18.9 Aux termes de la politique actuelle du ministère, la Réserve doit être un élément opérationnel de la force totale. Le ministère vise à intégrer la Force régulière et la Réserve, en même temps qu'il examine et modifie l'ensemble de ses structures et de celles des Forces canadiennes.
18.10 L'isolement de la Réserve donna lieu à des problèmes systémiques à long terme que le ministère commence à peine à examiner. Il faudra beaucoup de temps pour remédier à bon nombre des lacunes que nous avons décelées; les quartiers généraux subalternes et les unités de la Réserve n'ont ni les moyens ni les pouvoirs nécessaires. Dans bien des cas, une solution à l'échelle de l'ensemble des Forces canadiennes s'impose.
18.11 Les forces armées du Canada comprennent la Force régulière (environ 84 000 membres à temps plein) et à peu près 76 000 réservistes répartis comme suit :
18.13 Le ministère n'a pas donné de précisions sur ce qu'il entend par «force totale»; il a plutôt laissé à chaque commandement le soin de décider comment appliquer le principe. Chacun a donc suivi sa propre voie dans le cadre de la politique générale, compte tenu de ses besoins particuliers et de plans antérieurs sur le devenir des forces.
18.14 En raison de l'évolution de la situation mondiale, notamment l'effondrement du Pacte de Varsovie et le démantèlement de l'URSS, le ministre de la Défense nationale a présenté en septembre 1991 la nouvelle politique de défense. Il a soutenu de nouveau le principe de la force totale et annoncé une diminution des effectifs de la Force régulière et l'accroissement éventuel de ceux de la Première réserve, qui doivent passer de 29 000 à 40 000 membres d'ici l'an 2006. D'ici 1994, l'effectif de la Réserve supplémentaire disponible augmenterait de 10 000 à 25 000 membres. Le ministre a par ailleurs réaffirmé que les grands programmes de modernisation de l'équipement de la Réserve, annoncés dans le Livre blanc de 1987, seraient réalisés.
18.15 La Réserve prend davantage d'importance, la proportion des réservistes au sein des Forces canadiennes ne cessant de croître. La Première réserve et la Réserve supplémentaire disponible représentent actuellement 32 p. 100 de l'ensemble des effectifs des forces armées. D'ici l'an 2000, ce chiffre passera à environ 46 p. 100. Selon certaines estimations, le budget total de la Réserve, y compris les immobilisations et les frais généraux prévus, s'élèverait à 742 millions de dollars en 1991-1992.
18.17 Ces études et examens visaient tous à définir clairement le rôle de la Réserve en tenant compte du fait qu'elle est composée de volontaires servant à temps partiel; à accroître la sécurité d'emploi des réservistes dans la vie civile ainsi que l'appui du public; et à améliorer l'instruction et l'équipement.
18.18 C'est notre première vérification de la Réserve canadienne. Cependant, dans nos vérifications antérieures des activités de la Force régulière, nous avons relevé certaines lacunes dans les systèmes communs de commandement, de gestion et d'administration. Nous avons souligné en particulier que le ministère n'avait pas prévu une structure à long terme pour les forces armées en temps de paix, et nous lui avons recommandé d'élaborer une telle structure en tenant compte de la politique de défense et des fonds disponibles.
18.20 Nous avons évalué la Réserve d'après un critère fondamental : fournit-elle un nombre suffisant de militaires bien formés et équipés pour assumer les responsabilités qui lui sont confiées, eu égard à l'économie et à l'efficience? À cet ordre d'idée, nous avons lié nos observations aux processus généraux que le ministère applique aux chapitres de l'élaboration des politiques, de la planification et de la répartition des ressources.
18.21 Nous avons fait des contrôles et des examens au quartier général de chaque commandement. Nous avons fondé une part importante de nos sondages détaillés sur un échantillon de 38 unités réparties dans les quatre commandements (Maritime, Force mobile, Aérien et Communications). Pour le contrôle de la gestion des ressources humaines, nous avons envoyé aux 5 200 membres des unités visées un questionnaire sur les méthodes de gestion du personnel. Nous nous sommes aussi rendus au Quartier général du Service de l'instruction des Forces canadiennes, au quartier général de chaque secteur de la Milice et dans des écoles qui offrent des cours à la Réserve. Huit membres de l'équipe de vérification ont observé le déroulement de l'exercice EN GARDE 90 et un membre a fait de même pour OCEAN SAFARI 91 .
18.22 Comme nous l'avons déjà mentionné, chaque commandement emploie ses unités de réserve à sa façon et, à bien des égards, il les gère indépendamment. En lisant le présent chapitre, il faut donc éviter de généraliser les résultats et de supposer qu'ils s'appliquent aux commandements qui n'ont pas fait l'objet de la vérification ou que tous les commandements sont identiques.
18.25 Nous avons examiné les plans élaborés pour la Réserve depuis la parution du Livre blanc de 1987, notamment ceux définissant le principe de la «force totale». Ces plans et les systèmes de planification ayant servi à les mettre au point accusent de graves lacunes.
18.27 Notre vérification a montré que le ministère a fondé des décisions de ce genre sur des cas antérieurs semblables ou sur des besoins particuliers, sans jamais s'interroger à fond sur l'emploi à faire de la Réserve dans son ensemble. Bien que le ministère ait suivi de près l'expérience d'autres pays avec leur Réserve, il n'a pas mené une étude complète sur l'emploi de la Réserve au sein des Forces canadiennes.
18.28 Selon nous, le ministère n'a pas suffisamment bien défini à quoi servirait la Réserve avant de redéfinir le principe de la «force totale» dans le Livre blanc. Il n'a pas examiné à fond les tâches en temps de paix et en temps de guerre de manière à répartir le mieux possible les effectifs entre la Réserve et la Force régulière, soit dans des unités distinctes, soit dans des unités combinées. Cependant, le Commandement maritime a étudié la question des principaux rôles de la Réserve, mais il n'a pas analysé en profondeur les possibilités. Chacun des quatre commandements envisage différemment le principe de la force totale, mais aucun d'eux n'a évalué systématiquement le coût et les avantages propres aux différentes façons de tirer parti de sa Réserve avant de définir les tâches. Nous n'avons trouvé aucun document justifiant l'amalgame actuel des unités au sein de la Force mobile, peu importe que l'on prenne pour critère le type d'unité ou le nombre. Le Commandement de la Force mobile a envisagé diverses formules au chapitre de l'emploi avant d'accepter le principe actuel à l'automne 1991, mais il n'a pas encore établi quelles seront la composition et la structure définitives de la Milice.
18.29 Au moment de notre vérification, le commandement de la Force mobile examinait les capacités de la Réserve et les besoins en forces terrestres, pour concevoir une organisation en fonction des exigences opérationnelles actuelles. Elle compte terminer cette étude d'ici février 1993.
18.31 Pour évaluer la validité de cette hypothèse, nous avons cherché un élément de la Réserve qui serait plus ou moins comparable à une composante de la Force régulière. Nous avons décidé d'étudier la Milice au Secteur du Centre de la Force terrestre, qui est censé fournir trois bataillons de la Réserve (armes de combat). Nous avons comparé les coûts de ces trois bataillons à ceux de trois bataillons de la Force régulière.
18.32 Selon notre étude de cas, les unités de la Force régulière coûtaient moins de 10 p. 100 de plus que celles de la Milice. Or, quant à la capacité, nous avons remarqué que les réservistes étaient moins bien entraînés et préparés à l'action que leurs collègues de la Force régulière.
18.33 De même, une étude préliminaire de la Réserve aérienne a permis de conclure que, compte tenu du degré de compétence et des taux de présence et d'attrition, il n'est peut-être pas rentable d'utiliser des réservistes dans certains des rôles qu'on leur a confiés.
18.34 Le coût mis à part, d'autres facteurs peuvent influer sur la façon dont la Réserve est utilisée; il convient d'en tenir compte pour évaluer la rentabilité. Citons les avantages pouvant découler de meilleurs rapports entre les Forces canadiennes et la société civile de même que les avantages militaires possibles, comme une mobilisation plus rapide. À l'heure actuelle, on n'évalue pas ces avantages, et l'on n'en rend pas officiellement compte.
18.35 Le Département américain de la Défense estime qu'il peut déployer des unités de réserve complètement équipées à un coût de 20 à 85 p. 100 inférieur à celui qu'entraîneraient des formations semblables de la Force régulière, tout dépendant du type d'unité. Les Forces canadiennes sont encore bien loin de pouvoir réaliser de telles économies, mais une organisation plus efficiente et un taux d'attrition moindre accroîtraient certainement l'attrait financier de la Réserve. De toute évidence, le ministère doit se pencher sur la question des fonctions les plus appropriées et rentables à confier à la Réserve.
18.37 Cependant, le Livre blanc de 1987 du gouvernement se fondait sur une augmentation de 2 p. 100 ainsi que des «rajustements à la hausse» à négocier dans les années ultérieures. Ces rajustements ne sont pas devenus réalité et, en raison des réductions budgétaires fédérales à partir de 1989, les dépenses de la Défense nationale n'ont augmenté que d'une fraction de un pour cent depuis 1987. Le manque de financement disponible pour les programmes de l'équipement et des installations de la Réserve était considérable.
18.39 Le gouvernement américain interdit aux employeurs de pénaliser les réservistes qui s'absentent pour aller s'entraîner ou participer à des opérations d'urgence. Pour leur part, l'Australie, la Nouvelle-Zélande et la Grande-Bretagne protègent les réservistes quand ils sont mobilisés d'urgence. Le Canada, cependant, n'a aucune loi qui protège les emplois des réservistes se portant volontaires pour servir dans les forces armées. Il mise plutôt sur l'appui volontaire des employeurs. Le ministère reconnaît que la politique fédérale comporte une lacune et, au moment de notre vérification, travaillait à un projet de loi qui protégerait les emplois des réservistes, mais en situation d'urgence seulement. Le travail accompli à ce jour permettrait au ministère de réagir plus rapidement en cas d'urgence.
18.40 En vertu de la Loi sur la défense nationale , les membres de la Réserve ne sont pas considérés comme étant en service actif quand ils sont au Canada; en pratique, donc, on ne peut les obliger à s'entraîner ou à servir dans les forces armées, sauf s'ils sont mis en activité de service par décret du conseil. Aucune loi n'empêche l'adoption d'un tel décret, mais il n'existe aucun précédent à cet égard. Le gouvernement n'a pas mis la Réserve en activité de service depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Les fonctionnaires consultés nous ont dit qu'à leurs yeux, la promulgation d'un décret du conseil serait d'ordre politique : si le gouvernement n'était pas disposé à prendre une telle mesure, il lui faudrait accepter une intervention militaire de moindre envergure.
18.41 La politique relative au service dans la Réserve repose donc uniquement sur la volonté des membres de se présenter à l'instruction ou pour les opérations et elle ne protège aucunement leur emploi, leur revenu ou le bien-être de leur famille.
18.42 À notre avis, le ministère devrait s'évertuer à trouver d'autres moyens d'assurer l'assiduité pour l'instruction et les opérations. Il a formé un Comité national d'appui aux employeurs, regroupant d'éminents chefs d'entreprise qui, bénévolement, encouragent les employeurs à permettre aux réservistes de s'absenter pour aller s'entraîner et servir dans les forces armées. Par contre, le ministère a fourni au Comité peu de services en personnel. Il a affecté quatre personnes à temps plein à ce programme et envisage ajouter à cet effectif 15 officiers qui y travailleraient deux jours par mois. Ce «secrétariat» n'a aucun budget de publicité et il dispose de fonds très limités pour organiser des visites afin de familiariser les employeurs. Nos interlocuteurs ont pu nommer seulement 19 entreprises qui appuient le service dans la Réserve. Le ministère ne sait pas qui emploie les réservistes titulaires d'un poste.
18.43 Le ministère n'a pas par ailleurs pris des mesures suffisantes et complètes pour garantir davantage l'assiduité des réservistes. Souvent, les commandants d'unité ne renvoient les réservistes pour raison de non-assiduité que longtemps après que ceux-ci ne satisfont plus aux critères de la définition d'un «membre en bonne et due forme» établie par les Forces canadiennes. Le ministère ne fait pas signer aux réservistes un contrat pour s'assurer qu'ils se présenteront effectivement à l'instruction, et ne les informe pas, au moment de l'enrôlement, sur ce que le ministère attend d'eux dans l'éventualité où ils seraient appelés. Il n'a pas prévu de mesures suffisantes afin que l'instruction convienne tout aussi bien à la main-d'oeuvre, en général, qu'aux étudiants, qui sont libres de suivre un entraînement prolongé pendant l'été.
18.44 Bien que les réservistes aient bien répondu à l'appel pour un certain nombre de tâches de relativement faible envergure, selon les estimations du ministère, environ un tiers seulement des réservistes répondraient à l'appel en cas d'urgence. Selon les commandants d'unité interrogés, moins de la moitié se présenterait pour aller combattre à l'étranger. Comme nous le verrons plus loin dans ce chapitre, bon nombre de ceux qui seraient au rendez-vous n'auraient pas reçu une formation correspondant aux normes établies, notamment parce qu'ils n'étaient pas toujours disponibles pour suivre l'instruction nécessaire.
18.46 Nous avons essayé de savoir si le ministère avait élaboré d'autres plans avant la déclaration que le ministre a faite en septembre 1991 sur la politique de défense et qui a profondément modifié bon nombre d'engagements et de forces. Les représentants du ministère n'ont pas pu nous fournir, sur la structure des forces, les plans ou les analyses qui ont servi de fondements à la déclaration du ministre. Ils ont cependant proposé des modèles analytiques pour garantir que l'effectif total respecterait les limites budgétaires établies. Nous avons examiné les lignes directrices que le Chef de l'état-major de la Défense a remises aux cadres supérieurs chargés de dresser le nouveau plan. Celles-ci demandent aux planificateurs d'adopter les ratios actuels entre la Force régulière et la Réserve, lesquels, à notre avis, ne reposent pas sur une analyse systématique.
18.47 En juillet 1992, le ministère a fait paraître l'ébauche d'un plan de développement des Forces canadiennes appelé à servir de document de base à une planification cohérente des ressources. Le ministère reconnaît qu'il faudra consentir beaucoup d'efforts pour surmonter les limites du plan, notamment : établir les tableaux d'effectifs en temps de guerre et en temps de paix ainsi que les postes prévus pour la Réserve; définir les besoins pour ce qui est de la réponse à l'appel; et évaluer la rentabilité du plan de développement. Le ministère prévoit déposer le plan final en décembre 1992. Ses représentants nous ont déclaré qu'ils comptent modifier ce plan tous les ans en fonction de la déclaration annuelle du ministre sur la politique de défense.
18.48 Le ministère devrait employer la Réserve de la manière la plus rentable possible. Plus particulièrement, il devrait :
Un examen des catégories professionnelles militaires aidera à cerner les secteurs où il est possible d'employer efficacement les réservistes dans le cadre global des effectifs du ministère.
Les politiques en matière de personnel ainsi que la rémunération et les avantages sociaux des réservistes seront examinés en vue d'encourager la participation volontaire.
Des méthodes visant à suivre de près et à accroître l'assiduité seront élaborées. Elles feront appel à un ensemble d'évaluations et de rapports courants de même qu'à un programme méthodique de recherche appliquée en ressources humaines.
18.50 En général, les Forces canadiennes n'ont pas réussi à élaborer pour la gestion du personnel des lignes directrices conciliant la disponibilité des volontaires à temps partiel et les besoins opérationnels.
18.52 Nous avons examiné les tableaux d'effectifs et la structure des grades de la Réserve navale, de la Milice et de la Réserve des communications, lesquelles représentent 95 p. 100 de l'effectif total de la Réserve.
18.53 Nous nous sommes posé deux questions : le ministère avait-il fondé ses tableaux d'effectifs sur les besoins opérationnels? Et ces derniers avaient-ils déterminé la structure des grades dans les tableaux d'effectifs?
18.54 Dans la Milice et la Réserve des communications, les commandements n'avaient pas fondé les tableaux d'effectifs des unités sur les exigences opérationnelles en temps de paix ou en temps de guerre. Dans la Milice, toutes les unités sont visées par le même document de base, à savoir une Ordonnance d'organisation des Forces canadiennes. La grande majorité des unités de la Milice n'ont aucun rôle ou tâche opérationnelle précis et elles sont organisées comme les unités opérationnelles de la Force régulière. Les unités de la Réserve des communications fonctionnent comme des unités d'instruction, mais sont également organisées comme les unités opérationnelles de la Force régulière. Cependant, les unités de la Milice et de la Réserve des communications comptent deux fois moins de membres que les unités correspondantes de la Force régulière, ou même, moins encore. Les grades attribués aux divers postes du tableau d'effectifs ne semblent pas être fonction des exigences. Nous n'avons pu trouver aucun motif justifiant la structure actuelle des grades.
18.55 Depuis 1989, les divisions de la Réserve navale sont organisées pour fournir des équipes aux unités, en vertu d'un tableau des effectifs de guerre, ce qui constitue un fondement pour la rationalisation des ressources humaines. Cependant, le Quartier général de la Défense nationale n'a pas approuvé ce tableau; sans un plan sur la structure des forces, nous n'avons pu établir dans quelle mesure ledit tableau correspond aux besoins actuels.
18.56 En outre, nous avons examiné la dotation des unités. Nous avons comparé le nombre d'officiers et de sous-officiers supérieurs dans les unités de la Réserve et de la Force régulière, en établissant une correspondance entre le nombre de militaires occupant un grade donné et le nombre de ceux détenant le grade immédiatement inférieur au premier. Les résultats de cette comparaison sont présentés à la pièce 18.2 . En général, la Réserve compte, toutes proportions gardées, deux fois plus d'officiers et de sous-officiers supérieurs. On n'a jamais établi combien il faudrait de militaires des grades supérieurs si les unités devaient rapidement prendre de l'expansion en cas de mobilisation générale.
18.57 Le ratio superviseurs/subalternes serait encore plus élevé si on le fondait sur le nombre de militaires actifs dans l'unité. Par exemple, un lieutenant-colonel de la Milice dirige une unité comptant de 200 à 300 postes, mais seulement 100 personnes environ en moyenne. Dans la Force régulière, une sous-unité de 100 militaires aurait un major à sa tête, tandis qu'un lieutenant-colonel dirigerait à peu près 600 personnes. Aucune instruction n'exige des commandants d'unité qu'ils respectent un certain ratio superviseurs/subalternes. Nous avons noté une tendance à doter les niveaux supérieurs des unités de la Milice sans pour autant avoir doté au préalable les sous-unités.
18.59 Nous avons examiné dans quelle mesure la structure actuelle des emplois de la Réserve correspond aux besoins des Forces canadiennes. Nous nous sommes aussi demandé si les descriptions des exigences professionnelles de la Réserve représentent une base valable pour élaborer les politiques d'instruction, de promotion et de rémunération. À cet égard, nous nous sommes limités à trois éléments de la Réserve sur quatre : nous avons exclu la Réserve aérienne, car elle emploie les descriptions des exigences professionnelles de la Force régulière.
18.60 La structure actuelle des emplois de la Réserve accuse plusieurs graves lacunes. Elle n'est pas fondée sur une analyse systématique des exigences opérationnelles à satisfaire pour atteindre les objectifs de défense. Le ministère n'a pas révisé depuis au moins quinze ans la structure des emplois des sous-officiers, même si le rôle de la Réserve a changé. Nous avons trouvé un besoin opérationnel clairement défini pour seulement un des groupes professionnels (officiers) ajoutés depuis 1976.
18.61 La politique et les lignes directrices régissant l'élaboration de la structure des emplois de la Réserve sont identiques à celles employées par la Force régulière. Elles passent outre aux facteurs d'emploi particuliers aux réservistes, tels que leur peu de mobilité en raison de l'emploi civil qu'ils occupent ou de leur manque de disponibilité. La politique actuelle n'essaie aucunement d'harmoniser les exigences opérationnelles avec le degré de disponibilité des réservistes.
18.62 Règle générale, la qualité des descriptions de fonctions et de tâches ainsi que des aptitudes et des connaissances minimales requises pour chaque poste laisse à désirer, quand de telles descriptions existent. Il n'y a aucune description de ce genre pour quelque 40 p. 100 des postes occupés par des officiers de la Réserve. Dans le cas des sous-officiers, les deux tiers des descriptions étaient périmées ou inexistantes. Nous avons trouvé plusieurs versions de descriptions ainsi qu'un manque d'uniformité formelle entre ces descriptions. Dans bien des cas, les niveaux de compétence et de connaissances exigés étaient inférieurs au minimum généralement prescrit dans les lignes directrices des Forces canadiennes. D'autres descriptions faisaient fi des contraintes afférentes au degré de disponibilité des réservistes pour l'instruction, ou imposaient des normes tellement élevées qu'il faudrait beaucoup de temps à n'importe quel candidat pour atteindre le niveau de compétence le plus élémentaire. Dans un cas, dix ans n'auraient pas suffi, comparativement aux vingt et un mois dont aurait eu besoin un membre de la Force régulière qui reçoit une instruction beaucoup plus vaste.
18.63 Selon nous, la structure actuelle des emplois de la Réserve ne favorise pas une saine gestion des ressources humaines, notamment au chapitre de l'instruction, de la promotion ou de la rémunération.
18.64 Le ministère a commencé à remédier à la situation en rédigeant un document intitulé Description intégrée des groupes professionnels militaires. Il vise par là à établir un jeu uniforme de descriptions dans le cadre du principe de la force totale. Cependant, dans les travaux réalisés à ce jour, les gestionnaires des ressources humaines n'ont pas toujours pris en considération le manque de disponibilité des réservistes pour l'instruction et le service dans les forces armées. En outre, les représentants du ministère estiment que, même avec du personnel supplémentaire, il faudra sept ans pour terminer la rédaction des nouvelles descriptions. Par contre, plusieurs seront prêtes bien avant et l'ébauche des autres favorisera l'amélioration.
18.66 Nous avons cependant constaté que le ministère ciblait mal ses efforts de recrutement. Comme la Réserve n'oblige pas les candidats à s'engager pour une période déterminée et que ces derniers ont déjà des engagements dans la vie civile, l'attrition constitue un problème de taille : le taux varie de 12 p. 100, dans la Réserve aérienne, à 35 ou 40 p. 100, pour la première année de service, dans la Réserve des communications. La Force mobile n'a pu fournir de données pour la Milice. L'on doit prévoir une certaine attrition, mais un taux élevé au cours de la première année est symptomatique de mauvaises méthodes de sélection. Une étude ministérielle menée en 1989 précisait que près de la moitié des membres de la Première réserve qui démissionnent le font avant d'avoir terminé douze mois de service. D'après les chiffres de 1990 sur le recrutement, le ministère pourrait réduire chaque année d'environ 5 millions de dollars ses frais de recrutement et d'instruction s'il pouvait abaisser le taux d'attrition de dix points de pourcentage.
18.67 Les départs survenant tôt après l'enrôlement constituent un lourd fardeau, soit un gaspillage d'efforts aux chapitres du recrutement et de l'instruction, ainsi que des perturbations au sein du personnel, sans compter que la cohésion des unités en souffre. Malgré cela, le ministère n'a déployé aucun effort particulier pour attirer les personnes les plus aptes à rester dans la Réserve. Les motifs de départ dépendent de nombreux facteurs, mais d'après une étude ministérielle, les personnes risquant le plus d'abandonner sont célibataires, âgées de moins de vingt-trois ans et encore au secondaire quand elles s'enrôlent. Elles veulent en fait gagner de l'argent et se trouver un emploi. Ceux et celles qui restent sont, pour la plupart, mariés, âgés de plus de vingt-quatre ans, titulaires d'un diplôme d'études secondaires et employés à temps plein. Le désir de servir la patrie motive leur adhésion à la Réserve. La même étude a montré qu'une proportion élevée des anciens membres de la Force régulière qui se joignaient à la Réserve s'y engageaient en fait pour longtemps.
18.68 Nous pensions que le ministère ferait des efforts spéciaux pour attirer des recrues possédant déjà des compétences, ou encore d'anciens membres de la Force régulière. Tel n'était pas le cas, sauf pour la Réserve aérienne et, dans une moindre mesure, la Réserve des communications; le ministère recrutait peu de candidats de ces catégories.
18.69 Le processus de sélection ne tient pas compte de facteurs propres à la Réserve. Les Forces canadiennes ne peuvent pas s'attendre à ce que les réservistes, comme les membres de la Force régulière, répondront tout de suite à l'appel pour l'instruction ou le service. Il est donc impératif, à l'entrevue, de demander aux candidats s'ils seront disponibles pour l'instruction et s'ils se porteront volontaires s'ils sont appelés. Les recruteurs ne posent pas toujours ces deux questions, bien que les recrues de la Réserve supplémentaire disponible soient priées de signer un engagement par lequel elles conviennent de se présenter volontairement à l'appel du Chef de l'état-major de la Défense. En général, les obligations propres à l'instruction et au service ne sont pas expliquées lors du recrutement; notre sondage auprès des réservistes a montré que plus de 20 p. 100 d'entre eux ne se seraient peut-être pas engagés s'ils avaient su qu'il fallait suivre l'instruction prévue.
18.71 Les Forces canadiennes ne font aucune différence entre les grades de la Force régulière et ceux de la Réserve; c'est là un élément central pour notre examen. Elles comptent employer la plupart des réservistes dans des postes qui les amèneront à travailler avec des membres de la Force régulière. Tous les commandements envisagent de constituer plus d'unités de la «force totale» qui intègrent ainsi des militaires des deux groupes. Cela signifie que les conditions à remplir pour détenir un grade dans la Réserve doivent correspondre à celles existant dans la Force régulière.
18.72 Nous nous sommes surtout concentrés sur les réservistes de la classe A du Commandement maritime, de la Force mobile et du Commandement des communications. Comme ce fut le cas de nombreuses autres politiques de gestion des ressources humaines, les politiques de promotion n'étaient pas directement fonction des exigences opérationnelles. Elles ne précisaient pas ce que l'on attend de chaque grade, ni comment les besoins opérationnels de la Réserve, à chaque niveau, se rapportent à ceux de la Force régulière.
18.73 Des lacunes systémiques existent aussi quant à deux critères clés permettant d'établir si un réserviste a droit à une promotion : son degré de compétence et le temps depuis son dernier avancement en grade.
18.74 Notre vérification au chapitre des niveaux de qualification a révélé de graves lacunes dans les définitions des exigences minimales pour chaque grade quant aux tâches, aux aptitudes et aux connaissances. Il y avait manque d'uniformité dans la description des tâches communes aux postes de la Force régulière, de la Réserve et des troupes de mobilisation (degré d'urgence minimum). En outre, comme l'explique la section sur l'instruction, il arrive souvent que les normes d'instruction ne soient ni fondées sur les descriptions d'emploi, ni en harmonie avec elles. L'instruction offerte s'éloignait beaucoup des normes, tout comme la durée de l'instruction. Pour ce qui est des armes de combat, les normes précisent qu'il faut 215 jours d'instruction pour obtenir les niveaux de qualification de base nécessaires afin d'accomplir les tâches essentielles en temps de guerre, mais dans la Milice, l'instruction ne durait que 80 jours. Plus on monte dans la hiérarchie, plus le déficit en instruction augmente. Vu ces écarts et le non-respect des normes, nous pensons que les niveaux de qualification ne sont pas appropriés pour décider de l'avancement d'un réserviste.
18.75 Le temps écoulé depuis le dernier avancement en grade est le deuxième grand critère servant à décider de la promotion d'un réserviste. Les normes à cet égard précisent le nombre d'années de service d'un militaire dans un grade avant de pouvoir passer au grade suivant. Les normes appliquées actuellement dans la Réserve ne reposent pas sur des exigences uniformes quant à l'expérience à acquérir et ne correspondent pas aux normes opérationnelles de la Force régulière. Il en est ainsi parce que l'on mesure le temps passé dans un grade en années civiles et non en fonction des périodes de service comme telles. Un réserviste qui accomplit le service minimum de 14 jours dans l'année peut donc recevoir le même crédit qu'un autre servant pendant une longue période de 200 jours. En outre, l'utilisation du calendrier civil comme norme n'encourage aucunement les réservistes à se présenter à l'instruction ou aux manoeuvres.
18.76 Après évaluation de l'expérience opérationnelle réelle des réservistes, nous avons constaté que la plupart des personnes qui sont montées en grade en 1990 avaient participé à peu de manoeuvres ou d'opérations en campagne alors qu'ils étaient à l'échelon inférieur (voir la pièce 18.3 ).
18.77 L'expérience manquant à un officier réserviste des armes de combat se chiffre à environ 750 jours quand il monte au grade de major (voir la pièce 18.4 ). Il faudrait en moyenne plus de 20 ans de service à un major de la Réserve pour acquérir la même expérience qu'un homologue de la Force régulière. Or, le premier ne compte que 6,1 années d'expérience en moyenne. Le ministère a reconnu que les tâches confiées aux réservistes étant de moins grande envergure, il est possible que ceux-ci aient besoin de moins d'expérience que les membres de la Force régulière, mais il n'a pas précisé le degré d'expérience nécessaire.
18.78 Nous nous sommes aussi demandé si la norme sur le temps minimal requis avant qu'un militaire puisse passer à un échelon supérieur était appliquée uniformément, en conformité avec la politique. Sur les 2 177 personnes (grades de caporal à lieutenant-colonel) qui sont montées en grade dans la Réserve navale, la Milice et la Réserve des communications en 1990-1991, 508 (23 p. 100) d'entre elles ne satisfaisaient même pas aux exigences lorsqu'on fait le calcul en années civiles.
18.79 Les réservistes doutent, probablement en raison des lacunes énumérées ci-dessus, que le régime actuel favorise l'avancement des personnes les plus compétentes. D'après notre sondage auprès des réservistes, 50 p. 100 des répondants dans la Milice, 44 p. 100 dans la Réserve navale et 39 p. 100 dans la Réserve des communications estiment que le régime ne favorise pas toujours, voire même la plupart du temps, l'avancement des personnes les plus compétentes.
18.82 Dans une note de service adressée en octobre 1987 au Groupe consultatif conjoint du Conseil du Trésor et du ministère de la Défense nationale sur la rémunération des militaires, les porte-parole du ministère ont souligné que la révision du régime de solde de la Réserve avait pour objectif d'attirer et de garder les membres de la Réserve en pleine expansion. À cette fin, ont-ils déclaré, il importe de respecter le principe suivant : «À travail égal, salaire égal.»
18.83 Au moment de notre vérification, le ministère n'avait pas fait de présentation officielle au Conseil du Trésor au sujet de la rémunération. Nous avons examiné les propositions ministérielles sur le redressement de la solde et constaté que, dans l'étude dont elles sont issues, on n'avait pas cherché à en évaluer les effets sur le recrutement et le maintien de l'effectif, même si la raison d'être du redressement découle de problèmes de cet ordre. Nous avons aussi découvert que le ministère s'était appuyé sur des documents de la Réserve qui n'en étaient qu'à l'étape d'ébauche et n'avaient pas été formellement approuvés pour effectuer certaines comparaisons de descriptions de tâches. On a fait un certain contrôle des résultats obtenus en regard de postes similaires à la fonction publique, mais aucune validation sur place n'a eu lieu.
18.84 À notre avis, vu les difficultés que nous avons décelées au sujet de la documentation qui a servi à établir les comparaisons et, dans le cas de plusieurs commandements, les lacunes quant aux qualifications, aux exigences concernant l'expérience et aux rôles que les réservistes sont appelés à assumer, il est essentiel de chercher à valider davantage les études comparatives et l'analyse du recrutement, du maintien et de la motivation de l'effectif. Les responsables ont affirmé qu'à cette fin, le ministère entreprendrait les démarches nécessaires. Au lieu de retarder les améliorations qui s'imposent, le ministère suivra une démarche progressive visant à établir un plus grand nombre de comparaisons au fil des prochaines années tout en suivant de près l'évolution des normes ainsi que les objectifs en matière de recrutement, de maintien et de motivation de l'effectif.
18.86 En vertu du principe de la «force totale», les Forces canadiennes ont établi le principe que l'instruction des membres de la Force régulière et de la Réserve doit suivre les mêmes normes, lorsque les descriptions de tâches et les fonctions sont identiques.
18.87 En ce qui concerne l'instruction, nous avons fondé notre vérification sur l'approche systémique de la formation. Le ministère de la Défense nationale reconnaît l'à-propos de tels principes dans la Politique des Forces canadiennes sur l'instruction individuelle . En vertu de cette politique, il faut élaborer des «objectifs de rendement», ou normes de rendement minimales acceptables qui sont au coeur même des normes de cours d'instruction, à partir des fonctions énumérées dans les descriptions de tâches. En se fondant sur ces objectifs, les gestionnaires de l'instruction préparent des plans de cours, des échéanciers, des contrôles et des examens, ainsi que des rapports de cours confirmant les compétences des candidats. Des équipes contrôlent, d'après les normes, la qualité de l'instruction donnée.
18.88 La Politique sur l'instruction individuelle exige aussi que l'instruction soit «validée» ou vérifiée par rapport à des exigences opérationnelles bien précises. C'est ainsi que l'on sait, en fin de compte, si le système d'instruction est approprié.
18.89 Nous avons examiné les activités d'instruction individuelle dans les deux plus grandes composantes de la Réserve, à savoir la Réserve navale et la Milice. Nous avons fondé notre vérification sur un échantillon représentatif de 14 cours de la Réserve navale et de 26 cours de la Milice. L'échantillon a été établi à partir de quelque 75 p. 100 des cours offerts à ces deux groupes, mais excluait l'instruction assurée au niveau des unités de la Réserve.
18.90 Nous avons aussi examiné les cours de perfectionnement professionnel des officiers, en étudiant les normes des cours STAR I et II au Collège de commandement et d'état-major des Forces canadiennes, à Toronto, et celles du Cours de commandement et d'état-major de la Milice, à Kingston. Il est obligatoire de suivre les cours STAR pour pouvoir accéder à un poste de commandement et d'état-major dans la Réserve aérienne; des officiers de la Réserve navale s'y inscrivent aussi. Le Cours de commandement et d'état-major de la Milice est obligatoire pour quiconque veut passer au grade de lieutenant-colonel et commander une unité de la Milice.
18.91 Nous avons constaté que dans 93 p. 100 des cours de la Réserve navale, aucun étudiant n'aurait dû recevoir un certificat d'aptitude professionnelle car aucun objectif de rendement n'avait été fixé, compte tenu des compétences et des connaissances requises pour occuper un poste, et certains sujets n'avaient pas été abordés ou n'avaient pas fait l'objet d'un contrôle, conformément aux normes de cours. Dans certains cas, les lacunes étaient attribuables à un manque de matériel didactique. Il y avait aussi des cas où les instructeurs étaient non qualifiés ou n'étaient pas assez nombreux. Cependant, aucun des rapports de cours ne mentionnait que des candidats n'avaient pas atteint les objectifs de rendement.
18.92 Pour ce qui est des cours offerts par la Force mobile à la Milice, nous avons décelé les mêmes lacunes quant au contrôle de la qualité. Dans 85 p. 100 des cas, les étudiants n'auraient pas dû recevoir de certificat d'aptitude professionnelle en raison des carences aux chapitres de la présentation des cours ou de l'administration des tests. En outre, nous avons relevé des erreurs de notation dans les copies d'examen; en réalité, 10 p. 100, et non 5 p. 100 des stagiaires auraient dû échouer. Pour 77 p. 100 des cours offerts à la Milice, les rapports n'indiquaient pas en quoi les stagiaires n'avaient pas atteint les objectifs de rendement.
18.93 Dans bien des cas, tant dans la Réserve navale que dans la Milice, l'instruction ne correspondait pas aux descriptions des groupes professionnels militaires. De plus, la présentation des cours différait d'un endroit à l'autre. Une des trois paires de cours de la Réserve navale et cinq des sept paires de cours de la Milice offerts à deux endroits que nous avons examinés différaient tellement quant aux objectifs de rendement, aux normes à atteindre, aux conditions d'exécution des tâches et à la durée de l'instruction que nous en avons conclu qu'il n'y avait pas d'équivalence entre ces cours.
18.94 Le ministère n'a validé aucun des cours de la Réserve navale ou de la Milice en fonction des besoins réels en mer ou lors d'une campagne.
18.95 Les cours de perfectionnement professionnel des officiers répondaient aux exigences de notation et de présentation des rapports. Cependant, les cours STAR, que les officiers de la Réserve navale et de la Réserve aérienne suivent pour se préparer à occuper des postes supérieurs, de même que le Cours de commandement et d'état-major de la Milice sont d'une durée tellement plus courte par rapport aux cours comparables offerts aux membres de la Force régulière qu'il convient de mettre en doute l'équivalence professionnelle des grades des officiers de la Réserve.
18.96 En outre, selon la politique des Forces canadiennes, les membres de la Force régulière et de la Réserve doivent satisfaire aux mêmes normes d'instruction s'ils sont appelés à remplir les mêmes tâches. D'après nous, tel n'est pas le cas dans la Réserve navale et dans la Milice. Les différences de l'instruction offerte aux membres de la Force régulière et de la Réserve ne sont ni analysées, ni consignées. Par conséquent, il est impossible de préciser quelles autres activités d'instruction il faut prévoir pour les réservistes afin qu'ils puissent fournir le même rendement que les membres de la Force régulière.
18.98 Les représentants du ministère nous ont dit que les unités de la Réserve sont en fait une «infrastructure» d'instruction. La Réserve navale et la Réserve des communications le reconnaissent explicitement. Cependant, les réservistes nous ont affirmé qu'au sein de leur unité, peu de temps est consacré à l'instruction ou à l'accomplissement des tâches professionnelles (voir la pièce 18.5 ).
18.99 Nous avons aussi constaté que dans les unités de notre échantillon, il n'y avait pas suffisamment de matériel pour l'instruction. Par exemple, les unités de la Réserve navale ont droit à peu ou à aucun matériel nécessaire aux opérations ou à l'entraînement opérationnel. Plus de 60 p. 100 des unités de la Milice ayant fait l'objet de notre vérification ont signalé qu'elles n'avaient pas assez de munitions pour répondre aux besoins de l'instruction exigée. La Milice manque aussi de véhicules et de radios. Les unités de la Réserve aérienne et de la Réserve des communications ont elles aussi dit manquer de véhicules. Comparativement à des unités de même envergure de la Force régulière, le degré de dotation en équipement était nettement inférieur (voir la pièce 18.6 ).
18.100 Les cours offerts par les centres d'instruction ne satisfont pas aux normes d'efficience établies par le ministère. Par souci d'efficience et d'efficacité, les Forces canadiennes précisent les nombres minimum et maximum d'inscriptions à un cours. Or, à ce chapitre, nous avons découvert que 39 p. 100 des cours de la Réserve ne se conformaient pas aux normes fixées. Il en est ainsi parce que le système d'instruction n'est pas assez souple pour répondre aux besoins des réservistes, dont la disponibilité est compromise par diverses obligations (famille, études dans le civil, emploi). Cela explique pourquoi il arrive que le nombre d'inscriptions à tel ou tel cours est supérieur ou inférieur au seuil optimal établi. Pour atténuer ce problème, il faudrait recourir davantage à l'instruction individualisée, que chacun peut suivre à son propre rythme.
18.101 Notre vérification portait également sur le temps consacré à l'instruction pendant les cours. Dans tous les cas, du temps est réservé à l'administration, aux sports, aux défilés et à d'autres activités non pédagogiques. Si les gestionnaires de l'instruction consacrent trop de temps à toutes ces activités, la qualité de l'instruction risque d'en souffrir.
18.102 Nous avons examiné à ce sujet les cours offerts dans la Réserve navale et la Milice. Selon les normes de cours, aucun temps n'était prévu pour les activités non pédagogiques, mais en moyenne, celles-ci absorbaient 20 p. 100 du temps.
18.103 Le ministère devrait s'assurer que les tableaux d'effectifs, les structures des grades ainsi que les structures professionnelles et les descriptions des groupes professionnels militaires sont fonction des besoins opérationnels et qu'ils sont réalistes et réalisables. Il faudrait documenter les écarts entre les structures et les descriptions de la Réserve et celles de la Force régulière.
Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord. Il prépare actuellement des tableaux des effectifs tenant compte de la structure de la force totale. Les structures et les descriptions des groupes professionnels militaires propres à la Réserve seront examinées afin de déterminer si elles sont réalistes et réalisables.
18.104 Le ministère devrait chercher davantage à attirer, à motiver et à maintenir l'effectif des réservistes en ciblant mieux ses efforts de recrutement et en informant les recrues de ce qu'il attend d'elles; en mettant au point et en application des critères de promotion propres à attirer de bons candidats pour le service dans la Réserve; et en offrant une solde pour attirer et motiver les recrues et les inciter à demeurer plus longtemps dans la Réserve tout en validant les comparaisons entre la Force régulière et la Réserve qui composent la force totale.
Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord. Les méthodes de recrutement, les politiques des ressources humaines, la rémunération et les avantages sociaux des réservistes, de même que les normes applicables, font l'objet d'une surveillance et d'un examen en vue d'en assurer l'équité, d'attirer de bonnes recrues et du personnel de la Force régulière, de motiver les réservistes et de les inciter à demeurer au service de la Réserve.
18.105 Le ministère devrait veiller à adopter des normes d'instruction réalistes et réalisables pour les réservistes, ainsi qu'à les appliquer rigoureusement et à en donner un compte rendu précis.
Commentaire du ministère : Le ministère poursuivra l'examen de la Description intégrée des groupes professionnels militaires et accordera une attention particulière aux besoins relatifs aux opérations, à la possibilité de réalisation des objectifs malgré une instruction à temps partiel et aux besoins en matière d'instruction à plein temps préalable aux opérations. Il en résultera des normes de formation plus rigoureuses pour la Réserve.
Le ministère est à mettre sur pied des groupes d'étude chargés d'établir des normes d'instruction de la Réserve navale, ainsi que des centres d'instruction, des détachements et des écoles de combat des secteurs de la Force terrestre. Il existe déjà un escadron des normes d'instruction de la force totale à l'École de l'électronique et des communications des Forces canadiennes.
Les responsabilités du Service de l'instruction des Forces canadiennes à l'appui de l'instruction de la Réserve seront évaluées.
18.106 Le ministère devrait valider l'instruction donnée dans la Réserve pour s'assurer qu'elle correspond aux besoins opérationnels. Il faudrait chercher en tout premier lieu à valider les cours de formation professionnelle qui n'ont pas d'équivalent dans la Force régulière.
Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord. Les rapports sur l'efficacité des opérations viendront compléter la validation des cours particuliers.
18.107 Le ministère devrait accroître l'efficience de l'instruction, soit réévaluer le rôle, l'organisation et le matériel de chaque unité en matière d'instruction; mettre l'accent sur l'instruction individualisée; et consacrer moins de temps aux activités non pédagogiques afin de se conformer aux normes de cours.
Commentaire du ministère : Le processus de développement des Forces canadiennes et les plans de mobilisation et de contingence, conjugués à l'examen des structures et des descriptions des groupes professionnels militaires et à l'amélioration des rapports sur l'efficacité des opérations, permettront d'accroître l'efficience de l'instruction en identifiant les secteurs d'instruction les plus avantageux pour la Réserve.
La mise en place de personnel de soutien permanent et la rationalisation de l'activité administrative se poursuivront de manière à dégager davantage les réservistes des tâches administratives.
D'autres mesures seront prises afin d'augmenter et de mieux prévoir le taux de participation volontaire, à savoir un soutien accru au Comité national d'appui aux employeurs, le rajustement de la rémunération, des avantages sociaux et des conditions et modalités du service, et l'amélioration de l'instruction.
Les commandements continueront de prendre les moyens nécessaires en vue de reconnaître les équivalences et de mettre au point d'autres méthodes d'instruction.
Les ressources consacrées à l'instruction seront remaniées pour parvenir à une répartition optimale entre une Force régulière aux effectifs moindres et une Réserve aux effectifs plus nombreux, compte tenu du caractère saisonnier et de la distribution géographique des besoins en instruction de cette dernière.
18.110 Nous avons examiné le degré de dotation en équipement des forces terrestres, aussi bien la Force régulière que la Réserve, et quelques grands projets d'équipement qui s'adressaient principalement à la Réserve, soit :
18.113 Or, il n'est pas question d'équiper le gros de la Milice pour des opérations. Dans les plans actuels sur la force totale, il est prévu d'équiper moins de 30 p. 100 de la Milice pour opérer comme «troupes de manoeuvres». Le reste de la Milice, qui formera la base des «troupes de déploiement» et est moins disponible, aurait à sa disposition beaucoup moins d'équipement nécessaire à l'instruction individuelle dans les manèges militaires et partagerait les ensembles d'équipement aux centres d'instruction et de soutien de la Milice. S'il fallait déployer des miliciens en grand nombre, il faudrait probablement interrompre l'instruction. Selon les porte-parole du ministère, il y aurait sans doute assez de camions et de jeeps pour équiper toute l'armée (force totale) en vertu de cette stratégie, mais il manquerait de véhicules chenillés. En raison des travaux de planification en cours sur le développement des Forces canadiennes, les représentants du ministère n'ont pu quantifier avec précision les besoins pour toute autre grande catégorie de matériel en ce moment.
18.114 Nous avons aussi constaté que les contraintes budgétaires nuisent à la capacité opérationnelle de nouveaux équipements. Deux des projets examinés (le bâtiment de lutte contre les mines, ou MCDV, et l'hélicoptère Kiowa ) n'ont pas procuré aux Forces canadiennes toutes les capacités opérationnelles voulues.
18.115 Dans le cadre du premier projet, le ministère a décidé d'acheter 12 navires classiques à coque d'acier; ce seraient les principaux bâtiments de la Réserve navale pour l'instruction et les opérations. Au moment de la vérification, le ministère avait choisi un entrepreneur principal, mais il n'avait pas encore adjugé le contrat définitif. Nous avons examiné la planification et l'analyse des options dans le cadre de ce projet. Le ministère a bien analysé les besoins et toutes les options possibles pour répondre aux besoins ainsi que les divers types de bâtiments présentés par les entreprises concurrentes. ( Voir la photo )
18.116 En raison de compressions budgétaires, le navire choisi ne répondra pas entièrement aux besoins définis. Le champ magnétique entourant un navire d'acier fait exploser la plupart des mines. Le MCDV est conçu pour fonctionner avec un véhicule sous-marin télécommandé (VST) qui «nage en avant» du navire pour repérer les mines avant qu'elles n'explosent. Le ministère ne peut financer l'achat du VST maintenant. Ses porte-parole ont affirmé que le navire pourra, même sans le VST, remplir son rôle en eau profonde. Ils ont ajouté que le VST sera probablement acheté dans le cadre d'un autre projet que le ministère doit lancer entre 1997 et 2003, mais pour lequel il n'a pas encore rédigé l'Énoncé des besoins.
18.117 Nous nous sommes intéressés ensuite au projet de l'hélicoptère Kiowa . Les escadres aériennes de la Réserve doivent s'entraîner sur des aéronefs qui leur permettront de mener des opérations en temps de guerre. Les hélicoptères de transport sont les appareils qu'il convient le mieux d'acheter pour la Réserve, car c'est là le rôle le plus indiqué pour elle, vu le temps limité dont les réservistes disposent pour l'instruction. Or, en raison des restrictions budgétaires, la Réserve a hérité du Kiowa , hélicoptère léger d'observation. Depuis 1981, c'est l'aéronef qui équipe les escadres aériennes tactiques de la Réserve.
18.118 À l'origine, le ministère comptait confier à ces escadres toutes les missions convenant aux hélicoptères légers d'observation, mais il a plus tard réduit le rôle de ces unités, car les pilotes de la Réserve n'avaient pas tout le temps voulu pour apprendre à bien exécuter les manoeuvres requises lors des missions de reconnaissance. Les Kiowa sont trop petits pour servir au transport; en outre, capteurs, marqueurs et viseurs lasers, appareils de guerre électronique et dispositifs de protection contre les agents chimiques et biologiques leur font défaut. Selon les porte-parole du ministère, on ne pourra remédier à ces lacunes à temps pour permettre aux équipages de s'entraîner davantage avant le déploiement. Le ministère compte régler le problème d'ici 1998, avec l'acquisition de l'hélicoptère polyvalent Bell 412 . ( Voir la photo )
18.121 Le ministère devrait s'assurer que les programmes d'équipement de la Réserve se conforment à un plan abordable et à long terme sur la structure des forces.
Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord. Des mesures ont été prises pour assurer la mise en place d'une structure à long terme qui soit abordable. Le ministère prend en considération la question de l'acquisition d'immobilisations et de la distribution des équipements dans le processus de développement des Forces et le Système de gestion du Programme de la Défense. Ces mesures, auxquelles s'ajoutent le Plan de développement des Forces canadiennes qui vient de paraître, plan échelonné sur quinze ans, offrent l'assurance que les caractéristiques techniques de l'équipement acquis répondent aux besoins.
18.122 Le ministère devrait s'assurer que ses méthodes de sélection et d'évaluation des projets respectent les politiques établies.
Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord.
18.124 Toutes les installations de la Défense font maintenant l'objet d'un examen. Dans son énoncé de politique, en septembre 1991, le ministre a annoncé la formation d'un groupe de travail chargé d'établir les principes régissant l'examen de l'inventaire actuel des biens fonciers du ministère. En mars 1992, quand il a publié son budget, le ministre des Finances a déclaré que le gouvernement comptait étudier le cas de toutes les infrastructures urbaines appartenant au ministère de la Défense nationale.
18.125 Le ministère dirige actuellement plusieurs nouveaux projets de construction pour la Réserve. Au moment de notre vérification, il y avait l'aménagement du Centre d'instruction et de soutien de la Milice (106 millions de dollars) à Meaford, celui du Centre d'entraînement de la Réserve navale, à Québec, dont le coût estimatif initial est de 36 millions, et 21 projets de remplacement de manèges militaires devant coûter 138 millions en tout (dollars de 1989-1990).
18.126 Notre vérification portait sur :
18.129 Par ailleurs, nous avons remarqué, dans l'ensemble, l'insuffisance des installations. Les porte-parole du ministère en étaient bien conscients, mais ils nous ont dit que les contraintes budgétaires et le manque de terrains empêchaient de régler le problème. Par exemple :
18.131 Le ministère devrait dresser un plan stratégique pour les installations et l'intégrer à ses plans à long terme de développement des forces. Ce plan devrait tenir compte de l'ensemble de la situation et reposer sur un examen complet des installations existantes et sur une analyse approfondie d'autres facteurs tels que la démographie, l'historique des efforts de recrutement et des taux de maintien des effectifs, et l'économie. Il faudrait également chercher à tirer le meilleur parti des infrastructures convenables, en regroupant judicieusement des unités et des sous-unités pour se débarrasser des installations en mauvais état; utiliser au mieux les installations valables; et construire de nouveaux immeubles, compte tenu des besoins structurels des forces et d'autres facteurs nationaux.
Commentaire du ministère : Le ministère utilise essentiellement la démarche proposée. Le Plan de développement des Forces canadiennes et les activités du ministère relatives à l'infrastructure contribueront à créer un mécanisme visant l'élaboration d'un plan stratégique des installations. D'autres moyens seront pris pour répondre aux besoins particuliers de la Réserve, en ce qui concerne entre autres les questions démographiques, de recrutement et du maintien des effectifs et la recherche de moyens visant à réduire le plus possible le temps de déplacement.
18.133 Cependant, les Forces canadiennes n'ont fixé à ce chapitre aucun objectif à la plupart des unités de la Réserve. La Défense nationale n'a pas abrogé la Politique des Forces canadiennes sur la disponibilité opérationnelle et le soutien, parue en 1985 et que ses représentants jugent périmée. La politique ne donnait aucun conseil quant au délai dont les commandants disposeraient avant le début des opérations. La structure actuelle des forces semble exiger qu'une partie de la Réserve puisse être déployée en moins de trente jours, mais les commandements n'ont pas communiqué officiellement ce critère aux unités mêmes.
18.134 Les commandements comptent maintenant sur divers critères de rendement pour évaluer l'état de préparation de la Réserve. Nous avons cependant constaté que les deux plus grandes composantes, soit la Réserve navale et la Milice, sont incapables pour le moment de maintenir les niveaux de rendement souhaités par les commandements. Les facteurs décrits plus haut dans ce chapitre les gênent, notamment l'imprécision des rôles, le faible taux de présence des réservistes et les pénuries d'équipement.
18.135 Le Système de compte rendu de la Réserve navale sur l'état de préparation au combat montre que, quelle que soit la tâche assignée, les divisions n'obtiennent des résultats supérieurs à 50 p. 100 qu'une fois sur quatre. Les représentants du Commandement maritime ont attribué ce faible rendement à l'attrition, au faible taux de présence et au manque d'équipement, et ils ont souligné que la situation s'améliorerait avec l'acquisition de nouveau matériel. Selon eux, un rendement inférieur à la norme était acceptable, car ils s'attendaient à être avertis suffisamment d'avance pour permettre aux équipes de se conformer aux normes. Cependant, les normes actuelles ne précisent pas combien de temps il faudrait disposer ni à quel délai d'avertissement les autorités s'attendent.
18.136 Les unités de la Milice ne sont pas régies par des normes de rendement. Cependant, des exercices périodiques et des études d'état-major ont montré que le niveau d'instruction de la Milice est très bas et que celle-ci n'est pas en mesure d'exécuter des opérations en campagne au-delà du niveau de la sous-unité. Selon le Service de l'instruction, un grand nombre de miliciens devraient suivre de nouveau la formation de base avant d'être déployés, même si les instructeurs les avaient jugés qualifiés.
18.137 Le faible taux de présence nuit tant à la Réserve navale qu'à la Milice. Pour les exercices organisés de 1988 à 1990, le taux visé n'a pas atteint 30 p. 100, ce qui a directement influé sur l'efficacité de la Réserve navale en temps de paix. En moyenne, les commandants de ces deux groupes estiment que moins de la moitié des réservistes répondraient volontairement à l'appel pour aller au combat.
18.138 Comme nous l'avons déjà dit, les unités de la Réserve n'ont ni l'instruction voulue pour se maintenir en état de préparation au combat, ni l'équipement nécessaire pour mener des opérations en campagne.
18.139 La Réserve aérienne est mieux préparée que la Réserve navale ou la Milice. Elle peut maintenir les compétences de vol d'un nombre suffisant de pilotes, bien que ceux-ci risquent d'être assujettis à des restrictions qui influeraient sur leurs affectations opérationnelles. Au moment de notre vérification, le rôle et l'organisation de la 1ère et de la 2e Escadres d'aviation tactique, qui sont les deux plus grandes unités de la Réserve aérienne et qui regroupent à elles seules environ le quart de tous les effectifs de cette dernière, n'étaient pas approuvés. Celles-ci n'avaient donc pas droit au matériel, lequel leur aurait permis d'opérer des déploiements tactiques. Le ministère a approuvé une organisation pour ces unités vers la fin de 1991. Les comptes rendus sur les exercices de la Réserve aérienne montrent que les membres ne sont pas toujours disponibles en raison des exigences de leur emploi civil. Selon les commandants d'unité, moins des deux tiers répondraient à l'appel pour aller au combat. Cependant, l'expérience des dernières années démontre que, lorsqu'il est possible de répondre aux besoins en permettant aux réservistes de répondre à l'appel grâce à un régime d'emploi à temps partagé, comme ce fut le cas pendant la crise d'Oka, ou lorsqu'il faut faire appel à un petit nombre de réservistes seulement, notamment lors de la guerre du Golfe, les membres de la Réserve aérienne qui se sont présentés ont suffi à la tâche.
18.140 Nous avons relevé peu de graves lacunes quant à la disponibilité opérationnelle de la Réserve des communications, mais les porte-parole du ministère ont signalé des problèmes liés aux niveaux d'instruction, aux pénuries d'équipement, et à la pertinence de l'instruction.
18.141 Le ministère devrait continuer de s'intéresser à la question des rôles, de l'instruction et de l'équipement de sorte que l'état de préparation de la Réserve puisse atteindre un niveau prescrit et démontrer ainsi que l'on tire le meilleur parti des ressources de la défense.
Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord. Voir les commentaires faisant suite aux paragraphes 18.48 et 18.107.
18.143 Au moment de notre vérification, l'effectif visé pour la RSD était d'environ 16 000 membres, qui coûtaient au ministère à peu près 8 millions de dollars par année (solde et administration). Les frais d'administration représentent environ 60 p. 100 du budget total de la RSD.
18.144 Nous avons examiné les dossiers des 8 173 membres de la RSD inscrits dans la base de données informatisée du ministère en octobre 1991. Nous avons relevé ce qui suit :
18.146 À notre avis, la RSD n'est pas en mesure de bien sélectionner les candidats, de maintenir les activités d'instruction ou d'exclure les personnes incapables de tenir leurs compétences à jour. Le contribuable n'en a donc pas pour son argent.
18.147 Il conviendrait de réexaminer et de valider le principe de la Réserve supplémentaire disponible. Le ministère devrait s'assurer que les recrues possèdent bel et bien les compétences recherchées, qu'elles sont physiquement aptes au service militaire et qu'elles sont disponibles pour servir en cas de besoin dans un poste et un grade appropriés.
Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord.
18.149 La Réserve des communications est presque entièrement intégrée à la Force régulière, et ne possède et ne requiert aucun système distinct pour rendre compte des activités de ses unités.
18.151 Ce qu'il faudrait, c'est un moyen d'imprimer aux grands processus de gestion, dont ceux de la Réserve, une orientation axée sur les besoins opérationnels et le rendement recherché. Au Royaume-Uni, le ministère de la Défense a appliqué pleinement un système de «budget fictif» pour renseigner le commandement supérieur sur les ressources reliées au rendement opérationnel. La Défense nationale met actuellement à l'essai un système semblable dans deux bases des Forces canadiennes, et les résultats à ce jour ont été positifs. Une telle façon de faire est conforme aux principes sous-jacents de Fonction publique 2000 , à savoir qu'il faut laisser les gestionnaires gérer et leur donner les moyens de prendre des décisions. Selon nous, il convient d'appliquer cette méthode le plus largement possible au sein du ministère et des Forces canadiennes.
18.153 La politique du Conseil du Trésor stipule que la Partie III doit fournir suffisamment d'information pour aider les députés à comprendre et à évaluer le rendement prévu et réel d'un programme en fonction des résultats obtenus et des ressources utilisées. Dans la Partie III, le ministère doit définir des indicateurs de rendement clés pour chaque activité, les résultats obtenus par rapport aux indicateurs ainsi qu'une justification de la quantité et du genre de ressources nécessaires.
18.154 Dans bon nombre de nos rapports antérieurs, nous avons évoqué les faiblesses de la Partie III des budgets examinés. En 1988, nous avons recommandé au ministère de la Défense nationale de définir des mécanismes pour présenter cette information sans compromettre la sécurité nationale, et un calendrier pour appliquer ces mécanismes dans sa Partie III du Budget des dépenses.
18.155 Le ministère a refusé de le faire, en raison «du caractère secret de ses indicateurs du rendement». Or, nous avons constaté que la nature confidentielle des données n'a pas empêché le Département américain de la Défense de communiquer au Congrès de l'information sur le rendement.
18.156 Nous avons examiné la Partie III du Budget des dépenses et les témoignages donnés depuis 1987. Nous avons constaté que la Défense nationale fournit très peu d'information sur le rendement de la Réserve. La Partie III n'en contient aucune; elle s'en tient aux budgets bruts et à «l'effectif rémunéré maximal» de chaque commandement (le nombre de réservistes qui pourraient être enrôlés si chacun travaillait un nombre moyen arbitraire de jours).
18.157 L'effectif rémunéré maximal est un piètre indicateur des effectifs militaires disponibles. La pièce 18.7 montre que, pour la Milice, ce maximum est beaucoup plus élevé que l'effectif réel, l'effectif qui a suivi l'instruction et le nombre de réservistes dont on pense qu'ils ont reçu une formation et sont disponibles.
18.158 La Réserve représente plus du tiers des effectifs militaires canadiens. Comme notre vérification l'a démontré, la disponibilité opérationnelle de la Réserve navale et de la Milice est très loin d'être ce qu'elle devrait être; la situation de la Réserve aérienne n'est guère meilleure. Ces lacunes sont telles qu'elles risquent d'influer sur le résultat général des activités de la force totale, lesquelles représentent le fondement des programmes décrits dans la Partie III.
18.159 À notre avis, il s'agit d'une situation insatisfaisante. Le ministère fournit peu d'information significative au Parlement, mais il continue d'accroître les dépenses d'une composante des Forces canadiennes dont les problèmes de rendement ne sont pas divulgués, et de miser sur elle toujours davantage.
18.160 Les représentants du ministère disent déployer des efforts qui, s'ils sont couronnés de succès, pourraient déboucher sur l'intégration d'indicateurs de rendement, pour la Réserve, dans la Partie III du Budget des dépenses .
18.161 Le ministère devrait amorcer un examen général de l'organisation et de l'obligation de rendre compte, pour s'assurer que le personnel de direction soit tenu responsable du rendement de la Réserve et obtienne les pouvoirs et l'information voulus pour prendre les décisions qui s'imposent.
Commentaire du ministère : La mise en oeuvre du principe de la force totale et la restructuration des formations et des unités, y compris la structure de la Force terrestre en secteurs, améliorent le lien entre la responsabilité et l'obligation de rendre compte.
Les modifications apportées au Système d'efficacité et d'état de préparation opérationnelle font que la Réserve est incluse dans la répartition des tâches au sein de la force totale.
Le ministère continuera de faire des démarches, notamment en matière de décentralisation, en vue de concilier plus étroitement gestion des ressources et activités pour toutes les composantes du ministère, la Réserve y compris.
18.162 Le ministère devrait ajouter dans la Partie III du Budget des dépenses suffisamment d'information sur le rendement de la Réserve pour permettre au Parlement d'évaluer la rentabilité des activités.
Commentaire du ministère : Au moment d'élaborer le cadre du plan opérationnel, la direction du ministère a décidé, avec l'assentiment tant du Secrétariat du Conseil du Trésor que du Bureau du contrôleur général, de grouper la Réserve avec la Force régulière plutôt que de les présenter comme deux entités distinctes, conformément au principe de la force totale. Le ministère n'a pas l'intention de faire séparément état des activités de la Réserve dans la Partie III du Budget des dépenses. Toutefois, à mesure qu'évoluent les initiatives liées à la force totale et à la gestion des ressources, il sera possible d'obtenir des données plus détaillées sur les ressources. Le ministère analysera soigneusement ces données et les communiquera au Parlement par les voies adoptées en vue de la présentation de rapports sur la force totale.