2.2 Ce chapitre renferme le sommaire des chapitres suivants du Rapport de 1986 :
| Chapitre 4 | - Les dépenses fiscales |
| Chapitre 5 | - Les dépenses de fin d'exercice |
| Chapitre 6 | - La Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada |
| Chapitre 7 | - Le ministère du Solliciteur général - Le Service correctionnel du Canada |
| Chapitre 8 | - Le ministère de l'Agriculture |
| Chapitre 9 | - Le ministère des Affaires extérieures - Activités liées au commerce |
| Chapitre 10 | - Le ministère des Pêches et des Océans - Les pêches dans le Pacifique et en eaux douces |
| Chapitre 11 | - Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien |
| Chapitre 12 | - Le Département des assurances |
| Chapitre 13 | - Le Portefeuille des Affaires des anciens combattants |
| Chapitre 14 | - Vérifications spéciales |
| - Les projets d'immobilisations | |
| - Les publications gratuite | |
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- Énergie, Mines et Ressources - La gestion des
communications avec le public |
|
| - Le Conseil de recherches en sciences humaines | |
|
- Administration du pétrole et du gaz des Terres du
Canada |
2.4 L'utilisation de la Loi de l'impôt sur le revenu comme moyen de réaliser des programmes comporte des risques élevés. Nous résumons ci-après les risques liés aux dépenses fiscales :
2.6 Nous avons étudié le processus de gestion et examiné deux programmes fiscaux connexes : le régime enregistré d'épargne-logement et le programme des immeubles résidentiels à logements multiples. En ce qui a trait à ces programmes, nous avons cherché à répondre à plusieurs questions qui, à notre avis, doivent être traitées au moment de l'évaluation des programmes. Les réponses obtenues nous ont amenés à conclure que le ministère connaissait l'importance des questions soulevées, mais qu'il n'en avait pas officiellement tenu compte dans son évaluation des mesures fiscales, que ce soit avant leur mise en oeuvre ou après cette dernière.
2.7 Le ministère des Finances n'évalue pas ses programmes de manière satisfaisante. Le ministère croit que la Direction générale de la politique fiscale et de la législation effectue une évaluation des programmes chaque fois qu'il y a modification des politiques et des mesures fiscales courantes. Nous avons examiné quatre études que le ministère nous disait être des évaluations, mais aucune d'entre elles ne respectait les lignes directrices du contrôleur général sur l'évaluation des programmes. Le ministère n'a pas de politique ou d'exigences uniformes pour les travaux d'évaluation interne, et chaque évaluation est fonction des besoins et des circonstances.
2.8 Il faut, lorsque les programmes de dépenses fiscales sont utilisés de concert avec des programmes de dépenses directes ou avec d'autres programmes en vue de réaliser les objectifs du gouvernement dans un domaine ou un secteur particulier, qu'il y ait un cadre général d'évaluation afin d'éliminer la répétition et de jauger les résultats nets.
2.9 Le Parlement ne reçoit pas tous les renseignements dont il aurait besoin sur les dépenses fiscales. Nous avons examiné les principaux documents qui servent à rendre compte au Parlement de l'utilisation des ressources. Le Plan financier, le Budget des dépenses et les Comptes publics ne dévoilent pas les activités entreprises par le gouvernement par l'entremise du régime fiscal. Les coûts sont cachés et les décisionnaires peuvent alors supposer que les programmes coûtent moins cher qu'en réalité. Un examen des interventions gouvernementales, quel qu'en soit le secteur, ne peut être vraiment valable que si l'on tient compte de toutes les méthodes d'intervention utilisées par le gouvernement et que s'il y a utilisation de techniques de contrôle budgétaire uniformes pour évaluer le coût des dépenses fiscales et des dépenses directes.
2.10 Le Parlement obtient présentement des renseignements sur les programmes de dépenses fiscales de trois grandes sources : les documents budgétaires, les notes explicatives des projets de loi visant à modifier la Loi de l'impôt sur le revenu et les comptes de dépenses fiscales. À notre avis, toutefois, l'absence de renseignements pertinents sur les dépenses fiscales dans les principaux documents qui servent à rendre compte des activités ne facilite guère la mission qu'a le Parlement d'étudier les projets de loi et d'obliger le gouvernement à rendre compte de son utilisation des deniers publics.
2.11 Nous avons examiné deux cas pour lesquels nous croyons que le Parlement n'avait pas reçu tous les renseignements pertinents sur des modifications à la Loi de l'impôt sur le revenu. La capacité du Parlement d'évaluer l'incidence des projets de loi est grandement réduite dans des cas semblables (voir le chapitre 4).
2.12 Les sociétés d'État peuvent contourner le processus budgétaire normal du Parlement et obtenir des fonds de l'État par l'intermédiaire du régime fiscal. Le Canadien National, par exemple, a demandé une réduction d'impôt sur le revenu pour des pertes subies au cours d'années antérieures, alors que ces pertes avaient été remboursées au complet par le ministère des Transports par des lois annuelles portant affectations de crédits; Petro-Canada est en mesure de retirer des avantages fiscaux grâce à la manière dont elle a structuré son achat de Petrofina; en outre, certaines sociétés appartenant entièrement ou partiellement à l'État ont reçu plus de 100 millions de dollars dans le cadre du programme du crédit d'impôt pour la recherche scientifique.
2.14 Aux fins de notre étude, nous avons classé les dépenses en deux grandes catégories : les dépenses discrétionnaires et les dépenses non discrétionnaires. Les dépenses discrétionnaires sont des dépenses sur lesquelles les ministères exercent un contrôle important. Ces derniers ont peu ou point de contrôle sur les dépenses non discrétionnaires, c'est-à-dire celles imposées par les lois ou par des ententes précises.
2.15 Les dépenses totales pour 1984-1985 se sont élevées à 107,6 milliards de dollars. Les dépenses de fin d'exercice se sont chiffrées, en 1984-1985, à 18,4 milliards de dollars. Les dépenses non discrétionnaires représentaient la fraction la plus importante de ces dépenses, soit 13,4 milliards de dollars. Les 5 milliards de dollars de dépenses discrétionnaires en fin d'exercice dépassaient de 1,8 milliard de dollars la moyenne des dépenses discrétionnaires au cours du reste de l'exercice.
2.16 Étendue de la vérification. Notre examen des dépenses à la fin de l'exercice 1984-1985 avait pour objet de vérifier si ces dépenses avaient engendré une charge supplémentaire pour les contribuables. Nous entendons par "charge supplémentaire pour les contribuables" les cas où l'on s'est peu préoccupé de dépenser de façon judicieuse l'argent des contribuables au moment où l'on a décidé d'engager les dépenses. Notre examen a surtout porté sur les dépenses discrétionnaires parce que les ministères ont vis-à-vis celles-ci une marge de manoeuvre non négligeable.
2.17 Nous avons fait un relevé des biens reçus et entreposés au 31 mars 1985, vérifié un échantillon de 1 309 dépenses discrétionnaires en fin d'exercice et effectué des travaux de vérification supplémentaires lorsque nous le jugions à propos.
2.18 La charge supplémentaire pour les contribuables est moindre qu'on ne le croit généralement. Notre examen de l'échantillon nous a permis de constater que les dépenses faites à la fin de l'exercice se rapportaient, en général, à des articles pour lesquels il y avait un besoin réel et des spécifications justifiées. Nous avons également relevé des cas où l'on avait engagé des dépenses avant que les articles ne soient véritablement requis ou avant la date d'échéance du paiement. À partir des résultats de notre échantillon, nous avons fait une extrapolation et avons estimé que la charge supplémentaire qui découle des dépenses de fin d'exercice s'élevait à quelque 3 millions de dollars en frais d'entreposage et en intérêts théoriques ou perdus.
2.19 Le dénombrement des biens au 31 mars 1985 et des travaux de vérification supplémentaires nous ont permis de relever plusieurs autres cas d'achat d'articles avant que ces derniers ne soient requis ou de paiements effectués avant la date d'échéance.
2.20 Les dépenses faites en fin d'exercice entraînent une charge supplémentaire pour les contribuables, mais cette charge est beaucoup moindre qu'on ne le croit généralement. Nous croyons que la politique d'annulation des crédits en fin d'exercice est un des principaux motifs qui poussent les gestionnaires à dépenser en fin d'exercice afin d'éviter de perdre des fonds qui deviendraient alors périmés. Cette pratique engendre des frais supplémentaires pour les contribuables.
2.21 Méthodes utilisées pour éviter l'annulation des fonds. Nous avons relevé trois méthodes qu'utilisent les ministères et les organismes pour éviter la péremption des fonds en fin d'exercice. Nous avons décelé des cas d'opérations qui n'étaient pas inscrites au bon exercice, des cas de contrats qui étaient modifiés vers de la fin de l'exercice afin de changer le lieu de livraison des marchandises et des cas de paiements au cours de l'exercice courant qui auraient normalement dû être faits au cours de l'exercice suivant.
2.23 Dans le cadre de ce programme, nous avons retenu la création directe d'emplois et la formation professionnelle, puis, de ces deux activités, nous avons choisi le Programme de subventions et contributions pour la création d'emplois (SCCE), le Programme de croissance locale de l'emploi (CLE) et le Programme national de formation en établissement.
2.24 Programme de subventions et contributions pour la création d'emplois - pour créer de l'emploi pour les chômeurs. Le Programme de subventions et contributions pour la création d'emplois (SCCE) est un programme spécial de création directe d'emplois, conçu au printemps de 1982 en vue d'accélérer la réalisation de certains projets mis de l'avant dans le cadre de l'Initiative spéciale pour l'emploi annoncée dans le Budget du 28 juin 1982. Depuis lors, quelque 200 millions de dollars ont été affectés à ce programme afin de procurer du travail à des chômeurs par le biais de projets de type communautaire, tels que la construction ou l'amélioration d'égouts, d'hôtels de ville, de ponts, de parcs industriels, de centres sportifs et d'églises, ainsi que de projets de développement touristique.
2.25 Procédures administratives habituelles esquivées. Le programme était largement influencé par les représentants élus; on a contourné la procédure administrative habituelle afin d'accélérer le lancement des projets de création d'emplois. Cependant, cette façon de procéder n'a pas permis de s'assurer que le programme et les projets atteignaient leurs objectifs premiers.
2.26 La CEIC a joué un rôle très restreint en ce qui concerne le Programme de SCCE. La CEIC n'a joué qu'un rôle d'intermédiaire en ce qui a trait à la réalisation des objectifs du Programme de subventions et contributions pour la création d'emplois. En effet, elle a fait office de secrétariat, et ses cadres supérieurs n'ont eu aucun pouvoir décisionnel sur la sollicitation des demandes, le choix des projets ou la qualité des projets choisis. Ce sont pourtant là les responsabilités de la CEIC à l'égard des autres programmes de création d'emplois. Dans le cas du Programme de SCCE, toutefois, ce sont les ministres et les députés qui ont joué le rôle dominant. Ainsi, certains projets dont l'économie ou l'efficacité en matière de création d'emplois pour chômeurs laissait à désirer ont été annoncés au public avant d'avoir été évalués et approuvés.
2.27 Les représentants élus sont chargés d'élaborer des politiques; ils sont responsables de leur mise en application et doivent rendre compte des programmes connexes. Cependant, en exerçant cette responsabilité, ils ne doivent pas compromettre la réalisation des objectifs, ainsi que l'économie et l'efficience d'un programme.
2.28 Les critères d'admissibilité établis n'étaient pas assez sévères. Les critères d'admissibilité approuvés par le Conseil du Trésor étaient si généraux que presque tous les projets proposés pouvaient être acceptés. Or, en examinant les projets, on constate qu'il aurait fallu des critères et des contrôles plus rigoureux pour assurer la réalisation de l'objectif premier du programme, soit la création d'emplois pour chômeurs.
2.29 On n'incitait pas les fonctionnaires de la CEIC à contrôler les projets. La procédure pour évaluer les projets dans le cadre du Programme de SCCE semblait conçue pour permettre de débourser rapidement les fonds. Le guide opérationnel du programme donnait peu d'indications aux fonctionnaires sur la façon d'interpréter les critères d'admissibilité ou d'évaluer les projets et ne les incitait pas à surveiller les projets. Par conséquent, on approuvait les demandes de fonds sans accorder une attention suffisante à la création possible d'emplois pour les chômeurs et aux coûts des emplois créés. Dans près de la moitié des projets, le coût était de plus de 1 000 $ par semaine de travail créée, alors qu'il en coûtait 311 $ par semaine pour le Programme Canada au travail. Malgré le rôle restreint de la Commission dans l'approbation des projets, les procédés et contrôles financiers qu'elle a établis étaient suffisants pour garantir que les sommes versées aux promoteurs avaient effectivement été dépensées pour les activités approuvées.
2.30 Programme de croissance locale de l'emploi - pour assurer la création d'emplois permanents. Le Programme de croissance locale de l'emploi était axé sur l'augmentation des emplois permanents dans les localités de moins de 50 000 habitants avec un chômage chronique élevé. En deux ans et demi d'existence, le programme a reçu plus de 188 millions de dollars.
2.31 Approbation des demandes de fonds à partir d'évaluations non raisonnables. La CEIC n'a jamais précisé ses attentes en ce qui concerne la continuité et l'auto-suffisance des projets et des entreprises qu'elle finance à long terme (généralement pendant cinq ans) dans le but d'assurer la création d'emplois permanents. Chaque année, avant de renouveler son financement, la Commission devait évaluer la viabilité des entreprises qui bénéficiaient d'octrois. Or, chaque année, la CEIC approuvait des demandes de fonds additionnels fondées sur des prévisions irréalistes et non raisonnables de la part des responsables des projets. Nous avons relevé certains cas où la viabilité des entreprises financées était très incertaine.
2.32 On n'a pas suffisamment insisté sur la création d'emplois permanents. Bien que l'objectif premier du Programme de croissance locale de l'emploi ait été d'accroître le nombre d'emplois permanents, la définition opérationnelle de cet objectif n'était pas suffisamment claire pour permettre de réaliser le programme avec efficacité et de rendre compte des résultats. Par exemple, il est question, dans les lignes directrices opérationnelles, d'ouvrir la voie à l'emploi en vue d'augmenter le nombre d'emplois permanents, ces derniers étant définis comme des emplois à plein temps ou à temps partiel, pour une période indéterminée ou à intervalles réguliers. À cause de ce manque de clarté, on n'a pas accordé suffisamment d'attention, dans l'analyse des propositions de projets et dans l'évaluation des résultats des projets mis en oeuvre, à l'obligation de créer des emplois permanents. La CEIC a éprouvé de la difficulté à compiler les résultats et s'est trouvée dans l'impossibilité de communiquer au Parlement des données utiles à ce sujet.
2.33 Le Programme national de formation en établissement a coûté 922 millions de dollars en 1985-1986. Ce montant comprend les sommes déboursées par la Commission pour acheter des cours auprès des établissements de formation professionnelle, des collèges et des instituts techniques, ainsi que pour verser aux stagiaires des allocations de formation et autres prestations. Chaque année, plus de 200 000 Canadiens ont profité de ce programme.
2.34 Dans le domaine de la formation, le gouvernement fédéral a commencé par partager les coûts de construction et d'exploitation des établissements provinciaux de formation professionnelle pour en venir à acheter les cours de formation voulus pour répondre aux objectifs de la Commission. En vertu de la Loi nationale sur la formation, adoptée en 1982, le gouvernement fédéral doit mettre sur pied "un programme de formation professionnelle qui favorise l'adaptation des qualifications professionnelles de la population active aux besoins et à l'évolution de l'économie et augmente les chances d'emploi ou de rémunération."
2.35 La Commission a éprouvé de la difficulté à atteindre ses objectifs. Selon une évaluation de rendement ainsi qu'une étude menée en 1985, la Commission a eu de la difficulté à atteindre ses objectifs. Par exemple :
2.37 D'autres facteurs influent sur l'économie et l'efficience des achats de cours de formation. Soulignons, notamment, les "obligations morales" que croient avoir certains bureaux régionaux d'appuyer les établissements financés en vertu d'autres programmes de la CEIC; l'absence de lignes directrices à jour et de données repères sur les coûts, dont pourraient se servir les bureaux régionaux pour les négociations; le manque de conformité, de la part des provinces, à certaines exigences des accords bilatéraux en matière de finances et de vérification.
2.38 Environ 40 p. 100 des dépenses de formation ont été consacrées aux allocations de formation ou aux prestations d'assurance-chômage. Au moment de la vérification des paiements, nous avons constaté, selon les fiches de paiement des stagiaires que nous avons examinées, que 13 p. 100 d'entre eux ont reçu des paiements en trop et 10 p. 100 des paiements insuffisants. L'erreur moyenne était de 106 $ par stagiaire, soit l'allocation régulière d'une semaine à peu près pour les stagiaires qui suivent une formation de 18,5 semaines environ. Nous avons également constaté que les déclarations des stagiaires ne faisaient pas l'objet d'un contrôle suffisant et uniforme. Il y a donc possibilité de nombreuses erreurs dans l'établissement des allocations.
2.39 Subventions et contributions. Avant 1981-1982, la Commission avait surtout recours aux contributions pour financer les programmes de création d'emplois. Depuis, elle a obtenu la permission d'utiliser les subventions, d'abord pour le Programme de SCCE, puis pour le Programme de croissance locale de l'emploi.
2.40 Diverses interprétations au sujet des subventions. La définition d'une subvention, donnée à la section 9.4 du Guide d'administration financière, peut être interprétée de diverses façons. Pendant quelques années, la distinction entre les termes contribution et subvention s'est pratiquement estompée, à cause de l'interprétation large du caractère inconditionnel d'une subvention. Malgré tout, la Commission a adopté diverses positions sur le rôle de ses employés en matière de supervision, de contrôle et d'évaluation des projets financés par le biais de subventions. Dans le cadre du Programme de SCCE, la CEIC a décidé qu'il n'était pas nécessaire de procéder au contrôle, à la vérification ou à l'évaluation des projets financés par subvention. Elle a toutefois exigé un contrôle dans le cas des sociétés CLE.
2.41 Il faudrait recourir aux contributions lorsqu'il y a lieu d'exercer des contrôles et de faire un suivi. L'octroi de subventions peut présenter certains avantages pour l'organisme donateur, notamment moins de ressources affectées au contrôle et au suivi. Étant donné que les subventions ne donnent pas lieu à une vérification ou à un contrôle aussi rigoureux, les ministères ne devraient pas s'en servir à moins d'être capables de démontrer clairement qu'elles seront plus efficaces pour atteindre les objectifs du programme. Si les ministères ont recours aux subventions, ils devraient préciser les contrôles d'admissibilité à imposer, les paiements et l'évaluation à effectuer.
2.42 Le Parlement n'est pas dûment informé. La Commission n'a pas dûment informé le Parlement de la nature du Programme de SCCE, de l'utilisation des fonds et des résultats obtenus. Dans le cas du Programme de CLE, l'information fournie sur les emplois créés n'était ni exacte ni fiable.
2.44 Au cours de l'année 1985-1986, le SCC s'occupait, en moyenne, de 12 400 détenus inscrits, en plus des 6 000 personnes libérées sous condition ou sous surveillance obligatoire. Aux termes des dispositions du Code criminel du Canada, les personnes condamnées à une peine d'emprisonnement d'au moins deux ans sont incarcérées dans un établissement fédéral. Les personnes qui se voient imposer une peine d'emprisonnement de moins de deux ans sont incarcérées dans une maison de correction ou une prison provinciale.
2.45 Modifications apportées depuis notre vérification précédente (en 1981). Nous avons constaté que le SCC avait généralement donné suite à nos recommandations en renforçant ses mécanismes de contrôle administratif. En novembre 1984, un comité consultatif, chargé par le solliciteur général d'étudier la gestion des établissements correctionnels, signalait que les contrôles généraux améliorés, qui avaient d'abord donné lieu à des progrès constants, étaient maintenant excessifs et se répercutaient sur le moral et l'autonomie du personnel des établissements. À la suite de la publication de ce rapport et d'une invitation du Conseil du Trésor à restreindre les dépenses, le commissaire actuel, qui est entré en fonctions en février 1985, a été l'instigateur de 21 études sur la gestion de l'organisation et des ressources et couvrant presque tous les aspects des opérations du SCC. C'est ainsi que le SCC procède actuellement à des changements en profondeur, afin d'accroître l'autonomie des établissements et des régions et de réduire les coûts. Il est encore trop tôt pour déterminer avec exactitude l'incidence de ces changements, mais nous avons voulu, dans la mesure du possible, parler de leurs conséquences possibles.
2.46 Écart entre la capacité des établissements et les prévisions relatives à la population carcérale. Nous avons établi une comparaison entre la capacité des établissements existants et en construction au 30 avril 1986 et les dernières prévisions sur la population carcérale pour 1992-1993. Nous avons constaté un écart entre la capacité et les prévisions pour divers niveaux de sécurité. Même s'il y aura un surplus de 705 cellules aux niveaux de l'isolement protecteur et de la sécurité maximale, il manquera 1 478 cellules dans les établissements à sécurité moyenne. C'est surtout dans l'Est du Canada qu'il y aura des cellules excédentaires aux niveaux de l'isolement protecteur et de la sécurité maximale, tandis que l'Ouest connaîtra une certaine pénurie de cellules. La pénurie au niveau des établissements à sécurité moyenne frappera toutes les régions du pays.
2.47 Cet écart tient surtout à trois facteurs. Premièrement, les projets de construction de nouveaux établissements d'isolement protecteur et à sécurité maximale avaient d'abord pour but soit de remplacer des établissements plus vieux, soit d'accroître la capacité d'hébergement en fonction d'une augmentation prévue de la population carcérale. Or, le SCC s'est ravisé par la suite, et a décidé de rénover et de conserver les vieux établissements, d'où un surplus dans le nombre de cellules prévues. Deuxièmement, suivant la politique en vigueur au SCC, même si les établissements d'isolement protecteur sont généralement construits d'après les mêmes normes de sécurité que les établissements à sécurité maximale, les détenus en isolement protecteur et les détenus au niveau de sécurité maximale ne devraient pas être logés dans le même établissement. Par conséquent, même lorsqu'il y avait un surplus de cellules dans un établissement à sécurité maximale, elles ne servaient pas à loger les détenus en isolement protecteur, et on a construit des établissements distincts pour eux. Troisièmement, les décisions ont été motivées non seulement par les besoins des programmes, mais aussi par d'autres considérations, comme la possibilité d'offrir des avantages économiques à des régions défavorisées. Citons en l'occurrence la construction d'un établissement d'isolement protecteur à Renous (Nouveau-Brunswick) (établissement de l'Atlantique), d'un établissement à sécurité maximale à Drummondville (Québec) (Drummond 1), et d'un établissement d'isolement protecteur à Port-Cartier (Québec).
2.48 Les décisions qui ont présidé à la construction des trois établissements ont eu trois conséquences importantes. Premièrement, d'après nos estimations les plus prudentes, le SCC a convenu d'engager des dépenses en capital supplémentaires de 27 millions de dollars et des frais d'entretien de 30 millions pendant la durée d'utilisation de l'établissement de Port-Cartier. Deuxièmement, même s'il y aura vraisemblablement des cellules libres dans les établissements d'isolement protecteur et à sécurité maximale dans l'Est du Canada, il est susceptible d'y avoir de nombreux cas de double occupation des cellules dans les établissements d'isolement protecteur et à sécurité maximale des régions de l'ouest et dans les établissements à sécurité moyenne de toutes les régions du pays. Troisièmement, le SCC pourrait éprouver de la difficulté à atteindre son objectif de programme qui est de préparer les détenus à leur réinsertion sociale en tant que citoyens utiles et respectueux des lois.
2.49 Augmentation du nombre des cas de double occupation des cellules. Par double occupation, on entend le fait de loger deux détenus dans la même cellule. Le SCC a recours à cette pratique en raison du manque temporaire de cellules dans ses établissements, aux divers niveaux de sécurité. En février 1986, la double occupation des cellules touchait 780 détenus, soit environ 7 p. 100 de la population carcérale totale. D'après la Partie III du Budget de 1986-1987, ce pourcentage est censé passer à 27 p. 100 en 1993-1994. Même si le pourcentage national des détenus qui se trouvent dans cette situation était de 7 p. 100, en février 1986, nous avons constaté que, dans 10 établissements sur 61, comprenant 34 p. 100 de la population carcérale totale, l'occupation double dépassait 10 p. 100 et touchait jusqu'à 38 p. 100 des détenus. Selon les représentants du SCC interrogés, les effets négatifs de la double occupation, le risque de violence accru par exemple, augmentent avec l'augmentation de la double occupation. Le SCC surveille la situation de près et envisage un certain nombre de solutions pour améliorer la situation.
2.50 Absence de normes de rendement et de mécanismes de contrôle uniformes et dûment approuvés quant aux changements apportés aux plans de construction. L'absence de normes de rendement et de mécanismes de contrôle uniformes et dûment approuvés, relativement à la modification des plans à l'étape de la construction, a entraîné des changements fréquents et coûteux, une fois le projet approuvé par le Conseil du Trésor. Les modifications apportées aux trois projets que nous avons vérifiés ont coûté 12,7 millions de dollars, soit environ 14 p. 100 de l'ensemble des frais de construction des trois projets, contre un niveau jugé acceptable d'au plus 5 p. 100 dans l'industrie de la construction. Parmi les changements apportés, notons la pose d'un revêtement de brique sur les murs de ciment de l'établissement de l'Atlantique, à un coût de 1,7 million de dollars, afin de donner du travail aux fabricants de briques du Nouveau-Brunswick. La décision de dernière heure d'annuler l'unité spéciale de détention de l'établissement de l'Atlantique a occasionné une dépense de 10 millions de dollars de plus, sans valeur équivalente en contrepartie.
2.51 Manque de connaissances sur la satisfaction des besoins des détenus. Le SCC ignore dans quelle mesure il a réussi à atteindre l'objectif qu'il s'est fixé dans le domaine de la gestion des cas, à savoir satisfaire aux besoins collectifs des détenus; autrement dit, le Service ignore si les programmes et les services offerts permettent de répondre à ces besoins.
2.52 Améliorations à apporter à la mesure de l'efficience et de l'efficacité. Nous avons constaté que, même s'il a pris un certain nombre d'initiatives ces dernières années pour améliorer le contrôle de son programme d'ateliers industriels et sa rentabilité, le SCC doit toujours y apporter des améliorations sensibles s'il veut pouvoir mesurer de façon satisfaisante l'efficience et l'efficacité de ses programmes relatifs à la formation générale et professionnelle et aux ateliers industriels.
2.53 Changements apportés au programme de recrutement, de formation et de perfectionnement des agents de correction (CX), sans considération suffisante de leur incidence sur l'ensemble du programme. Les agents CX forment le principal groupe professionnel au sein du SCC. Ils sont au nombre de 4 100 et constituent 40 p. 100 de l'effectif total du Service. Désireux de réduire les coûts et de décentraliser les opérations, le SCC a modifié, en 1985-1986, sa façon de recruter, de former et de perfectionner les agents CX. Or, il a apporté la plupart de ces modifications sans suffisamment tenir compte de leur incidence sur l'ensemble des activités de recrutement, de formation et de perfectionnement des CX.
2.54 Possibilité de réduire les dépenses liées aux heures supplémentaires. En 1984-1985, le SCC a dépensé 29 millions de dollars en heures supplémentaires, celles effectuées par le groupe CX comptant pour 21,7 millions de dollars. Nous avons constaté que le SCC n'avait pas élaboré de moyen de ventiler les frais des heures supplémentaires selon les diverses causes, de sorte qu'il lui est impossible de déterminer l'importance relative de ces causes, d'isoler les problèmes, de trouver des solutions, de fixer des objectifs et de mesurer les progrès. À notre avis, le SCC pourrait, au niveau opérationnel, réduire les heures supplémentaires par une meilleure planification des horaires des employés et par un rendement accru des employés grâce à la réduction du taux d'absentéisme. Le SCC prend actuellement des mesures à cet égard. En 1985-1986, le SCC affirme avoir réduit de 4 millions de dollars l'ensemble des frais au titre des heures supplémentaires par rapport à l'année précédente : 1 million de dollars pour les CX et 3 millions pour les autres employés. Une partie de cette réduction pourrait être le résultat de ces initiatives.
2.55 Systèmes d'information de gestion insatisfaisants. Au début de 1985, on a imposé un gel de toutes les activités d'élaboration de systèmes, pour les raisons suivantes : insatisfaction des utilisateurs, qui avaient constaté que les nouveaux systèmes ne répondaient pas à bon nombre de leurs besoins, insuffisance des données fournies, absence d'un plan à long terme visant à coordonner le développement des nombreuses initiatives en cours et insuffisance du budget de base pour l'élaboration des systèmes.
2.56 Le SCC est en voie, semble-t-il, de résoudre ses difficultés dans ce domaine puisqu'il a récemment entrepris l'établissement d'un plan à long terme donnant un ordre de priorité à l'élaboration des systèmes.
2.57 Vérification interne. Nous avons constaté que le service de vérification interne avait un mandat et des liens hiérarchiques appropriés et que ses rapports et ses activités de suivi étaient satisfaisants. Depuis notre dernière vérification, nous avons remarqué que le SCC avait pris des mesures visant à accroître l'efficience et la qualité de sa vérification interne. Toutefois, le changement proposé au rôle de la vérification interne en ce qui concerne la vérification des établissements nous inquiète, car il nuirait à la présentation de rapports objectifs et indépendants à la direction sur le déroulement des affaires des établissements. Nous estimons en outre que le service de vérification interne devrait accroître ses compétences dans le domaine de l'optimisation des ressources et des vérifications dans un cadre informatique et améliorer ses méthodes de vérification et la consignation de son travail de vérification.
2.58 Manque de conformité à la politique sur l'évaluation des programmes. Le SCC possède une fonction d'évaluation de programmes depuis 1981. Nous avons constaté qu'il existe effectivement un mandat satisfaisant pour l'évaluation des programmes, mais que les fonctionnaires du ministère, y compris les cadres supérieurs, ne se conforment pas à la politique du SCC sur l'évaluation des programmes ni à la circulaire pertinente du Conseil du Trésor. Par conséquent, la fonction actuelle d'évaluation des programmes au SCC ne constitue pas un mécanisme satisfaisant pour pouvoir, de façon périodique, mesurer l'efficacité des programmes et présenter des rapports à ce sujet.
2.59 Améliorations à apporter aux rapports présentés au Parlement. Les deux principaux rapports que le SCC doit présenter au Parlement sont la Partie III du Budget des dépenses et le chapitre sur le SCC dans le rapport annuel du Solliciteur général. À l'examen de ces rapports, nous avons constaté que les comptes rendus du Service, bien qu'ils soient satisfaisants dans l'ensemble, sont parfois inadéquats. Ils ne permettent donc pas toujours au lecteur de se faire une opinion juste des programmes du SCC et des dépenses qui s'y rattachent.
2.60 Programme de libération conditionnelle. La Commission nationale des libérations conditionnelles n'a pas établi de critères explicites pour la prise des décisions en matière de libération conditionnelle. Par conséquent, elle n'a pas de base appropriée pour évaluer l'équité, la qualité et l'efficacité de ses décisions. Qui plus est, le programme de libération conditionnelle n'a jamais fait l'objet d'une évaluation.
2.62 Les gouvernements fédéral et provinciaux ont uni leurs efforts dans le but de trouver des solutions aux importants problèmes auxquels font face les agriculteurs et l'industrie alimentaire, notamment la concurrence croissante sur les marchés internationaux, la baisse des revenus agricoles et la dégradation des sols.
2.63 La question en jeu est d'une importance capitale. En effet, le secteur agro-alimentaire emploie 15 p. 100 de la population active canadienne et il représente 25 p. 100 de notre excédent commercial. Les consommateurs canadiens consacrent quelque 40 milliards de dollars par année à l'achat d'aliments. Les revenus agricoles bruts s'élèvent chaque année à quelque 20 milliards de dollars, si l'on tient compte de la valeur des exportations. Les dépenses combinées du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux dans le domaine de l'agriculture totalisent plus de 3 milliards de dollars, somme qui correspond à peu près aux revenus agricoles nets.
2.64 Pour réaliser la vaste gamme de ses programmes, le ministère doit tenir compte de nombreux intérêts différents, voire concurrentiels, dans le secteur agro-alimentaire. Le ministère doit aussi administrer certains de ses programmes de concert avec les gouvernements provinciaux.
2.65 Étendue de la vérification. Nous avons examiné séparément la gestion des directions générales que nous avons vérifiées cette année, mettant l'accent sur leur souci de l'économie et de l'efficience, ainsi que sur les procédés établis pour faire rapport sur l'efficacité des programmes. Nous avons vérifié les contributions versées pour protéger le revenu des agriculteurs, les activités de recherche, ainsi que des programmes reliés à la gestion des pâturages communautaires et à l'aménagement de sources d'approvisionnement en eau dans les Prairies. Nous avons également vérifié la planification stratégique, les services de commercialisation et de gestion financière, la gestion des ressources humaines ainsi que les pratiques de santé et de sécurité. Nous avons fait le suivi des recommandations formulées lors de notre vérification de 1982 dans les secteurs que nous avons vérifiés cette année.
2.66 Dépenses qu'il est possible d'éliminer. Nous avons relevé certains cas d'absence apparente du souci de l'économie. Des erreurs ou un manque de souci de l'économie en ce qui concerne les paiements de soutien des produits ont donné lieu à des paiements en trop de l'ordre de 4,2 millions de dollars sur une période de six ans; l'Office des produits agricoles a consenti un prêt à un taux d'intérêt subventionné de l'ordre de 200 000 $. Le ministère a versé une somme correspondant à 405 000 $ de plus que la valeur marchande pour l'achat d'un terrain en vue de la construction d'un nouveau centre de recherche agricole et le renouvellement d'un bail a coûté 315 000 $ de plus que nécessaire aux contribuables. Il y a aussi place pour des améliorations. Ainsi, l'Administration du rétablissement agricole des Prairies pourrait réduire les coûts de gestion des pâturages et accroître l'efficience opérationnelle.
2.67 Manque de documentation pour la prise de décisions qui affectent les programmes. Nous nous sommes inquiétés du manque de preuves que l'on ait fourni de l'information au ministre en vue de l'aider à prendre des décisions importantes. Cela comprend des analyses restreintes effectuées au sujet des répercussions financières des modifications apportées aux modalités de paiement précisées dans la Loi de stabilisation concernant le grain de l'Ouest, le défaut de s'assurer de la solidité actuarielle et de l'autonomie financière des régimes d'assurance-récolte et les retards à mettre en évidence la hausse de la part du gouvernement fédéral au coût de ces programmes.
2.68 La Loi de stabilisation concernant le grain de l'Ouest a été modifiée en 1984 de façon à prévoir le choix de verser des paiements plus élevés aux agriculteurs. Or, la décision d'accroître ces paiements n'était pas fondée sur une évaluation actuarielle de l'autonomie financière du régime ou sur une analyse des liens entre les sommes perçues auprès des agriculteurs et les paiements effectués. Qui plus est, le pouvoir discrétionnaire exercé par l'Administration a donné lieu à des dépenses en trop de l'ordre de 185 millions de dollars en 1984-1985. Cette situation soulève deux questions. Premièrement, le programme est-il géré en vue d'assurer l'autonomie financière, en fonction des besoins des agriculteurs actuels et éventuels?; deuxièmement, le ministre doit-il être avisé officiellement de tout pouvoir discrétionnaire exercé en vertu de la loi?
2.69 Pratiques de santé et de sécurité insuffisantes. Nous nous sommes rendus compte que dans bon nombre d'installations d'Agriculture Canada, les déchets toxiques n'étaient pas identifiés et étaient entreposés de façon incorrecte. La responsabilité de l'élaboration de pratiques de sécurité n'a pas été assignée de façon efficace, et les méthodes d'identification et d'entreposage sont insatisfaisantes.
2.70 Le ministère tarde à donner suite à nos recommandations de 1982. Les problèmes décelés au moment de notre vérification de 1982 se situent toujours dans les secteurs que nous avons vérifiés cette année. Le ministère semble peu enclin à régler les problèmes décelés antérieurement en rapport avec la gestion des opérations de recherche, de la planification des ressources humaines et des pratiques de santé et de sécurité.
2.71 Non-conformité aux pouvoirs de dépenser accordés par le Parlement. Nous avons remarqué qu'au cours des trois dernières années, la somme de 100 millions de dollars a été affectée aux dépenses engagées par la Commission canadienne du lait pour commercialiser les produits laitiers. Or, cette utilisation des fonds n'était pas précisée dans les pouvoirs de dépenser autorisés par le Parlement ni dans le Règlement afférent à la Loi sur la stabilisation des prix agricoles. L'Office de stabilisation des prix agricoles se propose d'obtenir une autorisation précise à cet égard.
2.72 Améliorations requises au chapitre de la coordination des programmes et de la planification stratégique. En règle générale, le ministère réagit aux pressions immédiates et il se penche sur des problèmes précis à mesure qu'ils se présentent. Les directions générales se considèrent comme des services indépendants plutôt que comme des éléments qui s'insèrent dans le cadre d'une stratégie globale à long terme. Les liens entre les divers programmes ne sont pas clairement établis et les analyses coûts-avantages des solutions de rechange sont restreintes. Au cours de notre examen de la planification des programmes à l'Administration de rétablissement des produits agricoles, par exemple, nous avons constaté des écarts importants dans le plan stratégique concernant les besoins en matière de développement hydraulique, et une évaluation très restreinte de l'efficacité des méthodes de financement. Nous avons également constaté qu'une direction nationale plus forte était nécessaire pour améliorer la gestion des activités de recherche.
2.73 Le but et l'incidence des programmes sont parfois confus et ne sont pas clairement communiqués au Parlement. La Loi sur la stabilisation des prix agricoles précise que le programme de soutien laitier est destiné à stabiliser le prix du lait et de la crème de transformation afin d'assurer des bénéfices équitables à cette industrie. La stabilisation des prix du lait de transformation semble être atteinte par le biais de prix de soutien pour le beurre et le lait écrémé en poudre plutôt que par des subventions et semble être destinée à aider les producteurs laitiers à maintenir un niveau de revenu fixé. Elle peut également servir à baisser les prix à la consommation, ou à assurer des bénéfices aux transformateurs. Cependant, comme il n'existe aucune définition d'un bénéfice équitable ou d'un producteur efficient, il n'est pas sûr que l'on serve les objectifs visés par le Parlement.
2.74 Le Parlement a besoin d'une meilleure information. Le ministère pourrait mieux s'acquitter de son obligation de rendre des comptes au Parlement en lui communiquant, par exemple, la nature du soutien au titre des produits par rapport à l'importance de ces produits, la mesure d'un bénéfice équitable pour les producteurs et une part équitable du produit intérieur brut, ainsi que les tendances en matière d'encaisse, de revenu et d'avoir net pour les agriculteurs.
2.75 Le ministère travaille actuellement à améliorer ses systèmes et méthodes de gestion. Le ministère a élaboré un cadre de planification opérationnelle en 1985, il a déterminé ses exigences en matière de mesure du rendement et il est en voie de les élaborer. Il compte réaliser, au cours des cinq prochaines années, une série de projets destinés à améliorer la gestion. De plus, pour donner suite aux recommandations du Groupe d'étude ministériel sur l'examen des programmes, le ministère a entrepris de modifier ses méthodes de planification, d'établissement de priorités et d'affectation des ressources. Il est encore trop tôt pour déterminer si ces mesures amélioreront la gestion des programmes.
2.79 Les critères d'admissibilité sont difficiles à appliquer et ne sont pas appliqués uniformément, surtout dans les cas où l'on ne peut déterminer clairement si une entreprise serait allée de l'avant sans l'aide du gouvernement. Dans ces cas, une entreprise ne peut bénéficier d'un financement. De plus, des entreprises qui ont affiché de piètres résultats avec des crédits PDME antérieurs et d'autres qui n'ont pas présenté les rapports requis sur des projets précédents ont continué à recevoir une aide financière.
2.80 Le recouvrement des crédits PDME n'est pas contrôlé de façon satisfaisante. Les contrôles que le ministère exerce sur les engagements et les chèques émis en ce qui a trait aux projets du PDME sont de manière générale satisfaisants. On ne peut en dire autant du contrôle exercé sur les projets ou des activités de recouvrement des crédits PDME, lesquels doivent être remboursés si l'initiative de commercialisation permet de nouvelles exportations. Les rapports sur les données d'affaires requis servent de base au calcul des remboursements. Ces rapports, toutefois, sont souvent incomplets, ou ne sont tout simplement pas présentés. Le fait que les vérifications effectuées par le ministère ont révélé que bon nombre de ventes n'ont pas été déclarées laisse présumer le non-recouvrement de sommes dues à l'État. Les pratiques utilisées pour identifier et recouvrer les contributions PDME remboursables ne garantissent pas un recouvrement maximal et ne sont pas conformes aux lignes directrices du Conseil du Trésor.
2.83 Les agents commerciaux sont permutants et sont remplacés périodiquement, mais il n'existe pas de procédures écrites de transfert des responsabilités pour assurer la continuité dans le maintien des contacts d'affaires ou dans la collecte de l'information commerciale. Aucun groupe centralisé n'est chargé d'établir ou d'appliquer des politiques précisant la manière de recueillir, d'analyser et de communiquer des statistiques sur le commerce.
2.87 Une fois qu'un candidat a été choisi, il n'y a aucune procédure écrite pour assurer le transfert harmonieux des fonctions. On ne fournit habituellement pas de formation pour familiariser les candidats avec les questions associées aux secteurs qui leur seront confiés. On s'attend que les agents se familiarisent avec les questions importantes courantes en y travaillant. Étant donné la complexité des dossiers à traiter, les agents ont exprimé de l'incertitude devant les secteurs spécialisés et devant le temps requis pour en acquérir la pleine maîtrise. Cela pose des problèmes de continuité, d'archivage ministériel et de niveau de service.
2.90 Plans requis pour régler la question de surcapacité d'exploitation de la flotte. La gestion des pêches et la protection du poisson présentent, dans la région du Pacifique, de sérieux défis à relever. La surcapacité de la flotte, ainsi que le surinvestissement et l'incertitude des revenus, pour quelques pêcheurs, ont poussé les intervenants à exercer des pressions sur le ministère pour qu'il répartisse les prises à leur avantage. Cette situation a également rendu la gestion des pêches plus difficile, complexe et coûteuse. En vertu de la réglementation et de la gestion actuelles concernant les pêches dans le Pacifique, il n'existe aucun plan, ni aucune priorité ou entente qui permettent au gouvernement et à l'industrie d'éviter les problèmes économiques périodiques que la région a connus par le passé, les demandes accrues en matière de dépenses gouvernementales et le besoin d'obtenir de l'information sur les stocks de façon à se tenir au fait de l'évolution des pêches.
2.91 Besoin d'obtenir une meilleure information sur les stocks de façon à se tenir au fait de l'évolution des pêches. Compte tenu de la complexité et de la difficulté de la tâche, il faut donner crédit à la région pour la façon dont elle a géré la pêche. En ce faisant, elle a toutefois compté sur les connaissances et le dévouement de son personnel au lieu de mettre au point des méthodes de gestion et de compiler de l'information qui lui permettra de marcher de pair avec l'évolution des pêches et d'appuyer les gardes-pêche dans leur tâche de gestion des pêches. Par exemple, la région a pour but premier de protéger les stocks de poisson contre la surexploitation, mais l'information importante requise sur les stocks est insuffisante.
2.92 Besoin d'améliorer la gestion des ressources. La région doit aussi améliorer la gestion de ses ressources financières, matérielles et humaines. Ceci implique le besoin d'améliorer sa planification, son système de répartition ainsi que son système d'acquisition et d'utilisation de l'équipement. La région ne veille pas à ce que ses ressources soient utilisées à des tâches prioritaires ou gérées d'une manière économique et efficiente. Elle doit améliorer sensiblement son système global de planification et de budgétisation et sa gestion de certains secteurs de dépense comme les bateaux, les moteurs, le matériel de communication, les marchés et les ordinateurs.
2.94 Notre vérification a surtout porté sur les responsabilités du ministère relativement à la gestion de terres et de fonds, au nom des Indiens. Nous avons également examiné les services d'enseignement primaire et secondaire offerts aux jeunes Indiens qui vivent dans les réserves ou sur des terres de la Couronne, le système de règlement des revendications des autochtones et la gestion de deux projets de développement dans le Nord canadien.
2.96 Nécessité de se doter d'un inventaire des biens que le ministère doit gérer. Le ministère, afin de connaître les terres des réserves qu'il doit gérer et afin de prendre des décisions sur leur utilisation, doit se doter d'un inventaire complet de ces terres et des ressources naturelles qui appartiennent à chaque bande indienne. Le système actuel du ministère ne lui permet pas de combler ce besoin.
2.97 Manque de formation et de supervision du personnel. Il arrive souvent que les employés qui s'occupent de l'évaluation des terres, de l'arpentage des lots, des contrats et des baux ne possèdent pas les connaissances hautement techniques requises pour qu'ils puissent assumer correctement les responsabilités de fiduciaire confiées au ministère. Ces connaissances leur sont nécessaires non seulement pour effectuer le travail qu'on leur confie, mais également pour qu'ils puissent cerner les problèmes qui se présenteront. Le ministère ne leur a offert que peu de formation. En outre, il ne supervise pas suffisamment son personnel et ne possède pas, pour assurer le contrôle de la qualité du travail effectué, de mécanismes satisfaisants d'examen.
2.99 Dossiers incomplets. Nous avons constaté que les dossiers montés pour chaque succession étaient incomplets. Cela implique que le ministère ou l'exécuteur testamentaire pourrait difficilement prouver que les mesures requises ont été prises, et cela en temps opportun, pour assurer le règlement d'une succession.
2.101 Libération de fonds en fiducie sans garanties suffisantes. Au moment où nous avons effectué notre vérification, il y avait 14 331 comptes en fiducie tenus pour des membres de bande indienne qui sont mineurs et leur valeur totale était de 99 millions de dollars. Le ministère, malgré l'obligation qui lui est faite de garder la part des mineurs dans un compte en fiducie jusqu'à ce que l'enfant ait atteint sa majorité, avait coutume de verser chaque année aux parents ou au tuteur de chaque mineur une somme maximale de 3 000 $, tirée de ces comptes, pour assurer la subsistance du bénéficiaire. Cette somme était versée sans obtenir la demande écrite et l'énoncé des besoins nécessaires. Il nous a fallu conclure, après avoir consulté un juriste indépendant, que ces fonds étaient versés sans garanties suffisantes.
2.103 Absence d'orientation. Nous avons constaté que certaines régions n'avaient pas établi, pour leurs bureaux de district, de normes pour l'application du programme ou de directives opérationnelles. En outre, le ministère n'avait pas de systèmes de surveillance ou d'information appropriés de façon à renseigner les gestionnaires des divers paliers administratifs sur la qualité et le volume des services pédagogiques offerts dans les écoles fédérales et dans les écoles administrées par les bandes indiennes, ainsi que sur les résultats scolaires des jeunes Indiens.
2.104 Nécessité d'améliorer les systèmes d'information (éducation). Il n'existait pas de données ou de statistiques homogènes sur les résultats scolaires des jeunes Indiens relativement aux divers programmes d'enseignement utilisés. Il s'ensuit que le ministère ne pouvait donc évaluer l'efficacité générale du programme d'enseignement ou le rendement des écoles fédérales et des écoles administrées par les bandes.
2.105 L'absence de données fiables a également empêché l'évaluation précise des besoins et a rendu pratiquement impossible la mesure des progrès accomplis dans certains domaines, par exemple dans celui de la réussite scolaire des jeunes Indiens.
2.106 Nécessité de se doter de politiques et de procédés précis pour la transmission de pouvoirs de contrôle aux organisations indiennes. L'absence de politiques, de procédés ou de directives opérationnelles précises fait qu'il est difficile de rendre vraiment compte de la prestation des services d'enseignement. Le ministère n'a pas précisé ce qu'il entendait par "contrôle, par les Indiens, ..." de l'enseignement. On ne savait trop si cela voulait dire que l'on confiait tout simplement aux Indiens l'utilisation et l'administration des écoles dans le cadre des politiques et des règlements établis par le ministère ou que les Indiens seraient libres d'exercer leurs responsabilités et de prendre des décisions de la même manière que les membres élus des commissions scolaires des provinces.
2.110 Étendue de la vérification. Notre vérification a porté essentiellement sur les principales activités du Département (la surveillance des institutions financières et des régimes de pension et la prestation de services actuariels) et sur les procédés de gestion qui appuient celles-ci.
2.111 Les faillites récentes de compagnies que le Département régit ont amené ce dernier à prendre des mesures pour améliorer sa surveillance des institutions financières. Parmi ces mesures, il y a l'application de règles plus rigoureuses pour la constitution de nouvelles compagnies, une surveillance plus poussée des compagnies qui donnent des signes de faiblesses financières prochaines et l'amélioration des contrôles sur place en ayant recours à des experts de la réassurance et de l'immobilier.
2.112 Toutefois, le fait que le Département, bien qu'il soit au courant des problèmes qui sont à l'origine des cas d'insolvabilité, ait consacré peu de temps à prévoir les tendances futures du secteur et à cerner les nouveaux secteurs de risques éventuels nous préoccupe. De 50 à 100 p. 100 des heures de travail de la haute direction ont été consacrées, pendant des périodes pouvant aller jusqu'à plusieurs mois, aux tâches rendues nécessaires par les faillites d'entreprises et leurs retombées. Le fait de composer avec d'autres ces tâches et pressions extérieures a laissé aux gestionnaires peu de temps pour évaluer les risques futurs, sans parler des activités ordinaires et continues de surveillance. En conséquence, le Département pourrait n'être pas en mesure de faire face avec succès aux situations nouvelles et mouvantes du monde financier.
2.113 Le Département pourrait améliorer de beaucoup l'efficience de ses procédés de surveillance des institutions financières. Dans de nombreux secteurs, le Département n'utilisait l'informatique que de façon restreinte. Les normes et les procédés d'inspection demandaient grandement à être améliorés; il n'y avait qu'un nombre restreint de procédés pour l'affectation des ressources et pour l'établissement du budget; nous n'avons relevé que peu de signes de planification et de révision, et la consignation du travail effectué est insuffisante. Une plus grande utilisation, par le Département, des travaux des vérificateurs externes des compagnies qu'il régit ainsi qu'une meilleure coordination des travaux qu'effectue le personnel des bureaux régionaux et de l'administration centrale l'aideraient à éviter les doubles emplois et à réduire éventuellement le nombre d'années-personnes à utiliser, et permettraient aux inspecteurs d'accorder plus d'attention aux secteurs qui présentent des risques importants.
2.114 La petite taille du Département, les communications fréquentes entre la haute direction et les employés de tous les niveaux ainsi que les connaissances et l'expérience que détiennent collectivement les employés ont atténué ces difficultés dans une certaine mesure. En outre, dans divers secteurs du Département, des efforts sont faits pour que soient utilisés de meilleurs systèmes, de meilleures lignes directrices et de meilleurs procédés. Cependant, compte tenu de la complexité et de la nature des industries qu'il doit surveiller et de l'évolution rapide de la situation de chacune, le Département se doit de mettre en doute l'utilité actuelle des techniques et des méthodes qu'il utilisait il y a vingt ans.
2.115 La surveillance que le Département exerce sur les régimes de pension est beaucoup moins rigoureuse que celle qu'il exerce à l'égard des institutions financières. Par conséquent, il y a risque que les méthodes de surveillance actuelles ne lui permettent pas d'exercer un contrôle suffisant de la solvabilité des régimes de retraite. Les procédés de contrôle du respect des exigences législatives, de l'enregistrement des régimes et de la révision des rapports actuariels sont satisfaisants. Toutefois le Département, dans l'exercice de son rôle de surveillance, se fie presque exclusivement aux exposés des faits que lui font les gestionnaires. Entre autres, il n'effectue pas suffisamment d'inspections afin d'avoir l'assurance, par un examen impartial, que, par exemple, les cotisations des employés ont été versées aux régimes et que les employeurs utilisent des méthodes de gestion pertinentes pour l'administration des régimes de retraite. Le Département ne cherche pas non plus à obtenir confirmation, de manière impartiale, que l'administration des portefeuilles où sont placés les fonds des régimes est valable, pas plus qu'il n'effectue d'examen impartial pour évaluer la valeur réelle des placements immobiliers, des prêts hypothécaires ou d'autres placements de ce genre.
2.116 Notre examen des services actuariels fournis par l'actuaire en chef et son personnel démontre chez ces personnes un niveau de professionnalisme élevé. Il faut toutefois signaler un problème au chapitre de la communication, en temps opportun, de l'information sur les régimes de retraite des employés de l'État. En vertu de dispositions législatives récentes, tous les rapports actuariels qui portent sur les régimes de retraite fédéraux doivent être présentés au Parlement dans les 18 mois suivant la date de la révision. Jadis, certains rapports avaient été présentés cinq ans après cette date. Une information récente sur les coûts et les engagements à long terme au titre des régimes de retraite constitue un élément essentiel pour évaluer la mesure dans laquelle les réserves établies sont suffisantes pour faire face aux besoins futurs de ces régimes.
2.117 Le Département se doit de communiquer au Parlement avec plus d'efficacité le résultat de ses travaux. L'information que renferme le Budget des dépenses satisfait de façon générale aux normes de présentation de l'information élaborées par le Bureau du contrôleur général. Toutefois, l'information que le Département doit présenter au Parlement, en vertu de la loi, a nettement besoin d'être améliorée. Les rapports annuels qui rendent compte de la surveillance des institutions financières, malgré les efforts faits récemment pour en réduire la taille, sont si volumineux (un rapport comptait plus de 400 pages) que les députés n'ont pas le temps de les lire. À l'opposé, le rapport annuel sur la surveillance des régimes de retraite ne fournit qu'une information réduite. Enfin, les rapports actuariels du Département qui portent sur le régime de pensions du Canada et sur les régimes de retraite de la fonction publique, dont les données devraient avoir une incidence importante sur les décisions à prendre, sont rédigés de telle manière que, de façon générale, seule des personnes qui possèdent des connaissances en actuariat peuvent en dégager les incidences financières.
2.118 Le Département recouvre la majeure partie de ses dépenses annuelles (lesquelles se sont chiffrées à 19 millions de dollars en 1985-1986) auprès des entités qu'il surveille et auprès des organismes du gouvernement. Les méthodes actuelles de facturation ont engendré, pour le gouvernement fédéral, des pertes de plus d'un million de dollars en intérêt perdu au cours de chacun des deux derniers exercices.
2.120 Notre dernier examen du Portefeuille remonte à 1980. Cette année, nous nous sommes concentrés sur trois secteurs importants de dépenses : le Programme des allocations aux anciens combattants, le Programme des pensions d'invalidité et le Programme des services de santé. Nous avons revu la situation de plusieurs des secteurs que nous avions examinés en 1980, en tenant tout particulièrement compte des recommandations du Comité des comptes publics.
2.121 Comme le contingent des anciens combattants n'a pas augmenté depuis la fin du conflit coréen, on pense généralement que le Portefeuille des Affaires des anciens combattants se trouve dans une conjoncture stable. En fait, il se trouve dans une situation aussi dynamique que celle de n'importe quel autre ministère en raison même des besoins changeants de sa clientèle qui avance en âge. Un certain nombre de changements internes, dont le déménagement d'Ottawa à Charlottetown, la réorganisation du Portefeuille et une toute nouvelle équipe de cadres supérieurs, ont également eu des répercussions sur le Portefeuille.
2.122 Le déménagement à Charlottetown a engendré des perturbations et a posé des problèmes au Portefeuille. Les efforts déployés pour le déménagement et pour maintenir un niveau de service acceptable ont retardé le règlement d'autres problèmes.
2.123 Bien que nous ayons identifié certains domaines qui posent des problèmes, nous avons constaté que la direction était malgré tout au fait de plusieurs d'entre eux et qu'elle prenait des mesures pour les régler.
2.124 Non respect des devoirs légaux du fiduciaire. Nous avons effectué un suivi des faits signalés dans la note de vérification publiée dans notre Rapport de 1985. Nous avons trouvé de sérieuses faiblesses importantes dans l'administration de 56 millions de dollars détenus dans les comptes de fiducie établis pour les anciens combattants. Ces comptes sont établis pour permettre au Portefeuille d'administrer les affaires des anciens combattants qui sont incapables de le faire. Le Portefeuille ne s'est pas acquitté des devoirs légaux élémentaires d'un fiduciaire, c'est-à-dire le devoir de payer de l'intérêt sur les fonds détenus en fiducie, le devoir de superviser les tiers qui administrent les comptes pour le Portefeuille, le devoir de tenir des comptes détaillés et d'en faire rapport de façon régulière et le devoir de s'assurer que l'on se conforme à une procédure précise en établissant les comptes de fiducie. À la suite d'une décision d'un tribunal concernant l'administration des fonds en fiducie par le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, le Portefeuille a reconnu l'existence de ces problèmes. Un groupe d'étude du Portefeuille examine présentement des solutions possibles.
2.125 Améliorations sensibles des délais de traitement des demandes de pension d'invalidité. Dans son rapport qui a fait suite à notre vérification de 1980, le Comité des comptes publics a exprimé sa préoccupation devant les délais de traitement des demandes de pension d'invalidité. Après avoir pris connaissance des observations du Comité Marin qui a enquêté sur cette situation, le ministre a déployé, au cours de la dernière année, des efforts concertés pour ramener les délais de traitement des demandes à un niveau acceptable. Cet objectif a été atteint et maintenu.
2.126 De nombreux paiements d'allocations d'anciens combattants sont incorrects. En ce qui a trait à l'exercice 1985-1986, nous avons évalué à 9,4 millions de dollars le montant des sommes versées en trop aux prestataires, paiements qui n'auraient pu être évités dans le contexte des politiques et des procédés en vigueur au moment de notre vérification. On aurait pu éviter des paiements en trop de l'ordre d'un autre 26,4 millions de dollars. Ils auraient pu être évités de façon rentable, par exemple en élaborant, avec le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social, des modification aux lois et de meilleures méthodes qui auraient permis de coordonner les paiements d'allocations d'anciens combattants et de Pensions de sécurité de la vieillesse et du Supplément de revenu garanti aux anciens combattants. Le quart des autres erreurs n'aurait pu être évité (par exemple, lorsqu'on reçoit de l'information nouvelle concernant le revenu d'un prestataire après que le chèque mensuel a été envoyé). Au cours de la même période, on a versé à des prestataires pour 3,8 millions en paiements qui étaient insuffisants. Les modifications apportées à la loi, qui sont entrées en vigueur le 1er avril 1986, devraient avoir pour effet de réduire le nombre des incidents de ce genre.
2.127 Planification à long terme incomplète. Le Comité des comptes publics partageait, en 1980, notre inquiétude concernant l'absence, à cette époque, d'une planification à long terme. Au cours de la dernière année, le ministère a pris des mesures de grande envergure afin d'enclencher le processus de planification à long terme, mais il reste encore beaucoup à faire avant que ce dernier ne soit fermement établi. Il faudrait disposer de données plus précises pour orienter les décisions à ce sujet. Parmi les programmes clés, seul celui de l'Office de l'établissement agricole des anciens combattants dispose d'un plan à long terme complet. Le ministère travaille présentement à l'élaboration d'un plan concernant les lits d'hôpitaux, un problème des plus aigus, afin de mettre des lits à la disposition de la population d'anciens combattants à mesure qu'elle vieillit. Le Programme des allocations aux anciens combattants a également besoin d'un plan à long terme pour les 15 prochaines années, vu que les prestations annuelles tomberont de 450 à 40 millions de dollars. Il y aurait également lieu de prendre très bientôt des décisions concernant l'administration future du programme avant que ne soient prises des décisions à court terme, par exemple au chapitre des investissements nécessaires en matière d'informatique.
2.128 Le Programme pour l'autonomie des anciens combattants constitue une solution innovatrice au problème du vieillissement de la clientèle. Ce programme a pour objet de retarder le placement des anciens combattants en établissement en leur offrant des services de soins de santé et d'aide à domicile. Non seulement ce programme permet-il une diminution des frais d'hospitalisation, mais il assure également une vie plus normale à l'ancien combattant. Comme il s'agit d'un nouveau programme, le ministère a dû composer avec certaines difficultés de fonctionnement qui iront croissant avec l'expansion du programme. Ces difficultés de fonctionnement comprennent entre autres un mécanisme de remboursement plutôt lourd. Le ministère est présentement à la recherche d'un meilleur système.
2.129 Les dépenses encourues dans le passé au chapitre du système informatique n'ont pas constitué une optimisation suffisante des ressources. Nous avons constaté que les deux plus importants systèmes informatiques du Portefeuille, soit ceux qui sont utilisés pour le Programme des allocations aux anciens combattants et pour le Programme des pensions d'invalidité, n'ont pas répondu aux attentes du point de vue de l'amélioration de l'efficience. Nous estimons qui l'on a dépensé, entre 1978 et 1984, 17 millions de dollars pour l'élaboration du système des allocations des anciens combattants et 4,5 millions de dollars pour le système des pensions d'invalidité. Les systèmes présentaient des lacunes qui ont mené à l'abandon de caractéristiques importantes des systèmes. On a aussi raté l'occasion d'améliorer l'efficience. À notre avis, les sommes consacrées à la conception et au fonctionnement de ces systèmes ne constituaient pas une utilisation optimale des deniers publics. Le ministère est à mettre la dernière main à un plan stratégique pour l'informatique et il a mis sur pied un comité directeur de la haute direction afin de pouvoir mieux coordonner les prochaines élaborations de systèmes.
2.130 Dans d'autres domaines, le ministère a pris des mesures pour accroître l'efficience. Le ministère estime à 130 le nombre d'années-personnes qui ont été réaffectées au Programme pour l'autonomie des anciens combattants, lequel a été en pleine expansion au cours de 1985-1986, grâce à l'instauration de nouvelles modalités beaucoup plus efficientes en matière d'allocations aux anciens combattants.
2.131 D'importantes améliorations s'imposent au chapitre de la gestion et du contrôle financiers. À la suite de notre examen du Portefeuille, nous avons conclu qu'il y a actuellement d'importantes faiblesses au chapitre de la gestion et du contrôle financiers. Il y a des lacunes dans les contrôles internes fondamentaux, plus particulièrement en ce qui concerne le rapprochement des systèmes pour assurer l'exactitude des données comptables. Bien qu'elles soient nombreuses, les données sur la gestion financière sont souvent incomplètes, quelquefois inexactes. Elles sont en grande partie inutiles pour les gestionnaires lorsqu'ils relèvent des secteurs qui nécessitent une intervention. La direction n'était pas satisfaite des systèmes d'information financière et elle prenait des mesures pour les améliorer. En ce qui a trait à l'établissement du budget, nous n'avons trouvé que peu d'indices à l'effet que la procédure d'élaboration des budgets antérieurs comportait des mesures satisfaisantes d'examen critique et de révision des données.
2.133 L'an dernier, nous avons assigné à un groupe particulier la responsabilité de ces vérifications spéciales et nous avons prévu d'en publier les résultats dans un chapitre du Rapport annuel.
2.134 C'est la Direction des vérifications spéciales qui s'est vu confier le mandat d'examiner certains programmes ou activités au sein d'un ministère ou d'un groupe de ministères. Habituellement, ces vérifications portent sur des questions qui ne font pas l'objet d'une vérification régulière en dépit de leur importance réelle. Ainsi, grâce à cette approche, on accroîtra l'efficience et l'efficacité du Bureau de vérification et les résultats du travail pourront être communiqués dès que possible au Parlement. Le chapitre de cette année traite des rapports suivants :
2.138 Responsabilités non clairement établies pour la gestion et la coordination des activités de communications. Il n'est pas clairement établi qui, de la Direction centrale des communications ou des secteurs de programme, est chargé de gérer la fonction des communications du ministère, particulièrement en ce qui a trait aux publications. En outre, vu que la coordination de l'édition ne se fait pas à l'échelle du ministère, EMR ne peut donc pas facilement identifier toutes ses publications d'intérêt général ni produire le plan d'édition ministériel exigé selon la politique du Conseil du Trésor en matière d'édition. Le public pourrait éprouver de la difficulté à trouver l'information qu'il désire obtenir auprès de EMR.
2.139 Faiblesses relevées dans la planification des produits, l'information sur les coûts et les évaluations. Notre examen approfondi de 25 produits d'information a révélé que les auteurs n'avaient pas, à l'étape de la planification, accordé suffisamment d'attention à la définition du groupe cible, à l'estimation des coûts, à l'examen d'autres modes de communication et à la planification de la distribution. Nous avons aussi relevé des faiblesses dans l'inscription et le contrôle des principaux coûts de produits. En outre, on avait effectué très peu d'évaluations formelles en vue de vérifier l'efficacité des produits. Cependant, la Direction des communications a son propre processus de planification pour les produits d'intérêt général qu'elle élabore. Nous avons constaté d'ailleurs qu'elle avait considérablement amélioré ce processus et ce, depuis la parution d'un rapport de vérification interne en 1983.
2.141 Étendue de la vérification. Notre vérification a porté sur le processus de gestion, y compris les rôles et responsabilités qui y sont liés, la planification générale et la gestion des ressources humaines, le contrôle des opérations, la diffusion de la recherche et l'évaluation de programme.
2.142 Bons contrôles sur l'attribution des subventions et bourses. Les paiements de subventions et de bourses que nous avons examinés avaient tous été traités en conformité avec les procédés établis d'évaluation par des pairs et d'approbation soit par le président, soit par le Conseil. Notre vérification financière annuelle a indiqué que les contrôles financiers étaient satisfaisants.
2.143 Rôle des niveaux de gestion à préciser. Des questions ayant trait aux opérations courantes étaient fréquemment traitées à tous les niveaux de gestion incluant le Comité de la haute direction, le Bureau du Conseil et le Conseil. Cette situation engendre un certain chevauchement, des retards et une inefficience dans les opérations. Il y avait également des retards quant à la solution de certains problèmes portés à l'attention du Conseil, tels que la mise au point d'un système de contrôle pour permettre l'étude des résultats des travaux de recherche qu'il subventionne et la formation d'un groupe de travail chargé d'étudier les objectifs opérationnels de la division des Subventions stratégiques.
2.144 Absence de planification globale des opérations. La haute direction n'avait pas établi de plan opérationnel global qui tienne compte de ses priorités, des dates cibles et de la coordination de ses activités. Par conséquent, les gestionnaires ne pouvaient planifier leurs besoins en ressources humaines de façon appropriée. En outre, on n'avait pas établi d'indicateurs de la charge de travail, ni défini les tâches à accomplir, ni le nombre et la catégorie d'employés requis. Il n'y avait pas de plan approprié pour minimiser, chez les employés, les répercussions des mises à pied et de la réduction des années-personnes, laquelle s'avérait nécessaire. Ainsi, on ne pouvait s'assurer que les opérations étaient conduites de façon économique, efficiente et efficace.
2.145 Attention insuffisante aux résultats de la recherche subventionnée. On ne s'assurait pas toujours que les projets subventionnés avaient été menés à terme et en conformité avec l'entente de subvention. Le CRSH n'était pas en mesure de savoir quels étaient les résultats des projets de recherche obtenus en contrepartie des sommes qu'il y avait investies. D'autre part, il y a eu une période de dix neuf mois au cours de laquelle le poste de coordonnateur de la fonction d'évaluation de programme n'a pas été comblé. Pendant ce laps de temps, aucune nouvelle proposition d'évaluation de programme n'a été élaborée. Il en résulte une réduction de l'information nécessaire à la prise de décision concernant les programmes.
2.147 Étendue de la vérification. Notre vérification visait à relever les questions qui, à notre avis, revêtaient une certaine importance pour le Parlement, plus particulièrement en ce qui concerne le souci de l'économie et de l'efficience ainsi que les méthodes employées pour mesurer l'efficacité et en faire rapport.
2.148 La gestion des droits. Les droits d'exploration et d'exploitation de ressources pétrolières et gazières sont conférés aux explorateurs dans le cadre d'accords négociés par l'APGTC au nom du ministre concerné. L'explorateur doit payer des frais de transaction pour chaque accord d'exploration conclu ou renouvelé.
2.149 Les retards dans la présentation aux explorateurs des documents définitifs à entériner ainsi que le fait que l'APGTC n'a ni calculé ni exigé en temps opportun les frais de transaction ont réduit considérablement la possibilité de recouvrer en totalité des recettes d'environ un million de dollars.
2.150 Évaluation de programmes. L'APGTC, au moment où nous avons effectué notre vérification, n'avait pas encore fait d'évaluation de programmes.
2.151 Une vérification achevée plus tôt que prévu. D'après notre premier calendrier de travail, la fin de notre vérification de l'APGTC et la publication du rapport des vérificateurs se situaient en 1987. Toutefois, après avoir effectué notre étude préparatoire, nous avons conclu qu'il n'y avait pas, à part les faits susmentionnés, d'autres questions dont la nature et l'importance justifiaient qu'on les signale au Parlement. À notre avis, des travaux supplémentaires de vérification ne permettraient sans doute pas de relever d'autres questions importantes. En conséquence, nous avons décidé de ne pas effectuer d'examen détaillé.