21.7 À la fin de mars 1992, plus de 2,5 milliards de dollars d'impôts sur le revenu faisaient l'objet d'une contestation. Les contribuables n'ont pas à payer les cotisations contestées; toutefois, en vertu des changements législatifs qui sont proposés, les grandes corporations seraient tenues d'en verser une partie. Si la cotisation est ratifiée, le contribuable doit alors verser la somme en entier, augmentée des intérêts. Puisque le ministère reçoit des intérêts, les contestations ne modifient pas vraiment le volume global des recettes, mais elles retardent la réception des fonds par l'État.
21.8 Il incombe à la Direction générale des appels de répondre aux oppositions signifiées et aux appels interjetés par les contribuables. Beaucoup de problèmes se règlent lorsque le contribuable demande à RNI de redresser sa déclaration et que le ministère apporte le redressement demandé; quand cela ne suffit pas, le contribuable peut recourir à un processus formel de règlement des différends. Ce processus commence lorsqu'un contribuable produit auprès du ministère un avis d'opposition, dans lequel il expose les faits pertinents et les motifs de son opposition. (Dans le présent rapport, nous faisons comme si le contribuable traitait toujours directement avec RNI, alors qu'en réalité les contribuables se font souvent représenter par des agents.) La Direction générale des appels examine l'opposition, discute des questions soulevées avec le contribuable et lui fait finalement connaître sa décision.
21.9 Les oppositions sont traitées dans la plupart des bureaux de district et des centres fiscaux, qui sont disséminés dans tout le Canada. Des équipes distinctes, formées d'agents de la Direction générale des appels qui travaillent dans cinq bureaux de district, s'occupent des appels.
21.10 Si le contribuable est mécontent de la réponse du ministère ou s'il ne reçoit pas de réponse dans le délai réglementaire, il peut déposer un avis d'appel auprès de la Cour canadienne de l'impôt. Les causes devant les tribunaux sont traitées, pour le compte du ministre du Revenu national, par des agents de la Direction générale des appels et par des avocats du ministère de la Justice. Une fois le jugement rendu par la Cour de l'impôt, le contribuable ou RNI peuvent interjeter appel auprès de la Cour d'appel fédérale ou auprès de la Cour suprême du Canada, si celle-ci accepte d'entendre l'appel.
21.11 Lorsque le processus des oppositions et des appels révèle la présence d'une erreur dans une cotisation, RNI ne cherche pas à identifier les autres contribuables dont la situation fiscale est comparable et dont la cotisation peut comporter une erreur semblable, mais qui n'ont pas signifié leur opposition. De l'avis de RNI, cela ne serait pas possible. Toutefois, il arrive que des groupes de contribuables ayant des intérêts communs se communiquent entre eux les résultats des différends. Il incombe au contribuable concerné de communiquer avec le ministère afin de résoudre tout problème qui lui semble exister.
21.13 La pièce 21.2 montre la structure des programmes de RNI et elle met en évidence les activités examinées cette année et les années précédentes. Les activités examinées cette année devraient utiliser 782 années-personnes et 42 millions de dollars, soit 3 p. 100 des ressources estimatives du ministère pour 1991-1992. Au ministère de la Justice, les activités liées aux appels devraient utiliser 147 années-personnes et 14 millions de dollars.
21.14 Notre examen a porté sur un certain nombre de bureaux de district et de centres fiscaux de RNI, ainsi que sur son Bureau principal. Certains bureaux du ministère de la Justice ont également été couverts.
21.16 La présente section traite de l'équité. Une autre section, plus loin, traite de la rapidité.
21.18 Le ministère informe les contribuables de leur droit d'opposition et d'appel au moyen de l'avis de cotisation, de lettres et d'autres documents publics, par exemple la Déclaration des droits du contribuable. On lit dans cette déclaration :
Vous avez le droit de contester une cotisation si vous croyez être lésé. [...] Une fois que vous aurez produit un avis d'opposition, nous procéderons à un examen impartial de votre dossier. Si la question n'est pas réglée à votre satisfaction, vous pouvez interjeter appel devant les tribunaux.
21.19 En 1980, RNI a publié, à l'intention des contribuables, une circulaire d'information qui décrit le processus de règlement des différends. Cette circulaire explique que les agents de la Direction générale des appels communiquent avec les contribuables afin d'obtenir des renseignements et que la décision d'annuler, de modifier ou de ratifier les cotisations contestées ne peut être prise que par le chef des Appels. Certains cas peuvent être renvoyés au Bureau principal. Récemment, le ministère a rédigé une ébauche d'une brochure destinée à fournir aux contribuables des renseignements plus à jour sur le processus. Le manuel des opérations de la Direction générale des appels décrit les rôles joués par les agents dans ce processus quasi judiciaire et il rappelle aux agents d'indiquer aux contribuables que toute décision est provisoire tant qu'elle n'a pas été approuvée par le chef des Appels.
21.21 Il est relativement peu coûteux d'obtenir le règlement d'un différend par voie d'un avis d'opposition. En revanche, porter une affaire devant les tribunaux comporte un coût supplémentaire qui peut dissuader les contribuables de pousser plus loin leurs différends. Sur tous les cas où le contribuable n'est pas d'accord avec la décision prise par RNI relativement à une opposition, 37 p. 100 seulement aboutissent à un appel devant les tribunaux. Le coût est également un facteur du point de vue de RNI. Toutefois, l'absence de données sur le coût du traitement des cas antérieurs limite la possibilité pour RNI de tenir compte des coûts dans les cas en cours.
21.22 On ne peut prédire avec certitude l'incidence que les récentes modifications des procédures de la Cour canadienne de l'impôt auront sur l'empressement des contribuables à recourir aux tribunaux. Avant 1991, les contribuables pouvaient choisir d'interjeter appel devant la Cour de l'impôt ou la Division de première instance de la Cour fédérale. Depuis 1991, tous les nouveaux appels doivent d'abord être interjetés devant la Cour de l'impôt selon l'une de deux procédures. La procédure générale s'applique, sauf si les deux conditions suivantes sont remplies : la cotisation contestée ne dépasse pas 7 000 $ en pénalités et impôts fédéraux, et le contribuable choisit la procédure informelle, qui est moins coûteuse.
21.23 Le coût d'un procès peut être réduit ou évité par la conclusion d'une transaction entre les parties. RNI accepte les règlements de ce genre, qui découlent d'une entente négociée avec le contribuable au sujet des faits du cas. RNI ne peut pas négocier son interprétation de la loi et de la jurisprudence reconnue. Aux États-Unis, l' Internal Revenue Service a plus de latitude pour négocier, puisqu'il peut conclure une transaction hors cour fondée sur les probabilités d'obtenir gain de cause.
21.24 RNI croit que les tribunaux sont les endroits tout indiqués pour résoudre les cas qui peuvent avoir une grande valeur comme précédents. Dans les situations de ce genre, le ministère peut offrir d'acquitter les frais occasionnés au contribuable par l'appel, mais il n'a pas de politique établie à ce sujet. La Cour peut adjuger les dépens au contribuable.
21.26 La Direction générale des appels a une structure organisationnelle conçue pour favoriser l'impartialité. En effet, la direction générale a un sous-ministre adjoint à sa tête, et celui-ci relève directement du sous-ministre qui dirige le ministère. Le chef des Appels de chaque bureau local exerce ses fonctions sous la direction de ce sous-ministre adjoint et il ne rend des comptes au directeur local que pour des fins administratives.
21.27 Afin de garantir l'impartialité, le ministère ne compte pas uniquement sur le fait que la Direction générale des appels est séparée du reste de RNI. Les agents de la Direction générale des appels doivent communiquer avec des vérificateurs et des répartiteurs, ainsi qu'avec des contribuables, en vue d'obtenir des renseignements. RNI compte donc sur les principes généraux de la direction générale, ainsi que sur la formation dispensée par celle-ci, pour inculquer à ses agents un esprit d'impartialité; il doit compter sur les contrôles qui existent au sein de la direction générale pour garantir que le processus de règlement des différends fait l'objet d'une surveillance efficace.
21.28 Le ministère tient à jour un manuel des opérations, que complètent des directives et des notes de service, où l'on trouve des politiques, des instructions et des procédures concernant le traitement des oppositions. Leur contenu vise à garantir que les contribuables soient traités conformément à la loi. C'est selon le cadre ainsi défini que les chefs des Appels examinent et approuvent les dossiers traités par leurs employés. En plus, certains chefs émettent des directives locales.
21.29 Notre examen d'un échantillon de dossiers d'opposition réglés et en cours a montré que, en général, le travail effectué satisfaisait aux exigences énoncées dans le manuel et les autres documents.
21.31 La Partie III du Budget des dépenses de RNI contient deux indicateurs de l'impartialité. D'abord, le pourcentage des jugements de la Cour de l'impôt qui ont été rendus en faveur du ministre (environ 74 p. 100) représente le jugement d'une tierce partie sur la position de RNI. Toutefois, cet indicateur ne porte que sur le faible pourcentage des oppositions qui ont mené à un appel. En outre, il faudrait que RNI définisse les normes en fonction desquelles seraient jugés les résultats. Par exemple, le fait que 74 p. 100 des jugements sont favorables au ministre laisse-t-il croire à un degré d'impartialité suffisant?
21.32 Le deuxième indicateur est le pourcentage des oppositions qui n'entraînent pas un appel à la Cour de l'impôt. Il se situe, en moyenne, à 93 p. 100. Toutefois, l'absence d'appel consécutif à l'opposition ne signifie pas nécessairement que la décision rendue est impartiale, ni même que le contribuable est d'accord. La proportion des contribuables qui approuvent la décision rendue par RNI constituerait un indicateur un peu plus juste de l'impartialité. Dans sa documentation interne, RNI indique que, en 1991-1992, 75 p. 100 des contribuables ont approuvé la décision rendue en réponse à leur opposition.
21.33 Une autre façon de déterminer le degré d'impartialité consisterait à demander aux contribuables ce qu'ils pensent du rendement de RNI. Le ministère élabore actuellement un questionnaire afin d'obtenir des clients une rétroaction sur les services obtenus de la Direction générale des appels. Le projet de questionnaire demande, entre autres choses, si un agent a étudié l'opposition avec impartialité et si la position du ministère a été clairement expliquée.
21.34 Le ministère devrait faire en sorte que son sondage auprès des contribuables contienne des données suffisantes pour permettre une analyse des réponses données par des sous-groupes choisis de contribuables ayant contesté une cotisation, par exemple ceux qui ont «gagné» leur cause par opposition à ceux qui l'ont «perdue».
Commentaire du ministère : Un des principaux objectifs de Revenu national, Impôt est d'améliorer le service à la clientèle. De nombreuses méthodes (sondages, correspondance des clients et commentaires du grand public, entre autres) sont utilisées pour mesurer la satisfaction de la clientèle. Nous nous engageons à raffiner nos méthodes en recueillant des données pour améliorer nos services. Pour ce faire, nous profiterons de toutes les occasions valables pour mieux connaître ce que notre clientèle pense de nos mécanismes de recours.
21.37 Le ministère a réussi à obtenir la plupart des années-personnes qu'il demandait pour traiter sa charge de travail accrue en matière d'oppositions. Les années-personnes sont passées de 379, en 1986-1987, à un nombre prévu de 609 pour 1991-1992.
21.38 Les agents des appels résolvent maintenant, chaque année, 57 000 oppositions, soit presque le double du nombre équivalent pour 1986-1987, mais ils en reçoivent encore un plus grand nombre qu'ils n'en résolvent. Au cours des six dernières années, la charge de travail consistant en oppositions à régler est passée de 18 000 à plus de 38 000. La plus grande augmentation a été constatée dans la catégorie des oppositions en suspens, dont le nombre est passé de 9 300 à 21 500. Le ministère attribue une partie de l'augmentation au temps perdu pendant le conflit de travail survenu dans la fonction publique à l'automne de 1991.
21.39 RNI vise à garder au-dessous de certains pourcentages la partie de la charge de travail de chaque bureau local, qui se compose des dossiers d'opposition actifs créés il y a plus de 120 jours. Ces pourcentages sont déterminés en fonction de la complexité moyenne des dossiers d'opposition traités par le bureau local concerné. Les bureaux qui traitent des dossiers plutôt simples ont respecté leur plafond de 5 p. 100 au cours de quatre des six dernières années. Par contre, le ministère n'a pas respecté ses plafonds de 20 et de 25 p. 100 dans les bureaux qui traitent des dossiers plus complexes.
21.41 De fait, il s'écoule des mois avant qu'un agent de la Direction générale des appels ne se voie confier un dossier d'opposition et ne puisse commencer à y travailler. Pour les dossiers d'opposition actifs, plus de la moitié du temps écoulé se passe à obtenir la déclaration de revenus, à attribuer l'opposition à un bureau local, puis à la confier à un agent. Le temps qui reste peut correspondre en partie à l'attente de réponses des contribuables. Ainsi, les contribuables doivent attendre durant plus de quatre mois, en moyenne, une décision qu'un agent prend en moins de neuf heures de travail. Environ la moitié des oppositions appartiennent à la catégorie des plus simples et ne nécessitent approximativement que quatre heures de travail d'un agent; pourtant, le délai de règlement de ces mêmes oppositions est de trois mois et demi.
21.42 De surcroît, les oppositions en suspens, qui représentent plus de la moitié de la charge de travail, n'entrent pas en ligne de compte dans les objectifs et les rapports de RNI relativement à la rapidité. Les oppositions en suspens sont celles que le ministère met de côté en attendant l'aboutissement d'un différend semblable, la réception d'une réponse de la Direction générale des appels au Bureau principal ou la réception de renseignements d'une autre division de RNI. Les contribuables peuvent choisir que leur opposition soit traitée comme faisant partie d'un groupe de cas semblables dont les dossiers sont en suspens, ou bien poursuivre individuellement la démarche entreprise jusque devant les tribunaux.
21.43 Du moment qu'une opposition appartient à la catégorie des dossiers en suspens, le ministère la considère comme en dehors du cadre auquel s'appliquent ses objectifs de règlement rapide des oppositions, tout particulièrement si l'on attend une décision d'un tribunal. Pourtant, plus de 25 p. 100 des dossiers d'opposition en suspens ne sont que des dossiers renvoyés au Bureau principal ou à d'autres divisions de RNI. Bien que certaines de ces oppositions puissent nécessiter la consultation d'experts externes, le ministère peut exercer un contrôle beaucoup plus grand sur les dossiers simplement renvoyés à d'autres services que sur les dossiers qui attendent un jugement d'un tribunal.
21.44 Les registres de RNI pour 1991 montrent que le règlement des oppositions en suspens est intervenu, en moyenne, plus de 800 jours après la date de réception de l'avis d'opposition du contribuable. Plus d'un quart des oppositions concernées avaient été en cours durant plus de trois ans. Les oppositions en suspens, qui attendent le jugement d'un tribunal, font l'objet d'une certaine surveillance, mais il faut parfois des mois pour reprendre le traitement du dossier une fois que le jugement a été rendu dans une cause judiciaire connexe.
21.45 Au cours de rencontres avec RNI, différents groupes d'intérêts formulent des observations sur des questions administratives et techniques; la rapidité du processus de règlement des différends peut alors être mentionnée. Mais il ne s'agit là que de renseignements obtenus au hasard. Le ministère n'a pas l'intention de recueillir systématiquement les observations des contribuables au sujet de la rapidité, par exemple en faisant figurer une question sur le sujet dans le questionnaire mentionné au paragraphe 21.33.
21.46 Le ministère devrait faire en sorte que les mesures suivantes soient appliquées :
a) que l'information de gestion contenue dans ses rapports trimestriels porte sur la durée entière du traitement de tous les genres d'oppositions, soit les dossiers actifs, les dossiers mis en suspens en raison de renvois à l'intérieur de RNI et les dossiers mis en suspens en attendant le jugement d'un tribunal;
b) que son questionnaire de sondage demande aux contribuables ce qu'ils pensent de la rapidité du processus de règlement des différends.
Commentaire du ministère : Le ministère utilise actuellement plusieurs mesures pour évaluer la rapidité de traitement des dossiers d'opposition actifs. Les mesures sont appliquées à partir du moment où toute la documentation nécessaire a été recueillie pour le traitement d'une opposition. Nous consentons à élargir ce processus d'évaluation pour qu'il s'applique à l'ensemble de la période de traitement pour tous les types d'oppositions.
Les divers mécanismes utilisés à l'heure actuelle par le ministère pour recueillir de l'information au sujet de la satisfaction de la clientèle seront également employés pour suivre de près la rétroaction sur la rapidité du service offert par la Direction générale des appels.
21.48 RNI et le ministère de la Justice prennent des mesures pour répondre à la situation. Les deux ministères ont demandé et obtenu des ressources supplémentaires. Des mois avant l'entrée en vigueur des modifications touchant la Cour, ils ont fourni des renseignements sur le sujet aux employés de leurs bureaux locaux. RNI a fait passer de son Bureau principal à ses bureaux locaux une partie de la charge de travail. Afin d'aider au traitement des appels, RNI s'est chargé d'une partie du travail auparavant effectué par le ministère de la Justice. En outre, un groupe de travail interministériel a été constitué tôt en 1991 pour chercher des moyens de traiter les appels de façon plus efficiente et de réduire le nombre des litiges. Le rapport définitif de ce groupe a été présenté tôt en 1992; il contenait 74 propositions de modifications, dont un certain nombre ont été appliquées.
21.49 En 1991-1992, 4 000 appels ont été résolus, soit une augmentation de plus de 1 000 par rapport aux années précédentes. Une partie de l'augmentation découle du fait que la procédure informelle de la Cour de l'impôt exige le respect de délais plus courts. Une autre partie est le fruit des efforts décrits au paragraphe précédent, et une autre encore, du règlement des cas de différends comportant des appels interjetés par des groupes de contribuables.
21.51 RNI affecte certains de ses employés, par rotation, à des postes dans les bureaux locaux qui relèvent de la Direction générale des appels, afin de permettre aux intéressés d'acquérir une expérience variée. La période d'affectation dépend du niveau de classification de l'employé et de la complexité des cas qui lui sont confiés. La Direction générale des appels cherche les employés les plus qualifiés. Ses employés locaux possèdent actuellement, en moyenne, 12 ans d'expérience de travail au ministère.
21.52 En mai 1991, la Direction générale des appels a demandé l'aide du centre de formation du ministère en vue d'établir une approche plus structurée de la formation de ses agents. La première phase de l'entreprise a consisté en une analyse des besoins de formation, qui s'est terminée en mars 1992. Dans le rapport provisoire de cette analyse, on exprimait de l'inquiétude relativement aux écarts existant entre les besoins de formation et la formation qu'il est actuellement possible d'obtenir. Le rapport recommandait d'élaborer une politique de formation, des profils de formation indiquant les cours nécessaires et des cours de formation nationaux.
21.54 Les deux tiers des modifications ou des annulations faites par la Direction générale des appels relativement aux cotisations contestées sont attribuables au fait que le contribuable a fourni des renseignements supplémentaires. Les autres découlent principalement de la découverte d'erreurs commises par les répartiteurs et les vérificateurs. Il importe de faire connaître ces erreurs à leurs auteurs afin qu'ils évitent les erreurs semblables à l'avenir.
21.55 La Direction générale des appels distribue aux bureaux locaux et aux autres directions générales du Bureau principal un rapport statistique trimestriel qui contient de l'information sommaire. De plus, le ministère a récemment fait en sorte que les divisions chargées des vérifications aient accès aux données du système d'information automatisé de la Direction générale des appels, qui concernent les différends relatifs aux cotisations établies à l'instigation des vérificateurs. Enfin, la direction générale fournit à la haute direction de RNI une liste des raisons qui justifient la plupart des modifications apportées par elle aux cotisations.
21.56 Plusieurs centaines de cas sont renvoyés chaque année à la Direction générale des appels du Bureau principal, et ces renvois aboutissent à un genre de rétroaction différent. Lorsque le Bureau principal constate et définit un problème, il recommande aux autres secteurs du ministère les modifications qu'il y a lieu d'apporter aux politiques ministérielles et à la loi.
21.57 Une analyse que le ministère nous a fournie révèle que la plupart des bureaux locaux comptent sur des moyens divers pour la rétroaction à l'échelon local. Dans presque 60 p. 100 des bureaux locaux, la rétroaction se fait à la fois selon des méthodes formelles et selon des méthodes informelles. Dans 30 p. 100 des autres bureaux, la rétroaction se fait uniquement selon des méthodes informelles, alors que ceux qui restent ne fournissent pas de rétroaction. Cette analyse concorde avec nos propres observations. Dans nos entrevues avec le personnel de certains bureaux locaux, on nous a dit que les vérificateurs et les répartiteurs ne voyaient pas l'utilité d'une rétroaction.
21.58 Le ministère devrait faire une étude pour déterminer dans quelle mesure il y a une rétroaction qui sert à améliorer les opérations et il devrait formuler des recommandations en vue d'une utilisation accrue de la rétroaction dans les cas pertinents.
Commentaire du ministère : Comme l'indique le Rapport du vérificateur général, Revenu national, Impôt a utilisé avec succès la rétroaction pour améliorer ses opérations. Nous évaluons continuellement nos méthodes de rétroaction dans le but d'augmenter leur valeur au sein de l'organisme.
21.60 Le ministère réunit déjà une somme considérable de renseignements sur le programme des oppositions et des appels. Nous croyons que certains genres de renseignements qui ne font pas actuellement l'objet de rapports permettraient aux parlementaires et à d'autres de comprendre de façon plus claire et plus complète le programme et son rendement. Les genres de renseignements indiqués ci-dessous sont des exemples de ceux qui devraient être à la disposition des parlementaires. S'il y a une norme de rendement, elle devrait figurer dans la communication des résultats obtenus.
Décisions :
Commentaire du ministère : Comme il a été mentionné, le ministère a déjà pris des mesures pour améliorer l'information qui porte sur les appels dans la Partie III du Budget des dépenses.
De plus, nous sommes en train d'élaborer des indicateurs-clés de rendement pour le programme des appels ainsi que pour d'autres programmes importants du ministère. Bien que ces indicateurs servent principalement à surveiller et à gérer les programmes, ceux qui peuvent présenter un intérêt particulier pour les parlementaires et le public seront aussi communiqués dans la Partie III du Budget des dépenses.
En outre, le ministère répond actuellement à un large éventail de demandes d'information soumises par des organisations professionnelles, des députés et le grand public au sujet du programme des appels, et il s'engage à poursuivre ce travail.