objet de négociations au moment de notre vérification.
9.28 Nous présentons à la pièce 9.3 le cadre conceptuel de l'approche que nous avons utilisée. Le Parlement donne une orientation législative et approuve des fonds pour appuyer les programmes pertinents. Il s'attend que les fonds alloués à EIC soient dépensés aux fins précisées. EIC a l'obligation d'optimiser les ressources et de rendre compte au Parlement des résultats obtenus.
9.29 La rétroaction sur les résultats obtenus se fait à deux niveaux : sur les extrants (par exemple, une contribution versée pour atténuer une pénurie de main-d'oeuvre) et sur les incidences. Les incidences initiales ou les répercussions (tel que le nombre d'emplois créés) sont suivies par les effets mesurables des programmes (par exemple, l'amélioration de l'adéquation entre l'offre et la demande sur le marché du travail). La mesure du rendement et l'évaluation de programmes portent à la fois sur les extrants et les incidences. La mesure du rendement s'attache principalement à la mesure continue des extrants (qu'ils fassent partie ou non des opérations) et elle est essentielle pour améliorer la gestion de programme. L'évaluation de programme est davantage axée sur la réévaluation du programme à la lumière du mandat législatif, de sa réussite et de la rentabilité. La mesure de l'efficacité permet de fournir de l'information aux niveaux opérationnels de l'organisation et périodiquement, à la haute direction et au Parlement.
9.30 Par mesure de l'efficacité, nous entendons la surveillance du rendement par rapport aux attentes. Grâce à ce mécanisme officiel, on tire des leçons, ce qui donne lieu à l'amélioration des programmes. On contrôle le rendement en vue de déterminer ce qui est accompli et dans quelle mesure les réalisations se rapprochent des objectifs, que ce soit au niveau local ou national. Outil essentiel à tous les gestionnaires, la mesure du rendement leur permet de garder les activités sur la bonne voie et de voir à ce que le mandat et les objectifs du programme demeurent pertinents. La pièce 9.3 montre l'importance de tenir compte des résultats dans les opérations et dans la planification pour améliorer la conception du programme.
9.31 EIC doit s'assurer que les fonds alloués aux projets locaux sont bien dépensés pour toutes ses activités à la grandeur du pays et qu'ils sont utilisés pour atteindre les objectifs prévus. En plus de devoir surveiller les programmes individuels, la haute direction doit aussi poser des questions au sujet de l'efficacité relative. Est-ce que diverses stratégies, telles les dépenses directes et les dépenses axées sur le partenariat, produisent des résultats différents? Est-ce qu'une stratégie est plus rentable qu'une autre? Et éventuellement, au plan de l'incidence générale du programme, est-ce que la direction est satisfaite de sa conception de programme et peut-elle donner au Parlement la certitude que les orientations qu'il a fournies ont été suivies?
9.32 Le thème principal de cette vérification, c'est d'examiner si le ministère exerce une surveillance pertinente du rendement par rapport aux attentes. Les questions que nous avons posées au sujet des objectifs globaux, des composantes, des projets distincts et des accords de partenariat sont les suivantes : Est-ce que la direction obtient, de façon rentable, de l'information fiable sur les résultats de ses efforts? Est-ce que la direction utilise cette information pour améliorer continuellement les programmes et, au besoin, pour abandonner des programmes ou recommander les changements appropriés au ministre ou au Cabinet?
9.36 Il est très important pour le gouvernement et le Parlement d'évaluer les progrès réalisés en vue d'atteindre cet objectif national. EIC consacre annuellement près de 3 milliards de dollars aux programmes relatifs au marché du travail. Est-ce que ces fonds sont dépensés de la meilleure façon possible? Il faudrait trouver des réponses à ces questions, ne serait-ce que des réponses approximatives comportant des marges d'erreur données, et les soumettre à la discussion.
9.37 En dépit de leur qualité technique acceptable vu leur étendue, les évaluations de programme que nous avons examinées n'abordent pas d'importantes questions rattachées à l'activité de l'Emploi, qui influent considérablement sur la réussite du ministère. Parmi les questions auxquelles les évaluations n'ont pas encore répondu figure l'incidence de l'immigration et du système d'éducation sur le fonctionnement du marché du travail.
9.40 Le ministère devrait concevoir des évaluations pour sonder davantage des éléments interdépendants, rattachés à la réussite ou à l'échec du programme, ainsi que l'incidence de ses activités sur le fonctionnement du marché du travail.
Commentaire du ministère : EIC continuera d'allouer de manière stratégique ses ressources d'évaluation de programme afin de maximiser leur efficacité quant au respect des exigences en matière d'évaluation des dirigeants du ministère et du Conseil du Trésor. EIC élargira ses analyses de l'évaluation du programme, où cela s'avère rentable, pour prendre en considération les éléments interdépendants et l'incidence de ses activités sur le marché du travail.
9.46 Nous reconnaissons qu'il existe au moins deux façons de surveiller le rendement. La première approche repose sur des indicateurs faisant partie d'un système de mesure du rendement. L'autre repose sur l'information obtenue des mesures de contrôle des projets. Les deux approches sont valables et peuvent être complémentaires. Compte tenu des lacunes que nous avons décelées dans le contrôle des projets et de la structure décentralisée d'EIC, nous sommes d'avis qu'il serait avantageux pour les gestionnaires de tous les niveaux de mettre davantage l'accent sur les indicateurs de l'efficacité dans leurs systèmes de mesure du rendement.
9.47 Le ministère devrait s'assurer que :
À l'heure actuelle, les systèmes de mesure du rendement de l'emploi ne rendent pas compte de tous les aspects possibles de rendement du programme, mais ils fournissent une vue d'ensemble détaillée et complète des mesures qui reflètent l'efficacité, l'efficience et la qualité des interventions d'EIC. Le travail d'élaboration de mesures additionnelles se poursuit. Les systèmes de soutien de l'information de gestion entrent peu à peu en opération.
De même, en 1993-1994, le système de rapports interne (EDRR) sera amélioré par l'inclusion de mesures clés additionnelles. Les résultats de l'activité du Développement des collectivités seront également disponibles d'ici la fin de 1992 par le biais des rapports des Comités d'aide au Développement des collectivités et des Centres d'aide aux entreprises de même que par le biais des résultats de l'enquête sur le participant pour l'Aide au travail indépendant (ATI) et les Projets généraux locaux.
Ces mesures, combinées aux améliorations récentes et aux améliorations prévues des systèmes d'information de gestion, permettront aux régions et aux CEC d'obtenir une rétroaction améliorée et plus opportune sur leur rendement grâce à l'accès direct. Elles faciliteront également les processus continus (le Comité exécutif et le Comité national des opérations et des programmes) dont les cadres supérieurs se servent pour analyser et traiter les questions primordiales relatives au rendement.
EIC s'assurera que tous les renseignements concernant la mesure du rendement sont disponibles en temps opportun. Même s'il y a eu des délais avant que soient consignées toutes les mesures du rendement dans les rapports internes réguliers, le travail se poursuit dans le contexte de l'élaboration d'enquêtes pour fournir aux gestionnaires des CEC des renseignements choisis sur les résultats. Chaque CEC recevra ces renseignements sur une base périodique afin qu'il puisse suivre les progrès accomplis. Les coûts à considérer pour fournir des résultats permanents réguliers à tous les CEC (résultats des enquêtes) sont prohibitifs pour EIC.
9.49 Nous avons examiné plus de 220 accords relatifs aux composantes suivantes de l'activité de l'Emploi : Développement des collectivités, Projets locaux (Développement de l'emploi - Projets généraux et Projets de création d'emploi, article 25 de la Loi sur l'assurance-chômage ), Formation en milieu de travail, Travail partagé (article 24 de la Loi sur l'assurance-chômage ), Aide pour l'adaptation au marché du travail (Fonds de fiducie pour la formation) et Aide à l'innovation. Le nombre total d'accords pour ces composantes était de 25 500 en 1991-1992.
9.50 Le contrôle des projets fait partie intégrante de la gestion du programme. Les gestionnaires doivent s'assurer que les ressources sont utilisées de façon optimale, avec prudence et aux fins prévues. Pour ce faire, les mesures de contrôle sont normalement exercées tout au long du cycle de vie d'un projet, aux étapes suivantes :
9.51 Étant donné le nombre important d'accords conclus par EIC, on ne peut s'attendre à ce que les gestionnaires exercent un même degré de contrôle pour chaque accord et à chacune des étapes mentionnées précédemment. Le contrôle devrait être approprié aux circonstances et varier selon le niveau de risque, à savoir la complexité de l'accord et la capacité des promoteurs à en satisfaire les exigences. À cet égard, l'approbation initiale du projet est une étape cruciale pour les gestionnaires; elle leur permet de choisir les projets les plus méritoires et les plus susceptibles d'atteindre les résultats prévus. Une analyse judicieuse des propositions peut réduire la nécessité d'exercer une surveillance par la suite.
9.52 Dans les paragraphes suivants, nous décrivons les faiblesses observées à chacune des étapes d'un projet.
9.55 Nous avons constaté que les objectifs n'étaient pas suffisamment précis pour les composantes suivantes : Projets locaux, Formation en milieu de travail et Aide à l'innovation. Dans une région, sur les 18 accords de Projets locaux (Développement de l'emploi - Projets généraux) examinés, seulement deux mentionnaient la possibilité pour les participants de trouver de l'emploi permanent sur le marché du travail local ou de poursuivre leur formation professionnelle. Dans deux régions, 22 accords de Formation en milieu de travail sur 45 (49 p. 100) ne précisaient pas la façon dont la formation devait appuyer les objectifs et les priorités du programme.
9.56 Les Projets de création d'emploi fournissent d'autres exemples d'accords où les objectifs sont vagues. L'article 25 de la Loi sur l'assurance-chômage prévoit que des prestations d'assurance-chômage peuvent servir à la création de nouveaux débouchés pour les travailleurs licenciés en période de ralentissement économique dans les cas où il n'existe aucune autre activité productive. En vertu de la Loi sur l'assurance-chômage , EIC autorise les prestataires d'assurance-chômage à participer à des projets destinés à conserver leurs compétences ou à en acquérir de nouvelles. Les gestionnaires locaux approuvent ces projets après avoir tenu compte de la recommandation d'un député. Nous avons noté qu'en général, les propositions de projet ne fixaient pas d'objectifs suffisamment précis pour ce qui est de la participation des prestataires d'assurance-chômage. Ainsi, sur les 25 dossiers de projets vérifiés, seulement deux propositions contenaient des informations assez précises sur les objectifs que les prestataires d'assurance- chômage devaient atteindre. Les 23 autres projets ne comportaient aucune description des compétences à maintenir ou à acquérir, ce qui fait qu'il était à peu près impossible de mesurer si les objectifs fixés pour les prestataires avaient été atteints.
9.57 Les accords de la composante Aide à l'innovation que nous avons examinés comportaient des objectifs vagues. On a conçu la composante comme un instrument de collecte et d'analyse d'information sur la faisabilité, l'acceptabilité, l'efficacité et l'efficience de différentes approches pour régler les problèmes liés au marché du travail. Elle s'avérera une réussite seulement si les projets sont axés sur les principaux problèmes du marché du travail. Le rapport d'évaluation de programme révélait que la plupart des projets n'avaient pas été conçus pour la mise à l'essai de méthodes novatrices et que ces méthodes n'étaient pas très bien documentées.
9.59 Bien que le principal critère d'admissibilité soit la viabilité, EIC n'évalue pas les possibilités que le Fonds de fiducie pour la formation (FFF) devienne autosuffisant. L'objectif d'un FFF est d'aider les travailleurs à s'adapter aux changements du marché du travail en contribuant à améliorer et à accroître la formation en milieu de travail. EIC contribue à un FFF pendant une période donnée, s'attendant à ce que par la suite le fonds continuera à fonctionner et à offrir l'aide nécessaire à la formation sans l'intervention du gouvernement fédéral. Étant donné que le ministère n'avait pas d'information globale sur la mesure dans laquelle l'objectif d'autosuffisance était atteint, nous avons demandé, pour 60 fonds de fiducie, de confirmer leur existence. Les réponses ont révélé que 25 FFF (soit 42 p. 100) avaient été dissous à la fin du financement d'EIC, ce qui fait que l'objectif d'autosuffisance n'a pas été atteint. En cinq ans, EIC a versé une contribution d'environ 5 millions de dollars à ces fonds dissous.
9.60 Dans le cas de la composante Travail partagé, nous avons remarqué que l'on n'appliquait pas les critères d'admissibilité de façon uniforme sous deux rapports : l'information exigée des employeurs pour l'application des critères d'admissibilité et l'analyse des propositions. Ce manque d'uniformité est attribuable aux différentes interprétations des modalités opérationnelles d'EIC. Ces modalités précisent que l'employeur doit prouver que la pénurie de travail est assez importante pour justifier le recours au Travail partagé. La durée de l'accord est fondée sur le temps dont l'entreprise a besoin pour prendre un nouvel essor. Certains des bureaux locaux visités demandaient beaucoup d'information aux employeurs et une preuve précise de la nécessité du recours au travail partagé. L'information obtenue était ensuite soigneusement analysée, et la durée de l'accord, fondée sur la baisse réelle des activités de l'employeur. D'autres bureaux locaux visités demandaient un minimum d'information à l'employeur et fondaient la durée de l'accord sur le plan de redressement qu'avait présenté l'employeur. Enfin, d'autres bureaux locaux demandaient un minimum d'information, effectuaient une analyse limitée et accordaient toutefois la durée maximale de l'accord.
9.62 L'Administration centrale a établi une stratégie de surveillance des accords : même si elle représente une exigence minimale, elle n'est pas respectée. Il y a un manque d'engagement de la part des CEC à cet égard. On incite les gestionnaires à réaliser les programmes et à dépenser dans les limites des budgets autorisés. Ils répartissent donc leurs ressources en conséquence.
9.63 Les exemples suivants, tirés des dossiers de projets en travail partagé et en création d'emploi, illustrent les lacunes de la surveillance des activités prévues par les accords.
9.64 Les modalités opérationnelles stipulent que la surveillance des accords de Travail partagé devrait inclure des visites de contrôle avec échantillonnage des listes de paie de l'employeur. Les agents ont respecté les modalités dans un seul des dix Centres visités. Toutefois, la plupart des Centres visités essayaient de composer avec la demande élevée : le nombre total d'accords est passé de 1 800 en 1989 à 10 900 en 1991.
9.65 Pour les accords des projets de Création d'emploi, les modalités opérationnelles exigent un minimum de trois visites par projet. Cette exigence ne tient pas compte de l'importance des fonds affectés au projet, d'une analyse du risque et des rapports d'activité présentés par le promoteur, le cas échéant. Nous avons également noté que la surveillance des accords manque d'uniformité. Certains projets font l'objet de deux ou trois visites de surveillance en plus de faire l'objet d'un rapport d'activité de la part du promoteur alors que, pour aucune raison valable, d'autres projets de même importance ne reçoivent aucune attention.
9.66 L'examen des rapports d'activité correspond au travail de contrôle minimal à effectuer, bien qu'il ne remplace pas les visites de contrôle sur place. Souvent, EIC ne demande pas de rapport d'activité. Même dans les cas où de tels rapports avaient été produits, il n'existait aucune preuve documentée démontrant qu'on avait procédé à une analyse efficace des activités en cours.
9.67 Le ministère a reconnu que la surveillance de l'aspect financier des accords comportait des lacunes. Le Bureau de la vérification interne d'EIC a effectué plusieurs vérifications sur une période de deux ans et formulé les observations suivantes au sujet de la surveillance financière des accords :
9.70 Dans le cas des Projets locaux et de la Formation en milieu de travail, il n'existait aucun processus de clôture de projet valable qui puisse servir à des fins d'évaluation continue, et à réorienter le programme au besoin. Comme nous l'avons indiqué précédemment, les objectifs de projet ne sont pas suffisamment précis. C'est pourquoi les agents de projet ne peuvent pas faire une bonne évaluation finale du projet. Actuellement, de telles évaluations sont tout simplement inexistantes, ou, lorsqu'elles sont effectuées, elles sont brèves et incomplètes. Puisqu'il n'y a pas d'évaluation complète qui permette de mesurer l'atteinte des objectifs, les gestionnaires ne peuvent pas connaître les résultats immédiats de leurs activités.
9.71 Comme la vaste majorité des promoteurs de projets reçoivent des fonds de programme année après année, il serait bon que les projets soient choisis selon leur mérite et les résultats antérieurs. Cette information ne se trouvait généralement pas dans les dossiers que nous avons vérifiés. Par conséquent, il est impossible de partager l'information sur les résultats et d'en dégager des leçons qui pourraient améliorer la sélection des projets à venir.
9.72 Par exemple, l'Aide à l'innovation ne s'avérera une réussite que dans la mesure où les résultats sont fiables et communiqués à d'autres intervenants. Le rapport de l'Évaluation de programme a révélé que les résultats n'étaient généralement pas évalués par les promoteurs. Même lorsqu'ils l'étaient, les évaluations n'abordaient pas la question de l'efficacité. Les quelques renseignements obtenus sur les résultats n'avaient jamais été publiés, d'où leur utilité restreinte.
9.73 En raison du grand nombre d'accords conclus par EIC, on ne peut pas s'attendre à ce que les gestionnaires effectuent une évaluation à la clôture de chaque projet. Le choix des projets à évaluer devrait reposer sur une stratégie qui comporterait une analyse du risque. Il devrait également être approprié aux circonstances.
9.74 Des contrôles excessifs peuvent nuire à la productivité. Nous croyons toutefois que le contrôle des projets est à la fois essentiel et d'un bon rapport coût-efficacité. La rétroaction qu'il permet de recueillir sur les résultats obtenus contribue énormément à la saine gestion des fonds de programme.
9.75 Pour améliorer le contrôle des projets, Emploi et Immigration Canada devrait :
Nous révisons nos guides de référence et la documentation du programme pour nous assurer que les objectifs des projets sont clairement énoncés dans l'accord.
Le ministère a établi un Processus de planification et d'imputabilité au niveau local au cours des 18 derniers mois. La mise en oeuvre de ce processus est présentement en cours. Les lignes directrices seront révisées pour assurer que les liens nécessaires sont établis avec le processus de sélection.
Les attentes d'EIC en ce qui a trait au contrôle du projet sont exigeantes. Même si les gestionnaires de tous les niveaux demeurent liés à ces principes, il a été difficile de trouver les ressources requises pour les mettre totalement en oeuvre, vu les autres exigences liées à la prestation de service. Néanmoins, EIC reconnaît que les efforts de contrôle doivent être améliorés. Plusieurs initiatives du groupe de travail sur le contrôle sont presque complétées. Ces initiatives comprennent : mettre à jour nos guides, nos outils de travail ainsi qu'élaborer un programme de formation. La portée du contrôle a aussi été élargie afin de mieux couvrir la mise sous contrat et l'achèvement d'un projet.
Nous avons ébauché une stratégie de sélection qui est en voie d'achèvement. Ce processus de sélection se fonde sur les objectifs, les critères, les besoins locaux et les priorités du programme. La collecte des renseignements relatifs à cet exercice sera intégrée au processus de planification.
9.77 EIC offre des services dans dix régions et 487 Centres d'emploi du Canada qui peuvent, à leur tour, s'associer avec des partenaires pour remplir leur mandat. La sous-activité Développement des collectivités compte beaucoup sur de tels partenariats, car elle fait appel à près de 220 Comités d'aide au développement des collectivités et 200 Centres d'aide aux entreprises.
9.78 Notre vérification a porté surtout sur la façon dont le ministère gère ses activités lorsque le succès d'un programme dépend de ce que font ses partenaires. Nous avons étudié les activités entreprises dans le cadre de certains des partenariats auxquels EIC fait appel pour l'Aide au développement des collectivités. Pour ce qui est de la Stratégie de mise en valeur de la main-d'oeuvre (SMMO), nous avons examiné la mise en oeuvre des partenariats proposés.
9.80 La sous-activité Développement des collectivités d'EIC compte sur des initiatives d'origine communautaire pour améliorer la situation du marché du travail. Elle appuie le développement de l'emploi local et aide les collectivités qui sont aux prises avec de graves problèmes au niveau du marché du travail à organiser efficacement leurs ressources en vue :
9.82 Une collectivité désigne une aire géographique composée d'une unité gouvernementale locale ou d'un groupe d'unités qui présentent des caractéristiques ou des problèmes communs au plan de l'économie et de l'emploi. Pour avoir droit au soutien d'EIC, les collectivités doivent être aux prises avec de graves problèmes d'emploi, ne pas être dotées de mécanismes adéquats pour faire face elles-mêmes à ces problèmes et se trouver normalement à l'extérieur des zones urbaines et loin des marchés du travail plus actifs. ( voir la photo )
9.84 Les Comités d'aide au développement des collectivités et les Centres d'emploi du Canada se partagent un territoire de compétence commune dont les frontières peuvent varier. EIC demande aux deux organisations de préparer des stratégies qui tiennent compte des besoins locaux. Dans ses directives de 1989 sur la planification dans les Centres d'emploi du Canada, la direction d'EIC précise que, par le biais du processus de planification, les gestionnaires des CEC sont chargés :
9.85 Dans cinq des neuf collectivités visitées, nous avons constaté qu'il n'y avait aucune liaison entre les Comités d'aide au développement des collectivités et les Centres d'emploi du Canada concernés. Les conseillers du programme de Développement des collectivités qui sont chargés d'aider les collectivités relèvent généralement du niveau régional. Les relations entre les CADC et EIC sont donc établies avec les conseillers du programme plutôt qu'avec les représentants des Centres d'emploi du Canada. Par conséquent, les plans stratégiques qui visent des territoires partagés ne sont pas coordonnés et l'harmonisation n'est pas assurée.
9.86 La création et la composition d'un Comité d'aide au développement des collectivités (CADC) dépendent de l'approbation du ministre. Les options du Développement des collectivités peuvent être mises en oeuvre seulement si le CADC les recommande en tant que partie intégrante de sa stratégie locale et seulement si elles sont approuvées par le ministre. EIC signe des accords directement avec les promoteurs d'initiatives prévues dans le plan du Comité d'aide au développement des collectivités.
9.88 Le Fonds pour les initiatives communautaires (FIC) est une option qui est censée servir à financer de nouvelles initiatives particulièrement valables, dans les cas où le Comité d'aide au développement des collectivités (CADC) considère que de telles initiatives sont essentielles à la mise en oeuvre de la stratégie choisie pour stimuler la croissance de l'emploi à long terme et la reprise de l'activité économique.
9.89 Une analyse des projets du Fonds pour les initiatives communautaires (FIC) approuvés depuis 1987 révèle que plus de 130 d'entre eux visaient le développement d'installations de sport ou de tourisme et que 70 visaient le développement du secteur manufacturier, tel que le montre la pièce 9.4 . Vingt-trois des 24 projets où les fonds ont été affectés au paiement d'infrastructures se trouvaient dans ces deux secteurs. La pièce fait aussi état de la répartition des projets du FIC par type et par secteur d'activité ainsi que par nombre de projets et par montants approuvés.
9.90 Nous avons examiné 22 projets qui étaient censés créer quelque 2 000 emplois à long terme. Certains projets ont ouvert la voie à d'autres qui devaient ultérieurement créer des emplois - par exemple, la construction d'une route ou l'installation d'une infrastructure municipale qui faciliterait la promotion de projets futurs.
9.91 Dans une collectivité qui avait proposé trois initiatives à EIC, nous avons constaté que toutes les trois lui avaient été présentées avant que le plan stratégique quinquennal n'ait été terminé et qu'il ne lui ait été soumis pour approbation. Deux de ces initiatives ont été approuvées avant le plan stratégique. Cette façon de procéder n'est pas conforme aux critères d'admissibilité des propositions du FIC selon lesquels les initiatives doivent être vitales pour la mise en oeuvre de la stratégie choisie. Ces initiatives nécessitaient des investissements de plus de 5,6 millions de dollars, et EIC y a affecté 1,6 million de dollars.
9.92 Dans une autre collectivité, EIC a dépensé plus de 6 millions de dollars pour la construction de deux centres sportifs dans deux localités situées à une vingtaine de kilomètres l'une de l'autre. Dans chaque cas, il y a eu peu d'investissements en provenance du secteur privé. Les autres sources de financement sont le gouvernement provincial et les municipalités. Le coût total du projet est de 20,8 millions de dollars. Les deux municipalités concernées se sont engagées à absorber les déficits prévus une fois les centres en exploitation. Aucun des projets n'était terminé au moment de notre vérification. Même si les projets ont créé des emplois et que le plan stratégique quinquennal de cette collectivité accordait la priorité au tourisme, le plan ne fixait pas d'objectifs mesurables en matière de croissance de l'emploi à long terme pour évaluer les progrès et les résultats de ces interventions.
9.93 Pour la plupart des projets FIC examinés, on n'avait ni défini ni recueilli les données nécessaires à la mesure de l'incidence des projets sur le niveau d'emploi à long terme. On ne pouvait donc établir quelle était cette incidence dans la collectivité. EIC n'est pas en mesure d'évaluer les propositions de projets, ni les résultats de ces activités.
9.94 Les résultats escomptés des interventions des Centres d'aide aux entreprises, autre option de l'Aide au développement des collectivités, sont exprimés en emplois créés et maintenus. Nous avons visité dix Centres et constaté que, dans six d'entre eux, les systèmes utilisés pour mesurer les résultats n'étaient pas fiables. Les résultats ne permettent pas aux CADC d'évaluer la pertinence de leurs plans stratégiques puisqu'aucun objectif mesurable n'a été fixé. Malgré tout, les comités utilisent les résultats pour évaluer l'option et pour en recommander le maintien. Ils en font également mention dans leurs rapports annuels à EIC.
9.96 Une évaluation de la Stratégie d'emploi communautaire réalisée en 1981 a fait ressortir plusieurs leçons importantes pour la conception des programmes d'emploi et pour la participation d'éléments locaux au processus. La stratégie représentait une tentative grâce à laquelle les gouvernements fédéral et provinciaux voulaient faire participer les collectivités à l'amélioration de la conception et du ciblage des services destinés aux chômeurs chroniques. Le rapport d'évaluation soulignait notamment :
9.97 Comme nous l'avons souligné, l'harmonisation et la complémentarité des activités des Centres d'emploi du Canada et des Comités d'aide au développement des collectivités ne sont pas assurées. Peu de plans stratégiques quinquennaux offrent un fondement à l'évaluation qu'EIC doit faire des initiatives à financer. Des mécanismes appropriés dont EIC et les CADC pourraient se servir pour mesurer les résultats ne sont pas mis en place.
9.98 Emploi et Immigration Canada devrait s'assurer :
Les lignes directrices actuelles mettent l'accent sur la nécessité que les initiatives correspondent aux objectifs établis dans le plan stratégique de la collectivité. Dans l'un des exemples mentionnés, le présent rapport note que, dans le plan stratégique de la collectivité, on avait jugé prioritaire le développement des secteurs du tourisme et du sport et que l'on était allé de l'avant en construisant deux centres sportifs. En analysant ces deux projets, EIC a tenu compte du fait que durant la construction des centres, un grand nombre d'emplois seraient créés et qu'il en résulterait 63 emplois permanents dans une collectivité où il y a eu de nombreuses mises à pied de durée indéfinie dans le secteur de la foresterie. De même, la nécessité d'encourager la croissance du tourisme constituait un facteur important du plan stratégique.
Présentement, il y a plusieurs projets en cours qui doivent aborder de manière spécifique les préoccupations soulevées, y compris :
9.100 Depuis sa création, la Commission a présenté au ministre d'EIC ses recommandations quant à l'utilisation productive des fonds de l'assurance-chômage. Elle a également recommandé d'augmenter les services de counselling et d'accroître le personnel administratif et les ressources d'EIC. Les mécanismes de reddition des comptes entre la CCMMO et les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux restent à définir.
9.101 La création des commissions provinciales-territoriales et locales est prévue pour 1992-1993. Les commissions locales fourniront des conseils et des orientations stratégiques pour la mise en application des programmes de formation dans leurs régions tout en respectant les grandes lignes directrices établies par la CCMMO et les commissions provinciales-territoriales et en tenant compte des influences économiques et structurales qui ont une incidence sur le marché du travail local. La création des commissions locales dépendra manifestement de l'établissement des commissions provinciales-territoriales.
9.102 On prévoit qu'entre 60 et 70 commissions locales seront mises sur pied au cours des prochaines années. Même si ces commissions ne sont pas encore établies, les fonds disponibles en vertu de la Loi sur l'assurance-chômage ont presque triplé depuis 1990-1991, passant de 560 millions de dollars à 1,4 milliard de dollars. Toutefois, la direction d'EIC déclare qu'elle dispose de plusieurs moyens pour assurer l'utilisation productive des fonds d'assurance-chômage. Au nombre de ces moyens figurent notamment les lignes directrices en matière de planification d'EIC, les plans stratégiques des Centres d'emploi du Canada et des Comités d'aide au développement des collectivités, les accords fédéraux-provinciaux-territoriaux et les études sectorielles.
9.103 Nous avons remarqué que certains de ces moyens ne permettent pas à EIC de faire en sorte que les fonds supplémentaires pour la formation soient dépensés de façon efficiente et efficace. Comme nous l'avons déjà mentionné pour les composantes vérifiées, la planification stratégique des Centres d'emploi du Canada n'établit pas de priorités ni d'objectifs suffisamment précis et mesurables. De plus, les CEC n'évaluent pas dans quelle mesure ils ont respecté leurs priorités et atteint leurs objectifs. Nous avons remarqué des problèmes semblables pour ce qui est de la planification stratégique des CADC. En outre, la qualité et l'efficacité de la formation offerte aux termes des accords fédéraux-provinciaux-territoriaux ont rarement fait l'objet d'une évaluation conjointe du fédéral, des provinces et des territoires.
9.104 Comment EIC peut-il s'assurer que la formation qu'il finance répond aux besoins du marché du travail? Qui sera comptable de la mesure des résultats obtenus? D'importants fonds supplémentaires en provenance du Compte d'assurance- chômage sont disponibles depuis janvier 1991, et pourtant ces questions demeurent sans réponse.
9.106 Nous avons aussi signalé de graves lacunes dans la façon dont le ministère surveille les résultats obtenus au plan des objectifs globaux, des composantes de programme, des projets distincts et des accords de partenariat. Certaines de ces lacunes peuvent être corrigées directement par EIC, mais elles ne peuvent pas toutes l'être, particulièrement celles qui ont trait à des activités entreprises conjointement. Dans les cas où EIC collabore avec d'autres ministères ou avec le secteur privé pour améliorer le fonctionnement du marché du travail, ses contrôles doivent tenir compte d'une telle multiplicité d'intérêts. Néanmoins, la complexité dont une telle situation empreint les relations redditionnelles ne les soustrait pas à l'examen du Parlement.
9.107 Le Parlement a besoin d'information fiable au sujet des activités d'EIC et de leurs répercussions sur le marché du travail. Il a été informé de la mission d'EIC, des objectifs de son activité et des principaux secteurs d'intervention. Il n'a toutefois pas reçu de renseignements d'évaluation indiquant que les efforts d'EIC lui permettaient d'atteindre ses objectifs globaux de manière efficace. Dans quelle mesure les dépenses d'EIC contribuent-elles à accroître l'efficacité et l'efficience du fonctionnement du marché du travail? Cette importante question demeure sans réponse.
9.108 Le Bureau a dit, à plusieurs reprises, craindre que le Parlement ne reçoive pas d'information adéquate des ministères sur leur gestion des fonds publics affectés à la poursuite d'objectifs nationaux. Nous avons souligné la nécessité d'énoncer des attentes mesurables permettant de surveiller l'utilisation des fonds publics transférés à d'autres instances. Nous sommes toujours d'avis qu'il faut définir les objectifs nationaux à atteindre et établir des mécanismes permettant de faire le lien entre les dépenses fédérales et les objectifs nationaux.
9.109 Peu importe le niveau de gouvernement qui en fait exécute les programmes liés au marché du travail, le Parlement (comme il est expliqué dans le chapitre 6) a besoin d'information sur l'intendance, c'est-à-dire d'information sur la mission; d'information sur les principaux secteurs d'activité, les structures, les instruments et les objectifs conçus, afin de permettre aux ministères de remplir leur mission. Il a également besoin d'information sur le rendement qui indique la mesure dans laquelle on a utilisé les fonds publics avec succès.