22.6 Environ 9 800 employés - soit près de la moitié du total de la Gendarmerie - participent directement à la prestation de services de police à contrat. La plupart (80 p. 100) sont des membres en uniforme, tandis que le reste se compose de membres civils et de fonctionnaires. La pièce 22.1 montre la distribution, par province.
22.7 Les services de police à contrat sont fournis par 641 détachements répartis dans les provinces, territoires et municipalités qui ont signé des ententes à cet effet. Dans ces détachements, les membres accomplissent diverses tâches générales : patrouilles dans leurs secteurs, réponse aux demandes d'assistance, application du code de la route et des lois concernant les boissons alcoolisées ainsi que des règlements municipaux, enquêtes sur des affaires criminelles et activités de prévention du crime. Il leur incombe également d'appliquer les lois fédérales comme la Loi sur les stupéfiants et la Loi sur la marine marchande du Canada . La pièce 22.2 montre les autres niveaux de l'organisation et leurs fonctions respectives.
22.8 Comme l'indique la pièce 22.3 , dans 86 p. 100 des détachements, on compte moins de 20 membres en uniforme. Ils sont au service de petites collectivités rurales, comme Souris, Île-du-Prince-Édouard, et Fort St. James, en Colombie-Britannique, de lieux isolés tels que Reliance, Territoires du Nord-Ouest et Nain, à Terre-Neuve, et de collectivités autochtones, comme Assumption, en Alberta et Shamattawa, au Manitoba. D'autres détachements, qui comptent de 20 à 100 membres chacun, s'occupent de petites villes comme Kamloops, en Colombie-Britannique et Red Deer, en Alberta. Les plus gros détachements de la GRC se trouvent dans les banlieues de Vancouver. Ceux de Surrey et de Burnaby comptent chacun plus de 200 membres et font face aux mêmes défis que n'importe quel service de police d'une grande agglomération canadienne. ( Voir les photos .)
22.13 La police est également de plus en plus poussée, sur le plan interne, à améliorer sa façon de travailler. On ne voit plus le travail policier de la même manière. Outre l'application de la loi et la lutte contre le crime, on met maintenant l'accent sur la prévention du crime et la recherche de solutions.
22.14 Plusieurs services de police voient dans la nécessité du changement l'occasion d'un renouveau organisationnel. Cela les a amenés à réexaminer un certain nombre de questions fondamentales comme le rôle propre à la police dans la société et la façon d'améliorer les services sans engager plus de personnel ou accroître les budgets. L'une des mesures les plus populaires en Amérique du Nord consiste à adopter un concept appelé «police communautaire» également appelé «police sociopréventive». Toutefois, en théorie comme en pratique, ce type de police peut varier d'une administration à l'autre. (Voir la photo.)
22.15 La mise en oeuvre exigera de la police d'importants changements sur les plans opérationnel et organisationnel. D'abord, elle devra modifier ses méthodes et ses procédés pour être plus efficiente et efficace. Par exemple, elle peut remplacer sa stratégie d'intervention à la suite d'incidents par un modèle de recherche de solutions selon lequel elle collabore avec les citoyens pour établir les causes des incidents et agir sans plus attendre. Elle pourrait recourir davantage à d'autres mesures proactives, comme les patrouilles orientées et la prévention du crime. De plus, l'attribution de certaines collectivités à tels ou tels agents pourrait devenir la norme, et le travail d'équipe pourrait être encouragé.
22.16 Deuxièmement, il faudra peut-être déléguer les pouvoirs et les responsabilités au plus bas niveau possible. Il faudra aux supérieurs immédiats le pouvoir de prendre des décisions fondées sur les conditions et les besoins qui existent localement. Le nombre d'échelons de commandement pourrait être réduit, et la distribution des pouvoirs, modifiée. À une communication descendante, unidimensionnelle, sera préférée la rétroaction du bas vers le haut. Il faudra peut-être une application moins rigoureuse de la procédure. Innovation et esprit d'initiative seront encouragés et récompensés.
22.17 Enfin, les changements d'ordre opérationnel et organisationnel dont il est question ci-dessus auront pour effet de créer une nouvelle «culture» (valeurs organisationnelles). Par conséquent, il faudra améliorer les normes d'évaluation du rendement et le système de récompense pour qu'ils reflètent et soutiennent les nouvelles valeurs.
22.18 Dans son énoncé directionnel de 1989, le Commissaire a engagé la Gendarmerie dans la voie qui mène à l'adoption du concept de police communautaire. Pour la GRC, la police communautaire «signifie que les citoyens et les policiers, ensemble, cernent les problèmes de criminalité et d'ordre social de la collectivité, et travaillent à leur résolution. Ce concept reconnaît le rôle essentiel de la collectivité dans le processus de prise de décisions de la police. C'est ainsi que la collectivité participe à la résolution des problèmes, à l'établissement des objectifs et à la formulation des besoins, et qu'elle peut exercer une influence sur l'attitude des policiers et la prestation des services de police. Dans ces conditions, la police se voit tenue de rendre des comptes directement à la collectivité, dont les préoccupations doivent faire partie intégrante du plan opérationnel du détachement.» Une fois mise en oeuvre, cette idée influera considérablement sur la façon dont la Gendarmerie royale du Canada fournit des services de police à contrat.
22.20 Nous avons visité certains détachements de la GRC pour observer les opérations de la police, et nous avons examiné les systèmes et les pratiques de gestion qui s'y rattachent, à l'échelon des quartiers généraux de division et à la Direction générale. Les objectifs de notre vérification consistaient à examiner :
22.22 Les provinces et le gouvernement fédéral ont conclu récemment une nouvelle entente sur les services de police à contrat, qui a changé le mode de partage des frais entre eux. Nous avons examiné les analyses des coûts qu'a faites la GRC en vue des négociations de contrats, ainsi que les opérations de comptabilité et de facturation du point de vue du recouvrement des coûts, et regardé en quoi consiste la communication de l'information sur les coûts au Parlement.
22.24 La nécessité de choisir les méthodes en fonction des collectivités montre que, dans chacun de ses 641 détachements, la Gendarmerie doit adapter ses opérations à des conditions locales. Toutefois, elle doit en même temps, à titre de police nationale, maintenir une certaine uniformité dans l'ensemble du Canada. L'équilibre délicat à respecter entre, d'une part, la conformité à des normes nationales et un contrôle centralisé et, d'autre part, l'autorisation pour les détachements de prendre certaines décisions d'après les besoins locaux pose un défi important à la Gendarmerie.
22.25 Prise entre le nombre croissant de demandes d'assistance d'une part et les restrictions budgétaires d'autre part, la police se sent pressée d'améliorer ses façons d'opérer. Ces améliorations peuvent être de deux ordres : meilleurs processus et nouvelle technologie. Dans le premier cas, il peut s'agir de trouver de meilleures façons de gérer les demandes d'assistance, d'aménager les horaires du personnel de façon que les ressources policières correspondent le plus possible aux demandes d'assistance et de simplifier le processus de rédaction de rapports sur les cas; dans le deuxième cas, il peut s'agir de concevoir des systèmes informatisés de répartition des appels, d'installer des terminaux numériques mobiles et des téléphones cellulaires dans les véhicules de police ainsi que d'utiliser des ordinateurs portatifs pour la rédaction des rapports.
22.26 Toutefois, la GRC ne peut toujours prendre seule la décision d'apporter des changements. Aux termes des contrats, elle se doit de consulter les provinces et les municipalités si les changements d'ordre opérationnel risquent de modifier le niveau de service dans le secteur considéré. Un autre facteur dont elle doit aussi tenir compte, c'est la disponibilité des fonds nécessaires. Les changements dans les opérations et l'adoption de nouvelles technologies qui nécessitent l'approbation de fonds supplémentaires par les provinces et les municipalités sont devenus, ces dernières années, plus difficiles.
22.28 Au Canada, beaucoup de services de police ont analysé leurs statistiques sur les appels et les caractéristiques de ces derniers et mis en oeuvre une stratégie d'intervention différentielle qui leur permet d'y répondre d'une façon plus rentable. Ainsi, dans certains services, on ne va plus sur les lieux d'accidents mineurs d'automobiles, s'il n'y a pas de blessés et si la circulation n'est pas interrompue. Dans certaines grandes villes, les agents ne s'occupent pas des vols avec effraction lorsque la valeur des biens dérobés est inférieure à 1 000 $, sauf s'il y a un suspect ou des preuves matérielles. Cela peut être difficile pour la Gendarmerie parce que la façon de juger ce qui constitue une infraction et comment il faut s'en occuper peut varier énormément d'un endroit à l'autre.
22.29 Pour réduire le temps qu'elle consacre à des affaires de peu d'importance, la Police provinciale de l'Ontario a institué une stratégie d'intervention différentielle dans 70 p. 100 de ses détachements, là où elle le jugeait bon. En 1990, le vérificateur provincial de l'Ontario a fait remarquer que ce système avait permis de mieux déployer les ressources policières, ce qui a pour résultat de mettre l'accent sur des fonctions de police plus importantes et plus urgentes.
22.31 Sans une stratégie d'intervention différentielle, les membres en uniforme peuvent consacrer une grande partie de leur temps à s'occuper d'affaires dites mineures et à enquêter sur ces cas, ce qui pourrait entraver l'affectation des ressources à des affaires plus importantes et à d'autres activités de police communautaire.
22.32 Ce n'est pas sans raison que la Gendarmerie n'a pas adopté de stratégie de ce genre dans tous ses détachements. Avant tout, elle ne peut agir de sa propre initiative; les contrats stipulent que les responsables des provinces et des municipalités doivent être consultés lorsqu'il s'agit de déterminer le niveau minimal de service. Ensuite, il est dans la tradition de la GRC de répondre, dans la mesure du possible, à toute demande d'assistance.
22.33 La Gendarmerie royale du Canada devrait élaborer des lignes directrices et des critères pour déterminer quand une stratégie d'intervention différentielle serait appropriée.
Commentaire de la GRC : Nous sommes d'accord. La stratégie d'intervention différentielle est le pivot du modèle de police communautaire, et nous sommes en voie de l'examiner dans le cadre de cette initiative.
22.34 La Gendarmerie royale du Canada devrait demander à ses détachements d'étudier la possibilité d'adopter une stratégie d'intervention différentielle dans leurs secteurs. En se fondant sur les résultats de ces études, elle devrait alors consulter les responsables des provinces et des municipalités pour déterminer s'il est possible et acceptable d'adopter cette stratégie dans tel ou tel secteur.
Commentaire de la GRC : Nous sommes d'accord. Il s'agit aussi d'une étape de la mise en oeuvre du concept de police communautaire.
22.36 Pour éviter les horaires inefficients, la GRC prescrit, dans sa politique sur la répartition du travail, une distribution proportionnelle des ressources humaines (DPRH). Cette méthode aide les chefs de détachement à répartir les agents de police selon les demandes d'assistance. Les principes suivis en la matière sont cohérents, et conformes à ceux qu'on trouve dans d'autres services de police.
22.37 Nous avons appliqué la méthode DPRH aux statistiques sur le volume de travail de deux détachements de la GRC qu'illustrent les deux diagrammes supérieurs de la pièce 22.7 . De cette façon, nous avons pu faire correspondre assez bien les ressources et les fluctuations de la demande, comme le montrent les deux diagrammes du centre.
22.39 Selon la politique de la GRC sur l'organisation du travail, les chefs de détachement - avant de proposer des relais prolongés - évaluent comment ceux-ci peuvent influer sur le niveau de service au public, le moral du personnel, les heures supplémentaires et d'autres fonctions administratives. De plus, les commandants divisionnaires doivent être convaincus que les relais prolongés ne compromettront pas la prestation des services policiers.
22.40 La plupart des gros détachements de la GRC qui appliquent l'horaire de travail par relais de 12 heures et la «surveillance à effectifs constants» le font depuis plusieurs années. La GRC n'a pu nous fournir d'approbation consignée de ces horaires. Nous n'avons pu non plus trouver d'évaluations quantitatives qui justifient les demandes récentes de relais prolongés, comme l'exige la politique. Souvent, les approbations n'ont été données qu'à cause de l'effet positif supposé sur le moral des membres, pour compenser le fait que ceux-ci acceptent de faire beaucoup d'heures supplémentaires non rémunérées et qu'ils ne sont pas syndiqués.
22.41 Comme l'horaire de «surveillance à effectifs constants» est facile à gérer et que les membres préfèrent généralement des relais de 12 heures, on a tendance à l'accepter sans considérer ses effets sur l'efficience ainsi que sur la qualité et le niveau du service fourni. La Gendarmerie en est consciente depuis un certain temps et elle étudie la question; on cherche toujours le juste milieu entre le moral et l'efficience. Étant donné les compressions budgétaires actuelles à tous les niveaux d'administration publique et l'accent mis sur les attentes à satisfaire de la collectivité, la GRC devra trouver l'équilibre entre le moral des membres et l'efficience opérationnelle dans l'approbation des divers horaires de travail.
22.42 La Gendarmerie royale du Canada devrait veiller à ce que les détachements se conforment entièrement à la politique sur l'aménagement des horaires. Elle devrait également y prévoir l'obligation d'évaluations périodiques des horaires actuels.
Commentaire de la GRC : Nous sommes d'accord.
22.43 La Gendarmerie royale du Canada devrait évaluer l'à-propos de l'horaire de travail par relais de 12 heures et, en particulier, la «surveillance à effectifs constants» dans les gros détachements.
Commentaire de la GRC : Nous sommes d'accord. Nous allons entreprendre une étude et apporter les changements nécessaires afin de donner suite à la recommandation du présent paragraphe et à celle du paragraphe 22.42.
22.45 La mise au point de technologies pour répondre aux besoins opérationnels constitue une responsabilité de la Direction générale. Il existe un plan principal en trois phases pour la technologie informatique au sein de la Gendarmerie. La première consiste à concevoir une base de données policières nationale, la seconde, à améliorer ses systèmes de répartition, la troisième, à mette en place un matériel qui s'y rattache. Globalement, la façon de procéder a consisté à élaborer des systèmes standards pour l'ensemble de la Gendarmerie.
22.47 La Gendarmerie possède un Centre de transmissions dans chaque sous-division pour servir tous les détachements qui en relèvent. Pendant les heures normales, les détachements s'occupent de la répartition de leurs voitures de police. Après les heures normales, cette responsabilité est confiée au centre de transmissions. Là, les répartiteurs de la GRC communiquent en général par radio avec les patrouilleurs et ils utilisent crayons et papier pour suivre les déplacements des véhicules de police sur les routes. Toutefois, les cinq plus gros détachements, dans la région du district continental sud de la Colombie-Britannique, ont chacun leur centre de transmissions, qui fonctionne 24 heures sur 24. Ces centres sont dotés d'un système de répartition assistée par ordinateur, que la GRC a installé en 1976. ( Voir la photo .)
22.48 En 1982, la GRC a commencé à préparer la mise au point du Système intégré de répartition de l'information (SIRI) pour remplacer les systèmes automatisés de répartition utilisés dans la région du district continental sud de la Colombie-Britannique et qu'elle estimait maintenant désuets (voir la pièce 22.8 ).
22.49 Plusieurs facteurs ont influé sur l'élaboration du SIRI.
22.51 La Gendarmerie royale du Canada devrait terminer la mise au point du Système intégré de répartition de l'information et procéder à son installation dans la région du district continental sud de la Colombie-Britannique le plus tôt possible. Elle devrait y ajouter, selon les besoins, d'autre matériel qui s'y rattache comme les terminaux numériques mobiles en même temps qu'elle installe le SIRI.
Commentaire de la GRC : Nous sommes d'accord. Cette recommandation sera mise en oeuvre selon les ressources dont nous disposerons.
22.52 Le plan initial de la Gendarmerie consistait à installer le SIRI dans d'autres centres de transmissions choisis d'après une révision et approbation à chaque année des ressources propres à chaque phase. En 1990, les centres de transmissions au Nouveau-Brunswick ont été réunis en un seul. Récemment, des discussions ont eu lieu en Alberta et en Colombie-Britannique en vue de la réorganisation des structures actuelles. Nous croyons que cette tendance pourrait être de nature à améliorer davantage l'efficience opérationnelle et à réduire les besoins en capital. Étant donné la situation financière de tous les niveaux d'administration publique, la GRC doit évaluer avec soin les coûts et les avantages avant de procéder à l'installation de chaque SIRI.
22.53 Dans sa recherche de moyens pour améliorer ses opérations de répartition d'appels, la Gendarmerie royale du Canada devrait étudier diverses solutions de rechange comme la fusion des centres de transmissions et l'installation du Système intégré de répartition de l'information, et elle devrait fonder sa décision sur les coûts et les avantages de chaque solution.
Commentaire de la GRC : Nous sommes d'accord, à la condition que la vie humaine, la sécurité et la satisfaction de la collectivité soient pris en considération au même titre que les coûts.
22.55 Au cours de notre vérification, nous avons visité un certain nombre de services de police au Canada pour voir de quelle façon ils abordaient la question de l'information. La pièce 22.9 montre trois de ces cas.
22.56 Habituellement, les améliorations se produisent en deux étapes ou phases. La première consiste à réduire la quantité de rapports nécessaires. Cette étape comporte les décisions d'ordre «opérationnel». Par exemple, la décision peut être prise d'adopter une façon de procéder (comme la stratégie d'intervention différentielle) qui pourrait réduire le nombre de rapports à rédiger. Des critères pour déterminer s'il faut poursuivre le travail relatif à un cas au-delà de l'enquête initiale pourraient aussi être élaborés, ce qui pourrait réduire la paperasserie.
22.57 Une fois prises les décisions d'ordre opérationnel, la deuxième étape consiste à adopter des technologies qui permettent d'être plus efficient. Ici, experts techniques et agents de police doivent collaborer étroitement pour mettre au point la technologie la plus propre à répondre aux besoins d'ordre opérationnel, souvent dictés par les conditions locales.
22.59 Certaines de ces exigences relèvent des services de police mêmes et leur permettent de mieux gérer leurs opérations. D'autres tiennent aux dispositions relatives, par exemple, à la Charte des droits, à la Loi sur l'accès à l'information et au système de règlement des plaintes du public. La pièce 22.10 montre les formulaires et les rapports nécessaires pour un cas de conduite avec facultés affaiblies, et qui les exige. Les changements apportés aux exigences en matière de rapports échappent souvent au contrôle de la GRC. ( Voir la photo. )
22.60 Avec plus de 7 000 membres en uniforme affectés aux services de police à contrat, les possibilités de réaliser des gains de productivité en réduisant le temps consacré à la rédaction des rapports sont considérables. Par exemple, avec seulement quatre points de pourcentage de moins, suivant l'étude de cas no 2 de la pièce 22.9 , la GRC pourrait en principe libérer de leurs tâches de rédaction jusqu'à l'équivalent de 280 agents pour les affecter à la prévention du crime, à la patrouille orientée et à d'autres activités de police communautaire.
22.61 Nous avons comparé les pratiques de la GRC en la matière avec celles d'autres services de police et constaté un certain nombre de facteurs qui permettent d'expliquer pourquoi les membres en uniforme de la GRC doivent passer une si grande partie de leur temps à la rédaction de rapports.
22.62 Premièrement, la Gendarmerie demande à ses agents d'écrire un rapport pour chaque cas qui a réclamé leur présence parce que, contrairement à d'autres grands services, la GRC ne dispose pas des moyens nécessaires pour créer des dossiers automatiquement par l'intermédiaire de ses systèmes de répartition. Il s'ensuit que ses agents doivent écrire à la main les rapports sur des affaires mineures.
22.63 Deuxièmement, les agents des détachements du service de police provincial de la GRC doivent s'occuper du travail courant de bureau, comme la dactylographie de rapports d'enquête ou de rapports administratifs, parce que ces détachements ne comptent, en moyenne, que sur un employé civil de soutien pour six agents de police. Dans ses détachements du service de police municipal, où le personnel de soutien est rémunéré par les municipalités, ce rapport est d'environ un pour trois - comme dans les autres services de police. La Gendarmerie nous a informés qu'elle ne pourrait engager plus de personnel de soutien, même si elle était prête à remplacer des agents de police par des civils à cause du gel de l'embauche dans l'ensemble de la fonction publique fédérale. Le concept de «budget de fonctionnement», qui assure à la direction de la GRC plus de souplesse et fait actuellement l'objet d'un essai, peut aider à réduire ce problème.
22.64 Troisièmement, l'utilisation de technologies nouvelles pour les rapports dans les gros détachements de la Gendarmerie est beaucoup plus limitée que dans la plupart des autres grands services de police au Canada. Dans la plupart des cas, les membres de la GRC doivent écrire leurs rapports à la main avant de les donner à un commis chargé de les introduire dans l'ordinateur. La GRC a commencé à introduire à divers endroits d'autres techniques modernes (ou à vérifier la faisabilité de les adopter) comme les terminaux mobiles, les ordinateurs portatifs et les carnets électroniques.
22.65 Ces dernières années, les services de police d'un peu partout au Canada ont établi, pour réduire les formalités écrites, des systèmes de rédaction de rapports «sans papier», qui permettent de s'occuper d'affaires mineures sur leurs systèmes informatiques. (Voir le 3e cas de la pièce 22.9 .) Lorsqu'il faut un rapport, celui-ci peut être introduit directement dans l'ordinateur.
22.66 La Gendarmerie a également introduit sa version d'un système sans papier. Toutefois, elle vise davantage à réduire le nombre de dossiers papier qu'à supprimer la nécessité d'un rapport pour une affaire mineure. Ses membres doivent encore écrire à la main des rapports pour tous les cas, introduits ensuite dans le Système de récupération de renseignements judiciaires, puis détruits pour réduire l'espace nécessaire à leur rangement. Si le nombre de dossiers que tient la GRC a diminué, le nombre de rapports à rédiger est, lui, à peu près le même, et ce, parce qu'on n'a pas commencé par s'occuper des rapports requis pour les affaires mineures (environ 60 p. 100 du total).
22.67 En 1990, la Direction générale de la GRC a lancé un nouveau projet de système universel de rapports simplifiés. Elle se proposait de recourir davantage à la technologie informatique pour créer un système de rapports sans papier, libérant ses membres de tâches fastidieuses et qui prennent du temps afin qu'ils puissent en consacrer plus aux tâches de maintien de l'ordre. Toutefois, la réalisation de ce plan d'action a été lente en raison d'autres priorités, qui ont détourné des ressources vers d'autres domaines.
22.68 Nous croyons que, pour efficacement réduire la paperasserie, il vaut mieux faire participer les agents de première ligne. Au cours de nos visites de détachements de la Gendarmerie, au cours de la vérification, nous avons vu nombre de solutions locales ingénieuses qui pourraient être utiles au reste de la Gendarmerie. Le projet de «simplification» de la Direction générale doit reposer sur une participation plus grande et mieux coordonnée du personnel des services opérationnels par l'intermédiaire, peut-être, de la Direction des services de police communautaire et autochtones.
22.69 Dans la réalisation de son projet de réduire la paperasserie, la Gendarmerie royale du Canada devrait faire participer ses gestionnaires des opérations et envisager :
22.71 La Gendarmerie possède deux principaux systèmes d'information de gestion - le Système de rapports statistiques sur les opérations (RSO) et un système de rapport des heures-personnes appelé système C75D. Nous estimons qu'ils coûtent à la GRC au moins 20 millions de dollars par année. Cela comprend le temps mis à remplir les formulaires de collecte de données et à les réviser, à introduire les données dans l'ordinateur, à les traiter et à produire des comptes rendus analytiques.
22.73 À notre avis, les méthodes improvisées, et qui manquent d'uniformité, pour la mesure du rendement tiennent à plusieurs facteurs. D'abord, même si la Gendarmerie a présenté un nouvel ensemble d'indicateurs des résultats et du rendement dans son cadre de planification opérationnelle de 1990, elle n'a pas nettement défini où se trouvent toutes les sources de données, quand les rapports doivent être produits, quelles normes il faut utiliser pour juger le rendement d'une unité et comment les gestionnaires de divers niveaux devront rendre compte de leur rendement dans le contexte des services de police à contrat.
22.74 Ensuite, les systèmes RSO et C75D, mis au point il y a plusieurs années, n'ont pu répondre aux besoins actuels de la direction. Par exemple, comme ils ont tous deux été conçus comme des systèmes distincts, il a fallu constamment les intégrer pour produire plus rapidement et plus régulièrement l'information nécessaire en matière de rendement. Toutefois, les efforts d'intégration des systèmes qu'a faits la GRC ces dernières années n'ont pas été couronnés de succès. Avec l'avènement de la police communautaire, il faut également mettre au point de nouveaux systèmes d'information pour recueillir des données sur les indicateurs du rendement qui s'y rattachent.
22.75 De plus, un rapport récent de vérification interne de la GRC a constaté un net manque de formation et de connaissance en ce qui concerne la capacité des systèmes RSO et C75D chez ceux qui devraient obtenir le maximum de l'information sur le rendement. À notre avis, ce problème ne peut être résolu que si la GRC met au point un système de mesure du rendement nettement articulé.
22.76 En 1991, la GRC a confié à son Secteur de la gestion générale la responsabilité d'élaborer des normes pour ses systèmes d'information de gestion. Nous croyons qu'il s'agit là d'une mesure importante pour l'amélioration des pratiques de mesure du rendement et des systèmes d'information de gestion à la GRC.
22.77 La Gendarmerie royale du Canada devrait améliorer ses pratiques de mesure du rendement et ses systèmes d'information de gestion en ce qui concerne les services de police à contrat - qui constituent son programme le plus important.
Commentaire de la GRC : Nous sommes d'accord. Ces deux initiatives sont déjà en cours.
22.80 De plus, l'approche cyclique utilisée par la GRC pour les examens exige l'étude périodique (par exemple, l'examen annuel de la qualité et l'étude biennale de la gestion) de chaque détachement, même si des vérifications et des examens antérieurs ont montré qu'ils étaient bien gérés. En pareil cas, les examens ne sont ni économiques, ni efficients à cause de l'utilisation de ressources qui pourraient être affectées à des secteurs qui présentent plus de risques.
22.81 La Gendarmerie royale du Canada est au courant de ces carences et elle s'est employée à y remédier.
22.84 Toutefois, la réalisation de certains de ces projets clés accuse des retards. Par exemple, la rédaction du guide sur la police communautaire, guide qui devait être distribué en mars 1991, n'a été commencée que depuis peu, après la conclusion d'une enquête visant à déterminer le niveau de compréhension. Le guide a pour objet d'aider les chefs de détachement de la Gendarmerie à mettre en oeuvre ce concept dans leurs services. Selon les plans, le guide renfermera des lignes directrices et des critères pour la conception de stratégies d'intervention différentielle et de diverses autres techniques de recherche de solutions. L'absence de guide sur la police communautaire signifie que les membres de la GRC ne reçoivent peut-être pas les conseils nécessaires pour que ce concept soit bien compris par tous.
22.85 Ces retards s'expliquent. D'abord, les deux postes clés au sein de la Direction de la police communautaire n'ont été remplis qu'à la fin de 1991. Ensuite, à l'organisation du projet n'ont généralement pas été affectés les fonds ni le personnel nécessaires. De plus, comme la Direction venait d'être créée, il lui fallait établir des mécanismes de consultation du personnel sur le terrain et de coordination avec d'autres plans d'action.
22.86 Le service de police communautaire amènera, dans la prestation des services, une totale réorientation qui comporte une réorganisation et une rééducation au sein de la GRC. Il s'ensuivra qu'il sera difficile de mettre en oeuvre les changements et que cela prendra du temps, vu la taille et la répartition géographique de la Gendarmerie.
22.87 La GRC devra réexaminer ses règles et ses méthodes dans des domaines comme la sélection et la formation des recrues, la formation en cours d'emploi, l'évaluation du rendement, les niveaux de rémunération (solde), la structure organisationnelle, la planification du parcours de carrière, la rotation d'emplois et les affectations dans leur province d'origine. Le chapitre 23 sur la Gestion des ressources humaines expose les détails de cette question.
22.88 La Gendarmerie royale du Canada devrait examiner ses progrès dans la mise en oeuvre du concept de police communautaire et veiller à ce que tous les plans d'action qui s'y rattachent soient bien coordonnés et contrôlés.
Commentaire de la GRC : Nous sommes d'accord, même si les changements organisationnels complexes que suppose le concept de police communautaire signifient que des difficultés imprévisibles pourraient prolonger la période de mise en oeuvre.
22.90 Le gouvernement fédéral et les provinces se sont entendus sur un processus en deux étapes pour déterminer comment les frais seront partagés. D'abord, ils négocient ce qui s'appelle «base de coûts». Les deux parties déterminent lesquels éléments seront inclus dans la base de coûts négociée et lesquels seront exclus. Ensuite, ils conviennent de la part de la base de coûts négociée que paiera chacune des provinces et des municipalités. Ainsi, lorsque celles-ci acceptent de payer, respectivement, 70 et 90 p. 100 de la base de coûts négociée, elles paient en réalité moins que ces pourcentages du coût total (voir la pièce 22.11 ).
22.91 En septembre 1989, d'après les paramètres de négociation approuvés par le Conseil du Trésor, le gouvernement fédéral a fait aux provinces une offre initiale en vue de négocier une nouvelle entente destinée à remplacer l'ancien contrat qui devait expirer le 31 mars 1991. En négociant ce nouvel accord, le gouvernement du Canada a déclaré qu'il cherchait à réaliser une répartition plus appropriée des coûts des services de police, de manière à correspondre de plus près aux coûts des services de police assurés par la GRC.
22.92 Pour atteindre ces objectifs, nous croyons que les parties doivent bien comprendre ce qu'il en coûte réellement au gouvernement fédéral pour fournir les services de la GRC. Nous croyons également que la divulgation des frais réels permettrait aux gouvernements et au Parlement d'évaluer avec plus d'exactitude les coûts et les avantages des services de police à contrat.
22.93 Nous avons examiné les documents préparés par la GRC pour les fonctionnaires des gouvernements fédéral et provinciaux qui ont participé à la négociation de la nouvelle entente. Nous avons constaté que la Gendarmerie avait réalisé plusieurs études, y compris des analyses des coûts du logement et de la formation des recrues. Dans son offre de septembre 1989, le gouvernement fédéral a proposé, non seulement de modifier la base de coûts et d'en ajouter des éléments, mais aussi de porter les taux de recouvrement des frais pour la police provinciale et municipale à 75 et à 95 p. 100, respectivement.
22.94 Les provinces ayant rejeté ces propositions, les négociations ont traîné et le contrat pour la période 1981-1991 a été prolongé d'une autre année. Les négociations se sont poursuivies et le fédéral a fini par signer avec les provinces, en avril 1992, une nouvelle entente d'une durée de 20 ans.
22.96 Pour déterminer l'écart entre la base de coûts négociée et les coûts réels, nous avons effectué une étude au moyen des données de 1990-1991 obtenues de la GRC et en appliquant les lignes directrices qui figurent dans le Guide pour l'établissement des coûts des extrants (Conseil du Trésor). Nous estimons que la nouvelle base de coûts négociée représente 800 millions de dollars, soit une hausse d'environ 50 millions par rapport à la base de coûts antérieure. Toutefois, nous estimons également que les frais réels que représente pour le fédéral la prestation de services de police à contrat varient entre 900 et 950 millions de dollars. Ainsi, l'écart se situe entre 100 et 150 millions.
22.98 L'entente de 1992 prévoit que tous les cinq ans, à l'anniversaire de la conclusion de l'entente, la base de coûts peut être réexaminée et, s'il y a accord réciproque, rajustée pour tenir compte de dépenses fédérales raisonnables. Cet examen constitue l'occasion pour le gouvernement fédéral de discuter de nouveaux rajustements avec les provinces. Pour profiter de l'occasion, le gouvernement doit étudier la base de coûts négociée et déterminer le coût total réel de la prestation des services de police à contrat.
22.99 Le ministère du Solliciteur général, après consultation avec le Secrétariat du Conseil du Trésor, le Bureau du contrôleur général et la Gendarmerie royale du Canada, devrait déterminer les frais totaux réels que lui occasionne la prestation des services de police à contrat et les comparer à la base de coûts négociée en vigueur.
Commentaire du ministère : Le gouvernement fédéral reconnaît que certains éléments des coûts des services de police à contrat de la GRC n'étaient pas inclus dans la base de coûts négociée et qu'il se peut que les frais relatifs aux locaux actuels ne reflètent pas 100 p. 100 des coûts actuels. Toutefois, le gouvernement reconnaît qu'il faut déterminer et répartir les frais totaux au moyen du mécanisme fourni par l'examen quinquennal de la base de coûts.
Commentaire du Secrétariat du Conseil du Trésor et du Bureau du contrôleur général : Le Secrétariat du Conseil du Trésor et le Secrétariat du Solliciteur général ont déjà convenu de mener une étude pour établir les coûts totaux des services de police à contrat de la GRC en vue du premier examen quinquennal.
Commentaire de la GRC : Nous sommes d'accord. La GRC participera à cette entreprise avec le Secrétariat du Conseil du Trésor et le Secrétariat du solliciteur général.
22.100 Le gouvernement fédéral devrait fournir l'information dont il est question ci-dessus aux responsables des gouvernements fédéral et provinciaux qui participeront à l'examen, après cinq ans, de la base de coûts.
Commentaire du ministère : Des données complètes sur les coûts des services de police à contrat seront fournies aux représentants fédéraux et provinciaux qui participent à l'examen quinquennal.
Commentaire du Secrétariat du Conseil du Trésor et du Bureau du contrôleur général : Les méthodes utilisées pour l'étude des coûts seront établies en 1992-1993 par le Secrétariat du Solliciteur général, et l'étude devra être terminée au moins 18 mois avant le premier examen quinquennal. Les résultats de l'étude seront communiqués aux provinces avant l'examen de la base de coûts.
Commentaire de la GRC : Nous sommes d'accord. La GRC participera à cette entreprise avec ses partenaires fédéraux.
22.102 Nous avons constaté que la GRC avait été autorisée à interpréter les conditions relatives au partage des frais et à changer les méthodes utilisées pour calculer le coût de certains éléments sans consulter le ministère du Solliciteur général. Pendant la durée de l'entente de 1981-1991, la GRC a donné plusieurs interprétations en faveur des provinces. L'une de ces décisions a consisté à exclure les salaires des recrues dans le calcul du coût de leur formation. Par conséquent, entre 1985 et 1992, les recettes du gouvernement fédéral ont été d'environ 35 millions de dollars inférieures à ce qu'elles auraient pu être.
22.103 Nous croyons que, puisque le solliciteur général signe le contrat au nom du gouvernement fédéral, il faut que les fonctionnaires du ministère soient chargés de vérifier si la Gendarmerie se conforme aux conditions relatives au partage des coûts, dans le cadre des opérations de comptabilité et de facturation.
22.104 Le ministère du Solliciteur général devrait établir des mécanismes pour s'assurer que l'interprétation et la facturation en matière de partage des coûts soient soumises à un examen approprié.
Commentaire du ministère : Le ministère du Solliciteur général étudiera la possibilité d'établir un mécanisme d'examen indépendant de l'interprétation et de la facturation des parts fédérales, provinciales et municipales des services de police à contrat.
22.106 Nous avons examiné le plan de dépenses (Partie III du Budget des dépenses) de la GRC, pour 1992-1993, et nous avons des préoccupations. Par exemple, le plan n'indique pas que les provinces et les municipalités ne partagent les frais que pour la base de coûts négociée qui, on l'a vu plus haut, ne reflète qu'une partie de ce que coûte réellement au gouvernement la prestation des services de police à contrat. D'après l'information qui figure dans le Plan, le lecteur peut voir le montant que le gouvernement fédéral recouvre auprès des provinces et des municipalités, mais ne peut déterminer le coût réel des services. De fait, la façon dont les chiffres sont présentés pourrait l'amener à conclure que le gouvernement recouvre 596 millions de dollars sur des frais réels de 730 millions alors que, en réalité, ce coût est plus probablement de plus de 900 millions.
22.107 De même les rapports annuels du Solliciteur général présentent le coût net pour la GRC des services de police à contrat comme étant la différence entre ses dépenses et le montant recouvré. À notre avis, ces chiffres ne donnent pas un tableau exact de la situation.
22.108 Le ministère du Solliciteur général et la Gendarmerie royale du Canada devraient, en consultation avec le Bureau du contrôleur général, adopter une formule de présentation des données destinées au Plan de dépenses de la Gendarmerie royale du Canada et au rapport annuel du solliciteur général de façon à exposer le plus exactement possible au Parlement le coût total des services de police à contrat et le coût net pour le gouvernement fédéral.
Commentaire du ministère : Le ministère du Solliciteur général entreprendra des consultations avec le Bureau du contrôleur général en vue d'améliorer la communication au Parlement des coûts des services de police à contrat.
Commentaire de la GRC : Nous sommes d'accord. La GRC travaillera avec le solliciteur général et le contrôleur général afin d'élaborer une méthode qui lui permettra de présenter plus clairement l'information dans son plan de dépenses.