20.2 Le progrès accompli dans la prise de mesures varie considérablement. Dans certains cas, beaucoup de progrès a été accompli; dans d'autres cas, peu a été fait. À la Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada, les programmes et l'organisation avaient changé d'une façon si spectaculaire depuis notre Rapport de 1986 que nous en sommes arrivés à la conclusion qu'il ne serait pas utile d'entreprendre un travail de suivi.
20.3 Le ministère de l'Agriculture avait fixé le 31 octobre 1988 comme date-cible finale pour la mise en oeuvre des mesures correctives prévues, en réponse à notre Rapport de 1986. Aussi avons-nous reporté à 1989 le suivi auprès de ce ministère. Cette année, nous faisons rapport sur le travail de suivi de quatre chapitres de 1985, travail qui a été retardé pour des raisons semblables, et d'un chapitre de 1984 qui avait également fait l'objet d'un suivi en 1986.
20.4 Les rapports de suivi des chapitres de 1986 qui traitent de Pêches et Océans - Les pêches dans le Pacifique et en eaux douces et des Affaires indiennes et du Nord canadien ont été placés dans les rapports de cette année sur ces ministères, soit dans les chapitres 13 et 14 respectivement.
20.6 Notre présent suivi s'est donc limité à documenter l'évolution depuis le dernier suivi et à évaluer les coûts de développement à ce jour.
20.7 Le projet de mise en oeuvre d'un nouveau système pour le Programme canadien de prêts aux étudiants a été retardé une autre fois et ce, pour une période indéterminée. La réalisation de ce projet a débuté en 1984 et avait été attribuée au secteur privé sous la forme de projet clé en main. Un projet clé en main est caractérisé par le fait que les besoins sont clairement définis et que sa réalisation y sera conforme et que le système obtenu sera testé, installé et opérationnel avec peu ou aucune implication de l'utilisateur.
20.8 Au mois de janvier 1987, le Secrétariat d'État a cessé la mise en oeuvre du système après y avoir consacré environ sept années et y avoir investi environ 5 millions de dollars. Cette décision a été prise lorsque le Secrétariat d'État a réalisé que le système en voie de mise en oeuvre ne pourrait être mis en service tel que prévu et que pour y parvenir, il faudrait y consacrer de 1 à 2 années-personnes supplémentaires et y investir entre 0,5 à 1,5 million de dollars de plus ainsi que des frais d'entretien supplémentaires qui dépassaient les prévisions originelles, et ce, sans pour autant avoir de garantie de réussite. Au moment où a été prise la décision d'arrêter le projet, ce qui avait été réalisé était, selon une étude interne, peu fiable et totalement inefficace d'un point de vue opérationnel.
20.9 Les causes qui ont mené à une telle situation sont multiples et leurs interactions complexes. En outre, les plus significatives sont celles-ci :
20.11 Parmi les mesures prises par le Secrétariat d'État, nous avons noté que la réorganisation a permis de joindre à l'équipe du Programme du personnel qui a plus d'expérience sur le plan financier et sur le plan de la gestion de projets de plus grande envergure.
20.12 Depuis, le Secrétariat d'État a trouvé des solutions de rechange pour remplacer le présent système de prêts aux étudiants. La première possibilité envisagée est l'utilisation d'un logiciel commercial de comptes à recevoir. La deuxième est l'utilisation d'un logiciel commercial intégré de prêts aux étudiants, disponible immédiatement. Une troisième possibilité serait la restructuration du système informatique actuel et l'élaboration de programmes supplémentaires pour en améliorer le contrôle et l'efficacité.
20.13 La direction nous fait savoir qu'outre les possibilités mentionnées plus avant, elle a entrepris, de concert avec le Conseil du Trésor, une réévaluation de son approche et des moyens qu'elle a pris pour atteindre les objectifs du Programme.
20.14 Présentement, l'équipe du Programme est optimiste : on a dégagé des solutions, la Direction informatique s'est engagée et les fournisseurs éventuels sont intéressés à collaborer aux demandes d'information en ce qui concerne l'utilisation d'un logiciel commercial intégré de prêts aux étudiants, disponible immédiatement.
20.15 Compte tenu de l'état d'avancement des solutions de rechange à l'étude, nous ne pouvons évaluer les chances de succès du Secrétariat d'État d'installer un système pour le Programme canadien de prêts aux étudiants qui soit fiable et qui ait les contrôles suffisants. Cependant, nous constatons que la nouvelle équipe désire procéder avec le plus de précaution possible afin d'éviter les erreurs antérieures. Nous ne pouvons qu'encourager cette attitude.
20.17 Nos observations ont donné lieu à une vingtaine de recommandations dans les domaines suivants : l'analyse des besoins, la gestion de projets, la surveillance des opérations, l'évaluation du système de dotation, les décrets d'exclusion, la vérification de la dotation, les services linguistiques, ainsi que la planification et l'évaluation des programmes.
20.18 Le Comité des comptes publics a tenu trois audiences relativement à notre chapitre du Rapport. Dans son dixième rapport présenté à la Chambre, au mois d'avril 1986, il formulait l3 recommandations à l'intention du gouvernement et de la CFP.
20.23 Au cours de l987, en réponse à nos observations, la Commission de la Fonction publique a élaboré une politique administrative relative à la planification et au contrôle des projets et en a remis un exemplaire à chacun de ses employés.
20.24 Nous avons constaté que, grâce à des pratiques de gestion mieux définies, la Direction générale de la dotation planifiait mieux les projets et exerçait sur eux un meilleur contrôle. Les projets que nous avons examinés étaient bien définis, planifiés et surveillés.
20.25 La surveillance. Nous avons constaté en 1985 que la Commission ne disposait pas de moyens de surveillance qui lui assureraient que ses politiques et pratiques de dotation atteignent les résultats voulus, qu'elles sont appliquées avec efficacité et que les pouvoirs délégués sont exercés de manière appropriée.
20.26 Par suite de nos recommandations, la Commission a mis sur pied une unité de surveillance et d'examen dont la fonction est de surveiller les activités de dotation du ministère. Elle s'occupe actuellement de définir les besoins en surveillance pour ce qui est des politiques et des procédés en matière de dotation.
20.27 Vérification de la dotation. Nous avons recommandé, en 1985, que la Commission clarifie son mandat ainsi que les objectifs qu'elle entend attribuer à cette activité. Nous avons aussi formulé des recommandations dans les domaines suivants :
20.29 Quant aux autres observations faites dans notre Rapport, la Commission a donné suite à la plupart de nos recommandations. Nous n'avons pu, cependant, évaluer leur mise en oeuvre et leurs résultats étant donné que la majorité de ces mesures n'ont été prises que tout récemment et que la mesure de leur application était restreinte. Nos constatations sont résumées ci-dessous :
20.31 En l985, nous avons recommandé que la Commission consigne les facteurs dont elle tient compte pour recommander les décrets d'exclusion et effectue un suivi systématique pendant l'application de ces décrets. La Commission a pris les mesures correctives voulues à cet égard.
20.32 Les ministères ont reçu, en 1986, des lignes directrices révisées pour indiquer l'information pertinente qu'ils devaient fournir à la Commission pour étayer leurs applications, pour veiller à ce que tous les décrets d'exclusion soient assujettis à un processus de surveillance, et pour mettre sur pied un processus de consultation avec les syndicats de sorte que les opinions et les préoccupations de ces derniers soient prises en considération.
20.33 Notre examen des décrets d'exclusion accordés depuis l'application des nouvelles lignes directrices nous a permis de constater que la Commission consigne maintenant les facteurs dont elle tient compte pour recommander l'approbation par le gouverneur en conseil.
20.34 Comme nous l'avons mentionné précédemment, la CFP est en voie d'établir ses besoins en surveillance pour la Direction générale de la dotation. Elle effectue, cependant, un examen et une analyse des rapports périodiques que lui présentent les ministères sur la façon dont ils administrent les décrets d'exclusion individuels.
20.35 Les services linguistiques. Nous avons, en 1985, signalé plusieurs faiblesses au sein de la Direction des services linguistiques (maintenant connue sous le nom de Direction de l'élaboration de cours). Ces faiblesses se rapportaient à la création d'objectifs, à l'établissement des priorités et à la consignation des critères de sélection, au manque d'information sur les demandes de services et à la gestion des projets.
20.36 Notre examen a révélé que l'on avait donné suite à toutes nos recommandations et pris les mesures correctives, sauf dans un cas où l'observation ne s'appliquait plus.
20.37 Évaluation du système de dotation. En 1985, nous avons constaté que la CFP disposait de très peu d'information sur la pertinence et l'efficacité de ses politiques. La Commission avait délégué cette responsabilité au Conseil du Trésor en 1982 et seulement deux évaluations avaient été faites.
20.38 Nous avons recommandé que la Commission revoie le bien-fondé de la délégation au Conseil du Trésor de ses responsabilités en matière d'évaluation des politiques de dotation. Les deux organisations se sont entendues pour que la CFP soit de nouveau chargée de cette activité.
20.39 Planification et évaluation de programmes. Nous avons signalé, en 1985, que la Commission n'avait encore évalué aucun de ses programmes. Nous avons recommandé qu'elle complète son équipe d'évaluation de programmes et intègre toutes ses activités d'évaluation, y compris l'évaluation des politiques de dotation.
20.40 Nous avons constaté que l'évaluation de programmes se fait depuis 1986 et que ce service a un effectif complet.
20.42 Le Comité des comptes publics a aussi demandé, au mois de décembre 1986, que la Commission lui fasse rapport par écrit, une première fois le 31 mars 1987 au plus tard et de nouveau le 31 mars 1988, sur son projet de réforme administrative et sur la vérification de la dotation.
20.43 Notre examen du suivi a révélé que la Commission a présenté au moment voulu les rapports qu'avait demandés le Comité des comptes publics. Elle avait pris des mesures en rapport avec toutes les recommandations et il était évident que l'on avait apporté des améliorations dans plusieurs secteurs.
20.45 Au cours des trois dernières années, plusieurs grandes mesures ont influencé ou influenceront le ministère : la révision de la Loi sur les Douanes, la mise en oeuvre du Système harmonisé et la signature de l'entente sur le libre-échange. Néanmoins, aucune de ces mesures n'a eu une incidence directe sur nos recommandations de 1985.
20.46 Au mois de janvier l988, le Système commercial des Douanes (SCD) était mis en oeuvre sur le plan national, et ce système affecte trois des huit recommandations sur lesquelles porte notre Rapport.
20.47 Nous résumons ci-dessous, selon les catégories dans lesquelles elles ont été signalées à l'origine, nos constatations faites relativement aux opérations du ministère allant jusqu'au mois de mars l988. Les renvois se rapportent aux paragraphes du chapitre de 1985.
7.44 Le ministère devrait surveiller de plus près l'application uniforme des directives dans les différents bureaux et prendre les mesures correctives qui s'imposent.20.48 Nous avons constaté que le ministère met l'accent sur deux éléments (administration et législation) lorsqu'il s'attaque à l'application uniforme des directives.
20.49 Dans le secteur administratif, des vérifications régulières effectuées par les régions et par l'administration centrale, ainsi que le Système de contrôle de la conformité des opérations fournissent des procédés qui servent à administrer les directives de manière uniforme.
20.50 Dans le secteur législatif, les directives du ministère ne permettent pas de porter de jugement ni de faire d'interprétation d'ordre professionnel. En raison des circonstances du milieu, toutefois, les inspecteurs des Douanes exercent leur jugement lorsqu'ils ont à appliquer certaines de ces directives. Le ministère a en place certains mécanismes qui permettent d'évaluer si ces directives sont mises en application de façon uniforme, mais ces mécanismes ont encore besoin d'être améliorés.
7.78 Le ministère devrait contrôler l'application des instructions concernant les rôles d'exécution et de facilitation, afin de déterminer si l'on a obtenu les résultats voulus.20.51 Nous avons constaté, en 1985, que les inspecteurs des Douanes étaient incertains de l'équilibre qu'il fallait maintenir entre la nécessité de faciliter le passage des voyageurs et l'obligation d'appliquer la loi. Il existait donc une incertitude quant au rôle que devaient jouer les inspecteurs lorsqu'ils exerçaient un contrôle des passagers.
20.52 Le ministère a mis en place des mécanismes pour faire en sorte que les employés soient au courant de l'importance qu'il y a d'atteindre un équilibre entre la facilitation et l'exécution et qu'ils comprennent cette importance. Il diffuse ce concept grâce à des cours de formation officiels, un contrôle continu et une évaluation du personnel.
20.53 En outre, le ministère a modifié ses stratégies d'exécution afin de fournir aux inspecteurs un moyen de porter leur attention sur les voyageurs qui constituent un risque plus élevé. Le ministère, par l'adoption de cette méthode, veut faciliter le contrôle des passagers qui se conforment à la loi.
20.54 Tant les mécanismes que les stratégies améliorées d'exécution permettent au ministère de mieux transmettre sa philosophie aux inspecteurs des Douanes et de fournir à ces derniers un moyen pratique d'atteindre l'équilibre voulu entre la facilitation et l'exécution.
7.88 Le ministère devrait s'assurer que les documents de contrôle du fret non appariés sont correctement acquittés et que le processus est convenablement surveillé.20.56 Le processus d'acquittement, par lequel on apparie les documents de déclaration aux documents comptables, constituait un important contrôle pour assurer l'intégralité de la perception des recettes. Afin de pouvoir exercer un meilleur contrôle sur la perception des recettes, le ministère a établi un Rapport de mainlevées en délai et a transféré du transporteur à l'importateur la responsabilité du paiement.
7.101 Le ministère devrait établir, aussitôt que possible, un système officiel pour repérer et sélectionner les expéditions à risques élevés, ainsi qu'un système de sélection au hasard pour mesurer le taux d'observation de la loi chez les importateurs.20.57 Le SCD fournit un système intégré officiel et direct qui sert à déterminer et à choisir les expéditions à risques élevés. Le système comporte également un mécanisme de sélection statistique qui veille à ce que l'échantillonnage d'expéditions commerciales soit suffisant pour permettre un examen valable. Il ne se fait encore aucune mesure du taux de conformité à la loi pour les opérations commerciales. Il se fait cependant une mesure des taux de conformité à la loi dans le cas de certains segments d'opérations commerciales par d'autres moyens que le SCD.
7.104 Le ministère devrait, dès que possible, mettre un système d'établissement de profils au service des spécialistes des marchandises et des appréciateurs fédéraux des Douanes pour leur permettre de relever les expéditions à risques élevés et de leur imposer une cote.20.58 Grâce au SCD, le ministère a officialisé un système de sélection des expéditions. Ce système comporte également un mécanisme de sélection aléatoire qui assure une couverture minimale des expéditions. Cependant, la banque de données nouvellement créée n'assure pas présentement la sélection de toutes les expéditions à risques élevés à cause du nombre restreint de critères régionaux qui ont été institués jusqu'à maintenant.
20.59 Il y a deux autres recommandations relatives à ce domaine qui n'ont pas été touchées par l'instauration du SCD.
7.93 Le ministère devrait vérifier régulièrement, pour tous les modes de transport, que les marchandises importées sont déclarées conformément à la loi.20.60 Le ministère a depuis amélioré ses méthodes visant à assurer la déclaration exacte des marchandises en officialisant le rapport détaillé des profils des transporteurs. La banque des données du système des profils des transporteurs n'en est qu'à ses débuts et son achèvement nécessitera une collaboration continue de la part des régions.
7.96 Le ministère devrait veiller à ce qu'on vérifie convenablement les transporteurs en régime de postvérification.20.61 Le ministère, dans le but d'améliorer son champ de vérification, a officialisé son système de planification pour le choix des transporteurs en régime de postvérification et du personnel pour effectuer ces vérifications. Il est trop tôt pour déterminer si les cycles de vérification pour des catégories particulières de risques seront raisonnables, ou s'ils seront respectés.
7.125 Le ministère devrait s'assurer qu'il dispose de suffisamment de renseignements objectifs et fiables sur le degré d'observation de la loi et sur son taux de succès dans la détection des cas de dérogation, tant pour son Programme voyageurs que pour celui des importations commerciales.20.62 En effectuant notre suivi, nous avons constaté que le système continu d'information sur le rendement établi en rapport avec les voyageurs aériens, système qui fonctionnait en l985, avait été remplacé; on lui avait préféré un système de mesure périodique par échantillonnage. Le ministère a mis la dernière main aux résultats de ce système de mesure et en a fait rapport au mois de mars 1988, et il prévoit poursuivre ce genre de mesure en l988-1989. Au mois de mars 1988, pour ce qui est des voyageurs et des expeditions commerciales, autres que les voyageurs aériens, le ministère n'avait pas fourni de mécanisme qui puisse détecter le taux global de conformité à la loi ainsi que le taux correspondant de non-conformité à la loi. La Direction de la vérification et de l'évaluation a cependant mesuré les taux de conformité à la loi dans certains secteurs commerciaux.
20.66 La Commission a fait des travaux préliminaires en ce qui concerne l'évaluation du programme, mais elle n'a pas encore entrepris une évaluation globale de l'efficacité de son programme. Cette évaluation ne peut se faire qu'une fois que l'on aura bien déterminé la façon de mesurer l'efficacité du programme; nous reconnaissons que la tâche n'est pas facile. Entre-temps, la Commission utilise un certain nombre d'indicateurs pour effectuer des mesures partielles de l'efficacité, notamment le nombre de rapports qui sont présentés au Parlement; le nombre de ses recommandations qui sont mises en oeuvre en vertu de nouvelles lois; le nombre de fois que le pouvoir judiciaire cite ses recommandations; le nombre d'avant-projets de loi qui sont déposés mais non sanctionnés; et l'utilisation des travaux de la Commission par les facultés de droit.
20.67 Gestion des projets. La Commission a amélioré ses méthodes de gestion des projets. Des plans de travail font maintenant partie des contrats passés avec les coordonnateurs de projets et d'autres experts-conseils. Ces plans comportent suffisamment de données pour contrôler les activités ainsi que les projets et sous-projets qui s'y rapportent. Les membres de la haute direction surveillent les activités de façon officieuse et ils maintiennent personnellement la communication avec les coordonnateurs de projets et avec les autres experts-conseils.
20.68 La Commission a consigné à la fois ses méthodes d'embauchage des experts-conseils et le mandat de son Comité administratif, et elle fait également des appréciations du rendement des experts-conseils.
20.69 La Commission a récemment achevé la première partie de son examen du projet de révision du droit pénal (appelé «les règles de fond»). Elle prévoyait présenter au Parlement, au mois de mai l988, son rapport à ce sujet. Elle a donné suite à nos recommandations formulées relativement à ce projet en améliorant, en général, ses pratiques de gestion des projets.
20.73 La Commission a pris un certain nombre de mesures pour améliorer la façon dont elle traite les plaintes. Elle a d'abord diffusé un manuel détaillé des opérations qui définit les rôles et les responsabilités de toutes les parties en cause. Ce manuel renferme des politiques et des méthodes, notamment des outils de travail, par exemple des formulaires et des lettres types à utiliser au cours des enquêtes. La Commission a de plus élaboré des normes qualitatives et quantitatives de rendement et de travail; ces normes servent également à répartir les ressources. Finalement, la Commission a créé un programme d'assurance de la qualité, bien qu'elle le réexamine en ce moment en vue de l'améliorer.
20.74 Nonosbtant ces changements, la Commission doit apporter d'autres améliorations dans deux importants aspects. Premièrement, elle continue d'entreprendre les enquêtes sur les plaintes selon la méthode du premier arrivé, premier servi. Elle a indiqué que les futures améliorations apportées à la planification permettraient d'affecter en priorité plus de ressources au traitement de certaines plaintes.
20.75 Deuxièmement, le système d'information de gestion est incapable d'aider les gestionnaires à surveiller le progrès des enquêtes et la productivité des enquêteurs. Le système produit diverses statistiques et fournit des rapports périodiques sur chaque enquête. Il arrive souvent, cependant, que l'information soit dépassée. Cette insuffisance d'information de gestion contribue aussi aux retards dans les enquêtes.
20.76 Rôle, mandat et planification. À l'aide de son nouveau processus de planification qu'elle a mis en oeuvre en 1986, la Commission a déterminé des façons de réaliser son double mandat : faire respecter les dispositions de la Loi sur la CCDP et faire connaître ces dispositions au grand public. Ce processus comprend un plan stratégique, mis à jour chaque année, et des plans opérationnels annuels. Le plan stratégique définit les objectifs prioritaires à long terme et présente les stratégies qui permettront de les atteindre. La Commission cherche à améliorer davantage son processus de planification.
20.79 Nous avons tenté d'établir, lors de notre suivi, si le gouvernement ou le ministère des Finances avait pris des mesures par suite de nos recommandations. Nos constatations sont exposées ci-après : les en-têtes et les numéros de paragraphe renvoient au chapitre du Rapport de 1986.
20.81 Le gouvernement réagit en temps plus opportun aux stratagèmes d'évitement fiscal conçus par les contribuables. Ceci est accompli habituellement par la diffusion, par le ministère des Finances, d'un communiqué de presse dès que la position du gouvernement en regard du stratagème est arrêtée. Il se peut que le communiqué renferme un avant-projet de loi ou laisse entendre ce que renfermera la loi, mais tel n'est pas toujours le cas. Une fois la loi adoptée, son entrée en vigueur remonte à la date du communiqué.
20.82 Il n'est pas facile de traiter en temps opportun de ces stratagèmes. Les communiqués de presse qui annoncent des modifications peuvent faire cesser de manière efficace les pertes de recettes causées en raison d'un stratagème qu'on a décelé. Cependant, en attendant que la loi soit présentée au Parlement, les contribuables sont quelque peu incertains à son sujet. S'il devenait nécessaire de publier à l'avenir des communiqués sur les stratagèmes d'évitement fiscal, nous encouragerions le ministère des Finances à y inclure des avant-projets de loi dans ses communiqués et de présenter au Parlement, dès que possible, la loi voulue.
20.84 Nous nous préoccupions alors du fait que, avant d'être mises en oeuvre, les dépenses fiscales n'aient pas été assujetties à une procédure pertinente, notamment à une analyse appropriée. Depuis que nous avons rédigé le chapitre, la plus importante modification apportée au domaine de l'impôt sur le revenu a été la réforme fiscale qui a éliminé un certain nombre de dépenses fiscales. Des fonctionnaires du ministère des Finances ont longuement témoigné devant les comités parlementaires de la réforme fiscale, et ils ont expliqué les motifs des propositions formulées par le gouvernement. Le fait que l'on mette encore plus l'accent sur la consultation et que l'on témoigne devant des comités parlementaires prouve jusqu'à un certain point qu'il se fait plus d'analyse des dépenses fiscales à l'étape antérieure à la mise en oeuvre.
20.85 Le ministère a améliore la procédure qu'il utilise après la mise en oeuvre. Il a mis sur pied une Unité d'évaluation des mesures fiscales qui a pour tâche de fournir des évaluations indépendamment des gestionnaires hiérarchiques. L'Unité a su attirer du personnel compétent, elle est à effectuer ses premières évaluations et elle projette d'en effectuer d'autres. Nous sommes encouragés par ces réalisations et nous continuerons de surveiller les progrès qu'accomplit le ministère. Quant à la surveillance exercée sur les dépenses fiscales, il y a eu une certaine amélioration pour ce qui est de celles que l'on venait d'introduire dans le régime ou de celles qu'on avait sensiblement altérées. Par exemple, les contribuables qui désirent bénéficier du crédit d'impôt à l'investissement du Cap-Breton doivent faire certifier leurs projets au préalable. De même, les contribuables qui cherchent à obtenir le remboursement d'un crédit d'impôt à l'investissement lié à la recherche scientifique doivent faire vérifier leurs réclamations avant qu'un paiement leur soit versé à moins que leur dossier démontre des résultats acceptables dans le secteur de la recherche et du développement.
20.87 Le gouvernement n'a pas donné suite à cette recommandation. Dans une lettre qu'il a adressée au Comité des comptes publics, le ministre des Finances disait que, selon lui, la divulgation d'information explicite sur l'utilisation des dépenses fiscales par les sociétés d'État n'est ni nécessaire, ni appropriée. Nous ne sommes pas d'accord avec cette prise de position, vu que les sociétés d'État qui sont, selon la Loi de l'impôt sur le revenu, des corporations canadiennes imposables, peuvent passer outre au processus budgétaire normal du Parlement et obtenir des fonds supplémentaires par le biais du régime fiscal.
20.89 Depuis 1985, le gouvernement n'a pas produit de compte de dépenses fiscales. Le ministre des Finances a déclaré que le gouvernement s'est engagé à publier régulièrement des modes de mesure valables, utiles et acceptables pour ce qui est de la responsabilité financière dans le domaine fiscal. Il a chargé le ministère des Finances de procéder à des consultations et des discussions approfondies sur les questions des dépenses fiscales et de la responsabilité financière dans le domaine fiscal, dans le but de déterminer quelle information serait la plus utile aux députés. Les résultats de l'étude ne sont pas prévus avant la fin de l988. Nous approuvons le fait que le gouvernement s'engage à fournir de l'information valable et utile. Bien que nous connaissions les difficultés que cela représente, nous pensons qu'il serait préférable que l'on publie, de façon régulière, certaine information et que le polissage vienne plus tard, plutôt que d'attendre que toutes les difficultés aient été aplanies.
20.92 Les plus importantes questions abordées dans notre Rapport de 1986 étaient les suivantes :
20.94 Nous avions également décelé de sérieuses lacunes en ce qui concerne le processus de planification du logement et les méthodes de gestion des projets, lesquelles ont entraîné, à grands frais, des modifications aux plans et devis une fois que les projets de construction étaient déjà en marche.
20.95 Politique, processus de planification et plans. Le SCC a revu sa politique en matière de logement, et il a apporté quelques révisions, lesquelles sont reflétées dans la version de 1987 de son plan d'aménagement à long terme. Au mois d'avril 1988, le Conseil du Trésor approuvait ce plan et donnait son accord de principe, à quelques exceptions près, aux projets de construction d'immobilisations proposés. Cependant, le SCC n'a pas encore effectué d'analyse coût-efficacité de sa politique en matière de logement, plus précisément en ce qui concerne les catégories spéciales de détenus, qui représentent environ 9 p. 100 de la population carcérale. Le SCC prévoit effectuer les analyses requises avant de mettre au point, d'étayer et de communiquer sa politique en matière de logement à toutes les parties intéressées.
20.96 Le SCC a également amélioré son processus de planification du logement. Le processus révisé prévoit le contrôle et la coordination des plans de logement régionaux, qui devraient être fondés sur des analyses de coûts-avantages appropriées, ainsi que la mise à jour annuelle du plan d'aménagement à long terme. Le SCC a respecté la plus grande partie du processus révisé en 1987 pour l'ensemble de ses plans. Cependant, il se doit de respecter plus rigoureusement le processus révisé. En effet, nous avons constaté des modifications importantes aux plans de logement envisagés, sans une analyse appropriée des coûts-avantages. Le SCC a mis à jour son plan d'aménagement à long terme, et indiqué qu'il continuerait de le revoir chaque année, afin d'y apporter les modifications qui s'imposent à la lumière d'événements imprévus.
20.97 Le SCC a révisé ses plans de logement pour veiller à ce que l'on associe la capacité d'accueil par rapport aux prévisions de la population carcérale, d'après le niveau de sécurité et la région. Dans cette optique, le SCC compte éliminer graduellement, en tout ou en partie, la capacité d'accueil dans certains établissements, utiliser la capacité d'accueil excédentaire dans les établissements à sécurité maximale pour faire face aux pénuries dans des établissements d'autres niveaux, construire de nouveaux établissements à sécurité moyenne, et faire davantage appel aux ententes d'échange de services avec les provinces. En conséquence, la capacité d'accueil globale prévue dans le plan d'aménagement à long terme de 1987 correspond assez bien aux prévisions en matière de population carcérale. Ce plan tient compte de la double occupation des cellules, jusqu'à concurrence de 10 p. 100 des détenus, par région, conformément à la politique en matière de logement.
20.98 Depuis notre vérification de 1986, le SCC a presque terminé la construction d'un pénitencier à Port-Cartier. En conséquence, il fera face à des frais d'exploitation supplémentaires de 30 millions de dollars environ répartis sur la durée d'utilisation de cet établissement, comme nous l'avions signalé dans notre Rapport de 1986. Le SCC a tenu compte de la capacité prévue de cet établissement en révisant ses plans de logement.
20.99 Gestion des projets. Le SCC a modifié son processus de gestion de projets par le biais de l'élaboration et de l'adoption de méthodes améliorées de planification et de construction, ainsi que l'exercice de contrôles. Ces étapes exigent l'établissement de normes et d'exigences concernant de nouveaux logements avant que l'élaboration des plans et devis ne soit entreprise; ces étapes devraient réduire au minimum les modifications apportées durant la construction.
20.100 Gestion de la population carcérale. En 1986, nous signalions que le SCC ne compilait pas de données sur les besoins des détenus et que, par conséquent, il était incapable de déterminer dans quelle mesure il satisfaisait à ces besoins. Par ailleurs, nous indiquions que des améliorations pour mesurer l'efficience et l'efficacité des programmes d'éducation, de formation et d'emploi des détenus s'imposaient.
20.101 Le programme de libération conditionnelle n'utilisait aucun critère explicite concernant la prise de décisions relatives à l'octroi d'une libération conditionnelle et le programme n'avait pas encore fait l'objet d'une évaluation.
20.102 Gestion de cas. Des travaux sont en cours afin de préciser les besoins des détenus et d'établir dans quelle mesure on y satisfait. En 1987, le SCC a commencé à mettre en oeuvre sa «stratégie de gestion des cas», qui consiste en une méthode de gestion des cas améliorée qui a comme principe de base l'identification des causes ou facteurs qui ont amené un détenu à adopter un comportement criminel. Une fois cette opération terminée, les besoins les plus pressants des détenus peuvent être définis. Le SCC continue d'inscrire ces données à la main dans les dossiers des détenus, mais il prévoit que son nouveau Système de gestion des détenus, en voie d'élaboration, permettra le regroupement systématique des besoins des détenus. Les données ainsi compilées permettraient de déterminer dans quelle mesure on a satisfait aux besoins.
20.103 Programme des ateliers industriels. Le SCC a révisé et redéfini les objectifs de l'ancien programme des ateliers industriels (qui fait maintenant partie du programme de formation professionnelle). Toutefois, il devra déployer des efforts supplémentaires pour définir avec clarté certains termes clés employés dans l'élaboration d'objectifs dans le but de les rendre opérationnels. Ainsi, par exemple, le SCC n'a pas encore défini avec clarté les principaux objectifs en matière de bonnes habitudes de travail et de compétences transférables, bien qu'il ait entrepris des démarches en ce sens. Par ailleurs, il lui reste à élaborer des méthodes pour évaluer l'efficacité de ce programme.
20.104 Le SCC continue d'examiner les contraintes qui s'appliquent au programme des ateliers industriels; ainsi, par exemple, il offre des encouragements monétaires aux détenus dans le but d'accroître leur productivité. De plus, il a mis en oeuvre de meilleurs contrôles de gestion relativement à l'inventaire des produits finis, et il cherche des moyens d'en améliorer la commercialisation.
20.105 Programme d'éducation et de formation. Le SCC a entrepris de dégager les principaux indicateurs de l'efficience et de l'efficacité de ce programme. Il a également émis des lignes directrices nationales pour la cueillette trimestrielle de données sur l'efficacité des programmes, auprès de tous les établissements. Cependant, il lui reste à élaborer des systèmes et procédés officiels qui permettent d'assurer le transfert automatique de données sur les détenus à la Direction de la gestion des cas. Le SCC prévoit régler cette question grâce à son système de gestion des détenus.
20.106 Programme de libération conditionnelle. Le SCC et la Commission nationale des libérations conditionnelles ont travaillé en collaboration pour réaliser un certain nombre de projets d'évaluation concernant le projet de loi C-67, qui fait maintenant partie de la Loi sur la libération conditionnelle de détenus. Cette loi élargit les pouvoirs discrétionnaires de la Commission nationale des libérations conditionnelles, en lui permettant de garder emprisonnés certains détenus, après la date normale de leur libération sous surveillance obligatoire automatique. D'autres détenus peuvent obtenir une libération hâtive étant donné que la loi prévoit un examen automatique après qu'un détenu a purgé un sixième de sa sentence.
20.107 Le projet de loi a eu une incidence majeure sur les opérations du SCC et de la Commission nationale des libérations conditionnelles. Des évaluations complètes des dispositions relatives à la «détention» et à la «libération hâtive» sont soit en cours, ou soit sur le point de débuter, et elles seront considérées comme une évaluation partielle du programme des libérations conditionnelles.
20.108 Au début de 1988, la Commission nationale des libérations conditionnelles émettait ses «Politiques decisionnelles prélibératoires» dans le but d'expliquer à toutes les parties concernées les critères et procédés employés pour prendre des décisions. La Commission prévoit surveiller de près la mise en oeuvre de ces politiques durant leur première année d'application, dans le but de procéder à une évaluation éventuelle de celles-ci.
20.109 Gestion du groupe des agents de correction. Dans notre Rapport de 1986, nous indiquions que le programme global de recrutement, de formation et de perfectionnement des agents de correction nécessitait un examen plus poussé, en raison des modifications opérationnelles destinées à réduire les coûts ainsi qu'à assurer la décentralisation. De plus, le contrôle des dépenses afférentes aux heures supplémentaires du groupe des agents de correction exigeait des améliorations.
20.110 Recrutement, formation et perfectionnement des agents de correction (CX). Le SCC a adopté une série de principes qui prévoient une interaction continue et utile entre le personnel et les détenus, l'intégration des fonctions de garde et de gestion des détenus, la participation des employés au processus décisionnel et la délégation de pouvoirs au niveau le plus bas possible, y compris la responsabilité accrue en matière de décisions et de mesures. Ces principes sont directement associés au mandat du SCC.
20.111 Le SCC s'est fondé sur ces principes pour élaborer son programme de recrutement et ses outils de dotation, dans le but d'uniformiser le recrutement dans toutes les régions du pays. Il est en voie de mettre au point un système informatisé de repérage, dans le but de contrôler le rendement des nouveaux employés au cours de leurs deux premières années d'emploi. De plus, il a entrepris une étude complète de ses activités de formation, dans le but d'élaborer des programmes de formation qui répondent aux besoins des agents de correction, quel que soit leur niveau.
20.112 Contrôle des heures supplémentaires. Les budgets consacrés aux heures supplémentaires continuent d'être fondés principalement sur les données historiques en matière d'utilisation, rajustées dans le but de réduire les dépenses afférentes aux heures supplémentaires. Le SCC a renforcé ses méthodes de surveillance des heures supplémentaires et embauché des agents de correction à temps partiel. Cependant, il lui reste à déterminer le niveau optimal d'heures supplémentaires requises pour assurer l'économie et l'efficience de ses opérations. Il ne sait donc pas ce qui constitue un but réaliste dans le cadre de ses efforts en vue de réduire les dépenses afférentes aux heures supplémentaires.
20.113 Fonction financière. À la demande de la haute direction du ministère, la Direction des finances joue un rôle de plus en plus important dans le cadre du processus décisionnel. On requiert, de façon générale, de cette direction qu'elle fournisse des conseils et qu'elle effectue ou examine des analyses financières des projets importants.
20.114 Gestion du matériel. Le SCC a entrepris l'élaboration d'un système automatisé de gestion des biens corporels, dans le but d'exercer un contrôle sur le matériel. Tant que ce système ne sera pas mis en oeuvre (en 1990), la majeure partie des lacunes relevées lors de notre vérification de 1986 persisteront.
20.115 Vérification interne. Le SCC a clarifié le rôle et le mandat du Bureau de l'inspecteur général puis élaboré une politique dans le but d'assurer l'indépendance et l'objectivité de la fonction de vérification interne. Le Bureau a pris des mesures dans le but d'améliorer son expertise dans les domaines de la vérification de l'optimisation des ressources et de la vérification dans un cadre informatique. Cependant, d'autres améliorations s'imposent en ce qui concerne la planification, le contrôle et la consignation des examens de la gestion, bien que nous ayons constaté certaines améliorations depuis 1986. Le Bureau nous a fait savoir qu'il poursuivrait son examen de ces questions.
20.116 Évaluation des programmes. La fonction d'évaluation des programmes est maintenant entièrement opérationnelle et fait partie intégrante du processus de gestion. Au moment de notre suivi, le SCC n'avait pas encore effectué d'évaluation de ses opérations les plus importantes, mais il avait réalisé certains projets d'évaluation. La politique courante du SCC, en ce qui a trait à l'évaluation de programmes, émise au mois de janvier 1987, prévoit l'examen de chaque programme au moins une fois tous les cinq ans. Le plan d'évaluation quinquennal proposé par le Service de l'évaluation des programmes est mis à jour chaque année, conformément aux priorités établies par la haute direction.
20.117 Rapports présentés au Parlement. Le SCC a confié à un seul service le soin de coordonner et de préparer les rapports destinés au Parlement. Cette façon de procéder devrait permettre au SCC d'améliorer la présentation de l'information dans sa partie III du Budget des dépenses ainsi que dans son rapport annuel (compris dans celui du Solliciteur général).
20.120 Le Comité des comptes publics a consacré deux séances (celles des 28 et 30 avril l987) au chapitre qui traitait de l'Agriculture dans notre Rapport de l986. Il s'inquiétait de la lenteur avec laquelle le ministère mettait en vigueur les recommandations formulées antérieurement. Il a demandé au ministère de lui présenter, au plus tard le 29 janvier l988, un rapport écrit sur les progrès réalisés, au 3l décembre l987, au sujet de la mise en oeuvre de nos recommandations.
20.121 Le comité a aussi demandé au ministère de nous remettre un exemplaire de son commentaire de façon à ce que nous puissions en assurer le suivi, au nom du comité, et lui faire rapport des résultats dans un délai raisonnable.
20.122 Nous avons reçu le commentaire originel du ministère. Nous avons, au début de cette année, fait une évaluation préliminaire selon laquelle le ministère avait réalisé des progrès, au cours de la période se terminant le 3l décembre l987, pour ce qui est de la mise en application de nos recommandations de l986. Il reste, cependant, des choses à accomplir. Le ministère avait fixé le 31 mars 1988, comme date-cible pour la mise en oeuvre d'un grand nombre des mesures correctives prévues, et le 31 octobre 1988, comme date-cible finale.
20.123 Nous avons décidé, dans les circonstances, de remettre à l'an prochain notre suivi complet de même que le rapport qui en découle. Ceci nous permettra d'examiner la mise en vigueur de toutes les mesures correctives prévues et de fournir au Comité une évaluation globale en ce qui concerne leur caractère approprié.
20.125 Dans son sixième rapport, en date du 20 mai l987, le Comité des comptes publics (CCP) a repris un bon nombre des recommandations et observations que nous avions formulées. Le comité a réservé ses commentaires sur le PDME en attendant les résultats de notre suivi touchant ce secteur.
20.127 Nous avons discuté avec les membres de la direction à Ottawa la mise en oeuvre des recommandations et avons examiné les documents que le ministère nous avait fournis. Nous nous sommes même rendus dans deux missions aux États-Unis afin d'obtenir les opinions du personnel sur place.
20.130 Le ministère a pris des mesures pour dresser une liste normalisée des types de services offerts dans les missions et pour la communiquer aux gens d'affaires. Toutefois, il s'agit là d'une liste générale qui ne donne pas les variations dans les types de services fournis dans les diverses missions. Le ministère a décidé de ne pas définir davantage les niveaux de service offerts. Il en est venu à la conclusion, après consultation de fonctionnaires et de personnes du milieu des affaires, que sont satisfaisantes l'étendue des services offerts et la manière dont ces derniers sont fournis.
20.131 Les niveaux de service à offrir sont établis, au cas par cas, dans les missions par les agents commerciaux, qui doivent alors se fier à leur propre jugement ou, plus généralement, par le personnel de l'administration centrale qui décide du niveau des ressources à utiliser en se reportant à divers facteurs, notamment les possibilités de vente sur les marchés étrangers. Les niveaux de service se ressentent également de la limitation globale des ressources imposée par la priorité que le gouvernement accorde à la réduction du déficit. Le ministère ne juge pas utile de préciser le type ou le volume des services pour l'ensemble du ministère, ou mission par mission. Il juge essentiel d'assurer, en laissant libre cours au jugement, la flexibilité du programme. À son avis, préciser «les niveaux de service à fournir», ainsi que le recommandent notre Bureau et le Comité des comptes publics, n'enrichirait pas pour la peine le travail de promotion commerciale effectué par le gouvernement.
20.132 Nous prenons note de l'opinion du ministère sur les niveaux de service. Nous croyons que notre recommandation pourrait être utilisée dans le cadre d'un processus de recouvrement des coûts.
20.134 Le ministère a effectué un examen restreint et a tenu des discussions sur la possibilité d'introduire d'autres mesures de recouvrement des coûts. Il n'a, cependant, pas entrepris un examen en profondeur des répercussions qu'aurait l'introduction d'un mode de mesure de recouvrement des coûts en rapport avec les services, dans les missions à l'étranger. Il n'a pas non plus donné suite à notre suggestion de faire une recommandation explicite au gouvernement.
20.135 Il faudrait que le ministère, pour effectuer un tel examen en profondeur, fasse des études de tous les coûts des activités liées au commerce. Un tel examen comporterait aussi une analyse coûts-avantages pour déterminer quels devraient être les coûts assumables par le gouvernement, une répartition des coûts entre les services et les groupes d'utilisateurs, l'évaluation de la réaction de différents groupes d'utilisateurs au prix des divers niveaux de service et la considération d'autres objectifs de recouvrement des coûts et de mécanismes d'imputation des heures des agents commerciaux et des autres services fournis aux entreprises.
20.136 Le ministère nous a indiqué qu'il avait haussé son volume de recouvrement des coûts dans le cas des foires commerciales et des missions commerciales et qu'il avait perçu des frais d'enregistrement pour les compagnies qui demandaient une entrevue avec les commissaires commerciaux rapatriés pour «Carrefour 87». Il a également transmis aux fonctionnaires des directives leur demandant d'être vigilants et de relever et signaler les cas où il serait possible de procéder à un recouvrement des coûts. Il ne croit pas pouvoir faire beaucoup plus au chapitre du recouvrement des coûts sans risquer d'affaiblir le rapport coût-efficacité des activités liées au commerce.
20.137 Avant de décréter qu'il est souhaitable ou pas de procéder à un recouvrement des coûts, tout au moins pour certains des services fournis par les missions, et afin de pouvoir formuler à l'intention du gouvernement une recommandation bien étayée, nous croyons qu'il faudrait un examen plus approfondi de la question.
20.139 Il y a eu progrès à ce titre au ministère. Le fait de mettre l'accent sur la consultation et la coordination a permis d'améliorer la communication avec les autres ministères et d'obtenir la signature de nouveaux protocoles d'entente et la mise sur pied de comités interministériels plus actifs. L'amélioration du processus de planification a en quelque sorte fourni l'outil qui permettra d'améliorer de façon soutenue les relations opérationnelles et de trouver solution aux différends entre ministères.
20.141 Nous avons recommandé que le ministère s'assure que le système de planification renferme une information exacte de façon à ce que le temps des agents commerciaux soit réparti de la façon la plus efficace entre les activités de nature réactive et les nouvelles initiatives.
20.142 Le Système de planification et de services des missions, mis en place à la fin de nos travaux de vérification en l986, constitue une étape importante de la mise au point des mécanismes de planification qu'utilise le ministère. Des projections sont effectuées à partir des données que l'on possède sur le total des heures de travail que peut offrir chaque agent commercial dans chaque mission, et la répartition de ces heures, par secteur économique de la promotion des exportations, est établie au cours de l'étape de la planification. Le plan, cependant, n'indique pas comment les heures de travail de chaque agent commercial seront réparties entre les activités de réaction à des demandes et les activités innovatrices. Le ministère soutient qu'il est difficile d'établir une distinction entre les deux.
20.143 Nous avons également recommandé que le ministère des Affaires extérieures assure le suivi des activités entreprises par les agents commerciaux et compare les résultats de ces activités avec les plans et objectifs de la mission, de manière à pouvoir évaluer les autres options d'exécution.
20.144 Le ministère agit ainsi dans la mesure où, dans le cas des activités essentielles, sont notés les résultats réels par rapport aux résultats prévus. Si l'on compare avec ce qui existait en l986, il s'agit là d'une amélioration notable.
20.145 Le ministère n'a rien de prévu dans son système de planification pour la répartition précise des heures de travail des agents commerciaux entre ce qu'il est convenu d'appeler les activités «essentielles» et les autres activités. Il ne peut donc fournir un contrôle officiel qui indiquerait la mesure dans laquelle les agents commerciaux consacrent suffisamment de temps aux activités que l'administration centrale juge essentielles. De plus, l'absence d'information précise sur le nombre d'heures à consacrer à ces activités et sur le nombre réel d'heures qui leur sont consacrées rend difficile l'évaluation du rapport coût-efficacité de ces activités. Il s'ensuit que demeure restreinte la capacité du ministère d'évaluer les coûts et les avantages des autres options d'exécution.
20.147 Le ministère en est à mettre en application des critères d'admissibilité pour ce qui est de la réception des fonds. Les compagnies qui n'ont pas mené à bien leurs projets, qui n'ont pas présenté de rapports sur les ventes ou dont le plan de commercialisation est peu réaliste ne sont pas admissibles à recevoir des contributions en vertu du PDME. Les propositions qui ne sont pas considérées comme comportant un facteur d'accroissement seront aussi rejetées.
20.148 Le ministère a amélioré la procédure qu'il utilise pour recenser et recouvrer les comptes débiteurs. Il a aussi apporté des améliorations considérables à ses activités de vérification des contributions en vue d'un remboursement éventuel. Nous avons appris que le nombre de remboursements assujettis à la vérification avait sensiblement augmenté. Le ministère a également amélioré sa surveillance sur les activités d'exportation des compagnies. Il est à mettre sur pied des méthodes qui lui permettront d'exercer régulièrement une surveillance sur les plus grands projets.
20.149 Le ministère a renforcé ses méthodes pour mesurer l'efficacité du programme; il prévoit recueillir des données qui serviront à effectuer une évaluation du programme. Cependant, il participe actuellement à des discussions sur l'attribution de responsabilités bien précises en ce qui concerne la cueillette de données. Si le ministère attribue ces responsabilités, il est fort probable que les données seront recueillies de manière économique et opportune. Il se peut qu'une certaine quantité de ces données soit recueillie par d'autres ministères fédéraux. En outre, il lui reste à établir les objectifs opérationnels du programme, par exemple l'amélioration du niveau de l'activité commerciale, l'accroissement du nombre de contacts commerciaux et l'établissement d'une représentation locale convenable.
20.151 Le ministère s'est grandement efforcé de répondre à ce besoin grâce à son Système de planification et de services des missions; ce système fonctionne conjointement avec son cycle annuel de gestion des ressources dans le cadre du processus de planification d'ensemble du ministère.
20.152 Le système fournit un excellent cadre qui sert à disséminer et à coordonner les stratégies de commercialisation et les renseignements sur le marché entre les ministères fédéraux, les provinces et le secteur privé.
20.154 Le ministère a confié à la Direction de l'analyse économique et commerciale la charge de recueillir, concilier, interpréter et présenter des données commerciales et économiques qui sont uniformes au sein du ministère, afin d'étayer les programmes prioritaires du ministère et de conseiller les autres Bureaux au sujet de l'utilisation et des limites de l'information statistique.
20.156 Depuis l986, le ministère a converti un certain nombre de postes, habituellement dotés à l'aide de personnes recrutées au Canada, en postes qui sont confiés à des personnes recrutées sur place. Il a de plus révisé les principes directeurs qui régissent les affectations de manière à en accroître la durée, notamment en ce qui a trait aux postes classés au troisième niveau de difficulté, pour lesquels la durée normale du séjour en poste a été portée de deux ans à trois ans. De plus, il a élaboré une politique et précisé les facteurs à utiliser pour savoir s'il faut doter les postes avec des personnes qui viennent du Canada ou avec des personnes recrutées sur place. Toutefois, au 3l mars l988, les missions à l'étranger n'avaient pas encore reçu transmission officielle de cette politique.
20.157 Le ministère a édicté une politique qui porte sur la formation du personnel.
20.158 Il nous a également fait savoir, en ce qui a trait à l'utilisation des spécialistes, qu'il envisage la création de «réserves» de candidats acceptables où il sera possible de puiser afin de doter les postes à combler dans les missions à l'étranger avec des gens qui ont la compétence nécessaire.
20.160 Le ministère, entre-temps, utilise un système de communication par micro-ordinateurs pour faire l'appariement des compétences que présentent les employés avec les exigences des postes. Toutefois, les données sur les compétences des employés et sur les exigences des postes n'ont pas encore toutes été entrées dans le système. Cette opération sera terminée et le système amélioré sera entièrement opérationnel, nous a-t-on dit, au plus tard le 3l août l988.
20.162 Le ministère a maintenant accompli énormément de travail en ce qui concerne les modes de mesure. Il a particulièrement commencé à répondre au besoin d'information sur l'efficacité grâce aux évaluations et aux examens des ressources qu'il a accomplis ainsi qu'à la mise en oeuvre de son Système de planification et de services des missions. Il lui reste, par exemple, à établir les mesures précises des résultats des activités liées au commerce et l'évaluation de la possibilité d'attribuer à des actions précises prises par les ministères fédéraux en cause les modifications apportées à ces résultats.
20.163 Le ministère doit aussi spécifier les besoins des utilisateurs et des niveaux de satisfaction qui s'y rapportent, en tant que mode de mesure de l'efficacité. Finalement, il doit continuer à élaborer des indicateurs de rendement, qui faciliteraient la tâche de mesurer la façon dont les agents contribuent aux échanges commerciaux.
20.165 Il y a eu, au mois de juillet 1987, fusion des activités du Département des assurances avec celles de l'Inspecteur général des banques et création du nouveau Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF). La loi qui donne naissance au nouveau Bureau a octroyé aussi au gouvernement fédéral un plus grand pouvoir de réglementation à l'égard de ces institutions.
20.166 Ce Bureau, lorsque nous avons, aux mois de mai et juin 1988, effectué nos travaux de suivi, était à dresser des plans stratégiques et opérationnels, donnait des conseils sur le contenu à donner à des nouvelles lois sur les institutions financières, révisait les méthodes présentement utilisées pour évaluer la solvabilité financière de ces institutions et mettait en place de nouveaux systèmes et procédés de fonctionnement.
20.168 En 1986, nous recommandions au Département d'améliorer sa méthode de surveillance et d'évaluation de la solvabilité financière des compagnies assujetties à sa réglementation et d'accroître l'efficience du processus de réglementation. Nous avions aussi noté que les normes et les procédés de surveillance n'avaient rien d'officiel dans certains secteurs, que les instruments de travail étaient désuets et manquaient d'efficience, mais que le Département, par contre, travaillait à combler ces lacunes.
20.169 Compagnies de fiducie et de prêt. Au moment où nous avons effectué notre suivi, les activités de surveillance exercées à l'égard des compagnies de fiducie et de prêt, avaient été récemment réunies avec les activités de surveillance des banques, au sein du Secteur des institutions de dépôt du BSIF. Le Bureau était également à revoir la méthode qu'il utilisait pour évaluer la solvabilité financière de ces organisations. Avaient lieu, en plus, une vaste réorganisation, y compris une campagne de recrutement pour doter des postes, nouvellement créés, au niveau de la haute direction, et un transfert à Toronto de la majeure partie des activités.
20.170 Ces efforts laissent percevoir un désir de renforcer les pratiques de surveillance. Nous ne pourrons évaluer à sa juste valeur les progrès qui ont été faits tant que les systèmes et procédés de fonctionnement ne seront pas plus fortement ancrés dans ce Secteur.
20.171 Nous avons toutefois remarqué une amélioration importante du processus d'inspection des compagnies de fiducie et de prêt. Il y a une meilleure consignation des risques pris en compte et mesurés au cours de l'examen, une meilleure coordination du travail d'inspection avec celui des vérificateurs externes et des preuves d'une meilleure vérification et d'une meilleure surveillance.
20.172 Les compagnies d'assurance. La suite donnée à plusieurs de nos observations sur la surveillance des compagnies d'assurance indique un progrès important. Par exemple, la description des procédés d'évaluation des risques est plus précise, il y a eu augmentation du nombre de postes confiés à des spécialistes et amélioration d'autres postes. Il y a une meilleure consignation des systèmes et des procédés utilisés, et cela dans tous les secteurs de la surveillance des compagnies d'assurance. Tout comme dans le cas des compagnies de fiducie et de prêt, il y a eu une amélioration et une rationalisation importantes des procédés d'inspection.
20.173 Pour certains secteurs, qui ont touché les compagnies de fiducie et de prêt et les compagnies d'assurance, les améliorations ont été lentes parce qu'ils ont été abordés de manière globale. Par exemple, nous avions recommandé que le Département consacre plus de temps à l'examen et à l'évaluation des tendances futures des industries visées. La responsabilité de cette activité a été centralisée, mais on ne prévoit pas que cette fonction soit opérationnelle avant mars 1989. L'implantation de l'informatique, autre secteur, a été lente. À l'heure actuelle, le Bureau est en voie de mettre au point un système informatique d'information sur les institutions qui devrait être entièrement instauré au début de 1989.
20.175 La Division, au mois de juin 1988, au moment où nous avons effectué notre suivi, accusait un retard en ce qui a trait à l'achèvement de l'examen détaillé des déclarations annuelles de renseignements. Cela était attribuable, en partie, à l'accroissement du volume de travail attribuable aux modifications apportées à la loi. Par exemple, l'une des dispositions nouvelles de la loi demandait la présentation du texte modifié des régimes dont les dates de remise pour tous les textes étaient fixées au 31 décembre 1988. Au début du mois de juin 1988, la Division avait reçu 259 documents relatifs aux 900 régimes que régit la Loi sur les normes des prestations de pension. Cent vingt-cinq d'entre eux avaient été examinés, quatre étaient enregistrés et deux textes étaient prêts à être enregistrés. Le Bureau était au courant de la situation et était en voie de recruter des ressources supplémentaires.
20.176 Évaluation de la solvabilité financière. Nous avions recommandé, en 1986, que les pratiques de surveillance des régimes de pension soient examinées à fond. Nous étions particulièrement préoccupés par l'absence de processus officiel d'évaluation des risques, le peu d'inspections sur place effectuees et la faiblesse des procédés de contrôle de l'actif des régimes de pension. Nous recommandions également d'instaurer une procédure qui permette de vérifier si la surveillance des régimes de pension exercée par les provinces, en vertu des accords réciproques, était suffisante.
20.177 Une évaluation en profondeur du processus de surveillance a été effectuée en réponse à notre recommandation et a pris fin au mois de juillet 1987. Il y a eu élaboration d'une ébauche de plan d'action qui permettrait de donner suite aux recommandations de l'étude et l'on est à prendre des mesures dans un certain nombre de secteurs afin d'améliorer les systèmes et les procédés. L'ébauche du plan indique que l'on devrait avoir donné complètement suite aux recommandations au plus tard le 31 mars 1989.
20.178 Il est encore trop tôt pour que nous puissions évaluer l'importance véritable des améliorations apportées. Néanmoins, les modifications à la loi qui exigent la présentation, chaque année, d'états financiers vérifiés plutôt que la présentation d'information tous les trois ans, devraient permettre d'améliorer considérablement les procédés de contrôle de l'actif des régimes de pension. L'on est à réécrire les accords réciproques avec les provinces. L'on voudrait chaque année, en commençant en 1988-1989, soumettre à une inspection sur place une quarantaine de régimes de pension (auparavant, il y avait inspection de deux ou trois régimes par année) ainsi qu'élaborer des normes et des lignes directrices, ayant trait aux inspections, qui auraient la même qualité que les normes et lignes directrices utilisées pour les institutions financières. Cela devrait renforcer singulièrement le processus de surveillance. Toutefois, compte tenu du fait qu'il existe quelque 900 régimes, le Bureau se doit de surveiller de près ce processus afin d'avoir la certitude que l'étendue et la fréquence des inspections sont suffisantes.
20.179 Il y a un important secteur qui nous préoccupe encore. Le besoin demeure de renforcer le processus d'évaluation des risques. Bien que du travail ait été fait dans ce secteur, nous n'avons pas encore de définition précise des facteurs dont le Bureau tient compte lorsqu'il s'agit d'évaluer les risques que présente une situation et s'il a communiqué de façon officielle ces facteurs à tous les employés qui participent à la surveillance des régimes. Le Bureau, s'il ne se dote pas d'un processus bien précis et bien documenté de repérage et d'évaluation des situations à risques, pourrait être incapable de détecter les problèmes financiers assez rapidement pour être en mesure de prendre les mesures correctives qui s'imposent.
20.180 Nous continuerons de surveiller de près cette situation.
20.182 La communication avec les ministères chargés de fournir les données sur les employés est meilleure et le ralentissement des demandes de travaux spéciaux a permis au personnel des services actuariels de consacrer plus de temps à cette tâche.
20.187 Nous avons, cette année, fait un suivi de toutes les principales observations et recommandations qui se trouvaient dans notre Rapport de 1986. Étant donné que dans bon nombre d'initiatives, les mesures ne sont prises qu'après le 3l mars 1988, nous fournissons une évaluation préliminaire des progrès accomplis.
20.188 Depuis notre vérification de 1986, le ministère a effectué plusieurs examens de ses programmes, de son administration et de ses opérations et a approuvé la tenue d'une étude indépendante du Programme des allocations aux anciens combattants et d'une étude des procédés et pratiques qui se rapportent aux comptes de fiducie des anciens combattants. Il a mis en oeuvre des méthodes qui servent à minimiser les paiements inexacts d'allocations aux anciens combattants et il a concilié ses dépenses d'allocations aux anciens combattants et de pensions d'invalidité avec le système d'établissement de rapports du gouvernement.
20.189 Toutes ces mesures font suite aux observations et recommandations que nous avons faites en 1986. Le ministère a agi de façon positive après avoir pris une décision au sujet de la meilleure manière d'agir dans chaque cas.
20.190 Nous effectuerons un autre suivi en 1990 : les mesures auront alors toutes été prises et nous connaîtrons l'incidence qu'elles auront eue sur les opérations. Ceci nous permettra de faire une évaluation globale des mesures prises par le ministère.
20.192 Nous avons constaté que l'on ne tenait pas dûment compte de l'économie et de l'efficience pour ce qui est des dépenses relatives aux publications gratuites.
20.193 Nos recommandations de l986 visaient donc deux questions : les politiques des organismes centraux, notamment le Conseil du Trésor et le Centre d'édition du ministère des Approvisionnements et Services, ainsi que la procédure administrative des ministères. Nous avons recommandé que l'on établisse des politiques et des méthodes pour faire en sorte qu'il y ait des contrôles sur la production, l'émission et la liquidation des publications gratuites.
20.195 Le Secrétariat est en voie de réviser toutes ses politiques en matière de communications dans le cadre d'un examen de la gestion des communications qu'entreprend le Bureau du Conseil privé (BCP). Ce dernier s'attend que l'on approuve vers la fin de l988 les grandes lignes d'une politique des communications.
20.196 Dans le cadre, également, de son processus d'examen interne, le Secrétariat cherche à faire en sorte que les politiques des communications correspondent au déplacement qui se fait vers l'accroissement des pouvoirs et des responsabilités ministériels et à la politique du Conseil du Trésor en matière de recouvrement des coûts et de paiement par l'utilisateur.
20.197 Le Conseil du Trésor a publié, au mois de juillet 1988, des lignes directrices et des critères en rapport avec les publications gratuites lorsque seront connues les grandes lignes d'une politique des communications.
20.198 Le Centre d'édition du gouvernement du Canada met l'accent sur la collecte de données sur le coût des publications destinées à la vente. Ce système d'établissement des coûts est censé exercer une discipline sur le plan financier et avoir une incidence sur les publications gratuites. Le Centre est chargé d'examiner les plans des ministères en matière d'édition.
20.199 L'examen que nous avons effectué dans des ministères en particulier a révélé que ces ministères donnent suite à nos recommandations en élaborant de nouvelles politiques de communications. Les travaux, pour la plupart, ne sont qu'au stade de l'ébauche. Dans un cas, le ministère met en oeuvre ses politiques ébauchées.
20.201 Il faudra remettre à plus tard l'évaluation de l'incidence qu'auront sur l'établissement de mécanismes de contrôle des publications gratuites l'examen des communications et la procédure administrative élaborée par le Secrétariat du Conseil du Trésor.
20.203 Nous avons constaté qu'il y avait lieu d'améliorer les méthodes et contrôles de gestion.
20.204 En nous fondant sur nos constatations, nous avons recommandé qu'ÉMR clarifie les responsabilitiés et les pouvoirs en matière de gestion et de coordination des activités de communication avec le grand public; que les dossiers et les plans renferment de l'information pertinente (y compris les coûts réels si possible) sur tous les aspects de la planification des produits; et que l'ÉMR examine l'efficacité avec laquelle sa fonction «communications» lui permet d'atteindre les objectifs des programmes, y compris le contact avec le public.
20.206 Une politique d'édition a été approuvée pour le ministère. Elle renferme la définition des publications scientifiques et générales; le rôle des fonctionnaires supérieurs en ce qui concerne l'édition ainsi que des lignes directrices et des procédés pour la planification, la production, la distribution, la liquidation, le contrôle et l'évaluation des produits d'information.
20.207 La Direction des communications et le Secteur de la politique minérale ont élaboré des procédés pour préparer les plans de produits d'information qui englobent les objectifs, les coûts et les avantages, le groupe cible, ainsi que la distribution et l'entreposage. On s'attend à ce que d'autres secteurs du ministère emboîtent le pas.
20.208 Par suite de nos recommandations sur le besoin qui existait en matière d'évaluation, l'ÉMR a effectué, en l987, un certain nombre d'évaluations des produits d'information et de l'efficacité des différents moyens utilisés. Il a éliminé, par suite de la réduction de l'effectif, le poste d'agent d'évaluation créé en l986, et la Direction des communications se propose de passer des contrats pour ce travail. En outre, à cause des restrictions budgétaires, l'activité dans ce secteur est censée diminuer.
20.210 La politique d'édition et des nouveaux procédés de planification constituent des pas dans la bonne voie. Nous ne pourrons évaluer toute l'incidence de ces changements qu'au moment de leur mise en oeuvre.
20.212 Notre première recommandation se rapportait à l'absence d'un système et de procédés pour percevoir des sommes payables au gouvernement à la suite d'accords d'exploration conclus avec des entreprises qui explorent des terres du Canada. L'APGTC a, depuis l986, créé et mis en oeuvre un système de comptes débiteurs qui lui permet d'inscrire, de contrôler et de percevoir ces sommes. (En vertu de la Loi fédérale de 1986 sur les hydrocarbures, les permis de prospection ont remplacé les accords d'exploration.)
20.213 L'Administration a perçu des frais de transaction d'une valeur dépassant un million de dollars; nous avions signalé dans notre Rapport annuel que ces frais n'avaient pas été perçus. Il ne reste que l 287 $ à percevoir.
20.214 La seconde recommandation était que les activités de l'APGTC devraient faire l'objet d'une évaluation de programmes, conformément à un échéancier recommandé par les directions de l'évaluation des programmes du ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources et du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien.
20.215 Les deux ministères ont, en l987, effectué conjointement une étude préparatoire à l'évaluation de programme. Il est ressorti de l'étude une recommandation à l'effet que l'on fasse une évaluation globale de l'APGTC, qui porte sur l7 questions liées à l'évaluation, notamment l'atteinte des objectifs de l'APGTC, l'efficacité de l'organisme et la possibilité du double emploi et du chevauchement de responsabilités d'autres organismes fédéraux. Nous avions signalé ces questions dans notre Rapport de l986.
20.216 Toutefois, des fonctionnaires supérieurs des deux ministères se sont réunis et ont décidé de ne pas faire effectuer l'évaluation projetée. Ils ont cité plusieurs facteurs pour justifier leur décision, dont le principal est le suivant : un certain nombre d'études internes et externes avaient déjà été faites en rapport avec les questions essentielles sur lesquelles devait porter l'évaluation. Voici des exemples de ces études : le rapport du Comité sénatorial de l'énergie qui a examiné les méthodes de transport du pétrole de la mer de Beaufort; une étude de l'évaluation des répercussions des régimes de réglementation de l'exploration du pétrole et du gaz dans les Terres qui se trouvent au nord du 60e; et le groupe d'étude mis sur pied par suite du désastre marin de l'Ocean Ranger.
20.217 Bien que ces études aient porté sur certaines de nos préoccupations, il reste à examiner, d'une manière satisfaisante, de nombreuses questions d'importance soulevées au cours de l'étude préparatoire à l'évaluation et dans notre Rapport de l986. Entre autres, il y a le rendement global qu'a fourni l'APGTC pour atteindre son objectif de développement vigoureux et responsable, et la question d'assurer la coordination avec d'autres ministères.
20.218 ÉMR, comme aussi le MAINC, ont inscrit sur leur calendrier à long terme une évaluation de l'APGTC, bien qu'il ne semble exister aucun consensus apparent quant au moment d'effectuer cette évaluation. Nous encourageons les fonctionnaires des deux ministères à s'entendre sur un moment opportun et à entreprendre dès que possible cette évaluation.
20.220 Notre vérification du CRSH, en 1986, a porté sur les aspects suivants : le processus de gestion, y compris les rôles et les responsabilités qui y sont liés; la planification générale et la gestion des ressources humaines; le contrôle des opérations; la diffusion des résultats de la recherche et l'évaluation de programmes. Nous avions alors relevé des problèmes dans la plupart de ces secteurs et formulé sept recommandations.
20.222 Il est compréhensible que ces modifications aient eu des répercussions directes sur la nature et le calendrier des mesures prises par le CRSH pour donner suite à nos recommandations formulées en 1986.
20.227 Il existe un document provisoire qui précise les rôles du Conseil, du Bureau du Conseil et du président, et dont la rédaction est presque terminée. Nous avons appris que le Conseil attend que soit nommé son nouveau président et que soient revus les règlements administratifs internes avant de mettre la dernière main à ce document. On devrait avoir donné entièrement suite à cette recommandation d'ici la fin de 1988.
20.228 En ce qui a trait à la question des retards dans la solution des problèmes, notre examen s'est limité au suivi des exemples présentés dans notre Rapport de 1986. Quoique le CRSH ait entrepris les mesures de correction mentionnées dans le présent rapport, ces problèmes n'ont pas été complètement résolus.
20.230 Le Conseil s'est d'abord penché sur ces observations, au mois de décembre 1986. Il a décidé qu'il fallait, avant d'élaborer les plans proposés, préciser les priorités de programme pour les quelques prochaines années. Un groupe de travail formé de membres du Conseil a été mis sur pied afin de définir ces priorités et un second a été formé à l'automne de 1987 pour continuer le travail. Ce dernier groupe avait pour mission, entre autres, de concevoir et de proposer de nouveaux programmes stratégiques. Un rapport d'étape a été présenté au Conseil lors de sa réunion de janvier 1988, réunion au cours de laquelle le Conseil a approuvé l'idée d'établir, pour le mois de septembre 1988, un plan d'ensemble des activités de l'organisme.
20.231 En outre, au mois de juin 1987, la haute direction a approuvé la création d'une infrastructure de gestion opérationnelle cohérente. Au mois de septembre 1987, le comité des opérations a mis au point et présenté un plan de travail détaillé à l'appui de ces mesures. Ce projet se poursuit et la haute direction est confiante qu'un plan opérationnel et un plan des ressources humaines auront été élaborés et mis en oeuvre avant la fin de 1988.
20.233 Nous avions également recommandé que la direction effectue un examen détaillé de projets achevés, et choisis au hasard, de façon à s'assurer qu'il y avait eu conformité avec les ententes de subventions. Au mois de juin 1986, le Conseil a établi un comité chargé, entre autres, d'examiner des grands projets achevés. Au mois d'avril 1988, aucun projet achevé n'avait été examiné.
20.235 La haute direction a considéré la mise en place d'un projet pilote visant à obtenir les résultats de la recherche auprès des chercheurs subventionnés, couvrant, dans un premier temps, une période d'un an. Cette information serait alors ajoutée à une banque de données longitudinale actuellement en cours de préparation. Cependant, lors de notre suivi, ce projet n'avait pas été amorcé.