13.2 Les pêches de l'Atlantique fournissent aussi un grand nombre d'emplois dans le secteur de la transformation. Selon les données du ministère, en 1983, un peu plus de 600 usines (jusqu'à 800 en 1986) qui employaient plus de 60 000 personnes transformaient du poisson dans la région. Pour le secteur de la capture et celui de la transformation, la majeure partie de l'activité est fortement disséminée dans les petits ports et villages dont sont parsemées les côtes de l'Atlantique et du Golfe et s'effectue dans des petites entreprises dispersées. Les secteurs de la capture et de la transformation emploient ensemble plus de 100 000 personnes. Il s'agit, dans la plupart des cas, d'un travail saisonnier; toutefois, grâce aux pratiques de travail des deux secteurs, la majorité des employés accumulent suffisamment de points pour être admissibles aux prestations d'assurance-chômage durant la morte saison.
13.3 Les pêches elles-mêmes sont diversifiées. La pièce 13.1 donne le poids et la valeur débarquée des prises en 1987 pour les principaux groupes d'espèces pêchés dans l'Atlantique. Les prises de poisson de fond, surtout de morue, sont les plus importantes. La pêche de la morue compte le plus grand nombre de participants et, à plusieurs égards, est la plus visible dans la région. Les débarquements de mollusques et de crustacés, surtout de homard, de pétoncle et de crabe, sont beaucoup plus faibles mais de valeur fortement supérieure. En outre, cette pêche est plus concentrée dans certains endroits et fait appel à moins de participants. Étant donné que la pêche du poisson de fond est pratiquée à l'échelle de l'Atlantique, nous y avons fait appel plus souvent qu'à d'autres pour donner des exemples.
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13.5 Gestion des ressources. La tâche première du ministère consiste à conserver les ressources marines du Canada et à les gérer pour les meilleurs intérêts économiques de ceux dont elles sont le gagne-pain. Il joue directement un rôle pratique, prend des décisions qui ont des répercussions immédiates sur la vie et les revenus des travailleurs des pêches. La gestion des pêches fait appel à des conseils d'ordre scientifique (quelle est la taille du gâteau) et à des conseils d'ordre socio-économique (quelles sont les répercussions des différentes façons de partager). Cependant, il n'y a aucune règle «naturelle» ou scientifique pour déterminer le partage du gâteau. Ainsi, non seulement le ministère doit-il donner les meilleurs conseils scientifiques et économiques au ministre, mais il doit voir à ce que ces conseils fassent l'objet de l'examen du plus grand nombre pour que les effets immédiats et à long terme des mesures suggérées sur les différents intervenants soient compris le plus possible. Les décisions sont, au bout du compte, des jugements que porte le ministre.
13.6 Inspection du poisson. En vertu des lois fédérales, le ministère considère que son rôle est de garantir, de façon raisonnable, que l'industrie de la pêche assume ses responsabilités d'assurer la conformité à des normes minimales de qualité et d'innocuité des produits du poisson pour la consommation, qui font l'objet d'un commerce interprovincial, qui sont importés ou exportés. L'inspection comprend trois éléments : l'enregistrement des usines et des bateaux en fonction de leur conformité aux normes de construction; l'inspection des opérations qui permet d'évaluer jusqu'à quel point les usines, les bateaux et les autres installations sont exploités conformément aux critères de qualité et de salubrité; l'inspection des produits bruts et finis pour qu'ils soient conformes aux normes de salubrité, d'innocuité et de qualité. Cela veut dire que les inspecteurs des pêches sont souvent présents dans les usines de transformation ouvertes. Le ministère est donc, à plusieurs égards, lié aussi directement au secteur de la transformation qu'il ne l'est au secteur de la capture.
13.8 Surcapacité. Le problème fondamental et le plus généralisé des pêches de l'Atlantique réside dans le fait qu'il continue d'y avoir une trop grande capacité tant au niveau des bateaux que des usines pour assurer un rendement raisonnable à la plupart des intervenants. Le ministère a adopté plusieurs mesures pour confronter ce problème, y compris l'utilisation accrue des allocations aux entreprises pour la plupart des pêches hauturières (celles des mollusques et des crustacés également) et la réduction du nombre de permis dans certaines autres pêches. Ces changements structuraux importants ont atténué le problème de capacité, mais ne l'ont sûrement pas éliminé. Dans le secteur de la pêche hauturière, les allocations aux entreprises ont favorisé la rationalisation de la capacité en fonction du niveau de ressources disponibles. Grâce à des profits très élevés découlant d'une conjoncture commerciale extrêmement favorable et à des taux d'intérêt plus bas, les effets financiers de la sous-utilisation de la capacité de l'actif immobilisé dans ce secteur ont été réduits. Pour ce qui est de la pêche côtière, celle du poisson de fond en particulier, les pressions financières causées par une surcapacité persistante ont été allégées par une combinaison de circonstances commerciales favorables et un programme d'assurance-chômage qui apporte un supplément aux revenus de la pêche.
13.9 L'histoire récente. La déclaration de la zone de pêche de 200 milles dans les eaux côtières du Canada en 1977 a amorcé une période particulièrement turbulente pour les pêches de l'Atlantique. Même si les principaux stocks diminuaient, la déclaration suscitait une vague d'optimisme et d'investissements à fort effet de levier, tant en bateaux de pêche qu'en usines de transformation. En 1981, ce surinvestissement, les grandes quantités de poissons accumulées (certains de piètre qualité) et les prises réduites, combinés à une escalade rapide des taux d'intérêt, ont créé une grave crise de liquidités dans l'industrie de la pêche de l'Atlantique. Seule l'intervention massive des gouvernements a empêché les faillites générales, un taux de chômage plus élevé et de graves problèmes économiques pour la région. Dans le cadre de sa réaction à la crise, le gouvernement fédéral a créé, en 1982, le Groupe d'étude des pêches de l'Atlantique (Groupe Kirby) pour étudier la façon d'établir et de maintenir une industrie de la pêche viable dans l'Atlantique, tout en tenant compte du développement économique et social des provinces de l'Atlantique. Étant donné qu'il s'agit de l'étude la plus récente, les recommandations du Groupe Kirby sont à la base des mesures que prend le ministère dans la région, à l'exception des recommandations qui touchent à la commercialisation.
13.10 Au cours des trois dernières années, la faible valeur du dollar canadien par rapport au dollar américain, l'échec presque total des pêches de nos principaux concurrents et une brusque hausse de la demande de poisson ont tous contribue à une période de prospérité sans précédent. Il est peu probable que cette situation se maintienne longtemps. Déjà, notre dollar se rétablit par rapport au dollar américain, au point que les profits sont touchés, que les prix et la demande fléchissent graduellement; grâce à la reprise de leurs pêches, certains de nos concurrents commencent à récupérer une part des meilleurs marchés. D'après les publications de l'industrie, les stocks des transformateurs canadiens augmentent rapidement. Bref, malgré la prospérité actuelle, certains des problèmes structuraux de l'industrie décrits par le Groupe Kirby comme entraînant la surcapacité et la surcapitalisation persistent, surtout dans les secteurs de la pêche côtière et de la transformation.
13.11 Programme d'inspection du poisson. En raison de la publicité faite au sujet des problèmes associés au thon et aux moules, il a fallu ouvrir davantage le programme d'inspection du poisson à l'examen du public et de l'industrie. L'inspection du poisson devient plus complexe en raison des changements technologiques et, de l'avis du ministère, d'une attente croissante de la part du public et des milieux politiques à ce que le risque soit ramené à néant. Pour répondre à cette demande, le ministère utilise une approche à volets multiples en vertu de laquelle le poisson peut être inspecté à tout moment du processus de capture, de transport et de transformation. On encourage les transformateurs à éliminer les défauts au stade de la production plutôt que d'attendre le stade de l'inspection. Le grand défi sera d'encourager les transformateurs à assurer une plus grande responsabilité à l'égard de la qualité des produits en instaurant leurs propres programmes de contrôle de la qualité plutôt que de se fier au ministère.
13.12 Climat. En raison de la grande dispersion géographique et, souvent, de l'isolement des collectivités de pêche dans l'Atlantique, ainsi que du besoin de gérer la pêche au jour le jour, les communications entre les représentants du ministère et leurs clients doivent être continues et presque quotidiennes. Cela crée un rapprochement, très inhabituel en milieu fédéral, des causes et des effets de la politique. Conséquence de ce rapprochement : les problèmes des pêches se répercutent de façon très directe, et parfois dramatique, au ministère. Il n'existe aucun tampon comme d'autres ministères, d'autres paliers de gouvernement ou même la distance habituelle entre le client et Ottawa. Par conséquent, les gestionnaires des pêches ont l'impression qu'ils vont d'un problème ou d'une crise à l'autre. De plus, étant donné que les pêcheurs et les propriétaires d'usines voient souvent comme solution à leurs problèmes un plus grand nombre de poissons que ne le permettent les plans de pêche et qu'ils dépassent leur contingent ou pêchent une partie du contingent d'une autre flottille, il y a souvent conflits.
13.13 Malgré ce climat de gestion de crises, et les confrontations et conflits fréquents, nous avons constaté que le ministère disposait d'un effectif d'hommes et de femmes très désireux de servir la pêche et les personnes qui la pratiquent. Les nombreux employés que nous avons interviewés et observés ont démontré qu'ils étaient prêts à consacrer de longues heures, souvent dans des conditions difficiles, au succès de la pêche.
13.15 Nous nous sommes penchés sur deux programmes de soutien de l'industrie de la pêche : le Régime d'assurance des bateaux de pêche et les divers projets chapeautés par les ententes de développement économique et régional. Nos constatations relativement à ces derniers sont données dans les notes de vérification du chapitre 3 qui débutent au paragraphe 3.36.
13.16 Nous avons également vérifié la Partie III du Budget des dépenses du ministère pour 1987-1988 et 1988-1989. Le chapitre 5 sur l'information destinée au Parlement présente les résultats de ces travaux.
13.18 Comme facteur sous-jacent à bon nombre des problèmes dont il est question dans le présent chapitre, il faut souligner que, malgré des coupures budgétaires successives au cours des dix dernières années, le ministère a eu tendance à concentrer ses énergies au maintien de ses niveaux de service à la pêche ou même à les augmenter. Au cours des quatre dernières années financières, les ressources consacrées à l'inspection, à la conservation et à la protection sont demeurées constantes. Face à l'augmentation de la demande en services de la pêche, les restrictions ont eu des répercussions plus marquées sur le soutien des programmes et sur la formation, ce qui a créé de graves lacunes dans ces domaines. Le ministère a tenté d'alléger les problèmes en unifiant les opérations de manière à réduire les frais généraux et à pouvoir réaffecter les ressources de façon efficace. Toutefois, compte tenu de l'étendue des problèmes, du manque de ressources tant humaines que financières pouvant être libérées du travail courant du ministère pour s'en occuper, et des perturbations du travail courant qu'entraîneront sûrement les crises futures, il est peu probable que des correctifs soient apportés rapidement.
13.19 Que ce soit dans le domaine de la gestion des ressources ou de l'inspection, la capacité d'atteindre et de maintenir un niveau de rendement élevé repose en bonne partie sur un personnel avec les compétences et la formation appropriées. Le programme national de formation des agents des pêches offre une structure systématique pour les agents à temps plein. Toutefois, la majorité des agents sont des employés permanents saisonniers, qui n'ont pas reçu cette formation. Néanmoins, on s'attend à ce qu'ils assument les mêmes fonctions que les agents à temps plein, forts seulement d'une formation locale très limitée. Comme nous l'avons déjà mentionné, nous avons relevé de graves lacunes dans la formation des inspecteurs, y compris un manque de programmes pour satisfaire aux besoins de formation reconnus. Dans certains domaines, on n'a pas défini les besoins précis de formation. Pour résoudre bon nombre des problèmes signalés dans ce chapitre, il faudra pousser la formation du personnel.
13.20 Comme nous le faisons remarquer tout au long du chapitre, bon nombre de ces problèmes durent depuis longtemps. Nous les avions constatés en 1977, lors de notre vérification de tout le ministère en 1981 et lors de notre suivi de cette vérification, tout comme nous les signalions dans notre chapitre de 1986 sur les pêches dans le Pacifique. Nous avons souvent vu des signes que des plans avaient été tracés et des initiatives prises pour les régler. Certaines démarches récentes montrent des progrès encourageants. D'autres ont été entreprises pour être ensuite abandonnées ou reportées, généralement à cause d'autres événements. L'un des principaux défis de la direction du ministère sera de trouver les ressources et la volonté voulues pour réussir à résoudre ces problèmes.
13.22 La description suivante de la gestion des ressources fondée sur le total des prises admissibles (TPA) et sur les contingents s'applique surtout aux poissons de fond comme la morue, le sébaste, les plies et le flétan, qui représentent le plus fort volume pêché dans l'Atlantique. Les mollusques et crustacés, les espèces pélagiques (hareng, maquereau et capelan par exemple) et anadromes (surtout le saumon) sont gérés au moyen d'une combinaison de mesures qui comprennent les contingents, les limites de taille, les limites du nombre de casiers, l'établissement de saisons de pêche et des restrictions quant aux zones de pêche. Toutefois, les mêmes processus qui font appel aux conseils scientifiques et à la consultation de l'industrie sont utilisés pour tracer les plans de gestion du poisson de fond.
13.23 Le ministère a établi une structure de TPA pour reconstituer de façon régulière et graduelle les stocks de poissons afin d'en optimiser le rendement à moyen et à long terme. La stabilité des approvisionnements, et de la pêche, est devenue un objectif important. Ce régime de gestion repose sur l'évaluation scientifique du TPA pour chaque stock. Des données émanant de toute une gamme de sources permettent d'estimer la masse de poissons que chaque stock peut fournir à long terme, soit : le «rendement maximal soutenu». Pour presque tous les stocks, à l'exception des mollusques et des crustacés, les TPA sont établis à une valeur (F0, 1 en termes techniques) légèrement inférieure à ce niveau. Cette valeur plus basse tient compte de la croissance graduelle du stock et de l'utilisation économique des ressources halieutiques et, jusqu'à un certain point, elle a un effet tampon contre la surpêche ou la surestimation du TPA.
13.24 En outre, le régime de gestion des pêches doit partager équitablement l'accès à la pêche de tous les participants. Si la pêche était complètement libre, les flottilles hauturière, semi-hauturière, grosses et relativement efficaces et des éléments de la flottille côtière pêchant aux engins mobiles captureraient rapidement tout le TPA de la plupart des stocks aux dépens des nombreux pêcheurs côtiers individuels. Dans la structure sociale de l'Atlantique canadien, une telle situation ne serait pas tolérable et ne donnerait pas une bonne pêche; par exemple, de nombreuses usines seraient incapables de transformer assez rapidement les énormes quantités de poissons qui en résulteraient. Pour que le processus soit plus juste, les TPA sont subdivisés en contingents et chacun de ces contingents est assigné à un secteur différent de la flottille.
13.25 L'allocation de contingents repose sur une division des flottilles en secteurs côtier et hauturier. Le segment côtier du TPA est divisé en contingents selon le type d'engin, qui comprend la taille du bateau et le type de matériel de pêche. Au sein d'un type d'engin, chaque bateau tente de capturer le plus grand nombre de poissons possible avant que le total des prises, pour ce type d'engin, n'atteigne le contingent. Ainsi, la division en type d'engin est faite dans le but de diviser la flottille en groupes qui se font concurrence pour leur part du stock avec des chances a peu près égales. D'autres mesures comme les limites de voyages et les contingents saisonniers sont également utilisées. À mesure que l'évolution technologique modifie la compétitivité relative des différents types de bateaux et d'engins, il faut revoir régulièrement les modalités. Par exemple, les progrès technologiques ont permis de construire des chalutiers de 45 à 64 pieds, très efficaces et tout à fait capables de pêcher jusqu'à la limite de 200 milles. À l'heure actuelle, ils sont classés avec la flottille côtière moins mobile qui est plus polyvalente et, de l'avis de certains, lui font une concurrence déloyale pour les contingents.
13.26 La majorité des bateaux de pêche hauturière (voir la photo) appartiennent à la Fisheries Products International de Terre-Neuve ou à la National Sea Products de Nouvelle-Écosse; la flottille hauturière compte en outre 13 propriétaires indépendants. Le contingent de cette flottille, à l'intérieur du TPA, est divisé entre les propriétaires sous la forme «d'allocations aux entreprises». Ces dernières constituent la prérogative des propriétaires de pêcher un stock jusqu'à un nombre de tonnes déterminé. Cette allocation non concurrentielle de la ressource a permis de stabiliser ce secteur de l'industrie. Il est maintenant possible, pour les propriétaires, de planifier à long terme, et la capture peut se dérouler pendant toute la saison, ce qui permet de rationaliser les activités des flottilles et celles des usines de transformation. De plus, les poissons ne sont capturés que lorsqu'on en a besoin, ce qui assure généralement une meilleure qualité et une meilleure conservation de la ressource.
13.27 En raison de son succès apparent, le programme d'allocations aux entreprises a été appliqué aux bateaux de pêche au homard et au pétoncle hauturiers, à la crevette du nord et au poisson de fond de 65 à 100 pieds et à certaines parties de la flottille côtière. L'augmentation de l'application des règlements associés au programme d'allocations aux entreprises entraîne des coûts. Par exemple, en 1987-1988, le ministère estime que le programme des observateurs à bord des bateaux de pêche hauturière canadiens, qui n'est qu'un des éléments de l'application des règlements, a coûté près de 3 millions de dollars, somme associée surtout aux allocations aux entreprises. Le ministère est d'avis que ces coûts peuvent être compensés par des avantages économiques accrus pour l'industrie ou récupérés par voie de facturation directe des entreprises. Il a commencé l'évaluation du programme d'allocations aux entreprises qui comprend une revue du niveau des droits d'accès et d'approches différentes à l'application des règlements. Cette revue est censée se terminer vers la fin de 1988.
13.28 Les TPA et les contingents, ainsi que la délivrance de permis et l'enregistrement des bateaux pour contrôler l'accès à la pêche et l'effort de pêche constituent le fondement du régime juridique et réglementaire utilisé pour gérer la pêche. En plus d'avoir à établir des règles relatives au déroulement de la pêche dans l'Atlantique, le ministère est également responsable de leur application pour garantir que les stocks ne font pas l'objet d'une surpêche et que seuls les détenteurs de permis participent à la pêche.
13.30 Ce processus donne lieu à l'établissement d'un plan de pêche, pour chaque espèce majeure ou combinaison de stocks, que le ministre annonce chaque année. Le ministère doit établir un processus qui fournira au ministre les meilleurs conseils d'ordre biologique et économique possibles, assortis d'une évaluation la plus complète possible des réactions de l'industrie et des provinces par l'entremise d'un processus de consultation poussé, tout en tenant compte des répercussions sociales et politiques des décisions.
13.31 Les activités de répartition des ressources dans les régions de l'Atlantique et à l'administration centrale, y compris les évaluations scientifiques et les processus consultatifs, accaparent plus de 50 millions de dollars en traitements et en dépenses de fonctionnement et d'entretien prévus.
13.32 Pour la répartition des ressources, le ministère suit un cycle annuel illustré à la pièce 13.2. Des conseils scientifiques sont élaborés pour les divers stocks. Le Comité scientifique consultatif des pêches canadiennes dans l'Atlantique (CSCPCA) revoit en profondeur ces conseils pour qu'ils soient aussi fondés et stables que les dernières méthodes d'évaluation des stocks le permettent. L'estimation du nombre, de l'âge et de la taille des poissons dans la mer constitue une tâche difficile, et les estimations sont assorties de marges d'erreur relativement grandes et inévitables. Nous nous soucions du fait que la collectivité scientifique n'ait pas toujours réussi à rendre les gestionnaires des ressources et l'industrie conscients du processus d'élaboration de ces estimations et de leurs limites inhérentes.
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13.33 Le CSCPCA communique ensuite les conseils scientifiques aux responsables de la gestion des ressources qui s'en servent pour élaborer les ébauches de plans de pêche. Vient ensuite un processus de consultation ouvert à tous ceux qui prennent part à la pêche ainsi qu'au public. Il débute au niveau régional pour se poursuivre par des consultations avec les ministres provinciaux des pêches. Le ministre prend alors une décision et le plan est publié.
13.34 Notre examen de ce processus, y compris des activités scientifiques connexes, nous porte à croire que le ministère adopte une approche ouverte et raisonnable à l'établissement des contingents, approche qui est généralement considérée comme légitime et juste par ceux qui prennent part au processus. Le Canada jouit d'une bonne réputation dans la gestion des stocks de l'Atlantique, la plupart d'entre eux se reconstituant ou s'étant stabilisés, et l'industrie de la pêche profitant d'une croissance importante. Le processus d'évaluation des stocks comprend des moyens de contrôle qui assurent l'uniformité d'année en année et la fiabilité des conseils scientifiques sur les stocks de poissons.
13.35 Répercussions sur l'application de la loi. Pour répondre aux demandes des nombreux éléments de l'industrie de la pêche qui se font concurrence pour les mêmes ressources, et pour s'attaquer au problème de surcapacité qui exerce des pressions excessives sur les stocks, le ministère divise de plus en plus les TPA et les contingents en portions plus petites. Bon nombre de personnes considèrent qu'il s'agit d'un niveau de raffinement excessif. La pièce 13.3 donne le nombre de divisions qu'il peut y avoir dans un seul TPA pour les stocks de morue de l'Atlantique.
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13.36 Le principe du raffinement fait partie d'un processus à long terme de division de la gestion des stocks en parties plus distinctes et contrôlables. On n'a pas encore quantifié les éléments et les coûts d'application de cette stratégie. Toutefois, le ministère a l'intention de les évaluer lorsqu'ils seront connus et d'essayer de résoudre toute question en conséquence. La plupart des changements aux plans de gestion ou aux procédures ont été apportés de façon restreinte ou expérimentale.
13.37 Il semble y avoir eu d'importantes augmentations de la charge de travail des responsables de l'application au cours des dernières années, avec peu ou pas d'augmentation des ressources. Par exemple, la pièce 13.4 illustre l'augmentation du nombre des contingents et des allocations aux entreprises individuelles de 1982 à 1987. L'adoption de nouveaux contingents et de restrictions de pêche engendre souvent l'établissement et l'application de règlements nouveaux dont il faut tenir compte. Par exemple, l'augmentation prévue des déclarations erronées et des rejets globaux par suite de l'adoption des allocations aux entreprises a été partiellement réglée par le ministère par une présence plus fréquente d'observateurs, par l'obligation de débarquer les prises à certains endroits précis et par une surveillance aérienne et des peines accrues. Il faut évaluer l'efficacité et les coûts de ces initiatives ainsi que d'autres avant de décider s'il y a lieu de les poursuivre ou de les renforcer.
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13.38 Au cours de la dernière décennie, le régime de répartition des ressources et les dispositions connexes de délivrance de permis sont devenus, année après année, plus complexes et difficiles à appliquer, alors que les ressources consacrées à l'application des règlements sont demeurées plus ou moins constantes. Cela a poussé à l'extrême les capacités du ministère d'appliquer toutes ces mesures. Une évaluation de l'application des règlements dans l'Atlantique, faite en 1985, révèle que les pêcheurs jugeaient très faible la possibilité d'être pris en défaut. Bien que l'on ait depuis lors pris de nouvelles mesures d'application, comme l'augmentation des amendes et l'amélioration de la surveillance aérienne, l'un des effets les plus sérieux de l'incapacité d'appliquer des règlements précis serait, à la longue, l'érosion du respect à l'égard de tout le processus de réglementation.
13.39 Avant d'adopter une nouvelle approche à la gestion des ressources, le ministère devrait voir à ce que les coûts d'application afférents soient définis et inclus dans la stratégie à long terme relative à la pêche ou à la flottille concernée.
Commentaire du ministère : Nous sommes d'accord. Il faudra préciser les coûts de l'application des règlements au moment de la planification dans le cadre de l'établissement des stratégies de gestion des ressources à long terme.
13.40 Répercussions économiques. Les objectifs de répartition des ressources du ministère sont à la fois biologiques (conservation) et économiques. La division des TPA en contingents et en allocations aux entreprises, c'est-à-dire le partage du gâteau, a de très importantes répercussions économiques et touche directement au niveau de revenu pour l'année suivante de ceux qui prennent part à la pêche.
13.41 De temps en temps, des études ont été faites sur des problèmes de capacité précis à court terme et individuels à long terme, et chaque région rassemble les données économiques nécessaires comme les résultats des études de coûts et de revenus de différents secteurs de la flottille. Toutefois, nous n'avons pu trouver de processus cohérent pour l'élaboration des conseils économiques requis aux fins de l'établissement de stratégies de gestion des ressources à long terme. Nous nous attendrions à ce qu'il y ait, à l'échelle de l'Atlantique, une analyse périodique officielle des répercussions à long terme de la répartition des ressources et de l'expérience de pêche sur la viabilité économique des différents secteurs d'engins qui constituent la flottille. Cette analyse offrirait régulièrement aux gestionnaires des ressources l'occasion de relever les problèmes de capacité à long terme et constituerait un élément clé de l'identification des préoccupations d'ordre stratégique à moyen terme.
13.42 Certaines mesures ont été prises pour assurer une plus grande coordination de l'analyse économique dans la zone atlantique et accroître la participation fonctionnelle. Toutefois, aucune de ces initiatives ne pourra déboucher sur le type d'évaluation économique permanente des effets à long terme de la gestion des pêches dont les gestionnaires ont besoin pour être informés, en temps opportun, de l'efficacité de leur programme.
13.43 Le ministère devrait améliorer sa capacite de fournir des analyses économiques sur la viabilité à long terme de la flottille et sur les ajustements de capacité correspondants.
Commentaire du ministère : Nous sommes d'accord. L'analyse économique de la rentabilité et de la capacité de la flottille sera effectuée régulièrement et coordonnée par l'intermédiaire de la haute direction dans l'Atlantique.
13.44 Au cours de nos discussions sur l'absence de telles analyses, les gestionnaires du ministère se sont interrogés sur la valeur et la crédibilité des analyses économiques. À leur avis, pour qu'elles soient utiles et dignes de foi dans le processus de répartition des ressources, les analyses économiques doivent suivre des procédures qui garantissent qu'elles sont conséquentes (fiables) et dignes de foi. L'absence d'un examen critique suffisamment rigoureux se traduit par un manque de garantie que les avis actuels satisfont à l'un ou l'autre critère; cela diminue donc leur crédibilité auprès des responsables de la répartition des ressources.
13.45 Le ministère devrait établir des procédés d'examen critique et de revue des conseils économiques pour que ceux-ci satisfassent aux normes nécessaires d'uniformité et de crédibilité.
Commentaire du ministère : Nous sommes d'accord. On élabore déjà de telles procédures d'examen qui seront appliquées dans tout le ministère.
13.47 Délivrance de permis et enregistrements. La délivrance de permis accorde des privilèges de pêche à des personnes et à des entreprises particulières, conformément aux plans de gestion des pêches; elle sert à contrôler la capacité de capture dans chaque pêche. Il s'agit d'un sujet controversé et chargé sur le plan émotif au sein de l'industrie de la pêche, car c'est le moyen par lequel le privilège fondamental de pêcher est accordé. En raison du fait que la ressource est une propriété commune, tout privilège accordé à une personne l'est aux dépens d'autres qui lui font concurrence. Le ministère délivre aux particuliers deux grands types de documents : l'enregistrement de pêcheur qui atteste qu'un particulier est un pêcheur et les permis relatifs à des espèces qui donnent à un pêcheur enregistré le droit de pêcher une espèce précise de poisson. Il y a deux types de permis relatifs aux espèces : ceux qui permettent un libre accès à la pêche, et ceux qui le limitent et ne sont délivrés qu'à des pêcheurs à temps plein. Toutes les pêches lucratives sont d'accès limité.
13.48 Bien que le système de délivrance de permis contrôle assez bien l'accès à la pêche et limite jusqu'à un certain point l'effort de pêche, nous avons remarqué que certaines améliorations pourraient être apportées. Nous en discutons ci-dessous.
13.49 Contrôle du nombre de permis. Pour la plupart des permis de pêche côtière d'espèces, le ministère demande un droit symbolique (de 30 à 50 $ environ). Des fonctionnaires du ministère signalent que la valeur de revente de ces permis peut atteindre 50 000 $ dans le cas du homard ou du pétoncle à cause de leur nombre limité et du rendement élevé de ces pêches.
13.50 Bien que les permis soient la propriété de l'État, le ministre a permis aux pêcheurs de transférer le privilège qu'ils confèrent si le transfert respecte de strictes conditions qui précisent, comme minimum, que le récipiendaire soit pêcheur à temps plein. Le pêcheur qui transfère le permis prend les bénéfices. À l'occasion, le ministère a racheté des permis de pêcheurs, souvent à coûts élevés (voir le paragraphe 3.46), lorsqu'il existe de graves problèmes de surcapacité à long terme. Même lorsqu'un stock peut absorber une capacité additionnelle, le ministère fait face à une forte controverse lorsqu'il délivre de nouveaux permis car les pêcheurs croient que les nouveaux arrivants détourneront du poisson de ceux qui participent déjà à la pêche. Malgré les politiques et les pratiques actuelles, un permis de pêche d'espèces ne constitue pas un droit accordé à un pêcheur. Selon la loi, un permis constitue un privilège conféré à la discrétion du ministre et ne donne pas de droit permanent au récipiendaire. Néanmoins, la politique et les procédures de transfert de permis que suit actuellement le ministère et qui ont créé un marché de permis, ont établi d'importantes limites économiques sur son contrôle de la capacité dans la plupart des pêches. Compte tenu des contraintes budgétaires, il est peu probable que le ministère puisse toujours se permettre de racheter des permis lorsque la réduction de la capacité d'une pêche est indiquée.
13.51 Nous avons étudié un certain nombre de cas où des permis ont été délivrés pour ouvrir l'accès à de nouvelles pêches (par exemple clams et homards hauturiers) ou permettre à de nouveaux intervenants de se lancer dans des pêches complètes (par exemple crevette du nord). Bien que ceux-ci apportent d'importants avantages économiques, et que nous ayons appris que la décision de permettre un plus grand effort de pêche reposait sur des conseils scientifiques, le ministère n'a pas suivi de méthodes uniformes pour adjuger les permis. Dans certains cas, on a comparé les propositions à certains critères, dans d'autres on a eu recours à une loterie. Le degré d'ouverture des appels de propositions a varié lui aussi. Dans un cas, des permis ont été délivrés à certaines personnes qui ne répondaient pas à tous les critères précisés par le ministère. Le Conseil régional de l'Atlantique du ministre a élaboré des politiques et des procédures que le ministère a adoptées pour revoir sa politique de délivrance de permis. Ces politiques et procédures devraient faire taire nos préoccupations.
13.52 Enregistrement des bateaux. Les bateaux utilisés dans la pêche commerciale doivent être enregistrés. L'enregistrement indique la longueur hors tout et la capacité de cale du bateau. Les secteurs de l'industrie sont classés selon des intervalles de longueur de cinq pieds qui commencent à 35 pieds. Un permis délivré pour une espèce n'est pas valide si le pêcheur utilise un bateau plus grand que la catégorie de longueur autorisée par le permis.
13.53 Les principaux moyens dont le ministère dispose pour contrôler l'effort de pêche sont les limites de capacité de cale et de longueur des bateaux. Elles doivent être appliquées simultanément étant donné que ni l'une ni l'autre ne constitue une mesure complète de la capacité. Nous avons découvert que tandis que les limites de longueur étaient appliquées de façon stricte, celles de capacité de cale ne l'étaient pas (voir la pièce 13.5). Parce que le ministère n'a pas recueilli de renseignements fiables sur la capacité de cale, il est souvent incapable d'appliquer les règles relatives à cette capacité lorsqu'il y a remplacement de bateaux. Les augmentations de la capacité ne font l'objet d'aucun contrôle. Cela veut dire en outre que le ministère n'a pas de mesure exacte de la capacité de la flottille de pêche de l'Atlantique et ne peut estimer l'importance de la surcapacité.
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13.54 En décembre 1985, le ministère a lancé des revues de la délivrance des permis et du remplacement des bateaux en vue d'unifier les politiques et les règlements, de simplifier et de normaliser les règles et de proposer des améliorations au système de délivrance lorsqu'il y a unanimité. Un groupe de travail fédéral-provincial étudie actuellement les propositions. Parmi celles-ci, on recommande notamment d'utiliser une mesure de capacité relativement simple - l'indice volumétrique - c'est-à-dire la longueur, multipliée par la largeur, multipliée par la profondeur.
13.55 Avant d'accorder un permis à un bateau qui en remplace un autre, le ministère devrait exiger des renseignements fiables sur l'indice volumétrique.
Commentaire du ministère : Nous sommes d'accord. Une fois que les règles révisées de remplacement des bateaux de pêche du poisson de fond auront été approuvées, de nouvelles procédures d'approbation seront instaurées. Il s'agira entre autres de remplir et de faire approuver avant la construction ou l'achat une formule de demande de remplacement de bateau. Des mesures certifiées du bateau seront exigées.
13.56 En vertu des règles actuelles régissant le remplacement des bateaux, le propriétaire n'est pas obligé d'obtenir l'approbation préalable des plans du bateau de sorte que celui-ci soit conforme aux prescriptions. Il est arrivé, dernièrement, que des bateaux aient été construits avec des cales qui, de l'avis du ministère, dépassaient les limites permises. Néanmoins, ces bateaux ont été enregistrés.
13.57 Le ministère devrait, comme condition préalable à l'enregistrement, exiger que les propriétaires reçoivent un permis de construction de bateau qui atteste de la conformité de celui-ci aux règles applicables avant que la construction ne débute.
Commentaire du ministère : Nous sommes d'accord. La formule de demande proposée indiquera les caractéristiques du bateau à remplacer, et celles du bateau à construire ou les caractéristiques certifiées par le chantier naval devront être soumises au MPO avant la délivrance de permis.
13.58 Règlements. Notre revue du processus de modification des règlements a compris l'analyse de 57 modifications en cours ou approuvées en 1986 et 1987. En moyenne, il s'écoule neuf mois de la réception de la proposition à l'administration centrale nationale jusqu'à l'entrée en vigueur de la modification. Au cours de notre vérification intégrée du ministère en 1981, nous avions signalé que ce délai était d'environ cinq mois. Depuis notre vérification, le ministère a fait une étude qui démontre que le délai est revenu à cinq mois, car le personnel a pu se familiariser avec le nouveau processus. La pièce 13.6 expose certaines des modifications que le ministère a proposées et les conséquences du long délai de traitement.
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13.59 En septembre 1986, le gouvernement du Canada a adopté un nouveau système de modification des règlements qui permet des consultations plus complètes avec ceux qui subissent les conséquences des changements. La politique exige qu'il y ait revue et consultation après l'élaboration d'un règlement quelconque. Comme nous l'avons signalé, le ministère consulte beaucoup tous les intervenants avant d'élaborer des règlements pour appliquer les plans de pêche et d'autres instruments analogues. Le fait de répéter le processus après la préparation de l'ébauche est un gaspillage de temps et d'efforts et contribue aux retards.
13.60 Le ministère devrait chercher à obtenir une exemption des exigences de publication préalable pour les propositions fondées sur des plans de pêche ou les autres propositions qui, d'ordinaire, découlent d'importantes consultations.
Commentaire du ministère : Nous convenons que la publication préalable entraîne des retards dans le processus de réglementation. Nous demanderons au ministre chargé des Affaires réglementaires d'être dispensés de la publication préalable des règlements recommandés par le MPO lorsque ce dernier peut montrer dans le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation que tous les intéressés ont été amplement consultés grâce à l'élaboration de plans de gestion des espèces ou par l'instauration d'autres mécanismes de consultation.
13.62 Dans l'Atlantique, 426 des 469 années-personnes d'agents des pêches sont affectées à la surveillance du secteur côtier et 43 à la surveillance du secteur hauturier. Cinquante-cinq p. 100 de ces postes sont saisonniers. Situés aux premières lignes, les gardes-pêche entrent en contact tous les jours avec la pêche; il leur incombe de voir à ce qu'elle se déroule bien, et une bonne part du succès ou de l'échec du programme du ministère dépend du rendement de ces femmes et de ces hommes. Les fonctions sont complexes et causent beaucoup de stress. Les agents voient au maintien de l'ordre et ils sont également les yeux et les oreilles du ministère. Ils communiquent les politiques et les préoccupations du ministère aux pêcheurs, constituent le point centralisateur pour la discussion des problèmes et aident les collectivités à gérer leurs pêches. Dans une bonne partie de l'Atlantique, les agents des pêches et leur famille vivent au sein des collectivités où ils travaillent, avec les personnes dont ils doivent contrôler l'activité.
13.63 Responsables de l'application des règlements, les agents des pêches travaillent souvent seuls ou parfois par deux. Les zones à surveiller sont souvent vastes et isolées et dans certaines d'entre elles, les braconniers sont de plus en plus enclins à réagir violemment à la possibilité d'être appréhendés (situation que nous avons observée). Dans un tel contexte, les agents doivent absolument disposer de règles applicables, de bon matériel de transport sous forme de véhicules et de bateaux utiles et de moyens de communication fiables pour maintenir le contact et demander de l'aide au besoin. Bon nombre des importants mécanismes de soutien dont ont besoin les agents des pêches sont faibles. De plus, l'information nécessaire à la planification, au contrôle et à l'évaluation de l'efficacité et au succès des opérations est souvent insuffisante ou manque d'uniformité.
13.64 Pour élaborer et administrer les politiques et les approches relatives à l'application des règlements, le ministère fait appel à des comités nationaux et fonctionnels. La structure actuelle semble fournir un fondement à l'élaboration de nouvelles initiatives et au partage des méthodes et des pratiques d'application. Toutefois, le ministère a éprouvé des difficultés à les mettre en oeuvre.
13.65 Mise en oeuvre de nouvelles stratégies. En juin 1986, le ministre des Pêches et des Océans a annoncé plusieurs initiatives visant à accroître l'efficacité des activités de surveillance et d'application des règlements au large des côtes. Nous avons étudié la mise en oeuvre de trois des initiatives les plus coûteuses et les plus importantes : l'armement des cinq patrouilleurs hauturiers du ministère et la formation d'équipes d'arraisonnement armées; l'élaboration de méthodes de surveillance aérienne et maritime plus efficaces; la location d'un hélicoptère bimoteur pour surveiller les pêches hauturières à partir d'un patrouilleur.
13.66 Armement de patrouilleurs et formation d'équipes d'arraisonnement armées. Le Cabinet a autorisé le ministère à armer ses patrouilleurs et à donner aux équipages et aux agents des pêches la capacité d'arraisonner les bateaux de pêche qui offrent une résistance. Bien que le ministère ait bien identifié le besoin d'armements, l'information sur bon nombre des coûts et sur d'autres facteurs était incomplète. Il en est résulté que le total des coûts estimatifs de 610 000 $ en octobre 1986 était passé à 3,7 millions de dollars en février 1988. Certains arraisonnements ont eu lieu, mais la pleine concrétisation du programme a été retardée à cause de difficultés d'acquisition et d'installation du matériel à bord des patrouilleurs et de problèmes relatifs au parachèvement de la formation de tous les équipages.
13.67 Amélioration de la surveillance aérienne. Le ministère a conclu une entente de location d'un an d'un avion King Air Beechcraft (posté à St. John's) doté d'un radar hautement perfectionné. Le ministère dispose de données qui révèlent que même si ce contrat se révèle plus coûteux par heure de vol que ses arrangements avec la Défense nationale, le fait que tout le temps de vol est productif (par comparaison à moins de la moitié dans le cas des avions du MDN, en poste à Summerside) et que la technologie de surveillance du King Air est plus perfectionnée semble plus que contrebalancer la différence.
13.68 Acquisition d'un hélicoptère de surveillance. À titre expérimental, le ministère des Pêches et des Océans a loué, pour trois ans, un hélicoptère qui surveillera les pêches hauturières à partir d'un patrouilleur. Nous nous préoccupons de l'acquisition de tels services, y compris de l'évaluation insuffisante du nombre de jours où les conditions météorologiques permettront d'utiliser cet hélicoptère, et du fait qu'on n'ait pas recueilli et regroupé les données appropriées pour évaluer l'expérience. Les coûts associés à cette initiative comprennent le coût de location annuel de 1,3 million de dollars et les frais nécessaires pour modifier un patrouilleur de façon que l'hélicoptère puisse s'y poser. Comme il est signalé au paragraphe 19.99 du chapitre portant sur les vérifications spéciales, compte tenu des conditions météorologiques sur mer et dans l'air à 200 milles au large des côtes, l'hélicoptère sera souvent immobilisé bien que l'étendue de la période d'inactivité ne puisse être déterminée qu'après une année entière dans toutes les conditions atmosphériques.
13.69 Depuis notre vérification, le ministère a reporté une dépense de 1,4 million de dollars pour modifier un second patrouilleur jusqu'à ce qu'un plus grand nombre de données soient recueillies sur les opérations de vol. Le ministère a indiqué qu'il adoptera des méthodes de collecte de données plus rigoureuses.
13.70 En outre, le ministère a fait appel à un nombre important de baux à plus court terme pour se prévaloir des services d'avions et d'hélicoptères aux fins de surveillance. Il manque de connaissances dans l'acquisition et l'évaluation des aéronefs. En raison de l'utilisation accrue de ceux-ci, nous nous serions attendus à ce qu'il se soit assuré de compétences dans le domaine soit chez son personnel, soit en vertu de marchés de services.
13.71 On devrait améliorer les procédés afin de mieux évaluer les besoins, les exigences techniques et les coûts, et afin de retenir les méthodes les plus indiquées dans les cas d'acquisition de l'équipement majeur requis pour toutes les initiatives d'application des règlements.
Commentaire du ministère : Nous en convenons. À cet égard, le ministère est en train d'instaurer un mécanisme de contrôle et de surveillance en vue d'évaluer la nécessité, les exigences techniques et les frais des grandes acquisitions d'immobilisations pour le programme d'application des règlements.
13.72 Matériel de communication. Les communications radio jouent un rôle essentiel dans l'application des règlements et la gestion de la pêche. Nous avons étudié les communications et nous avons découvert que plusieurs systèmes étaient utilisés, ce qui entraîne des problèmes d'incompatibilité et, dans certaines zones, des incertitudes de communication. Le ministère a reconnu ces lacunes et a trouvé un système de remplacement qui coûtera environ 4 millions de dollars en capital et 430 000 $ par année en frais d'exploitation.
13.73 Après de nombreuses études de la question, le ministère accorde la priorité à l'amélioration des communications. On a établi un plan national de quatre ans, avec un million de dollars alloués en 1988-1989 aux améliorations dans les régions du Pacifique et du Centre et de l'Arctique.
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13.75 Modalités opérationnelles. L'efficacité opérationnelle de la flottille de l'Atlantique serait accrue si autant de membres d'équipage que possible recevaient une formation additionnelle et étaient inscrits à titre d'agents des pêches avec tous les pouvoirs que prévoit la Loi sur les pêcheries. Alors, plus de temps en mer serait productif et, en période d'amarrage forcé en raison des conditions atmosphériques, du manque d'équipage ou de travail, les agents qui composent l'équipage des bateaux pourraient être réaffectés à des tâches plus productives à terre.
13.76 Dans certaines zones des régions Scotia-Fundy et du Golfe, les équipages aident volontairement les agents des pêches à effectuer des patrouilles à terre et, dans la région du Pacifique, les équipages et les capitaines agissent à titre d'agents des pêches en patrouillant des cours d'eau éloignés, accessibles par bateau seulement.
13.77 L'instauration de ces changements obligerait à des consultations syndicales et entraînerait la préparation de nouvelles classifications d'emploi. Toutefois, le ministère a été capable d'exiger que les équipages de patrouilleurs hauturiers prennent part à des arraisonnements armés, tâche ardue et possiblement dangereuse. Bien que de nombreux membres d'équipage actuellement en poste ne soient peut-être pas capables d'assumer les tâches d'un agent des pêches, de telles exigences pourraient être introduites graduellement.
13.78 Chaque fois que c'est possible, le ministère devrait faire inscrire les membres d'équipage des patrouilleurs côtiers comme agents des pêches en plus de leurs autres qualités pertinentes.
Commentaire du ministère : Nous en convenons. Le ministère cherchera à mieux utiliser l'équipage des bateaux pour ce qui est de l'application des règlements là où il est possible de le faire tout en s'assurant que les tâches essentielles d'entretien et de fonctionnement des bateaux sont bien exécutées.
13.79 Dans notre Rapport de 1986, nous avons parlé de l'acquisition, par le ministère, de gros navires (paragraphes 14.63 à 14.73). Au cours de la présente évaluation, nous nous sommes penchés sur l'acquisition de deux catégories de bateaux plus petits : ceux de 42 et de 22 pieds.
13.80 Acquisition de patrouilleurs de 42 pieds. De juillet 1984 à novembre 1987, le ministère a acheté dix navires de 42 pieds à coques Northumberland en fibre de verre. Il a bien déterminé le besoin de navires de cette taille pour mener ses activités d'application des règlements. Cependant, des plaintes répétées des patrons ont donné lieu au recours à un inspecteur des navires pour évaluer le rendement opérationnel de quatre de ces navires. Voici ses conclusions : les quatre navires examinés sont difficiles à contrôler et il est dangereux de les faire naviguer par vent et mer modérés, surtout sous le vent; la distribution du poids de certains dispositifs installés à bord n'a pas été suffisamment contrôlée; en raison des caractéristiques d'installation, il est impossible d'exploiter ou d'entretenir certains équipements; il faut apporter des correctifs pour réduire les risques de blessures en assurant une meilleure stabilité de route à ces navires.
13.81 En réponse à ces conclusions, le ministère a entrepris une modélisation numérique pour évaluer l'étendue du problème. Cette modélisation est terminée et deux navires ont subi des modifications. Les essais de recette auront lieu bientôt.
13.82 Dans une grande mesure, ces problèmes semblent résulter d'un mauvais contrôle de la direction sur le processus d'acquisition de ces navires. Des changements de conception, après la signature du contrat, ont été apportés par l'administration centrale, les régions et le constructeur, souvent sans documentation appropriée. Il est possible que de telles modifications aient des répercussions imprévues, par exemple sur la stabilité des navires. Dans de tels cas, il serait raisonnable d'analyser les répercussions des modifications sur la distribution du poids ou le «fardage» de la coque. Le ministère n'a pas été en mesure de contrôler suffisamment les effets de telles modifications sur la stabilité, la tenue ou la capacité opérationnelle.
13.83 Le ministère devrait s'assurer que les modifications apportées à la conception des navires dont il fait l'acquisition sont suffisamment documentées et voir à ce que les grands changements proposés fassent l'objet d'une analyse complète des répercussions sur la stabilité et sur d'autres aspects des navires.
Commentaire du ministère : Nous en convenons. Le MPO verra à ce que des procédures soient suivies pour le contrôle de la configuration des bateaux du MPO.
13.84 L'acceptation devrait dépendre d'une inspection à quai et d'essais en mer. Dans un certain nombre de cas, le ministère a annulé les essais complets en mer. Certains de ces cas sont décrits à la pièce 13.8. Dans l'un d'entre eux, la région voulait un patrouilleur d'une vitesse de pointe de 25 noeuds pour capturer les braconniers. Le contrat précisait cette vitesse de 25 noeuds, ce qui ajoutait beaucoup au coût du navire. Même si, au cours des essais en mer, le navire n'a pu atteindre que 20,7 noeuds et si la région a exprimé ses réserves par écrit, le ministère a accepté le navire sur une base provisoire. Plus tard, la région a signalé que ce navire n'était pas assez rapide pour capturer les braconniers présumés. Le ministère tente d'évaluer davantage ce problème.
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13.85 Les modifications après livraison, apportées à certains navires en vue de satisfaire aux exigences canadiennes d'inspection des navires, d'en accroître la stabilité et d'en améliorer la manoeuvre ont entraîné des coûts importants. Le coût d'origine de ces navires variait de 194 000 à 444 000 $. Pour trois d'entre eux, plus de 100 000 $ pièce ont été dépensés pour des modifications dans les deux années qui ont suivi la livraison. Dans un cas, des modifications d'une valeur de 113 000 $ ont été apportées à un bateau avant la fin des essais par modélisation et en bassin dans le but d'en évaluer le rendement et la tenue en mer.
13.86 Acquisition de patrouilleurs côtiers de 22 pieds. Après avoir identifié le besoin d'un petit patrouilleur côtier standard dans le cadre de sa stratégie d'acquisition de navires, le ministère a commandé la conception et la construction d'un navire à coque d'aluminium. Il fallait qu'il soit léger et transportable pour satisfaire aux besoins des agents des pêches dans l'Atlantique.
13.87 Toutefois, bon nombre des exploitants de ces bateaux signalent que les frais d'opération et d'entretien sont élevés en raison du poids et de la complexité des navires. D'après leur expérience, dans la plupart des utilisations, les bateaux sont trop lourds pour permettre le transport et la mise à l'eau faciles, ils sont coûteux, ils n'offrent pas suffisamment d'espace pour le second membre d'équipage et ils sont difficiles à entretenir en cours d'utilisation.
13.88 Le ministère devrait améliorer ses procédés afin que les bateaux soient conçus et construits pour répondre aux besoins des utilisateurs.
Commentaire du ministère : Nous en convenons. Les études techniques constituent un processus répétitif qui nécessite des compromis entre des besoins souvent divergents. Nos méthodes seront améliorées pour s'assurer que les utilisateurs participent pleinement à la phase initiale d'établissement des besoins et aux décisions tout au cours du processus de conception et de construction lorsqu'il y a lieu de déroger aux exigences initiales.
13.90 Tout au long de la vérification, nous avons été impressionnés par l'excellente réputation internationale du programme canadien d'inspection du poisson. Peu de pays ont mis sur pied un système d'inspection aussi complet. Il faut noter également le travail qu'effectue le ministère en collaboration avec l'industrie pour améliorer la qualité des produits. Il manque toujours un des éléments pour l'amélioration de la qualité : une norme de classement des produits qui permettrait au consommateur de faire la différence entre du poisson de qualité ordinaire et de qualité élevée. Jusqu'à maintenant, les négociations que le ministère a mené avec l'industrie pour adopter des catégories n'ont pas porté fruits.
13.91 Le programme d'inspection du poisson subit des pressions considérables. Bon nombre de celles-ci font suite à des incidents passés au sujet de produits du poisson, le plus notoire étant l'affaire du thon avarié en septembre 1985. Naturellement, depuis lors, le thon a influencé la direction et les opérations beaucoup plus que son importance relative ne le justifiait. Il en est résulté qu'un certain nombre d'initiatives et de contrôles de gestion permanents ont été reportés à cause de cela.
13.92 Bien que l'incident ait eu un grand effet perturbateur, il a aussi aiguillonné et accéléré l'amélioration de la gestion et du contrôle du programme. Le renforcement du contrôle sur le programme à l'échelle nationale constitue un changement en profondeur.
13.93 Les 271 inspecteurs sur le terrain forment la ligne de front du programme. À part un contact régulier avec leurs superviseurs, ils travaillent seuls et effectuent des inspections périodiques des usines de transformation de leurs circuits, des bateaux et des installations de déchargement de leurs districts. Le programme est responsable de la qualité du poisson, du filet de pêche à l'entrepôt, et le travail de l'inspecteur porte sur tous les éléments de la chaîne de transformation. L'inspecteur peut être appelé à inspecter la cale d'un dragueur pour s'assurer que le poisson est d'une qualité acceptable et bien entreposé, que l'on suit les méthodes de déchargement appropriées et que la cale est bien nettoyée après le déchargement. Il peut aussi bien vérifier les méthodes de déchargement à quai que dans l'entrepôt d'une usine. Les inspecteurs consacrent une grande partie de leur temps à revoir les opérations et à inspecter le produit en cours de transformation.
13.94 De plus, le programme prévoit des évaluations détaillées de la construction et de l'exploitation des usines canadiennes pour assurer le respect de bonnes pratiques industrielles. Des inspections régulières garantissent le suivi de ces évaluations. Dans son ensemble, l'inspection permanente vise à promettre un certain niveau de qualité en empêchant la fabrication de produits inférieurs ou en les enlevant.
13.95 L'inspection du produit final pour en assurer effectivement la conformité aux normes constitue l'élément final de cette stratégie et en est le couronnement. Elle prend deux formes : l'analyse chimique et bactériologique et l'inspection organoleptique, méthodes distinctes qui portent sur des points différents.
13.98 Sauf pour l'échantillonnage, les méthodes d'inspection en usine du ministère, le cas échéant, sont appropriées et pertinentes aux objectifs du programme. Toutefois, dans certains secteurs du programme, nous avons constaté l'absence de normes et de procédures officielles. Comme nous en discutons au paragraphe 13.105, les procédures en vigueur ne sont pas toujours appliquées de façon uniforme.
13.99 Échantillonnage. Bien que tout plan d'échantillonnage comporte des limites, nous exprimons deux réserves majeures au sujet de la validité des procédures d'échantillonnage que le ministère a adoptées aux fins d'inspection. Cette validité est critique étant donné que les conclusions relatives à la qualité de grands volumes de produits du poisson découlent de la qualité des échantillons examinés.
13.100 Premièrement, la méthode d'échantillonnage utilisée le plus souvent contrôle le risque, pour le producteur, que les inspecteurs rejettent des produits supérieurs aux normes plus qu'elle ne contrôle le risque, pour le consommateur, d'acheter un produit inférieur aux normes. Bien que la méthode soit reconnue au niveau international, et que les autres éléments du programme aplanissent jusqu'à un certain point, selon le ministère, les problèmes inhérents à ce type de plan, son utilisation et l'objectif du programme, c'est-à-dire voir à ce que des produits inférieurs aux normes ne soient pas commercialisés, sont incompatibles, surtout lorsque l'inspection du produit fini est la seule méthode d'inspection utilisée.
13.101 Deuxièmement, le ministère a élaboré ses propres méthodes d'échantillonnage, certaines à partir de méthodes traditionnelles, pour vérifier la décomposition et inspecter certains produits spécialisés comme le poisson traité. Elles ne sont conformes à aucune méthode d'échantillonnage reconnue au niveau international et augmentent la probabilité que des inspecteurs rejettent des lots supérieurs aux normes. L'incidence de ce type d'erreur est minimisé du fait que la société peut en appeler de la décision et demander une nouvelle inspection par trois inspecteurs.
13.102 Comme nous l'avons déjà mentionné, l'échantillonnage du produit fini, élément important, n'en constitue pas moins que l'un des moyens de contrôle du processus d'inspection. Les autres éléments peuvent contribuer à compenser les lacunes des méthodes d'échantillonnage. Le ministère s'est fié aux plaintes, à la rétroaction relative à des produits pour lesquels des certificats ont été émis et à la fréquence des maladies pour déterminer si le programme donne des résultats satisfaisants. Toutefois, aucun de ces indicateurs ne constitue une mesure vraiment valide de la conformité aux normes des produits du poisson. Nous serions moins préoccupés si la direction avait effectué une analyse objective et valide pour déterminer le degré de fiabilité que l'on peut accorder aux autres moyens de contrôle.
13.103 Un autre problème sape encore plus l'efficacité de l'échantillonnage. La majorité des inspecteurs de poisson de fond n'examinent que le poisson produit pendant qu'ils sont sur les lieux et non pas ce qui est produit entre leurs visites. En outre, la plupart des inspecteurs ne travaillent que le jour tandis qu'au cours de la saison de transformation de pointe, bon nombre d'usines comptent deux équipes ou plus. Ainsi, les résultats de l'échantillonnage ne concernent qu'une très petite partie de la production totale. Il y a exception lorsque l'inspecteur émet un certificat d'exportation pour le produit inspecté. Dans de tels cas, les inspecteurs ne limitent pas l'échantillonnage à ce qui a été produit au cours de leur visite. Toutefois, cela ne s'applique qu'à 3 p. 100 du poisson de fond soumis à l'inspection.
13.104 Évaluations organoleptiques. Par la couleur, l'odeur, la texture et le goût, les inspecteurs déterminent si les produits du poisson sont acceptables. Il est primordial que les évaluations organoleptiques effectuées par différents inspecteurs donnent des conclusions similaires. Toutefois, à l'exception de l'inspection du thon, le ministère ne dispose pas de preuves suffisantes quant à la fiabilité des évaluations organoleptiques faites par ses inspecteurs. En raison de l'absence d'essais systematiques complets, rien ne prouve que les inspecteurs en arrivent aux mêmes conclusions.
13.105 Manque d'uniformité des normes et des méthodes. Nous avons constaté un certain manque d'uniformité dans les normes utilisées par les inspecteurs. Différents inspecteurs dans diverses régions du pays inspectent les produits quelque peu différemment. Bon nombre des variations sont mineures. Toutefois, lorsqu'il est difficile de trancher quant à la qualité, certaines d'entre elles pourraient faire augmenter brusquement le risque de rejeter un produit supérieur aux normes ou d'accepter un produit inférieur. Beaucoup d'inspecteurs utilisent des normes non approuvées par le ministère ou, faute de normes, en élaborent. Dans certains cas, certains inspecteurs utilisent leurs propres méthodes d'échantillonnage non autorisées. Elles n'ont aucune valeur scientifique et elles sont plus susceptibles d'entraîner des décisions incorrectes.
13.106 Répercussions du manque d'uniformité. On peut tirer deux grandes conclusions de ce manque d'uniformité. Tout d'abord, même si la somme limitée d'information sur les résultats du programme ne laisse entrevoir aucune erreur majeure dans les produits mis en marché, une certaine quantité de produits inférieurs aux normes atteint probablement le marché à cause de ce manque d'uniformité. Dans la plupart des cas, ces produits seraient inférieurs aux normes de qualité minimales ou mal étiquetés, mais non pas contaminés par des bactéries ou des produits chimiques et ne constitueraient donc pas une menace à la santé.
13.107 La probabilité de mise en marché de produits inférieurs aux normes est contrebalancée par d'autres moyens de contrôle du système, par exemple les propres moyens de contrôle de la qualité de l'industrie en usine et aux niveaux de la vente en gros et au détail. Toutefois, le ministère n'en a pas analysé l'efficacité.
13.108 Deuxièmement, il est probable qu'une certaine quantité de produits supérieurs aux normes est rejetée et alors réinspectée, retransformée ou détruite à cause d'un manque d'uniformité dans l'inspection.
13.110 Jusqu'à 1985 environ, les régions menaient, pour une bonne part, leurs propres programmes d'inspection. Cette situation et le détournement de l'attention de la direction vers la résolution de problèmes comme la crise du thon, expliquent probablement en partie le manque de progrès dans la correction des faiblesses du contrôle exercé par la direction identifiées dès 1981. Toutefois, ce n'est qu'en 1986 qu'ont été élaborés et établis un programme et un effectif nationaux. Le ministère indique qu'un certain nombre de postes sont consacrés à la résolution de ces problèmes. Nous donnons les dates cibles du ministère plus bas.
13.111 En général, la direction est consciente de ces problèmes et a pris ou prévu des correctifs. Toutefois, le grand nombre d'améliorations nécessaires et les demandes continuelles faites au programme, qui ont déjà causé des retards, constituent des défis de taille. En outre, jusqu'à ce que soient apportées des améliorations au contrôle, il existe un risque accru de manque d'uniformité dans l'inspection.
13.112 Formation insuffisante. Bien qu'il y ait eu des ateliers portant sur des espèces particulières au cours des dernières années, la formation structurée a été fortement freinée et le programme a dû faire appel à la formation en cours d'emploi. Cela soulève un problème particulier pour la formation en évaluation organoleptique, car les inspecteurs d'expérience risquent d'enseigner aux nouveaux certaines méthodes erronées.
13.113 Le ministère élabore actuellement une série de modules de formation nationaux qui seront mis à la disposition des inspecteurs dans chaque région. Le ministère s'attend à ce que le programme soit prêt d'ici mars 1989, à ce qu'une évaluation des besoins en formation de chaque inspecteur soit terminée en mai 1989 et à ce que la formation comme telle commence en juin 1989.
13.114 Examen des inspecteurs. Il importe également de mettre les inspecteurs à l'épreuve pour s'assurer qu'ils ont une acuité sensorielle fondamentale et des capacités d'évaluation organoleptique valables et fiables, qu'ils connaissent les normes, les procédures et les règlements relatifs à l'inspection et qu'ils sont libres de maladies transmissibles. Nous avons constaté que, à l'exception des examens d'acuité sensorielle des inspecteurs de thon, les inspecteurs ne font pas l'objet d'examens systématiques au moment d'entrer en fonctions, ni à intervalles réguliers par après.
13.115 L'évaluation des capacités analytiques des chimistes et des microbiologistes était satisfaisante. On prévoit adopter des procédures analogues pour examiner les capacités d'évaluation organoleptique des inspecteurs. La recherche en cours permettra de rattacher les décisions d'évaluation sensorielle aux mesures chimiques de décomposition et d'avarie. Il n'y a pas eu de recherche régulière sur de tels sujets depuis la fermeture des installations de recherche et de développement au cours des années 70.
13.116 Manuels. Les manuels qui énoncent les normes par rapport auxquelles il faut évaluer les produits inspectés sont incomplets, périmés et peu utilisés. Plutôt que de mettre à jour les manuels dont il dispose, le ministère a eu recours à des notes de service adressées de temps en temps aux bureaux des régions et des districts lorsque des décisions relatives aux normes et aux procédures sont prises, modifiées ou précisées. Toutefois, aucun dossier de ces notes n'a été tenu - elles n'étaient ni numérotées ni cataloguées - et beaucoup d'entre elles sont maintenant perdues et oubliées à l'administration centrale nationale. Il en résulte que chaque région, bureau de district et, dans certains cas, inspecteur, se sert d'une série de procédures et de normes différentes.
13.117 En 1987, le travail de refonte des manuels nationaux d'inspection a débuté. Le ministère prévoit que la distribution de parties des quatre manuels commencera en 1988 et que deux d'entre eux seront terminés en 1989.
13.118 Revue des opérations sur le terrain. Il n'existe aucun programme systématique de revue des opérations sur le terrain pour assurer l'uniformité de l'inspection. Sur la côte atlantique, deux régions mènent des revues périodiques, une n'en a pas faites et une autre en a lancées à l'occasion. En outre, à l'exception des laboratoires qui s'occupent des produits importés, il n'existe aucune revue nationale permettant d'assurer l'utilisation de procédures uniformes d'une région à l'autre. Le ministère a l'intention d'entreprendre des revues en 1989-1990, une fois que les manuels d'inspection auront été distribués.
13.120 Échantillonnage. D'après une étude que le ministère terminera en octobre 1988, des méthodes révisées pourraient exiger environ 40 p. 100 moins d'échantillons pour apporter le même degré de certitude. Si l'on choisit un nouveau plan d'échantillonnage, il sera pleinement appliqué d'ici 1991.
13.121 Contrôle de la qualité en usine. Une part importante de l'industrie des produits du poisson applique des programmes de contrôle de la qualité menés par des employés spécialement affectés à cette tâche et qui n'ont pas de lien avec les opérations de l'usine. Ils effectuent plusieurs mêmes inspections que les inspecteurs du ministère.
13.122 Cependant, le ministère ne se fie pas encore entièrement au contrôle de la qualité en usine pour assurer la conformité aux normes. Il pourrait maintenant commencer à prendre des dispositions avec les usines individuelles qui disposent de méthodes efficaces de contrôle de la qualité. Aucune estimation des économies possibles n'a été faite, mais elles seraient probablement importantes. Le ministère élabore des procédures d'évaluation du contrôle de la qualité en usine qui devraient être terminées d'ici 1991.
13.123 Recouvrement des coûts. Des droits permettant le recouvrement des coûts ont été adoptés en 1985 pour certaines parties du programme d'inspection des produits importés. Ces droits ne récupèrent que les frais directs, et non pas les frais indirects du programme. Il existe un certain nombre d'autres possibilités de récupérer les coûts, compte tenu surtout du fait que de nombreuses usines font appel aux services que le ministère fournit gratuitement, plutôt que d'assumer les coûts de leur propre contrôle de la qualité. Le ministère s'attend à prendre de nouvelles mesures d'ici 1991.
13.125 Depuis 1965, de nombreuses revues et études du RABP ont eu lieu. Au cours des 23 dernières années, on a remarqué, à maintes reprises, des lacunes dans les pratiques de gestion. Notre vérification a identifié bon nombre de ces mêmes lacunes. Bien que les gestionnaires aient accepté les résultats de ces études antérieures et aient promis d'apporter des correctifs, peu de signes portent à croire que les problèmes ont été résolus. En réponse à notre vérification de 1977, le ministère déclarait que des mesures avaient déjà été prises en ce qui concerne bon nombre des observations et que le reste serait résolu en conjonction avec une revue importante du RABP qui débutait alors. À la suite de la décision de ne pas privatiser le régime, prise par le ministre en 1985, une autre étude vient d'être terminée et on élabore actuellement un plan d'action.
13.127 Notre vérification portant sur la région du Pacifique était axée sur la gestion des pêches, une activité essentielle de cette région administrative de Pêches et Océans. Nos examens nous ont permis de relever des faiblesses dans les quatre secteurs suivants : le cadre de la réglementation, la gestion de la pêche, en saison, au saumon et au hareng, le Programme de mise en valeur des salmonidés (PMVS) et la gestion des ressources régionales.
13.129 Le personnel de cette région nous a indiqué qu'il y avait eu, depuis la publication de notre Rapport annuel (1986), une présentation accrue, dans la Partie III du Budget des dépenses du ministère, des avantages sociaux et économiques. Dans la Partie III du Budget des dépenses de 1988-1989, nous avons relevé des allusions générales à des indicateurs économiques nationaux, aux remontées des poissons vers les zones de frai et aux débarquements de poissons du Pacifique, ainsi que l'énoncé de certains buts visant l'amélioration de la situation socio-économique et l'accroissement de la rentabilité de l'industrie. À notre avis, ces données ne constituent pas une communication des résultats des pêches dans le Pacifique ou une communication de la mesure des avantages que ces dernières procurent.
13.130 Toutefois, depuis la fin de notre vérification, plusieurs études qui portent sur les avantages et le rendement économiques nets de la pêche au saumon, tant commerciale que sportive, ont été effectuées. Les responsables de la région du Pacifique ont fait élaborer un plan d'évaluation de leur système adaptatif de gestion (SAG). Une partie du plan porte sur la mesure des avantages économiques nets que pourrait générer l'utilisation du SAG. Ces mesures, ainsi que la restructuration du processus de consultation, notamment la mise sur pied de groupes consultatifs, amènent les responsables de la région à croire qu'ils seront en mesure d'exercer une meilleure surveillance et de faire connaître les retombées positives des pêches dans le Pacifique.
13.131 Comme nous l'avons constaté, de grands pas ont été faits en ce qui a trait à la mise en pratique des recommandations formulées dans le cadre de notre vérification de 1986. La communication de ces avantages constitue une activité importante et continuelle; c'est pourquoi nous continuerons de surveiller de près les efforts qui seront faits en ce domaine dans cette région.
13.132 Dépenses fiscales. En 1986, nous avons constaté que le Programme d'amortissement fiscal accéléré (PAFA) avait incité les pêcheurs qui ont un revenu assez élevé à investir, dans les bonnes années de pêche, dans l'accroissement de la capacité de leur matériel de pêche. Nous avions recommandé que le personnel compétent du ministère et de la région du Pacifique examine des facteurs comme le PAFA et en surveille les retombées.
13.133 Les responsables de la région ont subséquemment publié un rapport sur la nature du problème de la surcapacité de capture dans le secteur de la pêche commerciale, rapport qui comprenait aussi un examen des diverses interventions politiques à effectuer pour régler le problème. Parmi les autres initiatives prises au sein de cette région en rapport avec cette question, citons l'établissement d'un modèle de simulation des retombées économiques et une étude du rendement financier quinquennal de la flotte de pêche au saumon.
13.134 Le personnel de la région continue de surveiller les retombées de facteurs comme le PAFA qui relève du ministre des Finances. Le personnel du ministère nous a avisés que le ministre des Pêches et des Océans avait écrit au ministre des Finances à quelques reprises afin de faire connaître à ce dernier son opinion sur le PAFA.
13.135 Nous croyons que le ministère a agi de manière satisfaisante en réponse à nos observations et à nos recommandations en la matière.
13.136 Information sur le port en lourd des navires. Nous avions indiqué en 1986 que le personnel de la région possédait peu d'information sur la capacité de capture de la flotte de pêche, notamment sur le rapport à établir entre le port en lourd et le niveau des stocks. Nous avions fait remarquer qu'utiliser des unités de mesure volumétrique pour calculer le port en lourd, c'est-à-dire, la capacité de charge des navires, plutôt qu'utiliser les seules unités de mesure de longueur, fournirait des données plus précises. Notre recommandation demandait l'instauration de ces unités de mesure et l'élaboration d'autres indicateurs afin de pouvoir calculer l'excédent du port en lourd de la flotte.
13.137 Depuis la fin de notre vérification, ce secteur a suscité bon nombre d'interventions et de discussions. Le ministère a entrepris une étude des unités de mesure volumétrique des navires, mais il s'est interrogé sur les coûts qu'imposerait l'instauration de ces mesures et s'est demandé qui du gouvernement fédéral ou de l'industrie aurait a payer les frais du mesurage. Entre temps, un nombre croissant de propriétaires de navires de pêche abusaient de la situation, c'est-à-dire que ces personnes accroissaient la capacité de charge au-dessus de la ligne de flottaison sans prendre la peine de faire modifier les dimensions de leurs navires précédemment enregistrées. Cela a forcé le ministre à suspendre quelques permis et à accélérer le processus utilisé pour tenter de remédier à la situation.
13.138 Parmi les propositions mises sur la table, il y a celle en vertu de laquelle les propriétaires de navires seraient tenus de faire vérifier les dimensions de leurs navires à l'aide d'un mesurage certifié. On a proposé qu'à l'émission des permis de pêche au saumon, pour la saison 1990, soit liée l'obligation pour le pêcheur, ou pour le propriétaire du navire, de fournir l'information demandée. Certains proposent d'utiliser des unités cubiques de mesure, comme cela se fait présentement sur la côte atlantique, pour mesurer les navires de pêche.
13.139 Le ministre et son conseil consultatif étudient présentement ces propositions. Nous continuerons de suivre de près l'évolution de la situation en ce qui a trait à cette importante question.
13.141 Nous avons recommandé aux responsables de la région de faire dresser des plans qu'ils utiliseront pour améliorer l'information nécessaire à la gestion des stocks de poissons et d'instaurer des contrôles de la qualité qui leur permettront, à tout le moins, de faire une collecte et un enregistement fiables de l'information minimale requise.
13.142 Bien que les responsables de la région ne prévoient pas avoir précisé l'information minimale requise pour leur programme avant le mois de mars 1989, il n'en reste pas moins que des progrès tangibles ont été réalisés dans certains secteurs en ce qui a trait à l'amélioration de l'information à utiliser pour la gestion des stocks. Le Comité d'examen de l'évaluation des stocks du Pacifique (CEESP) a été mis sur pied et cherche avant tout à améliorer les données de l'évaluation des stocks pour toutes les espèces, plus particulièrement les données sur la remonte du saumon et sur les prises. Un autre grand projet est l'étude des conditions marines qui favorisent la survie et le recrutement des salmonidés. Sont également en cours d'autres études scientifiques sur l'information essentielle à obtenir et sur les méthodes expérimentales.
13.143 De plus, l'information requise pour la gestion des pêches est regroupée dans une série de trois comptes rendus compilés aux niveaux des districts et des secteurs dans le cadre du SAG. Le désir de faire participer davantage les superviseurs de district et les autres cadres moyens à l'établissement des rapports sur la gestion des pêches a ralenti le processus de mise en oeuvre des plans.
13.144 Nous reconnaissons qu'il y a eu, jusqu'à maintenant, progrès en ce qui a trait à l'amélioration de l'information requise pour la gestion des pêches et nous continuerons de suivre de pres les améliorations qui seront apportées.
13.145 Économie et efficience de la gestion pendant la saison de pêche au saumon - Matériel de communication et bateaux. Nous avions noté, en 1986, l'importance de la communication par radio qui permet d'associer entre elles les activités des pêcheurs, la gestion des ressources et les décisions concernant l'application des règlements et d'aider les gardes-pêche dans des situations possiblement dangereuses. Nous avions constaté que la réalisation des objectifs du ministère était compromise à cause d'un manque de matériel et d'un entretien insuffisant du matériel de communication.
13.146 Nous avons également examiné divers aspects de la gestion, par le personnel de la région, des petits bateaux de cette dernière (ceux de dix à trente pieds de longueur) en raison de leur rôle important dans les pêches. Nous avons remarqué qu'on se préoccupait peu, dans l'ensemble, de la standardisation de la flotte lorsqu'il s'agissait d'acheter et de gréer les petits bateaux et nous avons relevé les faiblesses que présentaient l'évaluation des besoins opérationnels, les méthodes d'entretien, la formation offerte et la certification de ceux qui ont à s'occuper de la manoeuvre et de l'entretien des bateaux.
13.147 Notre recommandation portait sur les faiblesses susmentionnées et sur l'application de principes valables de gestion des capitaux, notamment en ce qui a trait à l'évaluation des besoins opérationnels et à l'examen des solutions de rechange permettant de répondre à ces besoins.
13.148 Le ministère a établi un plan à long terme d'acquisition des immobilisations afin de corriger les lacunes que présente la gestion des immobilisations. Le ministère désire que la mise en oeuvre de ce plan soit fondée sur des principes reconnus de gestion des immobilisations en fonction du cycle de vie. Il est trop tôt pour que nous puissions évaluer le succès avec lequel le ministère a mis en oeuvre ce plan ou la mesure dans laquelle il pourra corriger les faiblesses relevées au cours de notre vérification portant sur la région du Pacifique.
13.149 Le ministère, en ce qui a trait à l'amélioration, manifestement nécessaire, du matériel de communication par radio, a effectué une étude des systèmes de communication qui portait sur les besoins relatifs aux opérations et à la sécurité auxquels doivent répondre les systèmes de liaison par radio. Cette étude a été intégrée à un plan quadriennal d'amélioration des communications, la région du Pacifique recevant 600 000 $ pour amorcer l'amélioration des immobilisations au cours de l'exercice 1988-1989. (Voir également le paragraphe 13.72 pour nos observations à l'égard des pêches de l'Atlantique.)
13.150 Le personnel de la région tente présentement de trouver des solutions pour garder en bon état à la fois les bateaux et le matériel de communication par radio et pour offrir des programmes appropriés de formation, le tout avec une incidence minimale sur le nombre d'années-personnes. (Nos préoccupations sur la question de la formation sont également indiquées au paragraphe 13.75 du présent chapitre.) Nous continuerons d'évaluer périodiquement ces questions et d'autres aspects de la gestion des immobilisations.
13.151 Économie et efficience de la gestion au cours de la saison de pêche au saumon - Collecte et analyse des données. En 1986, nous avions noté que la collecte et l'analyse des données au cours de la saison de pêche au saumon constituaient un travail qui exige un effectif très nombreux et qui est effectué en grande partie de manière manuelle. Il n'y avait pas eu suffisamment d'efforts en vue de réduire le temps de traitement et on n'avait pas assez envisagé la possibilité d'utiliser du matériel informatique. Nous avions recommandé que le personnel de la région trouve des moyens plus économiques et plus efficients de faire la collecte, l'enregistrement et le traitement de l'information sur la saison de pêche.
13.152 Le ministère signale des progrès importants en ce qui a trait à l'utilisation de l'informatique à toutes les étapes du processus de gestion des pêches. Des micro-ordinateurs portables, permettant la collecte des données, le contrôle des permis et l'utilisation de données sur la mise en application des règlements, ont été mis à l'essai dans des conditions réelles et font maintenant partie du matériel de travail habituel de deux sous-districts. Des systèmes informatiques locaux, qui facilitent la collecte des données sur les prises et sur les remontes des poissons ainsi que la prise de décisions administratives, seront bientôt utilisés dans tous les bureaux de district et de sous-district. Le personnel de la région, en outre, fait l'essai d'un système qui permettrait aux acheteurs commerciaux de poissons de faire l'entrée directe, dans la mémoire des ordinateurs utilisés sur place, des données sur les ventes.
13.153 Les responsables de la région entendent bien continuer d'améliorer et d'élargir leur système de traitement électronique des données. Ils donneraient ainsi suite aux recommandations que nous avions formulées en 1986. Nous reconnaissons volontiers qu'il y a eu progrès. Il serait, toutefois, trop tôt pour nous de tenter d'évaluer à l'heure actuelle la réussite des initiatives qui ont été prises.
13.154 Planification de la saison de pêche. Nos vérificateurs, en 1986, avaient noté que l'inefficacité du système de planification venait affaiblir la gestion de la pêche pendant la saison. Nous avions recommandé que soit établie dans toute cette région une méthode de planification qui permette la précision des ressources requises pour chaque pêche, y compris la définition des objectifs, des priorités et des activités liées à ces dernières, l'identification et l'attribution des ressources nécessaires ainsi que le contrôle et l'évaluation des résultats.
13.155 Là encore, les responsables de la région signalent des progrès intéressants. Ils croient, cependant, qu'il reste du travail à faire avant qu'ils ne puissent se déclarer satisfaits du processus de planification. Les plans de gestion des stocks, par exemple le plan de gestion des stocks de saumon, énoncent les principaux objectifs et les principales priorités ainsi que les activités liées à leur réalisation. Des travaux de consultation et des essais seront effectués en 1988 pour ces plans.
13.156 Le processus actuel de planification du travail exige que les ressources requises pour chaque besogne à effectuer soient précisées avec clarté et que chaque résultat soit fonction des priorités de la direction générale et de la région. Il y a eu également mise en place d'un système de suivi mensuel du rendement afin de comparer les résultats obtenus aux résultats prévus dans les plans et afin de relever les écarts aux objectifs énoncés.
13.157 Les responsables de la région craignent que la planification du travail ne soit devenue trop détaillée et n'exige trop de temps. C'est pourquoi ils s'efforcent de simplifier le processus afin que ce dernier puisse être utile aux gestionnaires. Nous continuerons de suivre de près les efforts faits à ce chapitre.
13.159 Les responsables de la région, à la suite de notre vérification, ont pris des dispositions pour qu'il y ait établissement d'un cadre d'évaluation du PMVS. Cette description en est rendue à l'ébauche finale qu'il reste à faire approuver par la direction. Néanmoins, les responsables de la région l'ont accepté et le personnel procède à la collecte des données requises pour l'évaluation. La réalisation de cette dernière exigera la collecte de données et l'analyse des coûts et des avantages, jusqu'à l'exercice central 1991-1992. Entre temps, le personnel de la région nous a indiqué que la plupart des mécanismes de collecte des données sont en place et que l'on procède aux premières analyses de certaines remontes, analyses fondées sur des séries chronologiques de données originales.
13.160 Le PMVS, ainsi que la mesure de ses coûts et de ses avantages, continueront d'être importants pour la région du Pacifique. Les responsables de la région ont réagi positivement à notre recommandation. Il nous faudra néanmoins évaluer les résultats des efforts qui auront été faits au fur et à mesure que seront amassées et communiquées les données.
13.162 Les responsables de la région ont revu leur méthode d'adjudication des marchés et sont convaincus qu'elle est la plus pratique et la plus rentable compte tenu du nombre restreint d'années-personnes qu'il est possible d'obtenir. L'adjudication des marchés permet aux responsables de la région de faire face aux variations saisonnières des volumes de travail et, également, de contribuer à certains objectifs du gouvernement, par exemple créer des emplois dans la région. Nous nous sommes rendu compte, au cours de notre examen, qu'on s'était occupé en région de cette question de manière satisfaisante.
13.163 Planification et budgétisation. Nous avons remarqué, en 1986, que le système de planification et de budgétisation en vigueur ne permettait pas aux administrateurs de la région de gérer leurs ressources de manière à satisfaire aux exigences du programme à un coût raisonnable. Nous avions alors recommandé d'améliorer le processus de planification des opérations en le structurant en fonction des exigences qu'impose la gestion du programme.
13.164 Dans cette région, il y a eu amélioration du cadre de planification cyclique, lequel est utilisé pour établir les priorités et les plans régionaux de travail. Des représentants de la région ont indiqué que les efforts se poursuivaient pour obtenir un meilleur rapprochement entre les priorités sectorielles et les priorités régionales. Des comités de planification de secteur s'occupent de l'établissement des priorités de chaque secteur et, pour y arriver, voient à préciser davantage les priorités fixées pour la région et pour la direction des pêches dans le Pacifique.
13.165 Il reste à préciser ce qui pourrait constituer un «seuil minimal» acceptable pour le programme. Le fait de préciser les activités les plus nécessaires permettra au personnel de la région d'être en meilleure position pour obtenir des ressources qui se font rares. Les responsables de la région chercheront également le moyen d'alléger, pour le personnel qui travaille sur place, le processus de planification du travail et, dans l'ensemble, de le rendre plus efficient. Ils se préoccupent également de l'absence de progrès dans la mise au point du système d'information de gestion financière qui doit alimenter le processus de planification. Le nouveau système, qui couvre l'ensemble du ministère, pourra peut-être faire disparaître ces inquiétudes.
13.166 La planification est une activité permanente qui demande d'être revue et modifiée constamment. Nous continuerons de suivre de près les efforts accomplis, dans la région, pour améliorer les systèmes de planification.