15.2 Sous les rapports de la rentabilité et de l'efficacité des opérations, le rendement que donne le ministère dépend, dans une grande mesure, de la pertinence des systèmes et des pratiques de gestion. La plupart de ceux-ci sont utilisés en temps de paix comme en temps de guerre. Il convient donc de faire en sorte que ces systèmes et pratiques répondent aux exigences d'efficacité et de rentabilité propres aux conditions de guerre, tout en garantissant des niveaux adéquats d'efficacité et de rentabilité en temps de paix.
15.4 En 1984, nous avons examiné de plus près les projets d'immobilisations, les systèmes de gestion principaux ainsi que les mécanismes de planification ministérielle et de rétroaction. Nous avons alors formulé, dans le chapitre en question, des recommandations visant à améliorer certains aspects de la gestion et de la planification des projets; d'autres recommandations demandaient l'élaboration d'un plan directeur à long terme concernant la structure des forces et devant servir de fondement à la planification des projets. Nous avons également suggéré que des mesures soient prises en vue de combiner les divers mécanismes de rétroaction pour en arriver à un état consolidé des ressources militaires.
15.5 En 1987, nous avons publié deux chapitres sur le MDN. Dans l'un, qui portait sur les projets d'immobilisations, en plus de rappeler certaines préoccupations soulevées en 1984, nous recommandions une plus grande uniformité dans les domaines des paiements, de la mise en concurrence et des garanties. Dans l'autre, il était question du système d'appui matériel du ministère, qui régit l'acquisition, l'entretien et la distribution des biens dont les Forces ont besoin en temps de paix et en temps de guerre. Nous avions conclu que, dans l'ensemble, ni ce système ni le cadre logistique adopté n'étaient bien adaptés aux exigences d'un conflit prolongé et que, pour des raisons similaires, le système d'approvisionnement présentait des problèmes d'efficacité et de rentabilité en temps de paix. Nous avons fait un certain nombre de recommandations sur les points susceptibles d'amélioration.
15.8 Un «pipeline» de gestion du matériel, qu'il soit militaire ou commercial, compte autant de points de jonction - où les stocks régulateurs sont gardés, ou les marchandises déchargées et rempaquetées avant que ne se poursuive leur acheminement - que l'exigent la longueur du «pipeline», les considérations d'ordre géographique ainsi que le volume et la complexité de l'approvisionnement.
15.9 La demande en articles acheminés par un tel «pipeline» est rarement constante ou parfaitement prévisible. Comme l'épuisement des stocks peut coûter cher au niveau des opérations, il faut garder des "stocks de sécurité", qui serviront de tampon en cas de gonflement soudain de la demande ou de prolongation inattendue du délai d'exécution des réparations; ces stocks sont nécessaires dans tout système, militaire ou commercial.
15.10 Contrairement aux systèmes d'approvisionnement commerciaux, les «pipelines» militaires doivent comprendre, en plus des stocks de sécurité, des stocks d'articles critiques destinés à absorber l'énorme augmentation de la demande qui survient lorsque les unités militaires consomment munitions, carburant et autres approvisionnements à plein régime de temps de guerre. Il faut compter des mois, parfois des années, avant que le potentiel industriel national atteigne sa pleine capacité de temps de guerre à l'égard de certains types de biens. Les stocks régulateurs de matériel mis à la disposition des militaires pendant que l'industrie se met sur un pied de guerre complet sont appelés stocks de guerre".
15.11 Il ne sera peut-être pas possible d'acheter avant une période de tension montante tous les articles devant faire partie des stocks de guerre; il est néanmoins important pour le ministère de prévoir ce dont il aura besoin et comment les articles nécessaires seront produits, entreposés et gérés. Ces facteurs auront une forte incidence sur la conception du système de soutien matériel, sur les besoins en informatique ainsi que sur les tableaux d'effectifs et de dotation de guerre (personnel et équipement) des unités de soutien chargées de gérer les stocks et d'en assurer le contrôle. Pareil exercice s'impose également afin de déterminer comment les commandants opérationnels administreront ces stocks et en assureront la responsabilité durant les opérations de combat.
15.12 En 1987, nous avons signalé que le MDN avait encore beaucoup à faire pour déterminer des niveaux acceptables à l'égard des stocks de guerre, à partir d'une évaluation judicieuse du potentiel industriel et des taux de consommation des forces combattantes. Le MDN n'a pas fini de désigner les articles d'approvisionnement dont il conviendrait de constituer des stocks de guerre, et les calculs concernant les autorisations de matériel n'ont pas encore été faits pour tous les segments du «pipeline». Le système des autorisations de matériel a été mis au point à l'égard des articles non consomptibles, principalement destinés aux troupes de première ligne, et l'on s'efforce maintenant d'établir quels sont les besoins à d'autres niveaux de soutien.
15.13 On n'a pas établi de barèmes satisfaisants à l'égard de tous les articles dont il faut constituer des stocks de guerre. Dans la politique du MDN concernant les réserves de pièces de rechange, les besoins en stocks de sécurité et en stocks de guerre sont combinés. Ces deux types de stocks ayant été confondus et n'ayant pas été définis clairement, il est difficile de fixer la quantité de chacun qu'il convient de garder. Il est donc impossible d'exercer un contrôle rigoureux sur les stocks de sécurité, qui devraient toujours être maintenus au niveau minimum nécessaire pour ne pas que l'on vienne à manquer d'articles critiques. Par contre, les stocks de guerre devraient toujours être maintenus au niveau maximum autorisé pour lequel des fonds sont alloués.
15.18 Au cours des années soixante et soixante-dix, les treize dépôts de munitions de l'armée, de la marine et de l'aviation ont été regroupés en quatre Dépôts de munitions des Forces canadiennes (DMFC). Ces dépôts seront bientôt combles, et la possibilité d'employer de l'équipement de manutention du matériel dans de nombreux bâtiments est limitée. Des propositions visant à améliorer les installations actuelles et à trouver des aires d'entreposage supplémentaires sont en voie d'être examinées.
15.19 Le Programme d'approvisionnement en munitions. Les Forces armées canadiennes ne sont pas très nombreuses; par conséquent, la demande en munitions d'instruction en temps de paix n'est pas très forte. On hésite généralement à compter sur une source étrangère pour s'approvisionner en munitions, de crainte qu'en temps de guerre, le pays producteur réquisitionne cette source pour répondre aux besoins de ses propres forces militaires ou interdise autrement le commerce par suite d'une décision de politique extérieure prise à ce moment. Ces facteurs influent considérablement sur la taille de l'industrie des munitions au Canada et sur son potentiel d'exportation.
15.20 Avant 1978, une forte proportion des munitions dont les Forces canadiennes avaient besoin étaient achetées à l'étranger, car le MDN et le ministère des Approvisionnements et Services (MAS) avaient pour ligne de conduite d'acheter au prix coûtant le plus bas. Pendant cette période, l'industrie canadienne des munitions éprouvait de graves difficultés économiques parce que le type et la quantité de munitions répondant aux besoins du MDN changeaient d'une année à l'autre, que les possibilités d'exportation étaient rares, que soit l'industrie soit le gouvernement ne consacrait pas assez de fonds à la modernisation des machines et des usines et qu'il manquait de travailleurs de production qualifiés.
15.21 Le gouvernement a approuvé, en 1978, un Programme d'approvisionnement en munitions visant à instaurer un potentiel industriel canadien pour la production de munitions de grande consommation ainsi que des approvisionnements connexes, en vertu d'une politique «d'achat au Canada». Cette formule est cependant assujettie à un équilibre acceptable entre le coût élevé de l'achat au Canada et les objectifs d'approvisionnement sûr et de retombées industrielles. La mise au point d'un programme d'approvisionnement efficace pour les ventes au pays et à l'étranger, programme qui, combiné à l'effort de modernisation, produise un potentiel industriel robuste et économiquement viable est également prévue.
La capacité de production requise en temps de guerre à l'égard de toutes les munitions critiques n'a pas encore été établie. Par conséquent, les systèmes et les méthodes permettant de vérifier la mesure dans laquelle l'objectif stratégique du Programme d'approvisionnement en munitions est atteint et de mesurer les progrès accomplis en matière d'efficacité et d'efficience ne sont pas en place au MDN ni au MAS.15.22 Des dépenses publiques modestes ont été autorisées afin de remettre en état les installations et de moderniser les usines de munitions, et des fournisseurs canadiens ont été désignés «fournisseurs privilégiés» à l'égard de certains produits pour une période donnée. On cherchait ainsi à encourager l'entreprise privée dans une industrie canadienne fortement concurrentielle.
15.23 À l'heure actuelle, le MDN adjuge à des entreprises canadiennes 75 p. 100 environ des contrats d'achat de munitions (d'après le coût des marchés) qu'il conclut chaque année; ces entreprises achètent cependant certains composants de munitions à l'étranger. Cinq sociétés canadiennes ont été désignées «fournisseurs privilégiés de munitions». Les mécanismes de financement gouvernemental ont servi à la remise en état d'une partie des installations et des machines, et l'on négocie généralement avec les fournisseurs privilégiés des contrats sur dépenses contrôlées. Malgré tout, de nombreuses installations dont les usines canadiennes de munitions sont dotées datent souvent de la Seconde Guerre mondiale et, en moyenne, les munitions fabriquées au Canada coûtent plus que les munitions offertes ailleurs.
15.24 Besoins de temps de guerre. Le Programme d'approvisionnement en munitions a pour but premier de favoriser la création au Canada d'une industrie des munitions ou d'assurer des sources d'approvisionnement capables de satisfaire aux besoins de temps de guerre prévisibles en articles que le ministère juge essentiels dans ces circonstances. Pour mettre le projet en oeuvre, on choisit des fournisseurs canadiens que l'on désigne «fournisseurs privilégiés» de certains produits.
15.25 Au début des années quatre-vingt, le MDN et le MAS ont jugé que la stratégie de mise en oeuvre du Programme d'approvisionnement en munitions donnait de très bons résultats. Ils estimaient que, grâce à celle-ci, l'industrie canadienne des munitions avait été renforcée et rendue viable, que le Canada avait presque atteint l'autosuffisance dans le secteur des munitions de grande consommation, que la Défense nationale avait réalisé des économies et que les exportations avaient augmenté considérablement. Depuis, il n'y a eu aucune évaluation officielle des progrès accomplis.
15.26 D'après les rapports examinés et l'information recueillie au cours de notre vérification, l'objectif d'autosuffisance n'aurait pas été atteint, dans l'ensemble, en ce qui a trait à la majorité des articles que le MDN considère comme critiques en cas de guerre, bien que la production de munitions au Canada et l'autosuffisance du pays pour ce qui est de certaines munitions à grande consommation aient augmenté. En effet, on compte encore sur des sous-composants venant de l'étranger, et le principal fabricant canadien de munitions est avant tout un centre de chargement, d'assemblage et d'empaquetage. De plus, il ne se fait à peu près rien pour stocker des composants critiques ou des matières premières qui ne sont pas disponibles au Canada.
15.27 Une liste des articles jugés essentiels en cas de guerre n'a pas été établie dans le cadre du Programme d'approvisionnement en munitions. On a toutefois dressé une liste pour le Groupe de travail sur l'état de préparation industrielle de défense. Nous avons constaté qu'environ 25 p. 100 des articles figurant sur cette liste étaient canadiens à au moins 90 p. 100; ces articles représentent à peu près la moitié des dépenses annuelles totales en munitions. Pour le reste, 11 p. 100 sont canadiens à au moins 60 p. 100, tandis que 25 p. 100 le sont à au plus 10 p. 100. Le contenu canadien de 39 p. 100 des articles n'a pas été évalué.
15.28 Au chapitre des économies, les résultats préliminaires d'une étude des prix en cours au MAS et visant à comparer les munitions fabriquées au Canada à des munitions équivalentes achetées par d'autres pays de l'OTAN indiquent que les munitions produites au Canada coûtent 30 p. 100 de plus que les munitions les moins chères des fournisseurs de l'OTAN (environ 50 millions de dollars par an). Toutefois, la comparaison ne donne pas une vue complète de la situation. Il y a des pays qui ne sont membres ni de l'OTAN ni du Pacte de Varsovie qui produisent des munitions; certains d'entre eux sont avantagés du fait qu'ils ont des usines et du matériel qui fonctionnent bien et qu'ils réalisent des économies, grâce à la production en série ou à une main-d'oeuvre bon marché. Bien qu'aucune comparaison des prix n'aie été effectuée récemment, les autorités compétentes du MDN et de l'industrie ont signalé que ces autres sources vendent probablement à des prix beaucoup inférieurs à ceux qui ont été relevés dans l'étude du MAS.
15.29 Il est difficile de prévoir ce que sera la demande d'approvisionnements militaires en temps de guerre. Les besoins en munitions peuvent changer du tout au tout selon le scénario envisagé. Des prévisions réalistes de la demande ont néanmoins été établies à partir des ententes conclues avec des alliés de l'OTAN. Une capacité canadienne indépendante de production de munitions serait peut-être souhaitable, même s'il serait impossible de répondre à la totalité de la demande au tout début d'un conflit. Bien que le MDN ait maintenant entrepris des initiatives, il n'a pas encore déterminé les niveaux qui lui seraient nécessaires en temps de guerre. Il s'agit pourtant là de la première étape, étape essentielle, permettant de déterminer le type et la quantité de surcapacité en cas de guerre que doit rechercher l'industrie et qu'il faut subventionner en temps de paix afin d'atteindre l'objectif stratégique du Programme d'approvisionnement en munitions.
15.30 Une fois cette première étape franchie, le MDN pourrait calculer la quantité de réserves de guerre qui seraient nécessaires jusqu'à ce que l'industrie puisse porter sa production au niveau de temps de guerre voulu. Il faudrait peut-être, à titre temporaire, constituer des réserves de guerre d'articles critiques dont on s'approvisionne actuellement auprès de fournisseurs étrangers. Le MDN et le MAS pourraient ensuite examiner l'orientation actuelle des modes de financement direct ou indirect. Ainsi, il pourrait se révéler plus efficace de financer directement des usines sous-utilisées pour répondre aux niveaux de production de temps de guerre plutôt que de payer le prix fort pour la production en temps de paix. On pourrait faire en sorte que le cadre de financement comporte des récompenses pour l'efficacité accrue et pour l'intégration verticale (par l'acquisition d'entreprises fabriquant des sous-composants par exemple, lorsque cela est rentable) afin de rendre l'industrie autosuffisante.
15.31 En octobre 1987, le MDN a officiellement entrepris, de concert avec des organismes américains, une étude portant sur la possibilité d'instaurer une industrie nord-américaine du matériel de défense qui produirait des munitions pour le temps de paix et de guerre. Afin de mener cette étude à bien, il faudra calculer la quantité de munitions qui doit être produite pour répondre aux besoins du MDN en temps de guerre. Les chiffres obtenus serviront à calculer le niveau de surcapacité nécessaire.
15.32 Il reste que, dix ans après la création du Programme, bien que l'on ait atteint une très grande autosuffisance pour certains articles d'usage fréquent, il n'en n'est pas de même pour la majorité des articles. La capacité de production requise en temps de guerre pour tous les articles critiques de munition, y compris ceux à fort pourcentage canadien, n'a pas encore été relevée. Les ventes à l'exportation sont relativement faibles et les munitions canadiennes coûtent beaucoup plus cher que celles achetées à l'étranger.
15.33 Approvisionnement et niveaux de stocks. Le système de gestion pour le remplacement des munitions utilisées chaque année à des fins d'instruction devrait être conçu pour réduire au minimum le coût du maintien des stocks, compte tenu d'un risque de rupture de stock d'un niveau acceptable. C'est la règle de calcul communément employée aux fins de la gestion du matériel dans les secteurs public et privé. Par contre, il conviendrait de maintenir les stocks de guerre au niveau maximal autorisé, selon les priorités du MDN et la disponibilité des fonds. Pour diverses raisons, le MDN a acheté plus de munitions que nécessaire pour remplacer celles qui sont utilisées durant l'entraînement annuel; le niveau de ces stocks, lorsqu'on y ajoute les stocks de guerre, dépasse maintenant les niveaux autorisés de 11 p. 100. En revanche, les niveaux de munitions d'instruction dépassent les niveaux autorisés d'environ 33 p. 100, soit suffisamment pour un an d'usage.
La portion des stocks de munitions d'instruction du MDN qui dépasse les niveaux autorisés ou nécessaires pour répondre à un usage normal totalise 205 millions de dollars. Il s'agit de fonds qu'il aurait été plus profitable d'employer à d'autres fins. Le coût du maintien de stocks excédentaires s'appliquera tant que la situation n'aura pas été corrigée.15.34 Deux raisons principales expliquent cet excédent : d'une part, le soutien de l'industrie canadienne des munitions à une cadence de production plus élevée que celle qu'exigent les besoins du MDN en temps de paix et, d'autre part, les pratiques d'approvisionnement employées au ministère durant de nombreuses années.
15.35 Le Programme d'approvisionnement en munitions de 1978 avait pour objectif, entre autres, de faire en sorte que l'industrie canadienne des munitions croisse et prospère jusqu'à être finalement viable du point de vue économique. Le MDN a néanmoins été prié d'acheter plus de munitions qu'il n'en avait besoin afin d'aider l'industrie. Nous estimons que, par suite d'ententes que le MDN, le MAS et l'industrie ont conclues pour garantir à l'industrie un volume d'affaires donné, des stocks excédentaires valant plus de 110 millions de dollars sont aujourd'hui entreposés dans les dépôts du MDN. Qui plus est, le maintien de stocks plus importants que nécessaire occasionnera des frais supplémentaires tant que la situation n'aura pas été corrigée. Il sera question de l'importance de ces coûts d'opportunité plus loin dans le chapitre.
15.36 Les pratiques d'approvisionnement employées au MDN durant de nombreuses années sont la cause d'autres excédents de stocks de 95 millions de dollars. Le Système d'approvisionnement des Forces canadiennes, qui sert à gérer approximativement 1 500 000 articles de série, était destiné à calculer les lots économiques et à tenir au minimum le coût de maintien des stocks. L'élément informatique du Système n'est cependant pas utilisé pour la gestion des munitions.
15.37 Bien que la gestion des stocks de munitions se soit améliorée au cours des deux dernières années, les décisions en matière d'approvisionnement se fondent encore sur des données obtenues d'un ordinateur autonome dont le système de rapports ne permet pas le calcul officiel de la quantité économique à commander. En effet, la politique du MDN autorise le maintien de stocks de munitions d'instruction de fabrication canadienne pour au moins six mois et au plus deux ans, au lieu de fixer le niveau de stock minimal et le seuil de réapprovisionnement à l'égard de chacun des types de munitions. Nous avons constaté que le MDN, outre qu'il fasse des achats pour soutenir l'industrie, avait, de fait, dépassé le niveau de stock maximal autorisé par la politique, c'est-à-dire des stocks pour deux ans. En 1986, le ministère a reconnu que cette pratique avait pour résultat des stocks qui dépassaient les besoins de temps de paix. Des mesures ont été prises en vue de restreindre l'approvisionnement en munitions et, dans certains cas, il y a déjà eu réduction. Toutefois, le succès dans ce domaine dépendra des résultats de l'examen du Programme d'approvisionnement en munitions entrepris en mai 1988.
15.38 Le MDN devrait revoir et corriger, en collaboration avec le MAS, la stratégie de mise en oeuvre du Programme d'approvisionnement en munitions pour faire en sorte que les objectifs soient atteints moyennant le minimum de dépenses.
15.39 Le MDN et le MAS devraient remettre en question la pratique qui consiste à venir en aide à l'industrie des munitions en payant le prix fort et en achetant des quantités de munitions qui dépassent les besoins du MDN.
15.40 Le MDN devrait réduire ses stocks excédentaires de munitions et chercher à préciser ses lignes directrices relatives au maintien de stocks de munitions d'instruction pour qu'elles prévoient des moyens informatisés de tenir compte de la quantité économique de réapprovisionnement.
Commentaire du ministère : Le ministère accepte les recommandations. L'ordre a été donné de reviser le Programme d'approvisionnement en munitions, d'en examiner la mise en oeuvre et d'étudier les divers mécanismes d'aide à l'industrie.
Le ministère compte réduire les stocks de munitions avec le temps et étudier la possibilité d'automatiser le calcul des quantités économiques à commander.
Le MDN devrait mettre en place un réseau d'approvisonnement en fournitures médicales qui soit structuré de façon à lui permettre de répondre à tous ses besoins de temps de guerre et qui puisse également lui apporter un soutien efficace et rentable en temps de paix. Le MDN pourrait disposer d'un tel réseau en adaptant la structure du réseau actuel à l'ensemble des besoins de temps de guerre et en y insérant des mécanismes qui permettraient de répondre de manière efficace aux besoins de temps de paix.15.41 Le moral des troupes et le succès des opérations militaires dépendent largement de la qualité du soutien médical apporté. En temps de paix, un programme efficace de médecine préventive doit être mis en oeuvre et de bons soins doivent être assurés aux militaires. En temps de guerre, il est essentiel que les blessés soient soignés rapidement et efficacement et, s'il y a lieu, qu'ils soient évacués.
15.42 Pendant le combat, le réseau de soutien médical permet que des fournitures médicales soient expédiées aux installations situées en campagne et dans lesquelles les blessés sont soignés, et que ces derniers puissent être transportés vers l'arrière, dans les hôpitaux appropriés. Le MDN a choisi d'exploiter ce réseau de façon complètement séparée, étant donné son importance.
15.43 Le réseau d'approvisionnement en fournitures médicales constitue une composante importante du réseau de soutien médical. Il arrive souvent que les mêmes véhicules soient employés tant pour transporter les blessés vers les hôpitaux que pour expédier les fournitures médicales vers le front. D'ailleurs, les sous-réseaux responsables de l'approvisionnement en fournitures médicales et de l'administration des soins sont tous deux influencés par l'ensemble des conditions dans lesquelles le combat est mené.
15.44 Jusqu'à récemment, le MDN avait pour politique d'utiliser les ressources des réseaux de soutien médical (y compris les fournitures médicales) de nos alliés de l'OTAN pour fournir le soutien logistique nécessaire aux troupes canadiennes affectées aux forces de l'OTAN en Europe. Cette politique a toutefois été modifiée de façon que le Canada se charge à l'avenir de l'ensemble du soutien médical devant être apporté entre son territoire et le front en Europe. Le MDN élabore actuellement des plans en vue d'atteindre cet objectif, mais ces plans ne permettent toutefois pas de répondre aux besoins du reste des Forces canadiennes en temps de guerre.
15.45 En ce qui a trait à son réseau d'approvisionnement en fournitures médicales, le MDN en est à une étape décisive. Le réseau actuel, qui comporte six dépôts fixes de fournitures médicales, permet d'abord et avant tout de répondre aux besoins de temps de paix. Cinq des six dépôts offrent des services à des régions précises du Canada. Ce réseau comprend également, au Canada, un dépôt médical de quatrième échelon, mais ne peut apporter de soutien aux forces déployées à l'extérieur du pays. D'ailleurs, même les forces déployées au Canada ou celles qui mènent leurs activités à partir du Canada ont probablement besoin d'un appui plus direct que celui qui peut être fourni par l'entremise de ces installations fixes.
15.46 En temps de paix, le coût des fournitures médicales des Forces canadiennes s'élève à environ 12 millions de dollars par année. Cette somme ne représente qu'une très petite part des fournitures médicales utilisées chaque année par l'ensemble des Canadiens. Les cliniques, les pharmacies et les hôpitaux civils se procurent leurs fournitures médicales d'un grand nombre d'entreprises commerciales qui disposent de leur propre réseau de transport, de distribution et d'entreposage. Dans le cas d'un bon nombre d'articles, les coûts liés à l'exploitation de ce réseau sont intégrés aux prix marchands sous forme de coûts fixes. Le MDN se procure ses fournitures médicales auprès des mêmes entreprises que les organismes civils et, bien qu'il se serve de son propre réseau de distribution, il ne paie généralement qu'un prix à peine moins élevé que les autres clients. Toutefois, la majorité des fournitures médicales achetées par le MDN sont livrées à un dépôt central et y sont entreposées. Ces fournitures sont ensuite expédiées à un dépôt régional, où elles sont entreposées une fois de plus. Elles sont par la suite envoyées, au besoin, aux unités qui sont appelées à les utiliser. Les stocks du dépôt central et des dépôts régionaux sont considérables et, selon les estimations, leur valeur totale s'élève à 12 millions de dollars.
15.47 Une bonne part de notre travail a consisté à évaluer la possibilité d'accroître le nombre de cas où le fournisseur livre directement les articles aux usagers, en faisant appel à l'infrastructure de l'industrie des fournitures médicales. Nous avons conclu qu'il serait à la fois possible et pertinent d'accroître de façon significative le nombre de livraisons directes.
15.48 Nous estimons que le fait d'adapter la structure du réseau actuel à l'ensemble des besoins de temps de guerre, et d'y insérer des mécanismes efficients et économiques, qui soient adaptés aux besoins de temps de paix, permettrait non seulement au MDN de réduire de façon significative les stocks conservés dans les dépôts, mais également de faire diminuer de manière appréciable les coûts totaux qu'il assume pour assurer l'entreposage, la distribution et le transport des fournitures médicales. Si le MDN ne faisait que modifier le réseau actuel qui est adapté aux besoins de temps de paix pour tenir compte de nos constatations, il finirait par exploiter deux réseaux parallèles, un pour le temps de paix et un pour le temps de guerre, ce qui doublerait les coûts et risquerait de provoquer de la confusion au moment où le deuxième réseau serait mis en branle.
15.49 Le ministère de la Défense nationale devrait élaborer un plan en vue de mettre en place un réseau d'approvisionnement en fournitures médicales qui puisse être exploité de façon efficiente et économique en temps de paix et en temps de guerre, et qui permette que le fournisseur livre directement les fournitures à l'usager lorsque cette mesure est réalisable. Le ministère devrait ensuite faire l'acquisition des éléments clés qui lui permettraient de se préparer à faire face à une situation de guerre, d'étendre son réseau et de fournir les services voulus en temps de paix. Cela pourrait se faire par la conversion du système actuel d'approvisionnement en fournitures médicales en temps de paix.
Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord. D'ailleurs, il élabore actuellement des plans qui lui permettront de donner suite aux principales recommendations contenues dans le présent rapport.
15.51 La plupart des articles réparables sont des pièces de rechange pour les systèmes d'armes. Environ 33 000 des 1,5 million d'articles gérés par le Système d'approvisionnement des Forces canadiennes sont réparés à contrat par des entreprises du secteur privé ou dans les installations de réparation de troisième échelon du MDN. Les articles réparables ont une valeur qui équivaut à environ la moitié de celle des stocks du MDN qui elle s'élève à 7,5 milliards de dollars.
15.52 La gestion des articles réparables est beaucoup plus complexe que celle des articles consommables. En effet, une fois que le ministère a décidé de procéder à l'acquisition d'un système d'armes, il entreprend trois processus parallèles, mais néanmoins reliés entre eux.
15.53 Approvisionnement initial et réapprovisionnement. Lorsque le ministère fait l'acquisition d'un nouveau système d'armes, le niveau des stocks doit être déterminé pour la première fois au cours de l'approvisionnement initial. Le MDN utilise des modèles complexes afin de déterminer le nombre de pièces de rechange dont il a besoin pour s'assurer que le niveau de disponibilité souhaité est atteint et maintenu tout au long du cycle de vie de l'ensemble du système d'armes. Dans la plupart des cas, il n'existe au départ que très peu de données réelles sur ces systèmes qui sont souvent à la fine pointe de la technologie. Une fois qu'il dispose du système et qu'il a pu l'exploiter, le MDN augmente ou réduit le niveau des stocks pour la durée utile du système en fonction de l'expérience acquise.
15.54 Le terme «réapprovisionnement» fait référence au processus d'acquisition qui a pour but de remplacer les pièces qui ne sont plus réparables ou d'accroître le niveau des stocks. De façon générale, les pièces de rechange sont achetées moins fréquemment et en plus petites quantités que les articles consommables étant donné que leur cycle de vie est plus long que celui de ces derniers. Lorsque le MDN fait l'acquisition de pièces de rechange, les gestionnaires de l'approvisionnement sont souvent obligés d'intervenir manuellement dans les méthodes informatiques du Système d'approvisionnement des Forces canadiennes. Les gestionnaires font de telles interventions à cause de problèmes de fiabilité des données du Système d'approvisionnement ou afin de répondre à des besoins particuliers (carénage important, retrait progressif de matériel, modification planifiée, approvisionnement pour la durée de vie du matériel, etc.) qu'il n'est pas possible de planifier en se référant à des données antérieures.
15.55 Pipeline des articles réparables. Le deuxième processus est la gestion des articles réparables tout au long du pipeline de réparation. Le mouvement des articles réparables forme un circuit fermé. Lorsqu'une des pièces réparables d'un système d'armes ne fonctionne pas correctement, elle est enlevée, essayée, emballée et expédiée à des installations de réparation (soit celles du MDN, soit celles d'un entrepreneur). On procède alors à son inspection, à sa réparation et à sa mise a l'essai. La pièce est ensuite renvoyée au ministère, puis éventuellement réinstallée sur un système d'armes. Le circuit peut comprendre d'autres points d'arrêt, tels des bases, des dépôts ou des établissements d'essais des Forces canadiennes. Les composants utilisés au cours des travaux de réparation peuvent être fournis par l'entrepreneur ou par le MDN.
15.56 Le taux de défaillance des composants d'un système d'armes dépend de l'âge de ces composants, de leur taux d'utilisation, du milieu dans lequel ils sont employés, de leur qualité et de leur conception. Il n'est pas possible de planifier les travaux de génie et de maintenance qui doivent être exécutés en temps de paix avant que n'aient été prises les décisions relatives au concept d'opération d'un système d'armes, aux niveaux de disponibilité souhaités et au degré de fiabilité qui devrait caractériser les composants critiques et les composants non critiques de ce système. Ces décisions sont prises au cours du processus d'acquisition mais peuvent être modifiées à plusieurs reprises au cours de la durée de vie du matériel, en raison de changements apportés à la mission, de la prolongation de vie du matériel, ce qui peut comprendre certaines mises à jour, de modifications de la disponibilité des fonds ou d'autres facteurs, tels les conventions collectives ou les besoins liés à l'environnement. De même, il faut souvent apporter des redressements au processus d'appui tout au long de la vie utile du système d'armes lorsque des changements sont apportés aux concepts d'opération.
15.57 Stocks de guerre. Dans le cas d'un certain nombre d'articles, il peut devenir nécessaire de conserver des stocks de guerre en plus de ceux réservés au réapprovisionnement et de ceux destinés au pipeline. La planification des activités de réparation et de révision qui doivent être effectuées en temps de guerre constitue une tâche complexe au plan technique. En temps de guerre, les articles sont employés dans des conditions difficiles et leur taux d'utilisation augmente en flèche. Le taux de défaillance des articles s'accroît et le nombre de réparations requises augmente par conséquent de façon marquée. En même temps, un grand nombre de systèmes d'armes pourraient devenir inutilisables, ce qui a pour effet de réduire les besoins de réparation et de révision, à moins qu'il ne soit possible de construire ou d'acheter de nouveaux systèmes. Le personnel chargé de planifier les activités de réparation et de révision qui sont menées dans de telles circonstances doit avoir une idée clairement définie des besoins relatifs à la structure des forces, prévoir avec soin l'utilisation des articles et les pertes de matériel, ainsi qu'évaluer les possibilités que des nouveaux systèmes d'armes soient construits ou achetés, puis ensuite livrés à la zone de combat. Bien qu'il ne soit peut-être ni possible ni pratique de conserver en temps de paix la totalité des stocks dont on doit disposer en temps de guerre, il n'en demeure pas moins essentiel de concevoir les plans nécessaires à cette éventualité et d'effectuer les calculs qui s'imposent.
Comme nous l'avons indiqué dans notre rapport en 1987, il faut clarifier la doctrine et les concepts d'opération en ce qui a trait au soutien matériel. Des mesures sont prises en ce moment pour permettre que la structure des forces corresponde aux tâches actuelles et que soient définis les processus qui s'appliqueraient dans le cas des opérations d'approvisonnement, de maintenance et de distribution. Dans ce cadre, il faut déterminer les niveaux de stocks qui conviennent dans le cas des articles essentiels, y compris des articles réparables.15.59 Jusqu'ici, aucune mesure visant à déterminer les besoins de temps de guerre en matière de contrats de réparation et de révision n'a été prise, bien que le Groupe de travail sur l'état de la préparation industrielle de la Défense ait indiqué que cette question méritait d'être examinée. Avant que de telles démarches puissent être entreprises, les mesures relatives à la structure des forces devront avoir été mises au point, car ce n'est qu'à ce moment que des données relatives au matériel (quantités, genres, etc.) et les dispositions qui ont trait au soutien seront connues. Il faudra aussi que l'on détermine jusqu'à quel point l'industrie canadienne est en mesure de fournir des systèmes d'armes et des composants de remplacement, et que l'on définisse les besoins en matière de stocks de pièces de rechange en tenant compte de certains éléments tels les taux d'utilisation prévus et les patterns de la demande qui varient selon les taux d'attrition et de remplacement, ainsi que la capacité des firmes canadiennes et des firmes étrangères de répondre aux besoins. On a pris des mesures pour pallier les difficultés qui ont trait à la distance qui sépare les zones de combat probables et les entrepreneurs qui, au Canada, sont chargés d'effectuer les réparations, en signant un plan de logistique conjoint avec les États-Unis. Il importe maintenant de décider quels articles seront transportés en vertu de cette entente et quels articles seront positionnés à l'avance. Étant donné le rôle essentiel des articles réparables en ce qui concerne le maintien de l'état opérationnel des systèmes d'armes, il est important que les structures visant à assurer cet aspect particulier du soutien matériel soient conçues en fonction des besoins de temps de guerre.
La gestion des articles réparables, au MDN, est une tâche complexe que la nécessité d'avoir des systèmes et des contrôles de soutien à jour ne facilite guère. À l'heure actuelle, près de 16 p. 100 des stocks d'articles réparables du ministère dépassent les besoins de temps de paix. Par contre, il y a insuffisance pour d'autres articles. Cela découle des décisions d'approvisionnement initial, prises il y a quelques années, et de certains aspects des pratiques d'achat du ministère qui doivent être revisées. Certains surplus et certaines insuffisances sont attribuables à des facteurs sur lesquels le ministère n'a aucune prise. De plus, des pièces de rechange et des articles complets, dont la valeur totale est d'environ 800 millions de dollars, sont conservés ailleurs que dans le pipeline des articles réparables dans des comptes de premier échelon, certains à l'égard de besoins qui doivent être revus. Le ministère a entrepris des démarches qui redresseront la plupart de ces problèmes.15.60 Les stocks de pièces réparables du ministère ont une valeur totale de 3,4 milliards de dollars; la valeur des composants de petite taille (articles de catégorie B) est de 2,4 milliards de dollars et celle des articles de plus grande taille, comme les moteurs d'avion (articles de catégorie A), s'élève pour sa part à un milliard de dollars. Sur cet ensemble, des stocks d'une valeur de près de 800 millions de dollars sont conservés dans des comptes de premier échelon pour des raisons d'ordre opérationnel. Au moment de notre vérification, les pipelines correspondant à 12 000 des 33 000 articles qui ont fait l'objet d'un sondage étaient «fermés», situation qui se produit lorsque les stocks d'un pipeline particulier permettent de répondre aux besoins de temps de paix pendant une période de plus de 36 mois.
15.61 Nous avons effectué des sondages du niveau des stocks pour les articles de catégorie B qui sont conservés ailleurs que dans des installations de premier échelon (une valeur de 1,6 milliard de dollars) et du niveau des stocks pour les articles de catégorie A (une valeur d'un milliard de dollars) en fonction des besoins du pipeline d'articles réparables. Nous avons également examiné le niveau des stocks, d'une valeur de 800 millions de dollars, qui sont conservés dans des installations de premier échelon en tenant compte des niveaux autorisés dans le cadre du Système d'approvisionnement des Forces canadiennes. Nous avons examiné le niveau des stocks des installations de premier échelon à la lumière des lignes directrices qui sont utilisées par le MDN pour déterminer les besoins de temps de guerre en matière de stocks. Nous avons discuté avec le personnel du ministère des écarts observés afin d'en connaître les causes, et les incidences financières liées à chacune de ces causes ont été évaluées.
15.62 Articles de catégorie A. La direction consacre beaucoup d'attention aux articles de catégorie A, par exemple moteurs d'avion et autres assemblages d'importance, étant donné leur valeur plus élevée. La valeur de l'ensemble des stocks de cette catégorie, qui comprennent des moteurs d'avion ayant une valeur d'environ 700 millions de dollars, s'élève à un milliard de dollars. Nous avons vérifié le niveau des stocks d'un échantillonnage de moteurs d'avion et nous avons constaté qu'il n'existe aucun écart significatif entre les stocks qui sont actuellement conservés et les besoins associés au pipeline.
15.63 Articles de catégorie B. Notre analyse nous a permis de constater que, en raison des systèmes et des pratiques qui devraient être revus, 16 p. 100 des stocks d'articles réparables du MDN, d'une valeur de 250 millions de dollars environ, sont plus élevés que le niveau requis pour répondre aux besoins actuels. Nous avons également constaté qu'il y a des insuffisances dans le cas de certains autres articles, ce qui entraîne une diminution de l'état de préparation opérationnelle. Au moment de l'achat des articles en question, il aurait fallu que le ministère dépense environ 50 millions de dollars de plus pour éviter de se retrouver à court.
15.64 Les longs délais d'exécution pour les travaux de réparation constituent l'une des causes mineures des surplus d'articles de cette catégorie. Des représentants du ministère ont souligné que l'existence d'une partie des surplus remonte à une époque où les entrepreneurs étaient incapables de réparer les articles dans les délais prescrits. Dans certains cas, le ministère a acheté des articles supplémentaires pour répondre à ses besoins opérationnels. Étant donné que la durée de vie des pièces de rechange est longue, un bon nombre de ces pièces additionnelles se trouvent encore dans les stocks du ministère. Par ailleurs, il y a insuffisance de stocks d'une valeur de 20 millions de dollars à cause de longs délais d'exécution qui n'ont pas encore été rectifiés.
15.65 Environ 100 millions de dollars des surplus (40 p. 100) et 10 millions de dollars des stocks manquants (20 p. 100) sont attribuables aux décisions d'approvisionnement initial de flottes qui sont en service depuis un bon nombre d'années. Comme nous l'avons déjà souligné, le nombre d'articles achetés a été déterminé à partir des données disponibles sur certains facteurs tels les taux d'utilisation prévus, le milieu dans lequel les articles seront utilisés, la durée du cycle de vie du matériel et la possibilité d'obtenir des composantes de remplacement à l'avenir. Ainsi, les surplus et les manques observés résultent d'écarts entre les prévisions et la situation réelle, écarts qui, dans de nombreux cas, étaient inévitables. Il serait possible de réduire les écarts en améliorant la qualité des données utilisées au cours de l'approvisionnement, mais il faudrait néanmoins, à l'avenir, comparer les avantages et les coûts associés à l'amélioration des données en question.
15.66 Environ 100 millions de dollars de surplus sont dus en grande partie à un certain nombre d'autres facteurs et pratiques dont nous avons suggéré la révision. Le Système d'approvisionnement des Forces canadiennes, qui a été conçu à la fin des années soixante et qui a été mis en oeuvre au début des années soixante-dix, comporte plusieurs lacunes pour ce qui est de la gestion des articles réparables. Notre Rapport de 1987 faisait état d'un bon nombre de ces faiblesses. Au premier plan, notons la nécessité de donner une meilleure formation aux gestionnaires de l'approvisionnement et le fait que le système a été conçu en grande partie pour permettre de répondre aux besoins de temps de paix en matière de réapprovisionnement en articles consommables. Le ministère prend actuellement des mesures pour remédier à la situation.
15.67 En plus des surplus et des insuffisances dont il est question ci-dessus, environ 200 millions de dollars de stocks excédentaires sont attribuables à des facteurs que le ministère ne pouvait ni prévoir ni influencer, ou à des éléments qui font partie de la gestion même des articles réparables. Notons entre autres que l'établissement des modalités relatives à la réparation de certains articles prend parfois plus de temps que prévu; que la demande de certaines pièces peut diminuer lorsque le taux d'utilisation d'un type particulier de système est réduit; que les composants usagés de certains systèmes peuvent être conservés et constituer la seule source de pièces de rechange; enfin, que l'approvisionnement en pièces réparables pour la durée de vie du matériel entraîne parfois des surplus.
15.68 Une autre partie des surplus et des insuffisances apparents (50 millions de dollars et 5 millions de dollars respectivement) a trait à des articles réparables qui sont destinés à l'avion CF-18 et qui ont été achetés au cours de l'approvisionnement initial. Le taux d'utilisation prévu pour les CF-18 n'a pas encore été atteint, et c'est pour cette raison que les niveaux des stocks d'articles réparables dépassent les niveaux actuellement requis pour répondre aux besoins. Selon des autorités du MDN, ces surplus et insuffisances apparents diminueront lorsque le taux d'utilisation prévu sera atteint.
15.69 Délais d'exécution. Le nombre d'articles dont on doit disposer pour faire en sorte qu'un pipeline soit toujours plein augmente selon la durée totale de la période requise pour effectuer une réparation, y compris le temps que le MDN consacre au traitement de la demande et le délai d'exécution de l'entrepreneur. Nous avons constaté que le délai d'exécution de 90 jours normalement spécifié dans les contrats de réparation était rarement respecté. Nous avons aussi relevé que les délais d'exécution des entrepreneurs varient entre 40 et 327 jours et que la période que le MDN consacre au traitement de la demande varie de 10 à 120 jours. Le ministère a reconnu qu'il y avait lieu d'améliorer les contrôles sur les délais d'exécution lorsqu'il est pratique et rentable de le faire et il prend présentement des mesures à cet égard.
15.70 Stocks conservés dans les installations de premier échelon. Nous avons examiné les niveaux de stocks des installations de premier échelon par rapport aux niveaux autorisés. Nous avons constaté que les stocks conservés au premier échelon correspondaient généralement aux niveaux autorisés.
15.71 Des stocks de pièces et d'articles réparables d'une valeur de 800 millions de dollars sont conservés dans les installations de premier échelon pour deux fins. Tout d'abord, le matériel en usage, qui constitue environ 550 millions de dollars des stocks des installations de premier échelon et qui se compose d'articles importants tels les générateurs, est conservé pour répondre aux besoins opérationnels, et ensuite les pièces, d'une valeur de 250 millions de dollars, sont conservées pour les réparations en tant que stocks de guerre. Le stock de matériel en usage correspond à des autorisations qui spécifient les quantités voulues en temps de paix et en temps de guerre. Dans la majorité des cas, les stocks se limitent aux quantités de temps de paix à cause des contraintes de financement. Il faut mettre à jour et élargir les autorisations tant pour temps de paix que pour temps de guerre afin d'englober la gamme complète des engagements de défense. Les autorisations de stocks de guerre en pièces de réparation varient, selon le milieu. Pour les opérations navales, on a établi des autorisations officielles qui sont revues et contrôlées par le Quartier général de la Défense nationale. Dans le cas des opérations de l'armée et de l'aviation, les autorisations sont établies et approuvées au niveau opérationnel local.
15.72 Comme nous l'avons déjà signalé, il faudrait que le MDN détermine les besoins en matière de stocks de guerre et de stocks d'articles réparables. De plus, le ministère devrait étudier les coûts et les avantages possibles d'autres mesures qui lui permettraient d'assurer une meilleure gestion des articles réparables. Il pourrait s'agir, entre autres, des mesures suivantes : imposer une amende lorsque la date de livraison n'est pas respectée et mettre en place une série de mesures incitatives afin d'encourager les entrepreneurs à livrer les articles avant la date convenue; minimiser, au sein du ministère, le temps qui est consacré au traitement des demandes; et accroître le degré de fiabilité des données utilisées au cours du processus d'approvisionnement initial.
15.73 Le ministère devrait mieux définir les besoins en matière de stocks d'articles réparables pour l'ensemble des installations de premier, de deuxième, de troisième et de quatrième échelons qui font partie du système de soutien matériel. Les niveaux de stocks actuels devraient être examinés en fonction de ces besoins. On devrait prévoir l'aliénation des articles dont on dispose en trop grandes quantités, sauf dans les cas où l'on tient à conserver certains articles en vue de répondre à des besoins ultérieurs. On devrait également tenter de voir comment on pourrait optimiser les coûts et les avantages du maintien de stocks.
Commentaire du ministère : Le ministère reconnaît depuis longtemps le caractère complexe de la gestion des articles réparables, comme le souligne le vérificateur général. Au fil des ans, le ministère a pris diverses mesures en vue d'assurer une meilleure gestion de ces articles, comme il est également mentionné dans le présent rapport.
Le ministère est d'accord avec la recommandation du vérificateur général et a déjà prévu des mesures supplémentaires qui pourront être appliquées dans les cas où il sera rentable de le faire.
15.75 Aucune modalité ne prévoit actuellement le contrôle de l'ensemble des activités relatives aux garanties et la présentation de rapports au Quartier général de la Défense nationale (QGDN) à ce sujet. Lorsque les autorités responsables de la maintenance dans le secteur opérationnel prennent conscience du fait que le taux de défaillance de certains articles est exceptionnellement élevé, elles préparent un Rapport d'état non satisfaisant qui est expédié au personnel du QGDN responsable de l'approvisionnement et de la maintenance. Il y aurait moyen d'améliorer les méthodes actuelles si certains renseignements, comme la date à laquelle une pièce a été installée sur un système, étaient fournis; ce renseignement permettrait de déterminer si la pièce en question a donné un rendement satisfaisant pendant une période raisonnable. Nous avons discuté des modalités relatives à la maintenance avec les autorités d'un certain nombre d'entreprises qui participent à des activités de ce genre dans le secteur privé, et celles-ci nous ont indiqué que l'on doit assurer le contrôle des articles de grande valeur pour être en mesure d'évaluer le rendement des entrepreneurs et d'obtenir la protection assurée par les garanties.
15.76 Le personnel du MDN conserve dans les installations des entrepreneurs des renseignements au sujet des articles désignés en vue d'examens ou de travaux alors qu'ils étaient encore sous la garantie. Toutefois, ces renseignements ne sont pas habituellement transmis au personnel chargé des acquisitions et de la maintenance au QGDN. De plus, les renseignements consolidés sur les coûts des garanties et sur les activités relatives à ces dernières ne sont pas faciles d'accès.
15.77 Le ministère n'a élaboré aucune politique sur la gestion des garanties et il n'existe pas non plus, au sein du ministère, de modalités relatives à l'administration des garanties. Il y a plusieurs années, le ministère avait proposé au MAS qu'une approche uniforme soit adaptée relativement à la question des garanties. Jusqu'ici, toutefois, ces efforts ont débouché sur très peu d'actions concrètes. Selon les estimations, les coûts des garanties varient entre 1 et 3 p. 100 de la valeur des contrats; dans le cas des contrats de réparation et de révision, ces coûts varient donc entre 5 millions et 15 millions de dollars par année. Il y aurait peut-être moyen de tirer un plus grand nombre d'avantages de ces dépenses.
15.78 Le ministère devrait évaluer les coûts et les avantages qu'il y aurait à utiliser d'autres solutions que des garanties, y compris les garanties fondées sur le critère du rendement.
Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord. Il reconnaît depuis un certain temps la nécessité d'effectuer une telle évaluation et il a mené des études préliminaires dans cette optique. La portée de ces études sera mieux définie et des lignes directrices seront élaborées au besoin.
15.80 Lorsque des marchés sont passés avec des fournisseurs uniques ou exclusifs, en l'absence de concurrence, on court le risque que ces derniers augmentent leurs prix et accordent une moins grande importance au critère de la qualité en effectuant leurs travaux. Lorsque nous avons entrepris notre vérification, nous nous attendions à ce que, dans de telles circonstances, on insiste davantage sur les contrôles et sur les processus d'information. Nous avons toutefois constaté que les contrôles qui permettraient de contrebalancer cette absence de concurrence n'avaient pas été mis en place et qu'il y aurait peut-être même lieu d'appliquer des contrôles supplémentaires.
15.81 À titre d'exemple, soulignons que les coûts des réparations et des révisions sont contrôlés dans les installations des entrepreneurs, mais que le personnel du MDN n'utilise pas ces renseignements pour comparer la majoration des frais de réparation et de révision avec les augmentations observées dans le cas des travaux semblables effectuées dans le secteur privé, ni avec les augmentations de coûts dans l'économie en général.
15.82 De plus, la portée de l'examen du contrat et l'étendue de la vérification sont limitées. Le chapitre 16 du présent rapport traite des modalités du ministère des Approvisionnements et Services qui ont trait à l'application des dispositions des contrats et met l'accent sur le besoin de garantir une meilleure vérification des contrats et d'accroître l'étendue de ces vérifications, y compris celles qui portent sur les contrats de réparation et de révision qui sont gérés par le MDN.
15.83 Le MDN et le MAS examinent depuis un certain temps les méthodes qui permettraient d'accroître la concurrence. On a effectué une etude portant sur six contrats passés avec des entrepreneurs exclusifs (c'est-à-dire sans appel d'offres) et l'on a conclu qu'il serait possible d'accroître le niveau de concurrence.
15.85 La gestion du pipeline des articles réparables s'effectue à partir d'un ensemble de données techniques ayant trait à l'utilisation du matériel, au rendement fourni dans le domaine de la maintenance et aux estimations relatives au taux de défaillance des composantes. Les systèmes d'armes font régulièrement l'objet de révisions majeures, de modernisations de mi-durée ou de carénages. Dans le cadre de ces travaux, certaines des composantes des systèmes sont nécessairement réparées ou révisées. Les méthodes d'approvisionnement du SAFC, qui sont fondées sur l'utilisation de données antérieures, exigent habituellement des modifications manuelles.
15.86 Nous avons soulevé plusieurs questions dans les sections précédentes : l'incapacité de contrôler le rendement des composantes ou de profiter des garanties; le besoin d'évaluer le rendement et les délais d'exécution des entrepreneurs; les niveaux des stocks qui sont supérieurs aux niveaux requis pour répondre aux besoins actuels et l'étendue trop restreinte des vérifications des contrats. Ces questions font ressortir les avantages qu'il y aurait à assurer le contrôle de chacun des articles réparables et à en tenir la comptabilité, lorsque cette mesure s'avère rentable. Entre autres, l'adoption de techniques de gestion des systèmes d'armes pourrait permettre de pallier les difficultés.
15.87 Le ministère a entamé une évaluation de différentes méthodes de gestion des systèmes d'armes. Si les méthodes possibles sont nombreuses, il faut néanmoins dans chacun des cas gérer les composantes en fonction de la capacité du système intégral de répondre aux besoins opérationnels, réduire au minimum le coût du système d'armes et vérifier dans quelle mesure les composantes permettent d'atteindre les résultats escomptés. L'adoption de techniques pour la gestion des systèmes d'armes aurait une incidence marquée sur les méthodes utilisées aux fins de la gestion des articles réparables. En conséquence, il importe que l'on puisse intégrer au nouveau système d'approvisionnement, apte à servir pendant au moins une vingtaine d'années, les principes de gestion de l'entretien que l'on adoptera éventuellement.
15.88 Le ministère devrait veiller à ce que les améliorations apportées au Système d'approvisionnement des Forces canadiennes permettent la mise en oeuvre éventuelle de principes de gestion des systèmes d'armes. Les systèmes de gestion nécessaires à la réparation et à la révision, y compris ceux ayant pour objet l'assurance de la qualité, la vérification des marchés, la gestion des stocks, la mise à exécution des garanties et le contrôle du rendement des entrepreneurs, devraient être conçus de façon à maintenir à un coût minimal un nombre acceptable de systèmes d'armes.
Commentaire du ministère : Le ministère a entamé un projet d'envergure visant à mieux définir le principe de gestion des systèmes d'armes et à en tester l'application. Le directeur du Projet de modernisation du SAFC collabore à ce projet, de manière à maintenir des rapports étroits entre les deux programmes et afin que les méthodes de gestion des systèmes d'armes dont on conviendra puissent être intégrées dans le SAFC amélioré. Si, en temps de paix, l'objectif consiste à mettre à la disposition des forces un niveau acceptable de systèmes d'armes à un coût minimal, il est à noter qu'en temps de guerre, la question des frais à engager peut fort bien être reléguée au second plan. Par conséquent, les mécanismes de gestion des systèmes d'armes que le ministère adoptera, le cas échéant, doivent être suffisamment souples pour tenir compte des contraintes financières en temps de paix et répondre aux besoins d'information différents d'une situation de guerre.
15.89 Le ministère a entrepris d'améliorer la communication entre les gestionnaires de l'approvisionnement, chargés de l'achat, et les régisseurs du cycle de vie du matériel, chargés de la gestion des systèmes d'armes. Par ailleurs, on a ajouté au SAFC actuel un programme de réparation et de révision amélioré dans le dessein de mieux contrôler les articles réparables. Si l'on adopte des techniques de gestion des systèmes d'armes, cependant, il faudra revoir les responsabilités des gestionnaires de l'approvisionnement et des régisseurs du cycle de vie du matériel en ce qui a trait notamment à la préparation des mesures de réapprovisionnement et de réparation et au contrôle du rendement des marchés. Il faudra également que le SAFC et les différents systèmes d'information de gestion de la maintenance soient fortement intégrés.
15.90 L'étude sur la possibilité de mettre en oeuvre des principes de gestion des systèmes d'armes devrait comprendre un examen de l'incidence qu'aura cette gestion sur la définition des besoins, l'établissement des demandes et la prise de mesures aux fins de l'achat ou de la réparation et de la révision du matériel. La modernisation du SAFC devrait permettre de répondre au grand besoin d'intégration entre les différents systèmes intégrés de gestion de la maintenance.
Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord. Si la mise en application de techniques de gestion des systèmes d'armes exige que ces responsabilités soient élaborées davantage, on s'en chargera au moment de la mise à exécution de la gestion des systèmes d'armes. Il est à noter toutefois que le ministère ne s'attend à aucun changement organisationnel ni structural marqué comme suite à l'adoption de mesures de gestion des systèmes d'armes.
On veillera, dans le cadre du Projet de modernisation du SAFC, à ce que l'intégration soit possible entre différents systèmes de gestion de la maintenance lorsqu'on le jugera opportun.
15.92 Un effectif constitué de 1 250 personnes, dont quelque 900 sont affectées dans les dix-neuf Détachements des services techniques des Forces canadiennes au Canada, se charge d'entrer en contact avec 3 000 entrepreneurs et de contrôler plus de 33 000 marchés par an. La valeur globale des marchés s'élève en ce moment à 11,8 milliards de dollars. Il en coûte au MDN environ 60 millions de dollars par an pour l'assurance de la qualité.
15.93 Le programme d'assurance de la qualité des produits militaires du MDN repose sur le principe que les entrepreneurs sont responsables de la qualité de leurs produits et sont tenus de présenter des documents attestant qu'ils sont dotés de systèmes efficaces de contrôle de la qualité. Les membres du personnel du MDN veillent à ce que les systèmes de contrôle de la qualité par l'entrepreneur soient conformes aux exigences contractuelles. Les représentants du ministère, en poste dans les établissements des entrepreneurs, suivent la mise en oeuvre de ces modalités. À cet effet, ils peuvent examiner un échantillon du produit fini, ou encore les résultats des essais sur le produit et les dossiers d'inspection connexes de l'entrepreneur.
Nous avons constaté que le MDN s'est doté d'une série complète de contrôles de la qualité, lesquels sont conformes aux exigences de l'accord de standardisation de l'OTAN en ce qui concerne les publications interalliées sur l'assurance de la qualité. Il ressort aussi de nos études que la qualité soulève peu de préoccupations.15.95 Règle générale, nous n'avons pu imputer aux contractants que très peu de difficultés graves ou répétitives. Là où des problèmes se posent, il est impossible de les attribuer explicitement à des faiblesses au niveau du contrôle de la qualité exercé par l'entrepreneur.
15.96 Les modalités d'assurance de la qualité sont appliquées à peu près uniformément, les seules exceptions notables étant deux marchés visant l'acquisition de munitions. Nous avons constaté qu'aucune évaluation du contrôle de la qualité exercé par les deux entreprises en question n'avait été effectuée par les représentants du MDN parce que ces sociétés n'étaient dotées d'aucune modalité consignée ni approuvée en la matière. Conformément aux principes du MDN en ce qui a trait à l'assurance de la qualité, c'est essentiellement en évaluant les méthodes de l'entreprise que l'on assure le respect des critères de qualité prescrits dans la mise à exécution d'un marché. En 1987, nous avons signalé que le MDN avait accepté 12 millions de cartouches de munitions défectueuses et que la situation aurait pu être évitée si les pièces avaient été soumises à un essai normalisé.
15.99 La mise à exécution de ce programme de réévaluation prend plus de temps qu'il n'était prévu. Au cours des deux dernières années, 14 seulement des 80 contractants autrefois reconnus ont été acceptés suivant la nouvelle norme. Ce retard s'explique par le fait que certains entrepreneurs éprouvent de la difficulté à atteindre rapidement la nouvelle norme et que la Division de l'assurance de la qualité du MDN s'est vu confier des priorités divergentes. Atteindre la nouvelle norme signifie que l'on peut compter davantage sur le contrôle de la qualité exercé par l'entrepreneur, ce qui fait qu'une réévaluation est indispensable à la réduction du nombre de représentants affectés à plein temps par le MDN aux installations des contractants.
15.100 Le ministère devrait s'empresser de terminer la réévaluation des entrepreneurs en fonction de la norme d'assurance de la qualité de l'OTAN adoptée récemment.
Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord. Il continuera de s'efforcer d'accélérer le programme de reconnaissance.
15.102 La réaffectation des représentants extérieurs dans les locaux des entrepreneurs se fonde surtout sur le nombre de contrats, le volume et la complexité de l'équipement produit, le type d'activité et l'expérience de l'entrepreneur. Même si les autorités du MDN nous ont indiqué que le rendement passé de l'entrepreneur est pris en considération dans la répartition des ressources parmi les entrepreneurs, le SIGAQ ne contient pas les renseignements nécessaires pour officialiser le processus. Nous avons remarqué qu'au Royaume-Uni, on a tendance à abandonner l'affectation de personnel en permanence dans les entreprises et à opter pour d'autres solutions, comme soumettre les produits à des essais de réception et vérifier par sondage les méthodes d'assurance de la qualité qu'emploie l'entrepreneur. D'ici à ce que les systèmes d'information sous-jacents soient perfectionnés, cependant, il sera difficile de prendre au Canada des décisions de cet ordre.
15.103 Le ministère devrait veiller à ce qu'une base de données complète sur le rendement des entrepreneurs compte parmi les améliorations qui seront apportées au Système intégré de gestion de l'assurance de la qualité. Ces données devraient servir à évaluer d'autres moyens d'assurer la qualité des produits reçus, y compris la réaffectation de membres du personnel là où se posent le plus de risques ou de difficultés et l'accroissement de la vérification sur place des composantes et l'augmentation de l'inspection par sondage du contrôle de la qualité exercé par l'entrepreneur.
Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord. Le futur système intégré de gestion de l'assurance de la qualité comportera une base de données exhaustive sur le rendement des entrepreneurs.
15.105 Il est généralement admis au gouvernement et dans l'industrie que les surplus de stocks entraînent des frais : le coût d'opportunité de l'investissement inutile, les couts liés à la nécessité d'augmenter les aires d'entreposage et le soutien en personnel et ceux liés à l'obsolescence des stocks. La principale difficulté, cependant, est de préciser le coût pour un produit donné dans une organisation donnée. L'estimation du coût annuel de détention des stocks des organismes du secteur privé varie entre 15 et 35 p. 100 de la valeur d'acquisition du matériel. Au ministère de la Défense des États-Unis, les facteurs de coût de détention sur lesquels se fondent les différents services varient entre 14 et 23 p. 100. Dans notre Rapport de 1987, nous avons appliqué un facteur de 20 p. 100.
15.106 On utilise dans le Système d'approvisionnement actuel des Forces canadiennes des indicateurs de coût de détention allant de 25 à 40 p. 100. Ces facteurs interviennent dans les calculs visant à déterminer le nombre d'articles à commander. Après avoir examiné les coûts de détention, toutefois, les autorités du ministère ont laissé entendre dernièrement que le coût du maintien des stocks du MDN pourrait n'équivaloir qu'à 10 p. 100 de la valeur d'origine du matériel.
15.107 Plusieurs points sont à examiner lorsque vient le moment d'établir la signification de ces coûts pour le MDN. En premier lieu, plutôt que de se défaire d'articles en surplus, il vaudrait peut-être mieux les conserver s'ils doivent servir un jour et si le coût de leur détention est inférieur au coût net de leur aliénation et de leur rachat. En deuxième lieu, un élément prépondérant du coût de détention est le coût de l'argent, c'est-à-dire la perte de la possibilité d'acheter quelque autre produit important. Il ne faudrait donc pas conclure que le ministère peut, en réduisant ses stocks, retrancher de son budget annuel la valeur de ce coût d'opportunité. En troisième lieu, des articles différents peuvent occasionner des frais de manutention et d'entreposage extrêmement variables. Par exemple, il se peut que l'on doive consacrer moins d'espace de rangement, mais plus d'attention, à une minuscule pièce d'ordinateur très coûteuse qu'à une cartouche de munition plus grosse, mais moins coûteuse.
15.108 Une légère variation du coût de détention peut avoir pour effet de modifier sensiblement l'ampleur des stocks maintenus en moyenne dans le système. Étant donné que le ministère a entrepris de moderniser le Système d'approvisionnement des Forces canadiennes, ce serait le bon moment de réexaminer le coût de détention des stocks du MDN pour que les achats soient effectués au rythme et au niveau optimums pendant la durée de vie du nouveau système.
15.109 Le Conseil du Trésor et le Bureau du contrôleur général ont annoncé l'examen de la gestion des stocks à l'échelle de l'administration fédérale. Dans le cadre de cet examen, ils se pencheront sur le niveau et le coût des stocks.
15.110 En collaboration avec le Bureau du contrôleur général et la Direction de la politique administrative du Conseil du Trésor, le ministère devrait déterminer les facteurs de coût de détention qui peuvent s'appliquer aux différents types de stocks qu'il maintient. Les résultats de cette analyse devraient servir à la gestion des stocks et, ultérieurement, à l'amélioration du Système d'approvisionnement.
Commentaire du ministère : Le MDN accepte dans l'ensemble la recommandation touchant le coût du maintien des stocks. Il entamera avec le Bureau du contrôleur général et la Direction de la politique administrative du Conseil du Trésor un projet de coopération en vue d'établir des facteurs de coûts réalistes que l'on pourra appliquer aux différentes catégories de stocks en sa possession. Dans le cadre du projet, on prendra connaissance du milieu opérationnel distinct du MDN qui, dans certaines circonstances, rend impossible ou difficilement pratique l'application des normes empiriques généralement utilisées dans les secteurs commercial et privé.
La Partie III du Budget des dépenses du MDN ne fournit pas suffisamment de données pour permettre aux députés de comprendre et d'évaluer le rendement prévu et le rendement réel en fonction des résultats atteints et des ressources connexes.15.114 En 1982, nous avons recommandé que le ministère établisse, de concert avec le Comité du Cabinet, les éléments de planification qui conviendraient au système de gestion des secteurs de dépenses, de même qu'une méthode de présentation des coûts en fonction de ces éléments de planification. En 1984, nous avons formulé un certain nombre de recommandations touchant également la présentation des résultats en matière de défense par rapport aux ressources. Mentionnons entre autres l'élaboration d'une structure des forces appelée à servir en temps de paix et en temps de guerre; l'établissement de liens entre les tâches et les coûts d'exécution; et la coordination des différents systèmes de rapport du MDN dans l'intention de fournir à la haute direction des comptes rendus poussés sur l'efficacité.
15.115 Dans le chapitre sur l'appui matériel au MDN de notre Rapport de 1987, nous avons examiné les mécanismes de rétroaction et les processus d'établissement de rapports, ainsi que la façon dont ces mesures internes permettent d'acheminer les renseignements au Parlement. Nous avons signalé un obstacle majeur à la présentation de rapports au Parlement, mentionné dans la préface de la Partie III du Budget des dépenses du MDN :
Étant donné que les indices de rendement utilisés au ministère de la Défense nationale pour mesurer l'efficacité du Programme sont classifiés, les exigences relatives à la divulgation des données sur le rendement et à la justification des ressources, à la section II du plan de dépenses du Programme, ne peuvent pas être respectées.Il ressort cependant de notre examen qu'il est souhaitable, pratique à longue échéance et possible de fournir ce genre de renseignements tout en respectant la sécurité nationale.
15.116 Les membres du Comité permanent de la défense ont exprimé le désir d'obtenir des données qui leur permettraient de mieux comprendre le programme des services de défense et d'évaluer dans quelle mesure les sommes allouées favorisent la réalisation des objectifs. Dans les secteurs où un compte rendu direct du potentiel porterait atteinte à la sécurité nationale, d'autres solutions comme l'expression des résultats en pourcentage d'une norme, une appréciation narrative des lacunes, ou une séance d'information à huis clos, pourraient orienter les députés vers des sources de renseignements plus détaillés. Par ailleurs, les mesures du rendement en temps de paix pour ce qui est notamment de la passation de marchés, de l'aliénation du matériel excédentaire, ou de l'efficience opérationnelle de certains secteurs clés, seraient aussi utiles aux députés.
15.117 Bon nombre des grands systèmes de gestion du ministère sont en voie d'être modernisés, ce qui donne l'occasion de prendre des initiatives de cet ordre. Aux État-Unis, il y a plus de dix ans que l'on a amorcé l'établissement et la présentation d'indicateurs de potentiel, et l'on s'efforce depuis lors d'améliorer les renseignements offerts.
15.118 En collaboration avec le Bureau du contrôleur général, le ministère de la Défense nationale devrait prendre les mesures ci-après :
Commentaire du ministère : Le ministère continuera de collaborer avec le BCG à l'établissement d'indicateurs de rendement, dans la mesure où la sécurité nationale ne sera pas compromise. Le ministère continuera de fournir des précisions sur les données présentées à la Partie III du Budget des dépenses, comme en témoignent les mises à jour sur la politique de défense. Les autorités du ministère sont par ailleurs disposées à offrir aux membres des comités parlementaires des séances de breffage à huis clos sur les dossiers classifiés.
Le MDN s'est empressé de donner suite aux recommandations antérieures en ce qui concerne la précision de la portée et du coût d'exécution des projets.15.119 Nous avons formulé dans nos Rapports de 1984 et de 1987 un certain nombre d'observations sur la définition de la portée et du coût d'exécution des grands projets d'immobilisations qu'administre le ministère. Le Comité des comptes publics a aussi fait des recommandations à cet égard en 1985. Ces observations et recommandations avaient pour objet : la nécessité de préciser la portée et le coût d'exécution des grands projets; l'établissement, le contrôle et la consignation des coûts pour la durée de vie du matériel; l'établissement, le contrôle et la consignation des objectifs non militaires; l'établissement et la consignation du coût de réalisation des objectifs non militaires et de ceux liés à l'approvisionnement stratégique dans le cadre des projets.
15.120 Les mesures prises à la suite de nos Rapports de 1984 et de 1987 laissent entrevoir que le MDN s'est empressé d'agir avec discernement à cet égard. Les lignes de conduite internes renferment maintenant des normes et des principes d'établissement des coûts pour la durée de vie. On s'est entendu avec le Bureau du contrôleur général sur les éléments à incorporer dans ces données, et les coûts sont maintenant consignés au titre des projets approuvés dans la Partie III du Budget des dépenses du MDN. Pareillement, les objectifs non militaires sont établis et consignés dans la Partie III, et l'on a entrepris d'établir la marche à suivre pour déterminer le coût des objectifs non militaires et des objectifs d'approvisionnement stratégique.
15.122 Les membres des Forces canadiennes sont tenus de payer l'hébergement et les repas que leur fournit le ministère, sauf lorsqu'ils sont en situation opérationnelle. Les frais à verser à ce titre, considérés comme exclus des indemnités militaires, sont établis conformément aux règlements du Conseil du Trésor et déduits de la solde.
15.124 Nous avons vérifié si l'évaluation, la perception et la comptabilisation des recettes étaient conformes aux règlements pertinents. Nous n'avons pas essayé d'évaluer dans quelle mesure les frais exigés sont raisonnables, ni d'examiner les services de soutien afin de déterminer s'ils sont administrés de manière économique, efficiente ou efficace.
Il ressort de notre étude que les recettes provenant du logement et du vivre étaient, en règle générale, calculées conformément aux règlements et dûment perçues et comptabilisées. Il faudrait accorder plus d'attention au calcul et à la perception des redevances pour ce qui est de l'aide en cas d'urgence.
15.126 Le ministère a respecté les mesures législatives sur le contrôle des loyers conformément aux politiques du Conseil du Trésor régissant les frais d'hébergement mais, en conséquence, les loyers perçus ont été de 8 millions de dollars de moins que les loyers évalués dans les provinces qui ont adopté des lois de ce type. Il ressort d'une étude ministérielle des logements offerts aux familles des Forces canadiennes que les frais annuels ont dépassé les recettes d'environ 16 millions de dollars en 1984-1985.
15.127 Nous nous sommes penchés sur la méthode de calcul des loyers, et nous avons vérifié si les loyers perçus correspondaient aux taux autorisés. Sur tous les plans pertinents, nous avons conclu que les loyers étaient établis suivant les règlements du Conseil du Trésor et perçus et comptabilisés correctement.
15.129 Les mensualités à verser par les militaires en résidence qui sont tenus de payer des frais de mess sont établies en fonction des règlements du Conseil du Trésor. Sont compris dans ces frais le coût des aliments et celui de la main-d'oeuvre civile chargée de la préparation et du service des repas.
15.130 Il ressort de notre examen que les déductions de solde pour le vivre sont généralement calculées en fonction des règlements et dûment perçues et comptabilisées.
15.132 Aux termes du décret du Conseil prescrivant les frais à percevoir suite à la prestation de ces services, les redevances doivent être fondées sur des tarifs commerciaux équivalents, ou encore sur le coût global de l'intervention, à moins que le service ne fasse partie intégrante des programmes du MDN, auquel cas aucune redevance n'est exigée. Lorsqu'il s'agit d'aide humanitaire accordée à un particulier, on peut, dans le cas où elle constituerait une lourde charge pour l'individu, réduire, voire même annuler, la redevance. Il n'est pas fait mention expresse de l'aide en cas de sinistre dans le décret.
15.133 Le ministère ne demande qu'à recouvrer les frais supplémentaires de ses services d'aide humanitaire et d'aide en cas de sinistre. Les redevances sont minimes, mais il n'en demeure pas moins qu'un certain nombre de provinces refusent d'admettre leur responsabilité ou encore de rembourser le ministère. Les comptes impayés se sont accumulés au fil des ans pour atteindre 11 millions de dollars au 31 mars 1987.
15.134 Nous avons signalé cet état de fait pour la première fois dans notre Rapport de 1963. Le Comité des comptes publics a recommandé, en 1973, que le sujet soit débattu en priorité à la conférence fédérale-provinciale ultérieure, mais aucune mesure ne semble avoir été prise.
15.135 En 1976, le Conseil du Trésor a consenti au ministère des crédits supplémentaires au titre des dépenses marginales directes déboursées en cas d'urgence. Depuis lors, une estimation des besoins à ce chapitre est incluse dans le Budget des dépenses. Le Budget et les Comptes publics citent également l'aide aux autorités civiles parmi les objectifs du ministère. Certains pourraient donc juger que ces activités font partie intégrante du programme du ministère et qu'en conséquence, elles n'ont pas à être recouvrées en vertu du décret du Conseil. On a néanmoins prié le ministère de continuer d'essayer de recouvrer les frais à ce chapitre et de porter toute somme reçue au crédit des recettes non fiscales du Trésor.
15.136 Des comités interministériels se sont penchés de nouveau sur la question en 1977 et en 1979, sans qu'il en résulte un quelconque changement.
15.137 Le ministère devrait réexaminer les motifs sur lesquels se fonde l'établissement des frais au titre de l'aide humanitaire et de l'aide en cas de sinistre et, de concert avec le Conseil du Trésor, il devrait tenter de faire préciser ou modifier les règlements pour qu'ils s'appliquent uniformément à toutes les provinces et que les redevances soient ou recouvrées ou radiées conformément aux sources d'autorisation pertinentes.
Commentaire du ministère : Le ministère appuie la recommandation voulant que soient réexaminées les politiques régissant l'aide humanitaire et l'aide en cas de sinistre. D'ici à ce que les questions de politique soient résolues, il maintiendra sa méthode actuelle de comptabilisation des services offerts aux provinces.