24.7 En 1988, le Parlement adoptait la Loi sur les mesures d'urgence et la Loi sur la protection civile et abrogeait la Loi sur les mesures de guerre de même que le Décret sur la planification d'urgence . La Loi sur la protection civile confère à Protection civile Canada, ministère à part entière depuis 1988, des responsabilités précises pour ce qui est d'élaborer et de coordonner la planification des mesures à prendre en cas de situations d'urgence civile. La Loi prescrit également le dépôt devant le Parlement d'un rapport annuel portant sur l'état de préparation aux situations d'urgence. En vertu de la Loi, les ministres sont tenus de relever les risques de situations de crise civile qui leur sont propres ou qui sont liés à leur secteur de responsabilité, d'élaborer les plans d'intervention civile qui s'imposent et d'assurer la formation et les exercices relatifs aux plans. De plus, la Loi sur la protection civile présentait pour la première fois la notion de planification d'intervention nationale qui faisait de la préparation à la guerre un élément d'une activité plus large de planification des mesures d'urgence.
24.8 La Loi sur les mesures d'urgence confère au gouvernement des pouvoirs exceptionnels en cas de menace au bien-être et à l'ordre publics, de guerre ou d'autres situations de crise internationale. Le recours à ces pouvoirs est réservé aux situations qui exposent les Canadiens à un danger grave ou qui menacent la survie du gouvernement. Aux termes de la Loi, une telle situation doit échapper aux pouvoirs des provinces, et elle doit ne pouvoir être réglée efficacement par aucune autre loi. Elle impose également la consultation des provinces pour confirmer l'existence d'une situation de crise nationale.
24.9 Dans notre Rapport de 1989, nous présentions les résultats du suivi à la vérification de la protection civile qui s'était déroulée en 1987. Il y était signalé que Protection civile Canada avait amélioré la planification concertée des mesures d'urgence par les ministères. Les exemples cités à l'appui de cette constatation comprenaient le groupe de travail fédéral sur la protection civile nationale en cas de tremblement de terre et l'ébauche d'un plan d'intervention national en cas de catastrophe de même nature. Toutefois, nous soulignions dans notre rapport de vérification que les objectifs et les échéances de la planification d'urgence en cas de situation de crise nationale n'étaient pas clairement énoncés et nous recommandions à Protection civile Canada de fournir des conseils précis aux ministères concernant leurs rôles et responsabilités, l'affectation des ressources et les lacunes que renfermaient les plans d'intervention.
24.11 Le rapport du Comité permanent des comptes publics recommandait à Protection civile Canada (PCC) de prendre des mesures particulières et l'enjoignait de répondre aux recommandations avant le 31 mars 1991. Parmi les recommandations figuraient les suivantes :
24.14 Il importe de tenir compte de ce partage des responsabilités, car il circonscrit la planification détaillée qui peut avoir lieu à l'échelon fédéral pour contrer une situation d'urgence. Il appelle également la collaboration de tous les paliers de gouvernement pour veiller à ce que les plans, les politiques et les méthodes d'intervention se complètent.
24.16 Nous n'avons pas examiné l'application par le ministère des Transports de la Loi sur le transport des marchandises dangereuses , la planification des mesures d'urgence pour contrer les épidémies, les inondations, les tornades et les incendies de forêt. Nous n'avons pas abordé non plus le rôle et la capacité des organismes bénévoles comme la Société canadienne de la Croix-Rouge. À ce moment, il convient de faire une mise en garde supplémentaire. Nous invoquons à quelques reprises des déclarations faites par les ministères. Ces déclarations représentent le point de vue des ministères sur les questions que nous avons soulevées. Elles ne sont incluses que pour mettre en contexte nos constatations et donner des indications sur les mesures prévues par les ministères.
24.19 Nous sommes d'avis que les retards sont attribuables à un ensemble de facteurs, y compris les différends qui opposent les ministères en matière de partage de compétences, l'affectation des ressources à d'autres questions prioritaires, la complexité de la coordination des plans avec les provinces, le fait qu'on ne se sente pas pressé d'agir, ce qui s'explique peut-être par le fait que le Canada n'a pas connu de catastrophe dans un passé proche. Nous présentons ci-après nos constatations et nos conclusions détaillées.
24.21 En mars 1991, Protection civile Canada déclarait au Comité, essentiellement, qu'il importe avant tout de désigner les ministres responsables de la planification des mesures d'urgence touchant aux secteurs fonctionnels qui subiraient des répercussions en cas de situations de crise. Il est question de cet impératif dans le projet de décret concernant la gestion de la protection civile, en voie d'être rédigé, qui désignera les ministres responsables de la planification fonctionnelle dans douze secteurs. La consultation des ministères au sujet de l'ébauche la plus récente du décret tire à sa fin, et celui-ci sera déposé sous peu devant le Cabinet.
24.22 Le projet de décret vise particulièrement à réinstaurer les rôles et responsabilités des ministères tels qu'ils étaient définis dans la Politique du gouvernement fédéral en cas de crise, en date de 1980 et dans le décret du Conseil, en date de 1981. Celui-ci a été abrogé en 1987.
24.23 L'élaboration du projet de décret a été mise en cours à l'automne de 1988. Protection civile Canada le jugeait nécessaire car, à très peu d'exceptions près, les responsabilités des ministères en matière de planification des mesures d'urgence n'étaient pas énoncées ailleurs. Néanmoins, le Bureau du Conseil privé préférait invoquer l'autorité administrative du Cabinet plutôt qu'un texte réglementaire pour désigner les ministères responsables de la planification des mesures d'urgence dans des secteurs particuliers et pour préciser les responsabilités de chacun. Le Bureau du Conseil privé estime que les lois et les textes réglementaires applicables définissent déjà les responsabilités des ministères. De plus, les ministères clés se sont opposés à ce que le décret repose sur les rôles et responsabilités arrêtés en 1981.
24.24 À cause de l'opposition que suscitait le décret, il a été décidé en janvier 1992 de mettre fin à sa préparation et de procéder plutôt à un examen global de la politique en vigueur.
24.26 Vers la fin de 1989, le Comité consultatif du ministre a entrepris de fixer des priorités générales en matière de protection civile à l'échelle du gouvernement. Au milieu de 1991, il avait dressé une liste de priorités pour le gouvernement dans son ensemble. Les résultats d'une enquête menée auprès des ministères par Protection civile Canada au début de 1992 ont révélé qu'un peu plus de la moitié des activités des ministères en matière de planification de mesures d'urgence se rapportaient aux priorités qu'avait approuvées le Comité. Protection civile Canada avait également amélioré sa surveillance des progrès accomplis par les ministères en matière de planification.
24.27 Néanmoins, jusqu'à récemment, on déplorait le peu de progrès réalisés dans la planification interministérielle et coordonnée des mesures d'urgence à mettre en oeuvre en cas de situation de crise majeure provoquée par un déversement de pétrole ou de produits chimiques, un accident nucléaire ou un tremblement de terre. À témoin, ce n'est que récemment que les ministères ont convenu d'une structure de gestion fondamentale, qui régirait l'intervention en cas de tremblement de terre, et la planification de l'intervention interministérielle en cas de déversement majeur de pétrole ou de produits chimiques vient à peine d'être entreprise. Les ministères commencent à conclure des protocoles d'entente bilatéraux et multilatéraux, qui font le point sur leurs responsabilités réciproques dans des situations données, ou à mettre sur pied des comités interministériels qui ont pour mission de tirer au clair les responsabilités de chacun.
24.28 Protection civile Canada a affirmé au Comité permanent des comptes publics que «les conflits de compétence sont rares et ... concernent seulement le partage des responsabilités entre les autorités fédérales, provinciales et municipales». Toutefois, l'évaluation que Protection civile Canada a fait de CANATEX, un exercice de grande envergure ayant pour objet de vérifier l'état de préparation à une situation d'urgence nationale provoquée par des événements internationaux, a mis au jour la probabilité de chevauchements de pouvoirs, de responsabilités et de besoins en ressources entre les régies nationales d'urgence mêmes, entre ces dernières et les ministères dont elles relèvent, et entre les régies et les organismes centraux.
24.29 Le rapport d'évaluation concluait qu'à défaut de recenser et de régler les chevauchements de responsabilités, ceux-ci provoqueront le désarroi au moment où les conséquences d'une telle situation seront les plus lourdes. Ainsi, au moment d'une crise, les utilisateurs pourraient se disputer les mêmes ressources.
24.31 Certains ministères s'inquiètent de ce que le gouvernement renonce peut-être à invoquer la Loi sur les mesures d'urgence pour déclarer l'existence d'une crise nationale du fait que la Loi impose la consultation des provinces, la discussion de la situation au Parlement et la surveillance par celui-ci des mesures prises. À défaut d'une telle déclaration, ils estiment qu'ils ne seront pas investis du pouvoir nécessaire à une intervention immédiate et efficace. Certains d'entre eux envisagent de répertorier les pouvoirs supplémentaires dont ils auraient besoin pour intervenir en situation de crise nationale, lorsque cette dernière n'est pas déclarée, ou de crise dont l'ampleur va croissant; ils jugent nécessaire de modifier la Loi sur les mesures d'urgence . Le ministère de la Justice a fait savoir que cette question mérite d'être examinée plus à fond.
24.32 Le ministère de la Défense nationale, dont relève maintenant Protection civile Canada, a la responsabilité première de décider s'il y a lieu de modifier la loi. Protection civile Canada estime que ces inquiétudes sont sans fondement et qu'elles pourraient amener les ministères à diminuer inutilement leurs activités de préparation à une situation d'urgence majeure. Elle est d'avis que si les inquiétudes exprimées par les ministères sont fondées, il est possible de les dissiper facilement en rédigeant des projets de lois spéciales dans l'exercice des fonctions de protection civile des ministères.
24.34 De façon générale, CANATEX a été qualifié d'utile par les ministères. Nombre d'entre eux ont constaté qu'à la suite de l'exercice, la haute direction était plus sensible aux besoins d'une participation des échelons supérieurs et en comprenait mieux la nécessité.
24.35 Il n'en demeure pas moins que les ministères et Protection civile Canada (PCC) s'entendent pour dire que l'utilité de l'exercice a été diminuée du fait que :
24.37 Les ministères, le Bureau du Conseil privé y compris, ont examiné les résultats de l'appréciation faite par PCC de l'exercice CANATEX. Le Bureau du Conseil privé s'est dit opposé, en mars 1991, à ce que les ministres se penchent sur toute recommandation formulée à la suite de CANATEX à moins d'une évaluation des conclusions tirées de ce dernier à la lumière des questions soulevées lors de la guerre du Golfe. Il a donc recommandé que les résultats de CANATEX soient à nouveau pris en considération, mais à la lumière de l'expérience acquise lors de la guerre, et il a fait savoir qu'il était d'une importance capitale que l'analyse ainsi effectuée soit rigoureuse et exhaustive. Nous avons constaté qu'une telle analyse n'avait pas été effectuée. Nous nous sommes penchés sur les rapports émanant des ministères concernant les leçons tirées de la guerre du Golfe en ce qu'elles se rapportent à la protection civile. Hormis le ministère de la Défense nationale, la plupart des ministères ont fait savoir que leurs capacités n'avaient pas été mises à l'épreuve de manière sensible.
24.41 La question de savoir si l'appareil central de gestion de crise dont s'est doté le gouvernement est à la hauteur de la situation provoque des débats au sein du gouvernement. Le cadre global prévu actuellement pour la gestion de crises à l'échelon fédéral est fondé sur le principe d'une intervention souple, avec la mise en place de comités spéciaux de ministres et de sous-ministres et, s'il y a lieu, de comités parallèles auxquels siégeraient des fonctionnaires.
24.42 Le Bureau du Conseil privé a confiance en cette structure et estime que les lacunes mises au jour lors de l'exercice témoignent de la conception de ce dernier et des contraintes auxquelles il était soumis.
24.44 Le ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie a mis sur pied un comité interministériel qui doit se pencher sur les problèmes que pose l'état de préparation de l'industrie, bien qu'il affirme que le rôle du comité fait suite aux événements qui se sont déroulés pendant la guerre du Golfe.
24.45 Pour ce qui est du maintien d'un système d'alerte, le ministère des Communications affirme que le gouvernement entend s'en tenir aux services de télécommunications existants pour avertir le public d'une situation d'urgence plutôt que de se doter de son propre réseau.
24.46 L'adoption d'un guide d'intervention du gouvernement est une condition préalable au règlement d'un grand nombre de préoccupations importantes. La préparation de ce guide est en cours depuis environ deux ans, et PCC prévoit qu'il sera terminé en décembre 1992. Toutefois, les points de vue des ministères sur ce que le guide devrait contenir divergent sensiblement.
24.48 À la suite d'une vérification interne du ministère qui s'est déroulée en 1986, on a déterminé qu'en général le matériel était en bon état et que les réserves demeuraient nécessaires. PCC a conclu au besoin de les maintenir et même d'augmenter les stocks à la suite d'une étude dont elle publiait les résultats en 1988. Par contre, une vérification interne ultérieure, qui a eu lieu au ministère en 1989, indiquait que des organismes fédéraux et provinciaux de même que des organisations non gouvernementales étaient très préoccupés par le contenu et l'emplacement des réserves et le fait qu'il en existait 1150 dans tout le Canada. Les vérificateurs recommandaient entre autres que le ministère mesure l'efficacité du maintien des réserves aux endroits choisis. Les résultats des évaluations effectuées en 1988 et en 1989 diffèrent sensiblement en ce qui concerne l'utilité des réserves. Même si les divergences ont été réglées, la Direction générale des services médicaux du ministère, suite à l'étude de 1988 et de concert avec les provinces, a amorcé un programme d'entretien préventif et de remise à neuf qui, à son avis, débouchera également sur la rationalisation des emplacements.
24.50 À la demande du Comité permanent des comptes publics, notre Bureau a passé en revue les renseignements fournis au Comité et au Parlement sur l'état de préparation à une éventuelle crise. Nous avons constaté que cette information permet de faire connaître l'activité de chaque ministère, sans qu'il soit toutefois possible de déterminer de quelle façon elle concourt, dans le cadre d'un plan ministériel ou gouvernemental global, à l'acquisition d'une capacité d'intervention en cas de situation d'urgence majeure. En outre, les questions importantes qu'il reste à régler, par exemple les problèmes concernant le Plan d'intervention du gouvernement fédéral en cas d'urgence nucléaire dont il est fait état ci-dessous, sont passées sous silence.
24.53 La Commission géologique indique qu'il existe une «zone de subduction» sous l'île de Vancouver. Cette expression s'entend du point de convergence de deux plaques de la croûte terrestre, qui se déplacent l'une sous l'autre. Selon la Commission, la plaque inférieure ne se déplace que périodiquement, dans certaines conditions. Autrement dit, les deux plaques peuvent se trouver bloquées l'une contre l'autre jusqu'à ce que la tension accumulée entre elles soit suffisante pour provoquer une rupture subite.
24.54 Au dire de la Commission géologique, la croûte océanique qui se trouve dans la zone de subduction sous l'île de Vancouver présente des caractéristiques qui se retrouvent en six autres endroits du Pacifique. Cinq d'entre eux ont subi des tremblements de terre cataclysmiques inscrits dans les annales. Le plus récent s'est produit au large de la côte ouest du Mexique en 1985 et a provoqué d'importants dégâts. Un autre phénomène commun aux zones de subduction : il n'y a pas de tremblements de terre mineurs à la frontière des plaques convergentes qui s'y trouvent. La Commission géologique signale que le réseau de surveillance de l'activité sismique sur la côte ouest n'a décelé aucune activité à la frontière de convergence située sous l'île de Vancouver. D'autres indices portent aussi à croire que les plaques sont bloquées.
24.55 La zone de subduction s'étend de la Californie du Nord à la partie septentrionale de l'île de Vancouver. Une étude menée récemment au large de l'État de Washington estime de 2 à 10 p. 100 le risque que se produise un tremblement de terre de taille catastrophique dans la zone de subduction au cours des 50 prochaines années.
24.56 La Commission géologique voudrait procéder plus rapidement aux études prévues pour la région de l'île de Vancouver afin de déterminer s'il y a des indices qui tendent à confirmer la possibilité que des événements d'une telle envergure se produisent dans la région. Pour ce faire, elle bonifierait le réseau de surveillance afin de pouvoir circonscrire les endroits où la tension s'accumule dans la croûte terrestre et en mesurer le taux d'augmentation. Elle ajoute que les ressources financières qu'elle est à même de consacrer à ce projet et à des projets connexes sont limitées. Elle prévoit utiliser les renseignements dont elle dispose pour mettre à jour les cartes des zones sismiques afin de tenir compte des conséquences du tremblement de terre catastrophique dans l'édition revue de 1995.
24.58 Selon cette étude, on estime que, dans une telle éventualité, le nombre de mortalités se chiffrerait à quelques centaines, le nombre de blessés graves à plusieurs centaines et les pertes économiques à plusieurs milliards de dollars. Évidemment, les pertes réelles varieraient selon l'intensité de l'événement, de même que l'endroit et le moment où il se produit. En outre, les études étant sujettes à des contraintes imposées par la méthode utilisée et les ressources disponibles, on ne peut tirer de ces résultats qu'une idée générale de l'ampleur des pertes réelles.
24.59 L'étude laisse aussi entendre qu'il faudrait d'autres analyses plus détaillées de l'aspect économique et de la vulnérabilité des structures essentielles telles que les écoles, les hôpitaux, les ponts, les aqueducs, les égouts et les réseaux électriques pour que les gouvernements et les sociétés privées soient en mesure de prendre des décisions. La question de savoir qui entreprendra et qui financera ces études fait depuis longtemps l'objet de discussions entre les divers paliers de gouvernement. À un moment donné, le gouvernement fédéral envisageait de dresser une série d'estimations de base, mais il a reconnu qu'il appartenait aux provinces de se charger de cette tâche. Jusqu'à présent, la planification des mesures d'urgence s'est déroulée en grande partie en l'absence de telles estimations.
24.61 Le PNSTT est conçu en tant que plan national d'assistance à la Colombie-Britannique, mais il ne s'agit pas d'un plan opérationnel. Il n'y est pas dit quelles sont les capacités d'intervention du gouvernement fédéral et des autres paliers de gouvernement, ni quelle assistance le gouvernement fédéral doit fournir.
24.62 Au moment de la rédaction du présent rapport, le PNSTT avait été l'objet de discussions avec les représentants des gouvernements de la Colombie-Britannique et de l'Alberta. D'autres provinces ont été informées du plan, mais leur apport n'y a pas été intégré. Nous trouvons inquiétante cette façon de faire, car la Commission géologique du Canada indique que le danger de tremblement de terre dans l'est du Canada est également important. Au dire de la Commission, le danger guette particulièrement les vallées de l'Outaouais et du Saint-Laurent, le Nouveau-Brunswick et la partie méridionale de Terre-Neuve.
24.64 Le PNSTT n'a pas pour objet de traiter la question de la remise en état des zones sinistrées à la suite d'un tremblement de terre. Il reste à élaborer un plan de rétablissement.
24.66 Une étude menée par le MDN en 1992 a abouti à la conclusion que le ministère dispose de ressources suffisantes pour s'acquitter des responsabilités qui lui sont confiées, pour augmenter le niveau de ses opérations en cas de tremblement de terre majeur et pour assurer la gestion des opérations logistiques. Cette conclusion repose sur l'hypothèse selon laquelle la majorité des unités des Forces canadiennes seraient stationnées aux endroits où elles se trouvent en temps de paix, qu'elles pourraient être déployées rapidement et que les ministères et organismes concernés par le PNSTT seraient prêts à exercer une activité de longue durée, voire jusqu'à 30 jours, 24 heures par jour, 7 jours par semaine.
24.67 Le MDN est à élaborer un plan intégral de logistique, et il estime pouvoir en soumettre une version finale à l'approbation de la haute direction avant décembre 1992. Le MDN a également dressé son propre plan d'intervention immédiate en cas de tremblement de terre en Colombie-Britannique, afin de coordonner l'action des Forces canadiennes dans cette province. Ce plan a été avalisé en mai 1991. Le cas échéant, le MDN donnerait suite aux demandes de soutien supplémentaire dans le cadre de ses responsabilités d'assistance aux autorités civiles.
24.68 En vertu du PNSTT, il est possible que le gouvernement fédéral se voit demander de répondre à un large éventail de besoins en transport civil; toutefois, il reste à déterminer s'il est à même de le faire. Le PNSTT confère au ministère des Transports la responsabilité globale de faire le nécessaire pour que soient en place des services de transport civils. Étant donné le peu de ressources en transport dont dispose le ministère des Transports et ses pouvoirs légaux restreints, il affirme qu'il ne sera apte à assumer ce rôle que si le gouvernement invoque la partie III de la Loi sur les mesures d'urgence ou adopte un décret spécial pour l'habiliter à déployer des ressources civiles. Le ministère des Transports affirme avoir déjà rédigé un projet de texte réglementaire qui permettrait l'adoption d'un tel décret.
24.69 Immédiatement après un tremblement de terre catastrophique, les communications sont d'une importance capitale. Un tremblement de terre catastrophique aurait probablement pour effet de détruire les réseaux de communication existants et, dans l'immédiat, les communications seraient en grande partie limitées aux services de radioamateurs. Il faudrait compter, au bas mot, de 48 à 72 heures pour rétablir partiellement le réseau des télécommunications. À cet égard, le ministère des Communications envisage, comme mesure provisoire, le recours au satellite MSAT lorsque celui-ci aura été mis en service en 1994. Le ministère des Communications estime que ce recours atténuerait, dans une certaine mesure, la perturbation majeure des services qui serait inévitable dans les circonstances.
24.70 Dans un rapport paru récemment, Protection civile Canada affirmait que la plupart des services régionaux de la région du Pacifique des ministères fédéraux, exception faite du MDN et de la Garde côtière canadienne, étaient dotés de moyens de communications qui seraient insuffisants en cas de catastrophe. Pour régler ce problème, le ministère des Communications entreprendra une évaluation des besoins en télécommunications.
24.73 En 1989, le Conseil du Trésor approuvait l'octroi de crédits supplémentaires importants à la Commission afin de régler des problèmes touchant à la réglementation de l'industrie nucléaire canadienne. Nous décrivons ces problèmes ci-dessous. La Commission nous apprenait récemment que même si elle avait en grande partie fini de recruter le personnel qu'on lui avait autorisé, il faudrait quand même compter plusieurs années avant que l'on puisse améliorer sensiblement les programmes d'exécution et d'inspection réglementaires. En 1992, cet organisme s'est appuyé sur les résultats de nouveaux examens pour informer le Conseil du Trésor que les résultats de l'évaluation qu'elle avait effectuée en 1989 étaient encore valables. En conséquence, le Conseil du Trésor a autorisé une nouvelle augmentation de l'effectif demandée par la Commission. Selon celle-ci, d'ici la fin de l'exercice financier 1993-1994, elle aura fait des progrès satisfaisants pour ce qui est de combler les lacunes les plus graves que l'on trouve toujours dans le processus réglementaire.
24.74 En ce qui concerne la possibilité que des accidents nucléaires surviennent dans des centrales, la Commission de contrôle de l'énergie atomique a fait savoir au Conseil du Trésor que même si elle continue de croire que les centrales nucléaires offrent un degré de sécurité acceptable, cela ne signifie pas qu'elles ne posent aucun risque. En 1989, la Commission faisait les déclarations suivantes à l'appui d'une demande de ressources supplémentaires qu'elle déposait cette année-là. Les résultats d'un examen commandé par le ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources ont par la suite confirmé ces déclarations.
24.76 En 1989, la Commission du contrôle de l'énergie atomique informait le Conseil du Trésor qu'il existait 3 300 utilisateurs sous licence de radio-isotopes au Canada, lesquels détenaient près de 5 000 licences. Elle signalait également à ce moment l'augmentation régulière du nombre d'inspections qui révélaient des conditions inacceptables. À titre d'exemple, la part des inspections effectuées dans les hôpitaux ayant permis de dépister des infractions aux conditions des licences est passée à 40 p. 100 en 1988, de 7 p. 100 qu'elle était en 1984. En 1987, des conditions inacceptables ont été mises en lumière par 33 p. 100 des inspections portant sur l'ensemble des utilisateurs de radio-isotopes. D'autres renseignements fournis par la Commission portent à croire que les personnes qui commettent des infractions graves ne sont pratiquement jamais poursuivies en justice.
24.77 Plus de 600 000 lots individuels de matières radioactives ont été expédiés sur le territoire canadien en 1988, allant de petites quantités sous emballage industriel standard à des quantités très importantes de matières extrêmement radioactives placées dans des contenants massifs en acier et en plomb. Cette année-là, on a signalé 42 incidents de colis perdus, volés, endommagés ou expédiés incorrectement. La Commission affirme que la sécurité des lots n'est pas à risque si l'emballage est conçu et utilisé correctement. Or, pratiquement aucune inspection n'a été faite afin de contrôler l'utilisation conforme des emballages. Dans les rares cas d'inspection, le taux des infractions relevées porte à croire que de nombreux lots pourraient ne pas être conformes aux normes de sécurité en vigueur.
24.79 Selon son libellé, le Plan d'intervention fédéral en cas d'urgence nucléaire (PIFUN) s'applique aux situations d'urgence qui pourraient se produire loin des centrales nucléaires au Canada et à l'étranger ou qui pourraient être provoquées par l'essai d'armes nucléaires, des dispositifs nucléaires, des navires nucléaires civils et des émissions radioactives qui menacent le public. Le partage des compétences entre le gouvernement fédéral et les provinces en matière d'intervention lorsque survient une urgence nucléaire est le même que pour les autres situations d'urgence. Le rôle du ministère de la Santé nationale et du Bien-être social a été défini dans la correspondance échangée de 1982 à 1984 entre le Premier ministre, le président du Conseil privé, le ministre responsable de la protection civile et le ministre de la Santé nationale et du Bien-être social.
24.80 L'accident nucléaire survenu en 1979 à Three Mile Island (Pennsylvanie) a été à l'origine de l'action du gouvernement fédéral dans ce secteur. La première version du PIFUN a été publiée par Santé nationale et Bien-être social en 1984.
24.82 Le plan ne comporte aucune procédure normalisée qui énumère les tâches, précise le moment de leur exécution et désigne les postes particuliers auxquels ces tâches devraient être attribuées. De plus, Santé nationale et Bien-être social n'a reçu aucun plan ministériel de soutien au PIFUN.
24.83 Les provinces ont la responsabilité première de la santé et de la sécurité. Le PIFUN n'est pas clairement rattaché aux plans d'intervention provinciaux en cas d'urgence nucléaire. Dans la mesure du possible, le PIFUN devrait préciser le soutien et les ressources dont auraient besoin les provinces en cas d'accident nucléaire et l'endroit où elles pourraient obtenir les ressources nécessaires. Une action coordonnée en cas d'accident nécessite l'établissement de liens clairs.
24.84 Le PIFUN n'a pas été mis à l'essai dans le cadre d'exercices intégrés interministériels, provinciaux et municipaux. Il a néanmoins été mis à l'essai en partie au moment de l'accident de Tchernobyl, lors de l'incident qui s'est produit au moment de la rentrée du satellite Cosmos en 1988 et à l'occasion d'un exercice portant principalement sur la surveillance de l'air. Le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social affirme que le PIFUN sera mis à l'épreuve lors d'un exercice international auquel il participera au printemps de 1993.
24.85 Le PIFUN n'offre non plus aucune consigne sur les niveaux de contamination particuliers auxquels des mesures doivent être prises afin de protéger le public des rayons émis par l'air, l'eau, le sol et les aliments contaminés.
24.86 Les autorités fédérales et provinciales doivent s'entendre sur des normes afin, par exemple, d'empêcher les dommages à la glande thyroïde grâce à la mise en circulation d'iode stable, de décider du moment auquel il faut évacuer et abriter, à court ou à long terme, les résidents de zones sinistrées et d'établir les niveaux de protection des aliments et de l'eau. Dans son rapport d'examen paru en 1986, Santé nationale et Bien-être social constatait l'état «de transition et de confusion» dans lequel était plongé tout le domaine de la mesure des rayonnements et de l'établissement des niveaux de référence. Il recommandait à ce moment-là que le Bureau de la radioprotection et des instruments médicaux s'emploie à fixer des niveaux cibles réalistes de rayonnements afin de protéger le public. En décembre 1991, le Sous-comité fédéral-provincial de la surveillance radiologique consentait à normaliser les seuils de contamination des aliments et de l'eau afin de protéger le public. Santé nationale et Bien-être social déclare que l'étude d'un projet de normes relatives aux aliments et à l'eau a été remise indéfiniment pendant que la conférence des sous-ministres de la santé se penche sur l'avenir des structures fédérales-provinciales des comités. Toutefois, le ministère a indiqué qu'il explorerait d'autres mécanismes pour en arriver à la consultation nécessaire.
24.87 En outre, le PIFUN ne renferme aucune ligne directrice pour régir les étapes plus avancées d'une urgence nucléaire. À cet égard, il reste à élaborer des consignes, en consultation avec les provinces, afin d'intervenir pour régler des problèmes comme ceux que posent l'élimination des matières radioactives, la décontamination de la chaîne alimentaire, de l'eau potable et des biens de même que la réoccupation des lieux touchés.
24.88 Au total, le Canada et les États-Unis possèdent environ une douzaine de centrales nucléaires dans la zone frontalière. Il reste à clarifier les responsabilités relatives à la coordination de l'activité avec les autorités américaines. Un groupe de travail fédéral s'est réuni pour la première fois, le 27 mai 1992, avec son vis-à-vis américain afin d'établir un plan de communications coordonnées.
24.89 Des dispositifs radioactifs sont utilisés dans le monde entier par les services médicaux, les universités et les industries. Il incombe aux détenteurs des licences, à la Commission de contrôle de l'énergie atomique et aux provinces d'intervenir lorsqu'un tel dispositif est la cause d'un accident. Toutefois, la planification des mesures d'urgence à prendre en cas d'accident majeur, qui met en cause un dispositif radioactif, doit tenir compte du fait que nous ne savons pas où un accident est susceptible de se produire et que, en règle générale, il n'y aurait pas de période d'attente avant que l'intervention s'impose. Le PIFUN ne couvre pas les accidents qui mettent en cause des dispositifs radioactifs. L'état de préparation à ces situations nécessite une planification qui fait appel à la capacité d'intervention des provinces. À notre avis, le gouvernement fédéral devrait entreprendre un examen, en consultation avec les provinces, pour déterminer s'il y a lieu de faire en sorte que le PIFUN englobe cette catégorie d'accidents.
24.91 Le Plan vert adopté par le gouvernement reconnaît que la possibilité d'accidents qui mettent en cause des produits chimiques est le propre de la société industrielle. Ces dernières années, il s'est produit un certain nombre d'accidents graves dans le monde, lesquels ont entraîné de nombreuses pertes de vie et des dommages importants aux biens et à l'environnement. Au pays, les Canadiens ont été témoins récemment d'un incendie de produits chimiques toxiques à Saint-Basile-le-Grand (Québec) et d'un incendie de pneus à Hagersville (Ontario). Le ministère de l'Environnement estime à plus de 90 millions de dollars le coût de l'intervention rendue nécessaire par ces accidents. De plus, il estime à environ 15 000 le nombre des déversements qui ont lieu au Canada chaque année. En 1986, l'année la plus récente pour laquelle les données ont été analysées, plus de 17 000 Canadiens (1 sur 1500) ont dû être évacués pour cause de rejets de produits chimiques, attribuables à plusieurs accidents. Pour la plupart, ces déversements relèvent de la compétence des provinces ou des municipalités, et il appartient d'abord et avant tout aux pollueurs d'intervenir. Il n'en demeure pas moins qu'au bas mot, 30 p. 100 des déversements, soit environ 4 500 d'entre eux, touchent directement ou indirectement aux responsabilités du gouvernement fédéral.
24.93 Le ministère a présidé un comité directeur composé de représentants de l'industrie et du gouvernement et dont la mission était d'évaluer la possibilité que se produisent au Canada des accidents semblables à celui qui a frappé Bhopal. Le rapport intitulé «Étude des répercussions de Bhopal», paru en mars 1986, comportait 21 recommandations. Ces dernières ont été avalisées par le Comité consultatif du ministère de l'Environnement dans son rapport intitulé «L'intégral système de gestion des produits chimiques». En 1991, le ministère informait le Cabinet que certaines des recommandations, dont celle de mettre sur pied le Conseil canadien des accidents industriels majeurs, avaient été mises en oeuvre, mais que la plupart des autres recommandations importantes étaient restées sans suite. Les initiatives prises par le ministère en 1991-1992, et dont il est question ci-dessous, se veulent une réponse à certaines des recommandations les plus importantes adressées au gouvernement fédéral.
24.95 Le gouvernement fédéral et d'autres intéressés considèrent le Conseil comme une solution de rechange à un processus réglementaire assuré uniquement par le gouvernement. Cet organisme réunit des représentants des gouvernements fédéral et provinciaux et de l'industrie, et il reçoit une aide financière de ces derniers; le gouvernement fédéral y contribue chaque année quelque 330 000 $.
24.96 Des organismes fédéraux et provinciaux ainsi que diverses associations industrielles, dont l'Association canadienne des fabricants de produits chimiques, font partie du Conseil. Néanmoins, les groupes d'écologistes et d'autres groupes de défense de l'intérêt public, de même que certaines industries, par exemple celles de l'exploitation minière, de la fonderie et des pâtes et papier, y sont faiblement représentés.
24.97 Le CCAIM affirme qu'il a comme objectif d'orienter et de diriger l'action concertée, à l'échelon national, en vue de diminuer la fréquence et la gravité des accidents industriels majeurs qui mettent en cause des matières dangereuses. Pour le Conseil, accident industriel majeur s'entend d'un événement imprévu, qui peut se produire au moment de la fabrication, du transport, de l'entreposage, de l'utilisation, de la manutention ou de l'élimination de matières dangereuses, et qui peut provoquer le rejet de quantités de substances dangereuses suffisamment importantes pour présenter un danger grave pour la santé, la vie, l'environnement ou les biens, au-delà des limites d'une installation ou d'une emprise routière.
24.98 Le Conseil a entrepris un large éventail d'activités. Jusqu'à présent, il s'est employé à élaborer des normes, des lignes directrices, des processus et des activités de coordination, par exemple la coordination de systèmes d'information à l'appui de la manutention de substances dangereuses et de l'intervention médicale en cas d'urgence. Il a publié, par l'intermédiaire de l'Association canadienne de normalisation, une norme nationale portant sur la planification des mesures d'urgence pour l'industrie, et il est en voie d'élaborer d'autres normes et lignes directrices touchant, par exemple, les zones tampons et la formation à l'intervention en situation d'urgence. Il s'en remet à la volonté de ses membres pour ce qui est de l'application obligatoire de ses normes et lignes directrices et du contrôle de la conformité avec ces dernières.
24.99 À l'occasion d'un examen du CCAIM, mené en 1990 pour le compte des ministères fédéraux qui parrainent cet organisme, il été conclu que malgré la mise en place d'un plan d'action global et le rôle de tribune novatrice qu'assume le Conseil, d'aucuns s'inquiétaient de ce qu'il puisse réaliser efficacement les objectifs qui lui étaient fixés. Une des grandes préoccupations de l'heure est celle de savoir si l'industrie est suffisamment engagée envers le processus. Une autre évaluation est prévue en 1994.
24.101 Étant donné ses responsabilités générales en matière d'urgence environnementale, le Service de la conservation et de la protection du ministère reconnaissait qu'il lui fallait se doter d'un programme qui rendrait possible une intervention face à un large éventail de crises mettant en jeu l'environnement. Le Service a rédigé un guide portant sur la planification de la gestion des crises et il a mis sur pied un programme connexe en faisant appel à l'expérience qu'il avait acquise au moment d'événements tels ceux du rejet de produits chimiques à Saint-Basile-le-Grand et de l'incendie de pneus à Hagersville. Le guide, qui constitue un bon exemple de planification de la gestion des crises, a été approuvé en juin 1991 par la direction du Service de la conservation et de la protection. Si les démarches qu'il prescrit sont respectées, il devrait permettre au ministère dans son ensemble de passer facilement d'un mode de fonctionnement axé sur l'activité quotidienne d'intervention à un mode de fonctionnement visant la gestion de crise.
24.102 Le ministère de l'Environnement reconnaît qu'il n'a pas encore en main un répertoire complet des installations dangereuses et qu'il n'a pas passé en revue l'activité visant à prévenir les accidents dans les installations qui présentent un danger en puissance. Le Plan vert met en relief le besoin de dresser le répertoire susmentionné, et le ministère a l'intention de le compiler en collaboration avec l'industrie et les provinces. À cette fin, il a mis en cours des travaux de répertoriage en mai 1992, et il prévoit mener à terme cette activité avant le milieu de 1993.
24.103 Étant donné que l'industrie fait rapport au ministère sur une base volontaire, celui-ci n'est pas toujours mis au courant sur-le-champ d'importants déversements de matières dangereuses, notamment ceux qui surviennent en milieu industriel. Les renseignements utiles qu'il recueille lui proviennent principalement de réseaux régionaux et provinciaux. Pour le moment, il envisage la nécessité de réglementer beaucoup plus rigoureusement la déclaration des déversements, et il travaille de concert avec les provinces et le Conseil canadien des accidents industriels majeurs pour consolider les arrangements existants.
24.104 Le ministère reconnaît également ne pas avoir en main des renseignements complets sur les accidents qui mettent en cause des produits chimiques. La base de données qu'il possède actuellement ne lui procure pas les renseignements voulus. Sans données complètes sur les déversements de produits chimiques et les accidents où ces substances sont présentes, il sera difficile d'apprécier l'efficacité des projets menés par le CCAIM, du programme de prévention des déversements de substances dangereuses et d'intervention du ministère et des autres programmes fédéraux connexes.
24.105 L'Association canadienne des fabricants de produits chimiques nous a dit qu'elle entendait mettre en place, avant 1993, un système d'information accessible au public qui obligera les sociétés membres à faire rapport de l'émission ou du déversement, dans l'air, sur terre ou dans l'eau, de produits chimiques, là où cela présente un danger pour l'environnement ou pour la santé. Selon l'Association, le système imposera également la divulgation, en tonnes, des déchets dangereux ou autres qui sont éliminés. L'Association prévoit verser ces données à l'Inventaire national des rejets polluants que le ministère de l'Environnement a entrepris de dresser récemment.
24.106 Le ministère reconnaît qu'il possède des renseignements restreints sur les «leçons tirées» des déversements de produits chimiques industriels et les accidents évités de peu au Canada. Dans le rapport sur les répercussions de Bhopal, on indiquait qu'il était difficile d'obtenir des renseignements, les données les plus justes n'étant mises en circulation qu'au sein de l'entreprise impliquée étant donné les risques qu'elles représentaient pour la réputation de l'entreprise et les poursuites en justice auxquelles elles l'exposaient. Le ministère affirme que les efforts déployés par l'intermédiaire du Conseil canadien des accidents industriels majeurs en vue d'accroître la collaboration entre l'industrie et le gouvernement et d'éliminer les barrières dressées pas l'industrie n'ont pas encore donné de résultats tangibles. Le groupe de travail du Conseil a pris le parti de n'examiner les accidents majeurs qu'exceptionnellement, en faisant appel à l'information accessible au public.
24.107 Au sein du Service de la conservation et de la protection, la Division de la planification en cas de déversement, qui relève de la Direction des urgences environnementales, est chargée de la planification des mesures d'urgence, des politiques et des normes connexes, en ce qui concerne les accidents qui mettent en cause le pétrole et les produits chimiques, tant en milieu marin qu'ailleurs. Pour l'aider à concevoir ses programmes, la Division a mené une enquête en 1992 afin de relever les besoins de ses clients. L'enquête en question a abouti, entre autres, aux constatations suivantes :
24.110 La Garde côtière canadienne estime à 3 500 le nombre de déversements de pétrole et d'autres matières dangereuses de toutes provenances qui se produisent chaque année dans les eaux canadiennes. Deux déversements de pétrole qui ont eu lieu coup sur coup ont attiré l'attention sur la capacité d'intervention du gouvernement. Le 23 décembre 1988, un remorqueur est entré en collision, au large de Grays Harbour (Washington), avec la péniche-citerne qu'il avait prise en remorque. Environ 800 tonnes de mazout lourd se sont écoulées de la péniche à cette occasion; le pétrole a commencé à gagner l'île de Vancouver au début de janvier 1989.
24.111 Le 24 mars 1989, le pétrolier Exxon Valdez s'est échoué dans le golfe du Prince-William en Alaska, laissant échapper 40 000 tonnes de pétrole brut. Ces deux événements ont amené le public à s'interroger sur la capacité qu'avait le gouvernement d'intervenir en pareil cas et de gérer la crise qui s'ensuit.
24.112 Au printemps de 1989, le gouvernement fédéral a réagi en entreprenant un examen interne des régimes législatifs, des mécanismes internationaux ainsi que des politiques et des systèmes qui facilitent le déplacement en toute sécurité des navires-citernes. L'examen a porté également sur la planification des mesures d'urgence et les politiques régissant les situations de crise, de même que sur la capacité d'intervention en cas de déversement provoqué par des navires.
24.115 En octobre 1991, le Conseil du Trésor approuvait des crédits supplémentaires de 100 millions de dollars, étalés sur six ans, en vue de la mise en oeuvre, par la Garde côtière, le ministère de l'Environnement et le ministère des Pêches et des Océans, d'une stratégie faisant suite aux principales recommandations formulées par le Comité. De ce montant, 3,9 millions de dollars allaient à l'élaboration de politiques, 36 millions étaient affectés à des activités de prévention et 60 millions devaient servir à la protection civile. La Garde côtière, Environnement Canada et Pêches et Océans Canada recevaient respectivement environ 63,5, 23,8 et 12,7 millions de dollars. Pour la plupart, les initiatives viennent tout juste d'être mises en cours ou n'ont pas encore été lancées.
24.116 Le Cabinet a donné instruction pour qu'une réponse détaillée aux recommandations du Comité soit préparée avant la fin de 1991. À la mi-août 1992, le Cabinet n'en avait pas encore été saisi.
Commentaire du ministère de l'Environnement : Environnement Canada a reconnu que, afin de s'acquitter efficacement de ses responsabilités interministérielles en ce qui concerne les urgences, il doit coordonner avec soin ses programmes internes sur les urgences, pour présenter une approche unique au niveau ministériel. En avril 1990, la responsabilité de la coordination de la préparation aux crises et aux situations d'urgence a donc été confiée au sous-ministre adjoint de Conservation et Protection. Depuis l'application de cette mesure, nous sommes heureux de constater que notre coordination interne est meilleure, que nous nous acquittons de nos responsabilités interministérielles en temps opportun et que les conflits sont rares.
Environnement Canada reconnaît le besoin d'un cadre, tel qu'établi par Protection civile Canada, pour l'établissement d'un plan national de soutien en cas de tremblement de terre (PNSTT). En plus de participer à l'élaboration du PNSTT, Environnement Canada a établi un plan ministériel de soutien en cas de tremblement de terre pour la Colombie-Britannique, qui porte principalement sur l'aide à donner à la Colombie-Britannique concernant les substances dangereuses libérées lors d'un tremblement de terre. Ce document devrait être publié au cours des prochaines semaines.
La création du CCAIM constitue un progrès important dans le cadre des efforts de coopération entre les intéressés, et suggère une nouvelle façon de travailler en collaboration, qui mène à des résultats pratiques, efficaces et rentables. Du point de vue d'Environnement Canada, l'approche de partenariat constitue la meilleure méthode pour prévenir les accidents et établir la préparation aux situations d'urgence dans un domaine de compétence fragmentée.