7.2 En vertu de la Loi sur le ministère du Solliciteur général, les devoirs, pouvoirs et fonctions du Solliciteur général du Canada visent et comprennent toutes les questions concernant les maisons de correction, les prisons et les pénitenciers, les libérations conditionnelles et les remises de peine ainsi que la Gendarmerie royale du Canada.
7.3 Sous la direction du ministre, le Commissaire aux services correctionnels s'occupe de la conduite et de la gestion du SCC, ce qui comprend la garde des détenus et les programmes correctionnels visant à assurer leur réinsertion sociale. En ce qui concerne les libérations conditionnelles, le Commissaire formule des recommandations pour l'octroi de la liberté conditionnelle et la surveillance des détenus libérés sous condition ou sous surveillance obligatoire. Ces dernières responsabilités font partie du programme de libération conditionnelle que le SCC administre conjointement avec la Commission nationale des libérations conditionnelles, entité judiciaire distincte, indépendante du SCC.
7.4 L'objectif du Service correctionnel du Canada, comme il est défini dans le Budget des dépenses, consiste à "administrer les peines imposées par les tribunaux et préparer les détenus à leur réinsertion sociale en tant que citoyens utiles".
7.5 Pour réaliser cet objectif, le Service disposait, en 1985-1986, d'un budget de 796 millions de dollars et de 11 105 années-personnes. Les sommes ont été réparties entre les sept activités du programme du SCC, comme l'indique la pièce 7.1.
(Cette pièce n'est pas disponible)
7.6 Le SCC comprend une administration centrale à Ottawa, 5 administrations régionales, 42 établissements, 19 centres correctionnels communautaires et 61 bureaux de libération conditionnelle.
7.7 Le SCC fait partie du système de justice pénale du Canada, dont les autres éléments sont le droit criminel, les organismes d'application de la loi, les tribunaux criminels, les conseils de libération conditionnelle et les services correctionnels communautaires. Les administrations fédérale, provinciales et municipales ont une compétence partagée pour ce qui est de ces divers éléments.
7.8 En vertu des dispositions du Code criminel du Canada, les personnes condamnées à deux ans d'emprisonnement ou plus sont incarcérées dans un pénitencier fédéral. Par conséquent, la compétence du SCC ne couvre que ces contrevenants. Les personnes condamnées à une peine moindre vont dans des maisons de correction ou des prisons provinciales.
7.9 Au cours de 1985-1986, le SCC s'occupait en moyenne de 12 400 détenus inscrits, tandis que 6 000 personnes jouissaient d'une libération conditionnelle ou d'une libération sous surveillance obligatoire. Depuis 1983, le nombre des détenus s'est accru en moyenne de 5 p. 100 par année.
7.10 Comme l'illustre la pièce 7.2, le SCC fonctionne dans un contexte compliqué, contexte que la direction doit connaître et en fonction duquel elle doit prendre ses décisions.
(Cette pièce n'est pas disponible)
7.11 Au cours des dix dernières années, le travail du SCC a fait l'objet de plusieurs évaluations. Parmi elles, la plus importante a été le Rapport du Sous-comité parlementaire sur le régime d'institutions pénitenciaires au Canada, 1976-1977 (le Rapport MacGuigan). La conclusion générale de cette étude a été : "Le Service canadien des pénitenciers est en pleine crise. Seule l'application immédiate de réformes fondamentales peut remédier à la situation."
7.12 C'est le Rapport MacGuigan qui a imprimé la direction des changements apportés par la suite au système. En 1981, notre première vérification intégrée du SCC a également permis de déceler un besoin d'amélioration dans plusieurs domaines. De 1977 jusqu'au milieu des années 1980, la direction du SCC s'est appliquée à renforcer les contrôles administratifs et à accroître l'orientation et l'autorité centralisées.
7.13 En novembre 1984, le Comité supérieur de gestion du SCC approuvait la recommandation d'un groupe de travail interne sur la mission et le développement organisationnel, visant l'adoption de la mission suivante pour le Service correctionnel :
Le Service correctionnel du Canada, en tant que composante du système de justice criminelle, contribue à la protection de la société en effectuant un contrôle sûr, sans risque et humain des délinquants tout en les aidant à devenir des citoyens respectueux des lois.7.14 L'énoncé de mission contient les expressions "citoyens respectueux des lois" au lieu de "citoyens utiles". Cette dernière expression a toujours été utilisée dans le Budget des dépenses du ministère et elle continue de l'être en 1986-1987. L'emploi de termes différents pourrait mener à des interprétations différentes de l'objectif du SCC et, par conséquent, compliquer la mesure de l'efficacité. Le SCC a entrepris une étude de toutes ses directives, instructions et lignes directrices afin de veiller à ce qu'elles concordent avec l'énoncé de mission et afin d'en réduire le nombre excessif.
7.15 Également en novembre 1984, un comité consultatif (le Comité Carson), chargé par le Solliciteur général d'étudier la gestion des établissements correctionnels, déposait son rapport. D'une façon générale, le Comité a été impressionné par les progrès du SCC depuis le dépôt du Rapport MacGuigan. Cependant, il notait ce qui suit :
Les contrôles administratifs et l'organisation mêmes qui ont permis de constants progrès pourraient maintenant avoir des effets négatifs sur le moral du personnel et compromettre les réalisations du double objectif que constituent l'établissement de conditions humaines de détention et la prestation de programmes efficaces.7.16 Le Comité a parlé de la centralisation excessive de l'autorité, du contrôle à outrance ainsi que de l'augmentation de la taille et des pouvoirs des groupes fonctionnels à l'administration centrale, comparativement à ce qui se passe dans les établissements. Enfin, le Comité a formulé une mise en garde : "si le Service maintient son orientation vers la gestion centralisée, la qualité des relations et de la participation du personnel et des détenus se détériorera".
7.17 Le Commissaire actuel est entré en fonction en février 1985, donc peu de temps après le dépôt du Rapport Carson. Pour donner suite à ce rapport ainsi qu'à la demande de réduction des dépenses formulée par le Conseil du Trésor, le Commissaire a lancé 21 études sur l'organisation et la gestion des ressources, couvrant ainsi presque toutes les activités du SCC.
7.18 Comme résultat, on a apporté des changements en profondeur sur le plan de l'organisation et du personnel du SCC afin d'accroître l'autonomie des établissements et des régions par le biais de la décentralisation et, en même temps, de réduire les coûts. Ainsi, le SCC a redéfini les responsabilités des régions en leur demandant de préparer leurs propres plans de logement; la formation des agents de correction a été confiée aux bureaux régionaux et l'on a interdit la conception de tout nouveau système. En avril 1986, le Conseil du Trésor a approuvé un plan prévoyant la modification de l'organisation du SCC, plan qui devrait d'ailleurs entraîner d'autres changements.
7.19 Le SCC est donc en voie de transformation et s'oriente principalement vers la décentralisation. Il est encore trop tôt pour déterminer avec exactitude l'incidence des changements mais, dans la mesure du possible, nous parlerons de leur incidence éventuelle dans le présent chapitre. Une fois les modifications apportées, la direction s'attend à ce que la situation se stabilise et à ce que les améliorations prévues se produisent. Nous ne doutons pas de la bonne volonté des cadres, mais nous craignons que le SCC passe d'une centralisation à outrance à une décentralisation excessive, ce qui aurait une incidence néfaste sur l'efficience opérationnelle et l'efficacité de ses programmes. Il faudra être très vigilant pour maintenir un juste milieu.
(Cette pièce n'est pas disponible)
7.21 Au chapitre des services techniques, nous avons vérifié la planification et la construction des logements des détenus, la planification et la mise en place d'un important système de surveillance électronique ainsi que la gestion du matériel.
7.22 Pour ce qui est de la garde des détenus, nous avons examiné les avantages découlant du système de surveillance électronique, l'importance de la pratique actuelle et prévue de la double occupation des cellules dans les établissements correctionnels, ainsi que la ligne de conduite du SCC face à ces questions. La double occupation consiste à loger deux détenus dans une cellule destinée à n'en recevoir qu'un seul.
7.23 En matière de gestion des cas des détenus, nous avons essayé de déterminer s'il existait des procédures satisfaisantes pour mesurer l'efficacité du programme à répondre aux besoins des détenus. Nous avons également examiné le système de règlement des griefs des détenus.
7.24 Pour ce qui est de l'éducation, de la formation et de l'emploi des détenus, nous avons surtout examiné les procédures que le SCC utilise pour mesurer l'efficience et l'efficacité du programme des industries et de celui de l'éducation et de la formation.
7.25 En matière d'administration, nous avons examiné la gestion du groupe des agents de correction (CX), ce qui comprend le contrôle des heures supplémentaires, la gestion de la fonction financière et l'impartition.
7.26 En ce qui a trait aux activités de planification et de gestion, nous avons étudié les systèmes d'information de gestion, la vérification interne et l'évaluation des programmes.
7.27 En outre, nous avons examiné le programme des libérations conditionnelles pour déterminer s'il existait des procédures satisfaisantes, tant au SCC qu'à la Commission nationale des libérations conditionnelles, pour mesurer le rendement du programme ainsi que les liens et l'échange de renseignements entre le Service correctionnel et la Commission des libérations conditionnelles.
7.28 Comme il s'agissait de notre deuxième vérification intégrée, nous avons également assuré le suivi de nos recommandations de 1981 et nous commentons dans le présent chapitre, s'il y a lieu, les progrès réalisés par le SCC.
7.29 Dans le cadre de notre vérification, nous avons mené des entrevues et examiné des documents à l'administration centrale, aux administrations régionales, dans les établissements et dans les bureaux de libération conditionnelle. Notre vérification sur place a porté principalement sur les régions de l'Ontario, du Québec et des Prairies qui, en 1985-1986, représentaient 73 p. 100 de toutes les dépenses régionales de fonctionnement.
7.31 Comme les détenus requièrent différents types de locaux, le SCC a décidé de classer ses établissements selon six niveaux généraux (S-1 à S-6, par ordre croissant des exigences sur le plan de la sécurité) et trois catégories spéciales (unité spéciale de détention, établissement d'isolement protecteur et unité psychiatrique). Les classifications S-1 et S-2 sont dites à sécurité minimale, S-3, S-4 et S-5 à sécurité moyenne et S-6 à sécurité maximale. Les unités spéciales de détention, également appelées S-7, sont des locaux à sécurité renforcée. Les établissements d'isolement protecteur sont des établissements multisécuritaires, mais ils sont construits selon les normes de sécurité applicables aux détenus au niveau le plus élevé qui, à l'heure actuelle, est le niveau S-6. Les unités psychiatriques accueillent les détenus qui, estime-t-on, ont besoin d'être traités pour des troubles émotifs ou psychologiques. En outre, dans les établissements de niveau S-6, le SCC dispose d'unités de réception qui hébergent les nouveaux détenus en attendant leur transfert dans les établissements appropriés.
7.32 Nous avons étudié la politique, les procédés et les pratiques du SCC en matière de planification et de construction de locaux pour les détenus, afin de déterminer s'ils répondaient aux besoins du programme, s'ils témoignaient d'un souci d'économie et d'efficience et s'ils étaient conformes à la politique du Conseil du Trésor en matière de grands projets d'immobilisations. Nous voulions également déterminer si les renseignements fournis par le SCC au Conseil du Trésor et au Parlement étaient exacts et suffisants pour que leurs évaluations et leurs décisions soient éclairées.
7.33 Pour ce faire, nous avons examiné la politique et le processus de planification du SCC, ainsi que sa gestion de trois grands projets d'immobilisations pour le logement des détenus.
7.35 Des représentants officiels du SCC nous ont signalé que cette politique avait été modifiée en 1985. Selon la nouvelle politique, les détenus placés en isolement protecteur et en services psychiatriques doivent également être logés dans leur région. Cette politique n'est pas consignée et d'ailleurs aucune analyse n'a été faite pour en démontrer la rentabilité. La Direction générale des politiques et de la planification centrales nous a informé qu'elle élaborait présentement une nouvelle série de principes et de lignes directrices sur la planification du logement.
7.36 En l'absence d'une politique clairement documentée sur l'hébergement des détenus, et dont la rentabilité peut être établie, le SCC court le risque de construire des établissements superflus et coûteux. Le SCC nous a informé que, dès février 1986, aucun projet de construction ne serait approuvé tant que la politique de logement n'aura pas été révisée. D'après le SCC, ce gel de la construction a été amené, notamment, par les restrictions imposées par le gouvernement, le rapport du Comité Carson et l'étude du groupe de travail Nielsen.
7.37 Le Service correctionnel du Canada devrait consigner sa politique de logement pour orienter la planification des locaux. Toutefois, le SCC devrait au préalable analyser la rentabilité de cette politique.
Commentaire du SCC : Les vérificateurs soulignent à juste titre que la Direction des politiques et de la planification centrales du SCC élabore actuellement une nouvelle série de principes et de lignes directrices sur la planification du logement. On étudie dans le cadre de cette initiative l'incidence du rapport Carson et les conclusions en matière de logement du Groupe d'étude du vice-premier ministre chargé de l'examen des programmes, lesquelles ont influé de façon importante sur notre politique de logement. Étant donné ce qui précède, et vu les compressions imposées par le gouvernement, le SCC a décrété un moratoire sur les nouveaux projets de logement en attendant l'établissement d'une nouvelle politique de logement. Suivant la recommandation des vérificateurs, le SCC effectuera une analyse de la rentabilité de cette nouvelle politique.
7.39 Processus de planification. Avant que l'administration centrale ne soit restructurée en avril 1986, la Direction des services techniques était chargée de coordonner et de mettre à jour chaque année le plan de logement à long terme. Ces mises à jour reposaient sur les prévisions de la population carcérale établies par la Direction des politiques et de la planification centrales, sur les nouvelles politiques et nécessités du Service, et sur une analyse des diverses options, effectuée par la Direction des services techniques.
7.40 Ce processus était utile dans la mesure où il permettait de s'assurer que les plans répondaient aux besoins du programme, qu'ils étaient élaborés avec un souci d'économie et d'efficience et qu'ils étaient conformes à la politique du Conseil du Trésor en matière de planification des grands projets d'immobilisations. Toutefois, nous avons relevé un certain nombre de problèmes liés à l'application de ce processus.
7.41 Premièrement, la base de données utilisée pour établir les prévisions de la population carcérale. L'une des données d'entrée du système de prévision est le nombre courant de détenus par niveau de sécurité dans chaque région. Un groupe d'étude du SCC chargé des prévisions concernant la population carcérale signalait en janvier 1986 que le classement des détenus n'était pas tout le temps à jour. L'introduction de données erronées dans le système de prévision peut réduire la fiabilité des projections. Nous avons observé cependant que le nombre réel de détenus, au cours des trois dernières années, correspondait à 9 p. 100 près aux prévisions pour les divers niveaux. Ce groupe d'étude a recommandé de mettre régulièrement à jour, dans le système informatique, les cotes de sécurité des détenus.
7.42 Deuxièmement, dans certains cas, comme le projet visant à remplacer l'établissement de Laval par celui de Donnacona (pour la sécurité maximale) et par Drummond 2 (pour l'isolement protecteur) dans la région du Québec, les solutions de rechange étaient examinées seulement en fonction du coût en capital initial et non de la durée d'utilisation. Nous avions relevé une lacune semblable lors de notre dernière vérification intégrée (paragraphe 9.75 du Rapport de 1981).
7.43 Au cours de nos discussions, les représentants du SCC nous ont informé que, depuis 1983, ils tiennent généralement compte de l'ensemble des coûts de la durée utile au moment de l'évaluation des solutions de rechange.
7.44 Troisièmement, les attributions relatives à l'établissement et à la coordination des plans de logement. En 1985, un groupe de travail chargé d'examiner les fonds d'investissement en capital signalait ce qui suit (traduction) :
Le processus n'est pas bien compris dans l'ensemble du SCC. Il y a de fréquents différends entre les chefs de direction à l'administration centrale, les Services techniques, les administrations régionales et les établissements en ce qui a trait à leurs responsabilités respectives et il n'existe aucun processus efficace pour les régler.7.45 Pour résoudre le problème, le SCC a redéfini les attributions en accordant une plus grande autonomie aux régions pour qu'elles établissent leur propre plan. Même si ces nouvelles dispositions visent une amélioration en rapprochant le pouvoir décisionnel du niveau où se situent les besoins en locaux, elles ne prévoient pas explicitement une coordination et un contrôle efficaces à l'administration centrale. Les plans régionaux risquent ainsi de tenir compte du surplus ou du manque de cellules constaté, à divers niveaux de sécurité, dans la région en cause uniquement.
7.46 Quatrièmement, le groupe de travail chargé d'examiner les immobilisations a constaté que le plan de logement à long terme était modifié chaque année en fonction de fluctuations à court terme dans les prévisions de la population carcérale, ce qui se traduisait par des changements inutiles et des retards. Pour résoudre le problème, le SCC a décidé de modifier son plan seulement tous les trois ans, en se fondant sur les tendances à long terme.
7.47 Nous approuvons cette décision, mais nous estimons que, même si les éléments essentiels du plan n'ont pas à être modifiés plus qu'aux trois ans, il y a lieu de procéder à un examen annuel du plan afin de pouvoir le modifier, en temps opportun, en fonction des impondérables. Autrement, au bout de trois ans, il risque d'être trop tard pour réviser le plan en conséquence.
7.48 L'administration centrale du Service correctionnel devrait contrôler et coordonner les plans de logement régionaux.
Commentaire du SCC : En redéfinissant les attributions et en accordant une plus grande autonomie aux régions dans l'établissement de leur plan de logement, le SCC reconnaît qu'il doit prendre des mesures en vue d'assurer une coordination et un contrôle efficaces à l'administration centrale. Le SCC en a tenu compte dans le cadre de la restructuration.
7.49 Le Service correctionnel du Canada devrait revoir son plan de logement à long terme chaque année afin d'y apporter les modifications qui s'imposent en cas d'imprévus majeurs.
Commentaire du SCC : Un groupe d'étude sur l'examen des immobilisations au SCC s'est penché sur cette question et a conclu que la ligne de conduite la plus rentable en matière de planification du logement est de se servir des tendances à long terme pour la planification à long terme. Le SCC a l'intention de continuer de mettre à jour son plan de logement et d'y apporter les modifications qui s'imposent en cas d'imprévu en procédant à des examens annuels.
7.50 Plans. En comparant le nombre de cellules existantes et le nombre en construction au 30 avril 1986 avec les plus récentes prévisions de la population carcérale pour 1992-1993, nous avons constaté un écart important entre le nombre de cellules et les prévisions aux niveaux de sécurité moyenne et maximale, comme en témoigne le tableau ci-après où figurent aussi les données relatives à l'isolement protecteur, puisque les établissements de ce genre ont été construits jusqu'ici conformément aux normes de sécurité maximale.
|
|
Capacité par rapport aux prévisions
|
||
|
Niveau de sécurité
|
Prévisions
de la population carcérale 1992-1993
|
Cellules
existantes et en cons- truction au 30 avril 1986
|
Surplus (manque)
|
|
Isolement protecteur
|
1 332
|
1 378
1
|
46
|
|
Sécurité maximale (S-6)
|
1 709
|
2 368
1
|
659
|
|
Sécurité moyenne (-3, S-4, S-5)
|
7 020
|
5 542
|
(1 478)
|
| 1 À l'exclusion de l'établissement Laval, au Québec, que le SCC se propose de fermer; Laval compte 188 cellules d'isolement protecteur et 415 à sécurité maximale, pour un total de 603 cellules. | |||
|
Capacité
1
par rapport aux prévisions
2
|
||||||
|
|
Surplus ou (manque)
|
|||||
|
Niveau de
sécurité
|
Pacifique
|
Prairies
|
Ontario
|
Québec
|
Atlan-
tique
|
T
otal
Canada
|
|
Isolement protecteur
|
(157)
|
(13)
|
44
|
30
3
|
142
|
46
3
|
|
Sécurité maximale
(S-6)
|
16
|
(79)
|
80
|
831
4
|
261
|
659
4
|
|
Sécurité moyenne
(S-3, S-4, S-5)
|
(160)
|
(394)
|
(221)
|
(486)
|
(217)
|
(1 478)
|
|
1
Cellules existantes et en construction au 30 avril 1986.
2 Prévisions de la population carcérale pour 1992-1993, établies par la Direction des politiques et de la planification centrales du SCC en septembre 1984. 3 À l'exclusion de Laval (188 cellules d'isolement protecteur). 4 Y compris Drummond 1 (252 cellules), construit comme un S-6 mais utilisé comme un S-4. À l'exclusion de Laval (415 cellules à sécurité maximale). |
||||||
(Cette pièce n'est pas disponible)
7.53 Le surplus de cellules d'isolement protecteur et à sécurité maximale tient surtout à trois raisons.
7.54 En premier lieu, les nouveaux établissements d'isolement protecteur et à sécurité maximale devaient, à l'origine, remplacer les établissements plus vieux ou permettre de faire face à une augmentation prévue de la population carcérale. Le SCC a changé d'idée par la suite et a décidé de rénover et de conserver les vieux établissements (Dorchester, Archambault, Laval et Kingston), d'où un surplus par rapport au nombre de cellules prévu. Le SCC nous a expliqué que son changement d'attitude découlait de divers facteurs, notamment de fluctuations de courte durée, mais marquées, dans les prévisions concernant la population carcérale, de modifications dans les politiques, et de pressions exercées par des groupes communautaires.
7.55 En deuxième lieu, le SCC avait pour politique de ne pas réunir dans un même établissement les détenus en isolement protecteur et les détenus de sécurité maximale, même si les établissements d'isolement protecteur sont généralement construits conformément aux normes de sécurité applicables aux établissements à sécurité maximale (S-6). Par conséquent, même lorsqu'il y avait un surplus de cellules dans un établissement à sécurité maximale, on ne s'en servait pas pour accueillir des détenus en isolement protecteur et on construisait des établissements distincts pour ces derniers.
7.56 Nous savons que, par définition, les détenus placés en isolement protecteur ne devraient pas être mêlés au reste de la population carcérale. Cependant, nous croyons qu'il serait plus rentable pour le SCC, lorsque des établissements à niveau de sécurité maximale disposent d'un important surplus de cellules, de transformer ces cellules en une unité distincte d'isolement protecteur plutôt que de construire un nouvel établissement. Ainsi, plutôt que de construire un nouvel établissement à Port-Cartier, il aurait été plus économique de transformer en établissement d'isolement protecteur l'établissement Drummond 1, construit selon les normes de sécurité maximale, mais dont l'utilisation ne nécessitait plus ce niveau. Nous avons cru comprendre que le SCC est en train de réviser sa politique de logement en ce qui a trait aux établissements d'isolement protecteur.
7.57 En troisième lieu, et c'est là un motif important, les décisions n'étaient pas seulement fondées sur les besoins relatifs aux programmes, mais aussi sur d'autres considérations comme la possibilité d'offrir à des régions défavorisées des avantages économiques. Le Comité Carson a d'ailleurs constaté que le SCC avait fait construire des établissements pour d'autres motifs que strictement pour les besoins du programme. Le Comité a fait observer ce qui suit :
Un coup d'oeil rétrospectif sur les établissements correctionnels du Canada montre que le choix de leur emplacement, leur construction et leur exploitation ont été guidés plus par un besoin de développement économique régional que par le souci de satisfaire le plus possible aux besoins en programmes du système.
Les fonctions fondamentales du Service consistent à assurer la bonne garde des détenus et à créer des programmes convenables à leur intention. Il doit remplir ce rôle en tenant compte des particularités culturelles régionales et en maintenant les liens qui unissent les détenus à leurs familles et aux autres membres de la collectivité à laquelle ils appartiennent.7.58 Nous avons également constaté que, dans les cas où le SCC devait construire des établissements dont les niveaux de sécurité et l'emplacement n'étaient pas justifiés par les besoins du programme, à d'autres fins que son objectif établi, il omettait de déterminer et de communiquer au Parlement le coût additionnel nécessaire pour atteindre ces autres fins. Par ailleurs, dans certains cas, l'information présentée au Conseil du Trésor en vue d'obtenir son approbation n'était pas à jour. En conséquence, le Conseil du Trésor et le Parlement ne possédaient pas suffisamment de renseignements pour pouvoir prendre des décisions éclairées.
7.59 On fait allusion ici à la construction d'un établissement d'isolement protecteur à Renous (N.-B.), (appelé établissement de l'Atlantique - 250 cellules), d'un établissement à sécurité maximale à Drummondville (Québec), (appelé Drummond 1 - 252 cellules), et d'un établissement d'isolement protecteur à Port-Cartier (Québec) - 250 cellules. Ces trois établissements font l'objet des trois premières études de cas, à partir du paragraphe 7.70.
7.60 Le manque d'établissements à sécurité moyenne est principalement dû au fait que la plupart des projets de construction annulés en 1985 et 1986 visaient justement ce genre d'établissements. Le SCC prévoit compenser en partie ce manque autrement, par exemple en concluant des ententes d'échange de services avec les provinces et en ayant recours à du logement temporaire. Les ententes déjà conclues permettront une capacité totale de 545 cellules d'ici 1988-1989. De ce nombre, seulement 360 cellules sont à sécurité moyenne, alors qu'on prévoit un manque de 1478 à ce niveau d'ici 1992-1993.
7.61 Nous savons que le SCC a récemment décidé (en juin 1986) de remplacer l'échelle des niveaux S-1 à S-7 par un système de classification à quatre niveaux : sécurité minimale, moyenne et maximale et détention spéciale. Cependant, cette mesure ne permettra pas, selon nous, de rétablir, de façon appréciable, l'équilibre entre la capacité de logement et les prévisions concernant la population carcérale.
7.62 Les plans de logement à long terme de 1984 et les plans antérieurs ont toujours visé l'équilibre entre la capacité et les besoins prévus. Cependant, les facteurs susmentionnés ont contribué à cet écart.
7.63 Répercussions. La décision de construire de nouveaux établissements à Renous, à Drummondville et à Port-Cartier a eu trois répercussions importantes.
7.64 Tout d'abord, d'après notre estimation la plus prudente, le SCC a engagé un coût en capital supplémentaire de 27 millions de dollars (voir le tableau ci-après) et des frais supplémentaires d'exploitation de l'ordre de 30 millions de dollars, en valeur actuelle, pour la durée d'utilisation de l'établissement de Port-Cartier (voir le paragraphe 7.96).
|
Coût en capital supplémentaire pour la construction
d'établissements d'isolement protecteur et à sécurité maximale
|
||
|
Établissement
|
Type et capacité
|
Coût supplémentaire
(en millions de dollars) Capital
|
|
Atlantique
|
IP, 250
|
8
|
|
Drummond 1
|
S-6, 252
|
8
|
|
Port-Cartier
|
IP, 250
|
11
|
|
Total
|
|
27
|
7.66 Troisièmement, cette situation pourrait avoir une incidence néfaste sur l'atteinte de l'objectif du SCC, c'est-à-dire préparer les détenus à leur réinsertion sociale en tant que citoyens utiles et respectueux de la loi.
7.67 Le Service correctionnel du Canada devrait revoir ses plans de logement afin de s'assurer que le nombre de cellules prévu répond aux prévisions concernant la population carcérale en fonction des niveaux de sécurité et des régions, conformément à sa politique de logement.
Commentaire du SCC : Au moment de la vérification, le SCC examinait déjà ses plans de logement. Il fallait procéder à cet examen pour diverses raisons, notamment les conclusions et recommandations du rapport Carson et de l'étude du Groupe de travail du vice-premier ministre et le programme de compressions du Conseil du Trésor. On estimait nécessaire de revoir la politique de logement. C'est pourquoi le SCC a décrété un moratoire sur tous les projets de construction, sauf ceux déjà en cours. Il est devenu évident que la réorientation proposée donnerait lieu à un surplus de cellules à sécurité maximale lors de l'entrée en service des nouveaux établissements. Les vérificateurs ont signalé à juste titre que cette disproportion était partiellement imputable à une décision de principe d'héberger autant que possible les détenus dans leurs régions respectives ou leur collectivité. Les vérificateurs ont également mentionné que le SCC avait prévu plusieurs fermetures qui n'ont jamais eu lieu. Toutefois, avec le moratoire décrété sur les projets de construction, on estimait que le SCC devait envisager de rénover quelques-uns des établissements plus anciens pour peut-être attribuer à certains un niveau de sécurité inférieur et ainsi réduire l'écart. Ces mesures, en plus des efforts déployés pour maximiser l'utilisation des cellules provinciales et mettre au point des solutions de rechange à l'incarcération, devraient permettre de réduire la plus grande partie de l'écart entre la capacité et les besoins prévus.
7.68 Si le Service correctionnel doit engager des dépenses supplémentaires pour atteindre des objectifs autres que l'objectif énoncé, il devrait déterminer le coût additionnel et en faire part à l'autorité chargée d'approuver les dépenses, puis au Parlement.
7.69 Lorsque le Service correctionnel du Canada envisage de remplacer un projet par un autre, il devrait réévaluer ses besoins à la lumière des plus récentes données dont il dispose, puis communiquer l'information au Conseil du Trésor ou à l'autorité habilitée à approuver le changement.
Commentaire du SCC : Dans l'ensemble, le SCC approuve les grandes lignes de ces recommandations et tâchera d'être plus précis dans l'avenir. Toutefois, le Service estimait à l'époque que les renseignements accessibles et/ou fournis étaient suffisants.
En général, le SCC a signale les changements apportés, pour lesquels il a obtenu l'approbation du Conseil du Trésor, dans le plan de logement présenté chaque année, les mises à jour semestrielles du plan opérationnel et les présentations au Conseil du Trésor concernant chaque projet.
La principale raison du changement du niveau de sécurité de l'établissement de Drummond était l'évolution des besoins et de la répartition de la population carcérale. Il semblerait que l'observation s'appuie uniquement sur le fait que le titre officiel du projet figurant dans le "livre bleu" n'a jamais été changé officiellement et est demeuré "établissement à sécurité moyenne de Drummondville".
De même, la nécessité de conserver le pénitencier de Kingston est directement reliée à l'accroissement des besoins en IP après 1982. Il faut reconnaître que la décision initiale de fermer l'établissement et la décision subséquente de le laisser ouvert n'ont pas fait l'objet d'une analyse économique poussée, étant donné que la première s'appuyait surtout sur des considérations d'ordre opérationnel et économique alors que la deuxième a été dictée par les besoins. Les prévisions étant à la hausse, il a été décidé de garder le pénitencier de Kingston ouvert parce que cette option pourrait être mise facilement de côté s'il y avait une baisse dans les prévisions.
7.70 En 1978, le SCC prévoyait construire à Renous (N.-B.) un établissement à sécurité maximale pouvant accueillir 204 détenus pour remplacer, en partie, le pénitencier de Dorchester, également situé au Nouveau-Brunswick.
7.71 En mars 1980, le SCC décidait de conserver et de rénover le pénitencier de Dorchester comme établissement à sécurité maximale. Comme aucun autre établissement à sécurité maximale n'était nécessaire dans la région de l'Atlantique, le SCC se proposait d'abandonner le projet de Renous et en a informé le Conseil du Trésor.
7.72 En avril 1980, le Conseil du Trésor demandait que la question soit réévaluée avant qu'une décision finale concernant l'annulation soit prise.
7.73 En avril 1981, après réévaluation de la question, le SCC a changé sa recommandation et a une fois de plus proposé au Conseil du Trésor de construire un établissement à Renous, mais cette fois un établissement national d'isolement protecteur renfermant 250 cellules et 100 unités spéciales de détention. Les cellules d'isolement protecteur étaient destinées à accueillir une partie des détenus du pénitencier de Kingston, qui comptait à l'époque 379 cellules d'isolement protecteur et qui devait alors être fermé.
7.74 En 1983, à cause de l'augmentation prévue au nombre de détenus placés en isolement protecteur, le SCC a décidé de conserver le pénitencier de Kingston (avec 296 cellules seulement), en plus de l'établissement de l'Atlantique. À ce moment, le SCC disposait au total de 802 cellules d'isolement protecteur dans les régions anglophones (Kingston : 372; Saskatchewan : 430), par rapport aux dernières prévisions selon lesquelles 1 035 détenus devraient être placés en isolement protecteur en 1991-1992. Par conséquent, il faudrait alors 233 autres cellules d'isolement protecteur dans les régions anglophones. Par ailleurs, toujours dans les régions anglophones, on enregistrait un excédent de 419 cellules dans les établissements à sécurité maximale.
7.75 Si l'on avait réservé une partie de ces 419 cellules à sécurité maximale pour accueillir les détenus devant être placés en isolement protecteur, l'établissement de l'Atlantique n'aurait pas été nécessaire. L'examen des dossiers a révélé que la construction de l'établissement à Renous s'est quand même poursuivie pour d'autres considérations que celles strictement liées au programme, notamment donner de l'emploi aux gens de la région.
7.76 Si l'on avait construit un établissement à sécurité moyenne - niveau où existait le besoin - pouvant accueillir autant de détenus que celui de l'Atlantique (250), le coût en capital aurait été d'au moins huit millions de dollars de moins, car le coût de construction d'un établissement à sécurité moyenne est beaucoup moins élevé que celui d'un établissement à sécurité maximale ou d'un établissement d'isolement protecteur. Pour obtenir le chiffre de huit millions, nous avons multiplié 250 par 32 000 , notre estimation la plus prudente de la différence de coût par cellule entre un établissement à sécurité moyenne et un établissement à sécurité maximale ou d'isolement protecteur.
7.77 L'unité spéciale de détention de l'établissement de l'Atlantique a été annulée en 1985 par suite d'une modification au chapitre des prévisions concernant le nombre de détenus requérant ce type de cellules. Conséquemment à cette décision tardive, le SCC n'a pas pu assurer l'optimisation des ressources, en raison de coûts irrécupérables d'environ 10 millions de dollars (voir le paragraphe 7.132).
7.78 En février 1979, le Conseil du Trésor autorisait le SCC à construire à Drummondville (Québec) un établissement à sécurité moyenne de 210 cellules, le Drummond 1. La proposition du SCC était conforme aux prévisions de l'époque quant au nombre de détenus.
7.79 En mars 1980, le SCC révisait ses plans et recommandait que l'établissement Drummond 1 devienne un établissement à sécurité maximale, avec cellules d'isolement protecteur. Cette recommandation était basée principalement sur le fait que le nouvel établissement devait remplacer les 188 cellules d'isolement protecteur de l'établissement Laval, dans la région du Québec. Le SCC envisageait alors de fermer graduellement l'établissement Laval. Le Conseil du Trésor a approuvé la recommandation du SCC en avril 1980. Les plans de logement établis pour 1981 et 1982 confirmaient la construction prévue de l'établissement Drummond 1 comme établissement d'isolement protecteur. La construction a commencé au début de 1982.
7.80 En mars 1983, le SCC proposait la construction de Drummond 2, un autre établissement d'isolement protecteur situé à Drummondville (Québec) et pouvant accueillir 240 détenus. L'établissement Drummond 1 avait été conçu comme un établissement à sécurité maximale pour la population carcérale générale et sa construction s'est poursuivie parce que l'établissement Archambault, un établissement à sécurité maximale plus ancien, pouvant accueillir 429 détenus, devait devenir un établissement à sécurité moyenne et l'établissement Drummond 1, ainsi qu'un nouvel établissement, celui de Donnaconna, devaient répondre aux besoins de la région du Québec en matière d'établissements à sécurité maximale. À cette époque, les plus récentes prévisions (établies en décembre 1982) indiquaient que la population carcérale au niveau S-6 pour la région du Québec, à la fin de la période de dix ans, soit en 1990-1991, serait de 682. Or, la capacité prévue était de 732 (Donnaconna : 480; Drummond 1 : 252).
7.81 En septembre 1983, les prévisions concernant le nombre de détenus à sécurité maximale pour la région du Québec à la fin de la période de dix ans sont passées de 682 à 831. En conséquence, le SCC a décidé de garder l'établissement Archambault comme établissement à sécurité maximale. Il n'était donc plus nécessaire de construire l'établissement Drummond 1 comme établissement à sécurité maximale; c'est pourquoi le SCC a décidé d'en faire un établissement à sécurité moyenne. Ce revirement a également été amené par le fait que la population locale a contesté l'utilisation de l'établissement Drummond 1 comme établissement à sécurité maximale. Cependant, la construction s'est poursuivie telle quelle, et elle a pris fin en mars 1984.
7.82 Le SCC nous a informés que l'une des raisons pour laquelle on a poursuivi la construction de l'établissement Drummond 1 au niveau S-6 est qu'il était trop tard pour y apporter des modifications. Une modification des plans, en septembre 1983, aurait retardé la construction sans pour autant permettre de réaliser des économies importantes. De plus, un établissement à sécurité maximale permet plus de souplesse; en effet, il peut toujours être utilisé comme établissement de niveau inférieur, alors que l'inverse est impossible.
7.83 En octobre 1984, les prévisions concernant la population carcérale de niveau S-6 pour la région du Québec ont été ramenées de 831 à 668 par rapport à l'année précédente. En comparaison, la capacité prévue pour cette même région est maintenant de 1049 cellules (Archambault : 429; Donnaconna : réduction de 480 à 368; et Drummond 1 : 252). Cela donne 381 cellules de plus que les plus récentes prévisions établies pour 1992-1993 (668).
7.84 Selon les prévisions, nous croyons peu probable que le SCC ait besoin des cellules à sécurité maximale excédentaires, construites à l'établissement Drummond 1, pour ce même niveau d'incarcération.
7.85 Si l'on avait construit un établissement à sécurité moyenne - niveau où existait le besoin - pouvant accueillir autant de détenus que celui de Drummond 1 (252), le coût en capital aurait été d'au moins 8 millions de dollars de moins.
7.86 La décision de construire un établissement d'isolement protecteur de 250 cellules à Port-Cartier a été prise en 1985 et renversait une décision antérieure de construire un établissement semblable à Drummondville (Québec), c'est-à-dire Drummond 2.
7.87 La construction de Drummond 2 (240 cellules) avait été prévue en 1983 pour remplacer l'unité d'isolement protecteur de l'établissement Laval, qui comptait 188 cellules. L'établissement Laval devait alors être fermé.
7.88 En premier lieu, il ne nous paraît pas évident que la décision de fermer l'établissement Laval et de remplacer l'unité d'isolement protecteur de cet établissement par un nouvel établissement d'isolement protecteur ait été prise avec égard pour l'économie. Selon un rapport du ministère des Travaux publics, en 1983, la structure de l'établissement Laval était solide et l'établissement pouvait être conservé moyennant certains travaux de réfection. Un autre rapport, présenté par un expert-conseil indépendant retenu par le SCC en 1983, indiquait que les travaux de réfection s'élèveraient à 30 millions de dollars (comparativement à 50 millions de dollars pour la construction d'un nouvel établissement d'isolement protecteur). Après avoir pris en considération le coût de durée utile des deux solutions, nous avons déterminé qu'une économie de 10 millions de dollars pouvait être réalisée en rénovant et en conservant l'établissement à sécurité maximale de Laval au lieu d'en construire un nouveau. Selon le SCC, l'établissement Laval est vieux et impropre à l'utilisation à laquelle il est destiné. Le facteur coûts-avantages n'intervient que partiellement dans la prise de telles décisions.
7.89 Par ailleurs, même si la décision initiale, prise en 1983, de construire un établissement d'isolement protecteur à Drummondville (Drummond 2) était justifiée, celle de 1985 visant la construction d'un établissement à Port-Cartier plutôt qu'à Drummondville n'était pas fondée sur les besoins. À ce moment-là, les conditions avaient changé, surtout parce que le SCC avait décidé de ne pas transformer l'établissement Archambault en établissement à sécurité moyenne, mais de le garder comme établissement à sécurité maximale. Le tableau qui suit indique que, contrairement a 1983, le surplus de cellules à niveau de sécurité maximale en 1985 (même en excluant celles de Laval) pouvait répondre aux besoins en unités d'isolement protecteur de la région du Québec.
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Capacité par rapport aux prévisions - Niveau de sécurité maximale
Région du Québec
|
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Année
|
Cellules prévues et en construction
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Dernières
prévisions disponibles concernant la population carcérale
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Surplus
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1983
(Drummond 1 : 252,
|
732
|
682
1
|
50
|
|
1985
(Drummond 1 : 252,
|
1 049
|
668
|
381
|
|
1
Prévisions de la population carcérale en 1991-1992 selon les données de 1982 utilisées pour la mise à
jour du plan de logement à long terme de 1983
2 Prévisions de la population carcérale en 1992-1993 selon les prévisions de 1984 3 À l'origine, l'établissement de Donnacona devait accueillir 480 détenus en prévision du déclassement de l'établissement Archambault. Mais plus tard, lorsqu'on a décidé de conserver Archambault comme établissement S-6, le nombre de cellules à Donnacona a été réduit à 368. |
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7.91 Tout d'abord, Port-Cartier, étant une région éloignée, ne convenait pas aux détenus de la population carcérale générale qui, selon la politique du SCC, devraient être incarcérés près de leur famille. L'établissement d'isolement protecteur était donc le seul qui pouvait être construit à Port-Cartier.
7.92 Ensuite, le SCC avait jusqu'à l'automne de 1988 pour terminer la construction de l'établissement. La meilleure façon de respecter ce délai était d'utiliser les plans de Donnacona, autre établissement à sécurité maximale déjà en construction dans la région du Québec.
7.93 Du point de vue de l'efficacité du programme, la décision de construire un établissement dans une région aussi éloignée que Port-Cartier a fait l'objet de nombreuses protestations de la part de l'Association canadienne de justice pénale, des criminologues, des travailleurs sociaux et d'autres personnes, qui estiment que la situation géographique de l'établissement de Port-Cartier nuira sans doute au mandat du SCC, c'est-à-dire préparer les détenus à leur réinsertion sociale en tant que citoyens utiles et respectueux des lois. Les représentants du SCC nous ont informé qu'ils ne partageaient pas ce point de vue.
7.94 Il aurait été plus économique d'utiliser Drummond 1 comme établissement d'isolement protecteur, parce qu'il répondait déjà aux normes de sécurité du niveau S-6 et que son utilisation à ce niveau n'était plus nécessaire. Nous estimons que le SCC a absorbé un coût de capital supplémentaire d'au moins 11 millions de dollars en construisant un établissement d'isolement protecteur à Port-Cartier plutôt que de transformer Drummond 1 en établissement d'isolement protecteur et de construire un nouvel établissement à sécurité moyenne pour répondre aux besoins à ce niveau. Ce coût supplémentaire découle en partie du fait que le SCC s'est servi des plans de l'établissement de Donnacona en vue de respecter l'échéance de 1988. L'établissement de Donnacona devait être plus grand que l'établissement de Port-Cartier, et il peut recevoir 47 p. 100 de plus de détenus que ce dernier (368 contre 250). En conséquence, l'établissement de Port-Cartier aura une infrastructure et des installations centrales (plomberie, égouts, électricité et cuisine) correspondant à celles d'un établissement plus grand.
7.95 Par ailleurs, pour respecter l'échéance de l'automne 1988, le SCC a également dû abréger ses démarches habituelles en matière d'impartition. Ainsi, il a conclu des marchés avec un fournisseur unique en vue de la gestion du projet et de la préparation de plans préliminaires d'aménagement.
7.96 Nous avons également remarqué que le coût de construction et d'exploitation d'un établissement d'isolement protecteur à Port-Cartier est plus élevé. À Drummondville, le coût annuel d'exploitation avait été évalué à 9 millions de dollars tandis que l'estimation concernant Port-Cartier s'élevait à 12 millions de dollars. L'économie de 3 millions à Drummondville aurait été rendue possible par le partage des installations avec l'établissement Drummond 1. La valeur actuelle du 3 millions de plus en frais d'exploitation de l'établissement de Port-Cartier, capitalisée sur sa durée utile, à un taux d'intérêt de 10 p. 100, s'élève à 30 millions de dollars.
7.97 Nous en concluons que, pour offrir des avantages économiques à une région défavorisée, le SCC a dû construire un établissement d'un niveau de sécurité supérieur au niveau requis pour répondre aux besoins, et à un coût en capital plus élevé d'au moins 11 millions de dollars. Les frais d'exploitation supplémentaires, répartis sur la durée d'utilisation de l'établissement de Port-Cartier, sont de 30 millions de dollars.
7.98 Pour obtenir l'approbation du projet de Port-Cartier, le SCC avait indiqué dans sa présentation initiale au Conseil du Trésor (juin 1985) que le projet visait simplement à remplacer celui de Drummond 2, déjà approuvé par le Conseil. Or, depuis l'approbation du projet Drummond 2, la capacité excédentaire des établissements à sécurité maximale était passée de 50 à 381 cellules dans la région du Québec, et nous croyons que le Conseil aurait dû en être informé (voir le paragraphe 7.89). De cette façon, le Conseil du Trésor aurait été conscient de la possibilité d'utiliser la capacité excédentaire au niveau de sécurité maximale pour répondre aux besoins en matière d'isolement protecteur. D'autre part, la présentation au Conseil du Trésor n'indiquait pas le motif du changement d'emplacement.
7.99 Par conséquent, nous sommes d'avis que les renseignements fournis au Conseil du Trésor n'étaient pas suffisamment complets ou à jour pour lui permettre de prendre une décision éclairée, tout en tenant bien compte des besoins du programme et de l'aspect économie.
7.100 Un autre exemple manifeste d'un établissement dont l'utilisation n'a jamais correspondu à la fonction initiale à laquelle il était destiné est celui du Centre de développement correctionnel (CDC) de Laval (Québec).
7.101 Sa construction a été achevée en 1967, au coût initial de 6 millions de dollars. Il avait été conçu à l'origine comme établissement à sécurité renforcée, doté de 160 cellules. Pendant 20 ans, le CDC a été alternativement ouvert et fermé, et l'on a, à plusieurs reprises, changé la fonction à laquelle on le destinait. Ainsi, en 1975, il servait de centre correctionnel communautaire (S-1), bien qu'il ait été construit pour être un établissement à sécurité renforcée (S-7). Depuis 1967, les modifications qui lui ont été apportées ont coûté environ 4 millions de dollars et, jusqu'au début de 1986, on envisageait de consacrer une somme supplémentaire de 6 millions à des travaux de rénovation en vue de le transformer en établissement à sécurité minimale (niveau S-2). Ce projet a été mis en suspens en février 1986, lorsque le SCC a pris la décision d'annuler tous les grands projets de construction, à l'exception de ceux qui étaient en cours.
7.102 En décembre 1984, le SCC ouvrait, au coût de 13 millions de dollars, une unité spéciale de détention de 80 cellules au centre régional de réception de Sainte-Anne-des-Plaines (Québec), et le CDC était alors fermé. Depuis, il n'a pas rouvert, et le projet de transformation en établissement à sécurité minimale a été abandonné, du moins dans l'immédiat.
7.103 C'est ainsi que le SCC dispose d'un établissement, fermé moins de vingt ans après son ouverture, et auquel il a affecté environ 10 millions de dollars à titre de dépenses en capital. Le Service a récemment consacré une somme supplémentaire de 13 millions de dollars à la construction d'un établissement semblable dans les environs, pour remplacer le CDC.
7.105 Les normes de l'Association canadienne de justice pénale et l'Ensemble de règles minima pour le traitement des détenus et recommandations y relatives des Nations Unies prescrivent l'utilisation de cellules individuelles. Le SCC est d'accord avec ces normes, mais y voit non pas un impératif, mais plutôt des règles données à titre indicatif.
7.106 Nous avons étudié la situation actuelle et prévue en cette matière dans les établissements du SCC afin de déterminer si elle atteint un degré susceptible de constituer un risque aux yeux du personnel et, dans l'affirmative, si la direction du SCC réagit comme il se doit à la situation.
7.107 Le SCC n'a pas défini officiellement ce qui constitue un niveau important de double occupation des cellules. Selon les représentants du SCC que nous avons interrogés, les effets négatifs de l'occupation double, le risque de violence accru, par exemple, augmentent avec l'augmentation de la double occupation. Parmi les effets notoires, mentionnons la réduction des possibilités d'éducation, de formation et d'emploi des détenus, ainsi que l'empiétement sur la vie privée, d'où le comportement agressif de certains détenus.
7.108 À l'échelle nationale, le pourcentage des détenus sous la responsabilité du SCC, qui se trouvent dans cette situation, atteignait 7 p. 100 en février 1986. Toutefois, dans 10 des 61 établissements du SCC, comprenant 34 p. 100 de la population carcérale totale, l'occupation double des cellules dépassait 10 p. 100 et touchait jusqu'à 38 p. 100 des détenus. On la retrouvait surtout dans les établissements d'isolement protecteur et à sécurité maximale dans les régions du Pacifique et des Prairies. Pour les autres mois de 1985-1986, la situation était semblable. La pièce 7.4 indique les endroits où se trouvaient des cellules vides et des cellules occupées par deux détenus en février 1986. Comme la moyenne nationale en matière d'occupation double, qui était de 7 p. 100 en 1985-1986, passera à 27 p. 100 en 1993-1994, le problème risque de prendre des proportions considérables au sein des établissements.
(Cette pièce n'est pas disponible)
7.109 Le SCC suit la situation de près dans les divers établissements et envisage un certain nombre de solutions pour atténuer ce problème. Outre la construction de locaux additionnels permanents, il étudie les possibilités qu'offrent les solutions de rechange à l'incarcération, le recours plus fréquent aux ententes d'échange de services avec les provinces, l'agrandissement des centres résidentiels communautaires et les locaux temporaires tels que les roulottes.
Déclaration du SCC : Le SCC vise à se conformer au principe d'un détenu par cellule formulé par l'Association canadienne de justice pénale et l'Ensemble de règles minima pour le traitement des détenus des Nations Unies. Toutefois, le SCC doit tenir compte d'un facteur primordial : les restrictions budgétaires actuelles, réalité à laquelle nul ne peut échapper, et le fait que, à cause de l'escalade des coûts, la construction ne constitue peut-être pas la meilleure façon d'utiliser les rares ressources dont on dispose pour les programmes correctionnels. Le SCC continuera d'essayer de limiter autant que possible le recours à la double occupation en tirant parti des solutions de rechange à l'incarcération et d'initiatives fédérales-provinciales comme les ententes d'échange de services.
7.111 Notre étude avait pour objet de déterminer si, dans la gestion de ces projets, le SCC a prêté toute l'attention voulue à l'optimisation des ressources et s'est conformé à ses propres politiques et procédures ainsi qu'à celles du Conseil du Trésor en matière de gestion des projets d'immobilisations.
7.112 Nous avons examiné les diverses étapes de la gestion des trois grands projets d'immobilisations.
7.114 Analyse des options. L'analyse des options relatives aux trois projets en question a été réalisée par le SCC, en 1980 et 1981, dans le cadre d'une analyse nationale des plans d'aménagement à long terme. Ces projets faisaient partie des options recommandées au Conseil du Trésor et approuvées par celui-ci.
7.115 L'analyse répondait aux exigences du Conseil du Trésor dans la mesure où elle précisait et évaluait des solutions de rechange valables pour répondre aux besoins connus. Toutefois, la comparaison des coûts reposait surtout sur le coût initial en capital. Si les frais d'exploitation et d'entretien ont été pris en considération, ils ne l'ont pas été pour toute la durée utile des solutions envisagées. À cet égard, l'analyse n'était pas conforme aux normes du CT. Le SCC nous a informé qu'il avait récemment pris les dispositions nécessaires pour tenir compte des coûts de toute la durée d'utilisation lorsqu'il compare diverses solutions de rechange.
7.116 Établissement du coût et disponibilité. Le SCC s'est bien acquitté de l'établissement des coûts et de la disponibilité pour l'établissement de Bowden et pour Drummond 1, en définissant les coûts de façon précise. Cela n'a toutefois pas été le cas pour l'établissement de l'Atlantique, en raison de pressions de l'extérieur concernant l'emplacement, et de l'incertitude entourant la conception et l'envergure de la construction.
7.117 Définition du projet. Pour les trois projets, cette étape a été réalisée sans référence à des normes d'exécution établies ou officiellement approuvées. On constate en outre des retards allant jusqu'à deux ans dans la remise des instructions concernant certaines prescriptions relatives à la sécurité. Il s'ensuit que plusieurs travaux à exécuter, qui ont beaucoup d'importance sur le plan de la sécurité, n'ont été fixés en détail qu'une fois la planification et la construction bien entamées. Il a fallu modifier les plans, ce qui a entraîné des coûts supplémentaires de 3,3 millions de dollars. En voici une explication détaillée.
7.118 La définition du projet comporte deux étapes : le plan conceptuel et le plan détaillé. En ce qui concerne la première, le SCC a informé le Conseil du Trésor en 1981 qu'un Énoncé des critères de performance des établissements serait publié pour chaque établissement, que ces documents serviraient de guide au programme de conception des bâtiments et qu'ils permettraient d'évaluer si l'établissement convient, du point de vue de la planification et de l'exploitation, à l'utilisation prévue. On a établi un énoncé pour l'établissement de Bowden et pour Drummond 1, mais on ne les a pas utilisés. Dans le cas de l'établissement de l'Atlantique, on a plutôt décidé de se servir d'un plan directeur. D'ailleurs, le SCC nous a informé qu'il utilise maintenant des plans directeurs pour ses établissements. Dans son rapport annuel de 1984-1985, le vérificateur interne du SCC mentionnait que, dans 6 des 10 cas examinés, il y avait absence de plans directeurs, ou ces plans étaient incomplets ou imprécis. Il n'a toutefois pas poursuivi l'étude en 1985-1986.
7.119 Le plan détaillé devait se fonder sur un programme des caractéristiques architecturales, un document exposant les exigences qualitatives et quantitatives. En 1979, ce programme a été remplacé par les "critères techniques du SCC". Selon les ingénieurs et les architectes qui ont participé aux trois projets, ces critères étaient à certains égards incomplets et à d'autres, contradictoires.
7.120 À l'établissement de l'Atlantique, les frais pour les changements de conception apportés après l'approbation du projet par le Conseil du Trésor, se sont élevés à 1,5 million de dollars. De plus, par suite de la suppression de l'unité spéciale de détention, le SCC a dû prévoir un passif éventuel d'un million de dollars à l'égard d'un entrepreneur et a encouru inutilement des frais de 144 000 pour la construction d'un tunnel reliant l'établissement d'isolement protecteur à l'unité spéciale de détention, dont la construction est maintenant annulée, afin de permettre un accès aux cuisines, aux ateliers et aux parloirs, à partir de cette unité.
7.121 À Bowden, les modifications apportées sur le plan de la sécurité ont entraîné des frais supplémentaires d'un million de dollars.
7.122 À Drummond 1, les demandes de modification découlant des instructions émises en octobre 1983 et de la nécessité de satisfaire aux critères relatifs à un établissement S-6 ont entraîné des dépenses atteignant, au total, 800 000 .
7.123 Le SCC nous a informé que les modifications des plans étaient surtout dues aux fréquents changements des exigences opérationnelles et de sécurité et que, ces deux dernières années, il a révisé ses critères techniques et a essayé de stabiliser ses exigences.
7.124 Le Service correctionnel du Canada devrait veiller à préciser les normes et les exigences avant l'élaboration des plans d'un nouvel établissement et à réduire au minimum les changements.
Commentaire du SCC : Le SCC accroîtra ses efforts pour veiller à ce que des normes et des exigences soient établies le plus longtemps possible avant l'élaboration des plans d'un nouvel établissement.
7.125 Mise en oeuvre du projet. Nous avons constaté qu'une fois approuvés l'envergure et le plan du projet, une fois effectués les appels d'offres pour les constructions et une fois reçue l'approbation du Conseil du Trésor pour l'adjudication des marchés, les travaux de construction débutaient rapidement. Toutefois, en raison de contrôles insuffisants, les fréquents changements apportés aux plans après l'attribution des marchés ont entraîné des frais de l'ordre de 9,4 millions de dollars. Les paragraphes ci-après donnent des exemples de ces changements.
7.126 À l'établissement de l'Atlantique, les changements majeurs apportés aux plans après l'adjudication des marchés ont entraîné des frais de construction supplémentaires de l'ordre de 4,6 millions de dollars. Il s'agissait, entre autres, d'ajouter un revêtement de brique aux murs de ciment, à un coût supplémentaire de 1,7 million de dollars, afin de donner du travail aux fabricants de briques du Nouveau-Brunswick.
7.127 À Bowden, les demandes de changement ont entraîné des dépenses supplémentaires de 1,6 million de dollars. Des éléments importants de l'agro-entreprise prévue ont été annulés après que l'on ait consacré 148 000 à l'infrastructure. De plus, une unité d'isolement disciplinaire, d'isolement préventif et de santé qui venait d'être peinte a été repeinte d'une autre couleur pour la somme de 26 000 .
7.128 À Drummond 1, par suite de demandes de modification, on a engagé des dépenses supplémentaires de l'ordre de 3,2 millions de dollars, dont 140 000 pour obtenir un fini plus lisse sur les murs, bien que le fini original ait été effectué comme prescrit, et 24 500 pour repeindre, à cause d'un changement dans le choix de la couleur.
7.129 Au 30 avril 1986, il y avait eu 103 demandes de modification à Bowden, 396 à Drummond 1 et 104 à l'établissement de l'Atlantique, soit 603 en tout. Bien que la plupart de ces modifications aient coûté moins de 20 000 chacune, elles s'élevaient, au total, à 12,7 millions de dollars, y compris la dépense de 3,3 millions de dollars amenée par la définition des projets sans normes reconnues ou uniformes. Cela représente environ 14 p. 100 du coût de construction des trois projets (sans compter le terrain et l'équipement). Ce pourcentage est à peu près trois fois supérieur à celui considéré acceptable dans le secteur de la construction (au plus 5 p. 100). Même si le contexte dans lequel le SCC construit ses établissements diffère, dans une certaine mesure, de celui dans lequel opère l'industrie de la construction, nous croyons que cet écart est toutefois important.
7.130 Le coût total des trois projets est resté dans les limites approuvées par le Conseil du Trésor. Cependant, alors que les coûts pour Bowden et pour Drummond 1 n'ont pas dépassé les prévisions, on s'attend à ce que pour l'établissement de l'Atlantique, à Renous, le coût dépasse celui qui a été approuvé, compte tenu de l'annulation de certains éléments, comme nous l'expliquons ci-dessous.
7.131 Dans le cas de l'établissement de l'Atlantique, le Conseil du Trésor a approuvé la construction d'un établissement pouvant accueillir 350 détenus (250 en isolement protecteur et 100 dans l'unité spéciale de détention), à un coût de 73 millions de dollars, dont 12,8 millions pour l'unité spéciale de détention, et 1 million pour l'installation de chauffage à l'écorce. Ces deux éléments ayant été éliminés du projet, nous avons rajusté le coût approuvé à 59,2 millions de dollars. Le SCC estime maintenant à 61,5 millions le coût pour 250 cellules et il entend faire au Conseil du Trésor une présentation reflétant le coût révisé.
7.132 À notre avis, la somme de 61,5 millions pour un établissement d'isolement protecteur et à sécurité maximale d'une capacité de 250 cellules est d'environ 10 millions de dollars trop élevée. Cela découle surtout du fait que l'infrastructure et les installations de base ont été conçues en fonction de 350 cellules (250 dans l'aire d'isolement protecteur et 100 dans l'unité spéciale de détention). Quand l'unité spéciale de détention a été annulée, en 1985, (c'est-à-dire environ 2 ans après le début des travaux), la construction de l'infrastructure et des installations de base était trop avancée pour l'interrompre. Si l'on avait prévu, dès le début, de construire un établissement de 250 cellules, le coût aurait été d'environ 10 millions de dollars de moins. La décision tardive d'annuler l'unité spéciale de détention a fait que le SCC ne reçoit pas de valeur équivalente en contrepartie de cette dépense de 10 millions de dollars. Le SCC a décidé de réduire le projet par suite d'un changement dans les prévisions du nombre de détenus devant être placés en détention spéciale.
7.133 Le Service correctionnel du Canada devrait se conformer à des normes établies et disposer de mécanismes de contrôle satisfaisants, afin d'éviter les changements inutiles au cours de la construction des projets immobiliers et l'augmentation des coûts qui en résulte.
Commentaire du SCC : Le rapport mentionne des changements ayant entraîné des frais supplémentaires, mais non pas ceux qui ont permis d'économiser une somme approximative de 19 millions de dollars. Le SCC estime que la plupart des frais qui, d'après le rapport, auraient pu être évités étaient attribuables à de nouvelles exigences sur le plan du fonctionnement et de la sécurité et n'auraient pu être réduits sensiblement par une plus stricte application des normes et du contrôle de la qualité. Néanmoins, le SCC poursuivra ses efforts pour se conformer aux normes établies tout en reconnaissant que les programmes et conditions économiques viendront souvent contrecarrer ces projets.
7.134 Évaluation. Le Conseil du Trésor exige que, lorsqu'un projet est terminé, un rapport d'évaluation du caractère fonctionnel des installations lui soit présenté, dans un délai indéterminé. Drummond 1 étant le seul projet terminé jusqu'ici, c'est également le seul sur lequel un rapport devrait être remis. Drummond 1 a été terminé en mars 1984. Or, le 30 juin 1986, le Conseil du Trésor n'avait pas encore reçu de rapport. En novembre 1985, le SCC effectuait, de concert avec le ministère des Travaux publics, une étude d'évaluation. Ce rapport précise les questions qui devraient faire l'objet du rapport d'évaluation du caractère fonctionnel. Nous avons examiné le rapport de l'étude d'évaluation et nous le jugeons précis mais incomplet. Il traite, notamment, des causes et répercussions des modifications apportées au moment de la définition du projet, puis de la construction, mais n'aborde pas directement la question de l'évaluation du rendement, des délais ou des coûts. Nous estimons donc que le SCC n'a pas entièrement respecté l'exigence du Conseil du Trésor en matière de rapport d'évaluation sur le caractère fonctionnel des installations.
Déclaration du SCC : Pour ce qui est des remarques des vérificateurs selon lesquelles aucun rapport d'évaluation de la fonctionnalité du projet de Drummond n'a été présenté au Conseil du Trésor, nos archives indiquent qu'une étude d'évaluation détaillée de la fonctionnalité a été réalisée en collaboration avec Travaux publics Canada (TPC) en novembre 1985. Étant donné qu'il s'agissait d'une étude approfondie, le SCC n'a pas jugé nécessaire de procéder à une nouvelle évaluation.
7.136 Selon les projections en matière de coûts-avantages que le SCC a présentées au Conseil du Trésor pour obtenir l'approbation de ce dernier, le coût d'installation du système était évalué à 38 millions de dollars (23,4 millions pour les vieux établissements, et 14,6 millions pour les nouveaux). Ce projet promettait deux grands avantages. Il devait améliorer la sécurité et permettre une économie de 269 années-personnes (173 dans les anciens établissements et 96 dans les nouveaux). La valeur totale des économies ainsi réalisées devait atteindre 10 millions de dollars par an.
(Les photos ne sont pas disponibles)
7.137 Notre vérification a compris un examen de la planification et de la mise en place du SPDI. Notre but était de déterminer si les plans du SPDI correspondaient aux besoins du programme et tenaient dûment compte de l'économie et de l'efficience, si le SCC avait prévu des contrôles satisfaisants sur l'installation du système, afin qu'elle se fasse efficacement et dans les délais prescrits; si les avantages attendus étaient susceptibles de se concrétiser; et si l'information que le SCC avait fournie au Parlement et au Conseil du Trésor en matière de coût et d'avantages était adéquate.
7.138 Au mois d'avril 1986, on avait installé le SPDI dans 12 des 27 établissements. Selon un examen effectué au milieu du projet par le Bureau des conseillers en gestion, le coût final réel de l'équipement et de l'installation correspondrait, semble-t-il, aux prévisions initiales. Quant aux avantages, le premier s'était concrétisé puisqu'on avait effectivement constaté une amélioration de la sécurité. Les directeurs d'établissement interviewés étaient satisfaits du rendement du système. Au 30 avril 1986, le SPDI avait permis de détecter toutes les tentatives d'évasion. Pour ce qui est du second avantage mentionné, c'est-à-dire l'économie d'années-personnes, il ne s'était que partiellement réalisé. Dans les vieux établissements les directeurs s'attendent maintenant à utiliser seulement 112 années-personnes de moins, par rapport aux 173 prévues. Le SCC attribue l'écart de 61 surtout au fait que les estimations initiales étaient inexactes, car elles étaient fondées sur des normes de poste plus élevées que le niveau réel de dotation. Ces normes ont été réduites subséquemment, mais les estimations d'économie en années-personnes n'ont pas été révisées en conséquence. Par conséquent, on n'a pas pu réduire l'effectif de toutes les années-personnes prévues. En outre, les économies prévues n'ont pas pu être réalisées dans les établissements entourés de murs. Il a fallu garder du personnel dans les tours de garde pendant les heures de récréation, même après l'installation du SPDI. Malgré tout, le système se révélera plus rentable que les autres solutions envisagées par le SCC à l'étape de la planification.
7.139 Il y a eu des délais allant jusqu'à 46 mois dans l'installation de certains systèmes, ce qui a causé un manque à gagner de 6,5 millions de dollars correspondant à la valeur des économies en années-personnes reportées jusqu'à décembre 1987, d'après les économies maintenant prévues au plan des années-personnes. D'après le SCC, ces délais découlent d'un changement dans l'ordre de priorité et d'un moratoire imposé par la haute direction sur l'installation du SPDI dans les établissement entourés de murs.
7.140 Dans certains cas, l'information sur le SPDI donnée par le SCC dans la Partie III du Budget des dépenses et le rapport annuel du Solliciteur général variait d'une année à l'autre (voir le paragraphe 7.268).
7.142 Les besoins de chaque détenu en matière de sécurité sont déterminés au cours de son placement pénitentiaire initial. Selon l'information disponible, un agent de gestion des cas détermine le niveau de sécurité du détenu. Ensuite, celui-ci est placé dans un établissement du niveau de sécurité déterminé.
7.143 Après le placement pénitentiaire initial, vient la planification du programme individuel que le SCC considère comme l'aspect le plus important de la gestion des cas. Il s'agit de déterminer les besoins de chaque détenu en matière de programmes et de services, puis d'élaborer un plan répondant à ces besoins.
7.144 Les besoins relevés à l'étape de la planification du programme individuel entrent dans plusieurs catégories. Par exemple, l'agent de gestion des cas peut constater chez le détenu des lacunes aux plans de la formation générale et professionnelle, du développement personnel, des contacts avec la famille et la collectivité, et de la santé.
7.145 Une fois le plan de programme individuel établi, la surveillance des progrès du détenu incombe à l'agent de gestion des cas et aux autres membres du personnel qui doivent remplir régulièrement des rapports sur l'évolution du cas, en indiquant les progrès du détenu dans la réalisation de son plan individuel.
7.146 Les préposés à la gestion des cas sont également chargés de préparer chaque cas et de faire des recommandations concernant le transfert à un autre établissement, la mise en liberté conditionnelle, etc. À ce stade, on exige un résumé de l'évolution du cas contenant une évaluation globale des progrès du détenu et une recommandation sur les décisions à prendre.
7.147 L'objectif premier de notre vérification de la gestion des cas était de voir s'il existait des procédures satisfaisantes pour déterminer l'efficacité du programme à répondre aux besoins des détenus.
7.148 Notre vérification a surtout consisté à construire un modèle de gestion de cas indiquant les activités, les résultats et les objectifs, à interviewer le personnel du SCC aux niveaux national, régional et local et à examiner les rapports, les études, les politiques et les manuels du ministère.
7.149 Il appartient aux préposés à la gestion des cas de voir à ce que des possibilités d'amélioration et de traitement soient offertes aux détenus qui en ont besoin. Comme nous l'avons déjà indiqué, les préposés à la gestion des cas s'acquittent de ces fonctions en évaluant les besoins de chaque détenu, en préparant un plan de programme individuel et en produisant régulièrement des rapports sur les progrès des détenus.
7.150 L'examen des dossiers par le personnel de l'administration régionale et notre propre examen des dossiers dans deux établissements nous ont révélé que tous ces faits sont consignés sous forme de rapports versés au dossier individuel des détenus. Cependant, comme tous ces renseignements ne sont pas regroupés de manière systématique à l'échelon local, régional ou national, on ne peut obtenir automatiquement des indicateurs de rendement et de planification utiles.
7.151 Rien n'indique dans quelle mesure les programmes et les services répondent aux besoins des détenus pas plus qu'il n'y a pas de données sur la manière dont les différents types de besoins se répartissent au niveau régional. Par exemple, le Service a eu besoin récemment de renseignements sur l'incidence de diverses maladies mentales. Comme il n'y a pas de système de collecte de l'information, le groupe d'étude a dû procéder à l'examen manuel de plus de 9 000 dossiers de détenus. Étant donné qu'il n'existe pas de système permanent permettant la cueillette et la communication de ces renseignements, chaque fois qu'on a besoin de données sur les besoins des détenus, il faudra procéder à un autre fastidieux examen des cas.
7.152 Le Service correctionnel du Canada devrait déterminer dans quelle mesure on répond aux besoins de la population carcérale.
Commentaire du SCC : Le Service entend demeurer fidèle à sa politique et à son habitude de voir à ce que les besoins de la population carcérale soient satisfaits. Lorsqu'il est question dans le rapport de la détermination des besoins par rapport aux besoins globaux, on ne fait pas de distinction entre les besoins de l'ensemble des détenus et ceux de groupes de détenus au sein d'une population donnée. Par exemple, les détenus ont tous besoin du soutien de leur famille et/ou de la collectivité. Des programmes comme les visites et le développement social sont donc offerts et encouragés dans l'ensemble du Service. Par ailleurs, un groupe de détenus au sein d'une population donnée peut, à un moment donné, présenter des besoins communs. Ceux-ci peuvent être déterminés et satisfaits de différentes manières. Le SCC convient qu'il est également important de déterminer dans quelle mesure les besoins des détenus sont satisfaits et examine actuellement diverses façons de le faire. Le SCC a surtout employé des méthodes manuelles dans le passé et reconnaît que diverses méthodes automatisées seraient peut-être plus appropriées, compte tenu de l'importance et de la diversité de sa clientèle. Signalons à cet égard que le plus important projet de mise au point de systèmes automatisés du Service, le système de gestion des détenus (SGT), permettra, entre autres, de déterminer les besoins et, par la suite, de rattacher ceux-ci aux programmes offerts.
préparer les détenus à réintégrer le monde du travail en leur offrant à tous la possibilité de travailler, de poursuivre leurs études ou encore de recevoir une formation professionnelle, en mettant, lorsque la chose est appropriée, davantage l'accent sur les programmes de travail qui produisent des revenus aidant à payer les frais de fonctionnement du Service et en appuyant de façon concrète et utile les efforts déployés par les détenus mis en liberté pour trouver un emploi rémunérateur.En 1985-1986, la direction disposait d'un budget de 77 millions de dollars et de 759 années-personnes.
7.154 Nous avons examiné les mesures de rendement dont le SCC se sert pour évaluer l'efficience et l'efficacité du programme des ateliers industriels et du programme de formation générale et professionnelle. Ces programmes représentent 75 p. 100 des dépenses de la direction et comptent pour environ 90 p. 100 des emplois de détenus au sein de la direction. Ce chiffre représente environ 38 p. 100 des détenus disponibles pour occuper un emploi au SCC.
7.155 Dans le cadre de notre vérification, nous avons examiné des dossiers de détenus, ainsi que divers documents et rapports. Nous avons également mené des entrevues auprès de représentants de l'administration centrale et des administrations régionales, et effectué des visites dans bon nombre d'ateliers et de services de formation générale et professionnelle des établissements de l'Ontario, du Québec et des Prairies.
7.156 Ateliers industriels. Les principales activités du programme des ateliers industriels sont la production et la commercialisation.
7.157 Il y a fabrication de marchandises dans 83 différents ateliers répartis dans 22 établissements au Canada. On y fabrique surtout des meubles rembourrés et du mobilier fonctionnel de bureau, des rayons modulaires, de l'ameublement de cellule, des chaussures et des vêtements. Parmi les services offerts, mentionnons le graphisme et la réparation de sacs de courrier et d'équipement postal. À l'heure actuelle, la plupart des produits et des services sont vendus à des ministères et organismes du gouvernement fédéral.
7.158 Tous les produits sont mis en marché sous la marque de commerce déposée CORCAN, la mise en marché se faisant depuis l'administration centrale. Les préposés régionaux aux ventes coordonnent les ventes nationales au niveau de la région, effectuent des études de marché régionales et assument la responsabilité du respect des délais de livraison des produits régionaux.
(Les photos ne sont pas disponibles)
7.159 Les objectifs du programme des ateliers industriels sont de rentabiliser la production de manière à maximiser la contribution de CORCAN à la réduction des frais généraux, à inculquer aux détenus de bonnes habitudes de travail et à leur fournir l'occasion d'acquérir des compétences transférables.
7.160 Au cours de la vérification, nous avons relevé plusieurs contraintes particulières qui ont une incidence néfaste et marquée sur la capacité des gestionnaires de programme d'atteindre les objectifs susmentionnés. Les quatre principales contraintes sont les suivantes :
7.162 L'information recueillie afin de mesurer la maximisation des contributions à la réduction des frais généraux est satisfaisante. En fait, le SCC mérite d'être félicité pour avoir adopté, depuis 1981, un certain nombre d'initiatives visant à mieux contrôler la bonne marche et la rentabilité du programme des ateliers industriels. Parmi les améliorations, citons l'application de mécanismes de contrôle de la qualité de la production, la mise à l'essai d'un nouveau système de comptabilité du prix de revient et la présentation, sur une base mensuelle plutôt qu'annuelle, de relevés financiers aux cadres supérieurs de l'administration centrale et des bureaux régionaux.
7.163 Il convient de signaler que, lors de notre vérification de 1981, nous avions fait remarquer que le SCC ne disposait pas de données satisfaisantes sur la détermination des prix de revient et sur la production unitaire, que la contribution de chaque groupe de produits n'était pas mesurée et qu'il n'y avait pas de système officiel permettant de mesurer et de signaler le degré d'utilisation de la capacité des ateliers. Or, les initiatives susmentionnées et d'autres améliorations permettront, une fois pleinement mises en oeuvre, de combler toutes ces graves lacunes.
7.164 Les autres objectifs du programme consistent à inculquer aux détenus de bonnes habitudes de travail et des compétences transférables. À l'heure actuelle, il n'est pas clair dans l'esprit des gestionnaires de programme comment il convient d'opérationnaliser ces objectifs, ce dont témoignent, d'ailleurs, les diverses réponses reçues des gestionnaires des programmes lorsqu'on leur a demandé de décrire ce qu'ils entendaient par "bonnes habitudes de travail" et "compétences transférables". Par ailleurs, il n'y a pas au niveau national d'indicateur uniforme permettant de mesurer l'acquisition de bonnes habitudes de travail ou de compétences transférables. Il faudrait établir des objectifs explicites pour les programmes et adopter des mesures de rendement pour assurer, comme il se doit, la planification, le contrôle, la mise en oeuvre et l'évaluation du programme. Par exemple, l'établissement d'objectifs comme la quantité de travail (c'est-à-dire le rendement de chaque détenu), la qualité du travail (pourcentage de rejets), l'assiduité et la ponctualité permettrait aux gestionnaires du programme de savoir à quoi s'en tenir et fournirait une rétroaction utile au sujet de l'efficacité du programme.
7.165 Les stocks de produits finis CORCAN ont augmenté rapidement par rapport aux ventes proprement dites, passant de 26 p. 100 des ventes en 1981-1982 à 82 p. 100 en 1985-1986. Au 31 mars 1986, on estimait la valeur des stocks à 6,3 millions de dollars par rapport à des ventes de 7,7 millions de dollars en 1985-1986. Selon le SCC, cette augmentation résulte d'une décision selon laquelle on devait être en mesure de répondre rapidement à la demande des clients en remplissant les commandes à même les stocks plutôt que par la production. D'après notre étude, d'autres facteurs ont probablement contribué à cette situation. Par exemple, le SCC ne détermine pas suffisamment la possibilité de commercialiser chaque ligne de produits et il a pour pratique de produire en fonction de l'inventaire des stocks pour créer du travail dans les ateliers industriels. Son système de contrôle des stocks ne comprend pas d'indicateur des quantités "minimales" et "maximales" à garder en réserve. Par ailleurs, le SCC n'avait pas, jusqu'à récemment, établi l'ordre de priorité de ses objectifs pour le programme des ateliers industriels. En outre, le SCC n'a pas suffisamment exploré les possibilités d'écouler ses produits sur les marchés régionaux et locaux.
7.166 Le Service correctionnel du Canada devrait définir clairement et diffuser les principaux buts et objectifs du programme des ateliers industriels en ce qui a trait à l'acquisition de bonnes habitudes de travail et de compétences transférables. Il devrait également mettre au point et adopter des mécanismes permettant de déterminer dans quelle mesure ces buts et objectifs sont atteints.
Commentaire du SCC : L'ancien programme des ateliers industriels a récemment été revivifié dans le cadre d'une nouvelle Direction de l'élaboration des politiques et des programmes visant les détenus. La nouvelle Division des programmes de perfectionnement professionnel, qui comprend les ateliers industriels, l'agro-entreprise et d'autres programmes d'entreprises de coparticipation avec le secteur privé, a ébauché récemment son premier cadre de planification stratégique. Ce document traite des objectifs de programme et cibles principales concernant les habitudes de travail et les compétences transférables et des mécanismes permettant de déterminer dans quelle mesure ils ont été atteints.
Le SCC sait qu'il y a encore beaucoup à faire, mais estime avoir déjà commencé à s'attaquer aux problèmes signalés dans la recommandation, comme en font foi les récentes réorganisations ministérielles et la rédaction du plan de planification stratégique.
7.167 Le Service correctionnel du Canada devrait examiner les contraintes imposées au programme des ateliers industriels et, dans la mesure du possible, les atténuer afin de faciliter la réalisation des objectifs du programme.
Commentaire du SCC : Le SCC approuve volontiers l'essence de cette recommandation et, dans la mesure du possible, continuera à oeuvrer en vue d'atténuer les compressions qui touchent le programme.
7.168 Le Service correctionnel du Canada devrait appliquer des mécanismes satisfaisants de contrôle sur le niveau des stocks de produits finis, développer les marchés existants et examiner d'autres marchés sur lesquels il pourrait écouler ses produits.
Commentaire du SCC : Il faut reconnaître que les stocks de produits finis du Service sont importants. Nous nous sommes attaqués à ce problème dans le cadre de planification stratégique mentionné dans notre réponse à la recommandation 7.166. D'une façon plus précise, nous avons déterminé les niveaux optimums des stocks et défini la base nécessaire à l'application de mécanismes de contrôle satisfaisants grâce à la décentralisation et à la régionalisation du Système de comptabilité et de rapports en direct - CORCAN (systèmes automatisés de comptabilité pour les ateliers industriels).
Pour ce qui est de la partie de cette recommandation qui porte sur les marchés, le SCC continuera d'accorder une importance particulière aux ventes à l'échelon régional et local et aux clients autres que le gouvernement fédéral. Toutefois, le SCC doit se conformer aux textes législatifs fédéraux concernant sa clientèle.
7.169 Formation générale et professionnelle. Le programme d'éducation et de formation offre des programmes agréés de formation générale et professionnelle aux détenus de 27 établissements. Le programme comporte trois activités, soit la prestation des cours, les services de bibliothèque et la liaison avec les autorités provinciales et autres dans le domaine de l'éducation.
7.170 Ce programme a pour objectif de préparer les détenus en vue de leur retour à la vie active en leur offrant la possibilité d'acquérir une formation générale et professionnelle reconnue avec certificats attestant leur compétence ou les connaissances acquises.
7.171 Nous avons passé en revue le programme de formation générale et professionnelle afin de déterminer si les décisionnaires disposaient de suffisamment de renseignements pour leur permettre d'assurer la planification des divers programmes de formation générale et professionnelle et d'en contrôler l'efficience, et afin de déterminer si l'on mesurait et signalait aux décisionnaires le niveau de réalisation des grands objectifs du programme.
7.172 Mesure de l'efficacité. Même si l'administration centrale est chargée d'élaborer la politique générale, d'établir l'ordre de priorité et de contrôler la bonne marche du programme, nous avons constaté que, à l'exception des données sur les inscriptions, on ne recueille aucun renseignement permettant d'évaluer dans quelle mesure on a atteint l'objectif du programme de formation générale et professionnelle. Parmi les renseignements qui pourraient être recueillis, signalons les cours suivis avec succès, le taux d'échec, le taux de participation et la durée moyenne de la participation aux programmes. Ces renseignements permettraient au personnel de l'administration centrale de déterminer si les régions et les établissements atteignent les objectifs du programme, si la politique et l'ordre de priorité en vigueur sont pertinents et s'il y a lieu d'apporter des changements et de réaffecter les ressources.
7.173 Dans les régions, où la principale responsabilité consiste à surveiller le rendement en établissement, nous avons constaté qu'il y a effectivement collecte de données sur l'efficacité, mais que celles-ci varient considérablement d'une région à l'autre. Suivant une comparaison des responsabilités régionales et des renseignements disponibles, d'autres mesures uniformes d'efficacité s'imposent, comme le nombre de crédits accumulés par discipline, la durée de la participation aux cours et l'assiduité.
7.174 Dans les établissements, les principales responsabilités sont la mise en oeuvre et la surveillance directe des programmes et la compilation de renseignements portant sur les progrès des détenus. Pour s'acquitter de ces responsabilités, l'établissement devrait recueillir des données sur le développement personnel des détenus, par exemple, l'assiduité, l'attitude, les objectifs en matière de formation et le rendement sur le plan de la formation générale et professionnelle. Ces renseignements pourraient alors servir à déterminer le succès des divers programmes de formation et à fournir au détenu, au moment de sa mise en liberté ou de son transfèrement, une attestation claire de son rendement. Ces renseignements serviraient en outre à conseiller les détenus et à leur permettre de faire des projets personnels. Selon notre examen des mesures du rendement et des renseignements disponibles au niveau des établissements, ces derniers ne recueillent pas, de façon générale, des données suffisantes en ce qui a trait aux progrès et aux résultats scolaires.
7.175 Mesure de l'efficience. L'administration centrale a établi plusieurs indicateurs qui permettent de mesurer l'efficience des programmes de formation générale et professionnelle. Selon un examen des renseignements et des rapports disponibles au niveau régional, les mesures d'efficience recueillies par les régions ne sont pas très différentes des données recueillies par l'administration centrale. Ces indicateurs sont satisfaisants, étant donné les rôles et responsabilités de l'administration centrale et des administrations régionales. Parmi ces indicateurs figurent les coûts par détenu, fondés sur des équivalences d'inscription à temps complet; le ratio enseignant/étudiants; le ratio personnel/étudiants et l'utilisation des installations.
7.176 L'une des principales préoccupations à l'égard de la collecte des données sur la mesure de l'efficience, c'est qu'on n'a pas calculé certains indicateurs et qu'on n'en a pas rendu compte depuis janvier 1986, alors que pour d'autres, les derniers rapports remontent à mars 1985. Or, sans ces renseignements, il est difficile d'assurer comme il se doit le suivi, le contrôle et l'affectation des fonds dans le cadre du programme.
7.177 La consignation des renseignements sur les antécédents et les progrès des détenus inscrits au programme de formation générale et professionnelle, outre les renseignements sur l'acquisition de bonnes habitudes de travail dans le programme des ateliers industriels, fournirait au SCC des données utiles pour l'évaluation des progrès des détenus. D'après les entrevues que nous avons menées dans les établissements, ce genre de renseignement n'est pas communiqué régulièrement, ni au sein du SCC ni, en particulier, aux préposés à la gestion des cas.
7.178 De concert avec les régions et les établissements, l'administration centrale du SCC devrait établir des indicateurs clés sur l'efficacité de son programme de formation générale et professionnelle et s'assurer qu'ils sont appliqués uniformément dans toutes les régions, puis résumés au niveau national. Elle devrait également établir des lignes directrices nationales sur la nature des renseignements qui, sur le plan de l'efficacité, devraient être recueillis dans les établissements.
Commentaire du SCC : L'administration centrale ayant été restructurée, l'ancienne Division de la formation générale et professionnelle a été confiée à la Direction de l'élaboration des politiques et des programmes visant les détenus et s'appelle maintenant la Division de la formation et du perfectionnement. La nouvelle division reconnaît que l'AC n'a pas toujours eu à sa disposition des données de gestion sur les mesures d'efficacité et d'efficience. Ce problème est actuellement à l'étude dans le cadre de deux grands projets en cours :
7.179 L'administration centrale du Service correctionnel devrait établir, sur une base périodique, un rapport qui incorpore des mesures d'efficience et d'efficacité provenant de toutes les régions.
Commentaire du SCC : Le Service examinera cette question dans le cadre des projets mentionnés dans notre réponse à la recommandation précédente.
7.180 Le SCC devrait veiller à ce que les renseignements concernant les antécédents et les progrès des détenus dans le cadre du programme de formation générale et professionnelle, ainsi que les renseignements sur l'acquisition de bonnes habitudes de travail dans le programme des ateliers industriels, soient mis à la disposition de la Direction générale de l'éducation, de la formation générale et de l'emploi et de la gestion des cas.
Commentaire du SCC : Avant que le groupe de travail sur la restructuration (GTR) ne présente son rapport, la Direction de la formation générale et professionnelle et de l'emploi et la Gestion des cas avaient une structure distincte. Le GTR a recommandé de réunir sous la direction d'un seul sous-commissaire tous les secteurs des politiques et programmes visant les détenus, recommandation qui par la suite a été approuvée par le Comité supérieur de gestion. Cette intégration devrait permettre de simplifier le fonctionnement et améliorer les communications pour assurer l'échange des renseignements.
7.182 Nous avons examiné le système de règlement des griefs des détenus du SCC afin d'en évaluer la pertinence. Nous avons comparé la conception du système, tel qu'il est décrit dans les directives du Commissaire et dans les instructions divisionnaires, avec les normes correctionnelles canadiennes et américaines. Nous avons examiné le fonctionnement du système en passant en revue 139 dossiers de griefs dans sept établissements afin de déterminer si les motifs de décision et les mesures à prendre étaient précisés, si les réponses aux griefs étaient données dans les délais prescrits et si les intéressés étaient informés dans les cas où il y avait retard dans le traitement des griefs. En outre, nous avons examiné 53 dossiers dans trois administrations régionales et 23 dossiers à l'administration centrale afin de déterminer si l'on donnait suite aux appels dans les délais convenus.
7.183 À notre avis, le système de règlement des griefs des détenus en place au SCC est satisfaisant dans l'ensemble. Il permet aux détenus dans les établissements d'interjeter appel à l'échelle régionale et nationale ou d'entretenir une correspondance privilégiée avec des personnes comme le solliciteur général ou l'enquêteur correctionnel, lequel est indépendant du SCC. Conformément aux instructions divisionnaires, tous les griefs doivent être suivis d'une réponse écrite dans un délai prescrit.
7.185 Les employés CX forment le principal groupe professionnel au SCC; ils sont en contact avec les détenus tous les jours. En 1984-1985, on comptait environ 4 100 CX, qui constituaient 40 p. 100 de l'effectif du SCC. Dans l'introduction de son rapport de 1983-1984, le Comité Carson soulignait l'importance du groupe CX en ces termes :
Les relations qui s'établissent entre le personnel et les détenus sont au coeur même de la question des services correctionnels et nous sommes persuadés qu'en donnant à ces relations l'orientation voulue, il sera possible de mettre sur pied des programmes et des contrôles efficaces.7.186 En 1977, le Rapport MacGuigan indiquait clairement que bon nombre des problèmes opérationnels du SCC étaient liés aux lacunes chez le personnel de correction. Selon MacGuigan, les employés chargés de la sécurité étaient mal choisis, n'avaient pas le niveau d'instruction voulu et n'avaient pas reçu une formation suffisante sur le plan technique et sur le plan des relations humaines. Cette situation a entraîné un taux de roulement élevé des employés, particulièrement chez les plus jeunes. Les agents qui restaient étaient "pris" dans un emploi aux possibilités d'avancement limitées. Lors de notre vérification de 1981, nous avons signalé le manque de contrôle sur les coûts de la formation tant sur le plan financier que sur celui de la gestion.
7.187 Durant la première moitié des années 80, la direction a pris plusieurs mesures pour combler ces lacunes sur le plan de la gestion des ressources humaines du groupe CX. Par exemple, le SCC :
7.189 Depuis 1985, le SCC a apporté des modifications importantes à sa politique et à ses pratiques en matière de recrutement, de formation et de perfectionnement des CX. Sa nouvelle politique permet maintenant de recruter des candidats qui ne possèdent pas un diplôme universitaire ou collégial; le programme de formation offert aux nouveaux employés est passé de 14 à 8,6 semaines; et, la gestion de la formation et du perfectionnement a été décentralisée. Ces modifications ont été apportées dans le but d'atteindre des objectifs plus généraux, comme réduire les coûts et assurer la décentralisation des opérations. Bien que nous ne mettions pas en doute le bien-fondé de ces objectifs, nous estimons que le SCC n'a pas suffisamment tenu compte de leur incidence sur l'ensemble des activités de recrutement, de formation et de perfectionnement des CX. Dans ce contexte, nous avons observé ce qui suit :
7.190 En évaluant ses méthodes de recrutement, de formation et de perfectionnement des CX, le SCC devrait veiller à ce que les objectifs, les politiques et les méthodes soient intégrés et contribuent à la gestion efficace et efficiente du groupe.
Commentaire du SCC : Le SCC reconnaît que les programmes de formation doivent faire l'objet d'une évaluation continuelle pour s'assurer qu'il y a une approche intégrée, conforme à l'orientation générale, et qui contribue à assurer une saine gestion des ressources humaines.
Toutefois, le SCC s'interroge sur l'à-propos du texte justificatif. Les vérificateurs signalent que des modifications ont été apportées aux programmes de formation sans qu'on étudie suffisamment leur incidence sur le programme général de recrutement, de formation et de perfectionnement des CX. Au contraire, plusieurs propositions ont été présentées au Comité supérieur de gestion qui a retenu l'option la plus indiquée. De même, des études ont été faites pour assurer une bonne utilisation des immobilisations et des rares ressources financières en cette période de restrictions.
En fait, le SCC envisage en ce moment d'améliorer sa gestion globale du groupe CX en faisant du système de gestion par unité le modèle organisationnel de base du SCC. La gestion par unité vise à donner aux activités des établissements une structure qui permettra d'atteindre les objectifs de la politique actuelle du Service et d'optimaliser l'utilisation des ressources dans l'accomplissement de notre mission. On procédera à une nouvelle évaluation d'une partie du projet pour y intégrer le recrutement, la formation et le perfectionnement.
7.192 Au moment de la planification de notre vérification, nous avons constaté que le coût des heures supplémentaires, en tant que pourcentage de l'ensemble des coûts associés aux salaires, avait augmenté au cours des trois dernières années, passant de 8,6 p. 100 en 1982-1983 à 9,5 p. 100 en 1984-1985. Par conséquent, nous avons repris les conclusions du Rapport de 1982 afin de déterminer si l'on avait pris des mesures efficaces pour contrôler l'utilisation et le coût des heures supplémentaires.
7.193 Dans le cadre de la vérification, nous avons effectué des entrevues et des analyses de documents à l'administration centrale, à l'administration régionale du Québec, de l'Ontario et des Prairies, ainsi que dans deux établissements dans chacune de ces trois régions.
7.194 En 1984-1985, le SCC a dépensé 29 millions de dollars au titre des heures supplémentaires, ce qui représente 9,5 p. 100 de son budget total des salaires. Notre vérification a porté sur les 21,7 millions de dollars versés pour payer les heures supplémentaires du groupe CX.
7.195 Nous avons constaté tout d'abord que le SCC n'a pas de moyen d'attribuer les frais des heures supplémentaires aux diverses causes. Puisque les heures supplémentaires peuvent être attribuables à une suite d'événements - par exemple, la personne devant remplacer un agent correctionnel en stage d'appoint se porte malade et doit être remplacée par un employé qui fait alors du travail supplémentaire - il est difficile d'en déterminer la cause et donc la raison des frais engagés. Dans le cas ci-dessus, l'absence était-elle pour cause de formation ou de maladie?
7.196 L'établissement de liens entre les coûts et les causes pose des difficultés. Incapable d'établir ces liens, le SCC ne peut pas non plus déterminer la proportion des heures supplémentaires attribuable aux différentes causes, isoler les problèmes, trouver des solutions, établir des objectifs et déterminer dans quelle mesure ils sont atteints.
7.197 Nous avons collaboré avec les fonctionnaires du SCC à l'élaboration d'une méthodologie permettant d'analyser les diverses causes des heures supplémentaires et d'attribuer à chacune un coût estimatif. En appliquant cette méthodologie aux données disponibles, nous avons obtenu la pièce 7.5, où figure la ventilation estimée des causes des heures supplémentaires des CX. Ce tableau nous a fourni une structure d'analyse permettant d'évaluer approximativement l'utilité des mesures employées par le SCC pour contrôler et réduire l'utilisation et le coût des heures supplémentaires effectuées par le groupe CX. Nous avons constaté que les solutions au problème des heures supplémentaires des CX doivent viser deux niveaux, celui des politiques et celui des opérations. Ces deux aspects de la question sont examinés ci-après.
(Cette pièce n'est pas disponible)
7.198 On peut attribuer une importante proportion des heures supplémentaires des CX à des obstacles structurels qui découlent des politiques et qui échappent au contrôle direct du SCC. En voici des exemples :
7.200 Le SCC tâche en outre d'éliminer un obstacle majeur sur le plan des politiques, en négociant avec le Secrétariat du Conseil du Trésor et le Syndicat des employés du Solliciteur général une entente qui lui permettra d'engager des employés à temps partiel afin de recourir moins souvent aux heures supplémentaires. Au cours des deux prochaines années, le SCC espère ainsi réduire de 25 p. 100 le nombre d'heures supplémentaires contrôlables.
7.201 Sur le plan opérationnel, nous estimons qu'il est possible de réduire le recours aux heures supplémentaires et le coût de celles-ci par une meilleure planification des horaires des employés. Les gestionnaires opérationnels disposent de plusieurs moyens pour éviter le travail supplémentaire. Par exemple, conformément à la convention collective, les congés annuels peuvent être accordés en fonction des besoins opérationnels, et il n'est pas nécessaire que tous les postes soient occupés pendant tous les quarts de travail. En outre, on peut réaffecter les employés supplémentaires d'un quart à un autre quart où il faudrait, sans cela, des heures supplémentaires pour répondre aux besoins.
7.202 Au cours de la vérification, nous avons constaté qu'on ne prend pas toujours de décisions opérationnelles de ce genre. Une étude effectuée par le SCC a fixé à environ 1 million de dollars le coût attribuable à des lacunes sur le plan de l'établissement des horaires des employés, soit 5 p. 100 du coût total des heures supplémentaires du groupe CX. Toutefois, selon les résultats que nous avons obtenus dans un établissement, ce chiffre pourrait être de plus de 20 p. 100.
7.203 De plus, l'absentéisme chez les CX oblige souvent l'ajustement des horaires de travail avec peu de préavis. Des études internes et externes montrent que le SCC a un important problème d'absentéisme. Les CX ont pris en moyenne six jours de congé de plus en 1984-1985 que les fonctionnaires fédéraux moyens. La majorité de ces jours de congé tombe dans des catégories comme les congés de maladie avec ou sans certificat et les congés pour obligations familiales; la direction est mal placée pour refuser ces congés.
7.204 En réduisant, même d'une seule journée, le nombre moyen de jours de congé pris par les CX, le SCC pourrait économiser environ 750 000 par année au chapitre des heures supplémentaires. Conscient de ce fait, le Service a émis des lignes directrices et mis sur pied un programme volontaire pour sensibiliser les employés à l'assiduité au travail. Là où il est appliqué, le programme semble donner des résultats.
7.205 Pendant que nous exécutions la vérification, le SCC mettait en oeuvre une politique de décentralisation en matière de contrôle opérationnel des heures supplémentaires, en confiant à l'échelon local une plus grande part de la responsabilité de ce contrôle. Conséquemment à cette politique, des plafonds budgétaires pour les heures supplémentaires seront établis et alloués aux établissements par l'intermédiaire des régions. Les gestionnaires seront alors tenus de s'acquitter de leurs tâches en respectant ces plafonds. Notre seule préoccupation tient à ce que les plafonds ne sont pas établis à partir d'une analyse des besoins. Les budgets sont peut-être encore trop élevés par rapport aux besoins réels en heures supplémentaires. En 1985-1986, le SCC a réduit de 4 millions de dollars l'ensemble des frais au titre des heures supplémentaires, par rapport à l'année précédente : 1 million de dollars pour les CX et 3 millions pour les autres employés. Une partie de cette réduction pourrait être le résultat de l'approche décrite ci-dessus.
7.206 Le SCC devrait élaborer et mettre en place un mécanisme pour déterminer les besoins de chaque établissement au chapitre des heures supplémentaires. Compte tenu des circonstances propres à chaque cas, il faudrait utiliser ces données pour élaborer et contrôler les budgets des heures supplémentaires.
Commentaire du SCC : Ce n'est pas d'hier que la direction du SCC s'intéresse vivement à la gestion des heures supplémentaires, comme on a pu le constater dès 1981 avec la réalisation de l'étude Kulik et encore en 1986 avec l'étude sur les employés à temps partiel du groupe CX. Une chose demeure vraie au fil des ans : les heures supplémentaires constituent un problème complexe où entrent en jeu un grand nombre de facteurs intimement liés et d'innombrables décisions concernant la gestion quotidienne des opérations. Les études et les efforts du SCC ont tous abouti à la conclusion que les frais liés aux heures supplémentaires peuvent être réduits grâce à des mesures de gestion à tous les niveaux (établissements, administrations régionales et administration centrale); toutefois, c'est la direction locale qui est la mieux placée pour déterminer les causes des heures supplémentaires excessives et, par conséquent, pour régler le problème.
La recommandation des vérificateurs et l'analyse justificative qui l'accompagne sont très difficiles à comprendre. Tout en admettant que la question est complexe et en louant certaines de nos initiatives, les vérificateurs nous aident peu à mieux comprendre la cause du problème que posent les heures supplémentaires et les façons d'aborder celui-ci; ils ne proposent pas de stratégies ou d'aperçus nouveaux.
En fait, il y a eu une réduction réelle des frais au titre des heures supplémentaires au cours de l'année financière 1985-1986, et tout semble indiquer qu'il y aura une nouvelle réduction en 1986-1987.
Les vérificateurs ont inséré dans le corps du texte menant à la recommandation une représentation visuelle de données (pièce 7.5) dont l'objet est d'illustrer les causes des heures supplémentaires au SCC sous forme de pourcentages du total des coûts (heures supplémentaires). Cette pièce indique que le Service a dépensé 5,3 millions de dollars ou 24,4 p. 100 des frais engagés au titre des heures supplémentaires pour remplacer les employés du groupe CX en congé les jours fériés. Le Service correctionnel est bien obligé de payer les remplaçants, étant donné qu'il est tout simplement impossible, à cause des nécessités du service, de fermer complètement un établissement correctionnel et vu que le Service ne peut refuser non plus de verser des indemnités pour les heures supplémentaires ces jours-là. Il serait peut-être préférable de modifier la définition des heures supplémentaires pour ne pas y inclure les jours fériés. S'il en était ainsi et si l'on reconnaissait que le Service doit assurer une permanence vingt-quatre heures sur vingt-quatre et sept jours sur sept, le SCC ne serait peut-être pas le deuxième plus grand utilisateur d'heures supplémentaires au gouvernement et accaparerait pour ce qui est du budget total alloué aux heures supplémentaires par le gouvernement un pourcentage inférieur aux 11 p. 100 mentionnés par les vérificateurs.
(Cette pièce n'est pas disponible)
Nous continuerons a nous attaquer au problème des heures supplémentaires à la lumière de nos activités.
7.208 Conformément à la Partie III du Budget des dépenses, le mandat de la fonction financière au sein du SCC consiste à exploiter les systèmes de soutien financier du Service, à s'occuper entre autres de la planification et de la tenue des systèmes de comptabilité générale et de comptabilité analytique, et à fournir périodiquement des analyses financières et des conseils sur les programmes actuels et proposés.
7.209 La fonction financière ne s'acquitte pas toujours du mandat qui lui est confié en matière d'analyse financière et de prestation de conseils, en partie parce que les cadres supérieurs et les gestionnaires des opérations demandent rarement cette aide. De sa propre initiative, la Direction générale des finances ne fournit des analyses financières et ne donne des conseils que sporadiquement. Notre examen des grands projets d'immobilisations et des projets d'élaboration de systèmes n'a révélé aucun signe de participation de la Direction générale des finances à l'analyse financière des solutions de rechange aux projets proposés. Le SCC a pris des mesures en vue de privatiser certaines de ses activités, dont les services d'alimentation, dans la plupart des régions. La Direction générale des finances n'a pas participé à l'analyse de la rentabilité de ces mesures.
7.210 En mai 1986, à la demande du commissaire adjoint aux Politiques et aux services administratifs, une entreprise de conseillers en gestion a effectué une étude organisationnelle de la Direction générale des finances de l'administration centrale. Dans leur rapport, les conseillers signalaient, notamment, la nécessité de renforcer le rôle de la Direction générale des finances pour ce qui est de donner des conseils financiers à la direction.
7.211 Une forte représentation des services financiers au sein du Comité supérieur de gestion constituerait un bon moyen d'assurer des conseils appropriés en matière de finances pour la prise de décisions au sujet des initiatives et des projets importants. Jusqu'en 1985, le directeur général des Finances, qui est l'agent financier supérieur à temps plein, faisait partie du Comité supérieur de gestion. Le Service des finances est maintenant représenté par le commissaire adjoint aux Politiques et aux services administratifs, qui est également responsable, entre autres, du personnel, du traitement des données, des services techniques et de l'administration. Nous avons appris que, depuis 1986, le directeur général des Finances assiste et participe généralement aux réunions du Comité supérieur de gestion lorsque des questions financières se trouvent à l'ordre du jour.
7.212 La Direction générale des finances du SCC devrait, avant l'approbation de chaque initiative ou projet important, en effectuer une analyse financière ou bien examiner celle préparée par le personnel des opérations.
Commentaire du SCC : Un groupe de conseillers en gestion a étudié le mandat de la Direction générale des finances pour étayer la restructuration et la compression des effectifs. Ils ont recommandé, entre autres, que la Direction générale des finances participe beaucoup plus à la prestation des analyses financières et des conseils dont la haute direction a besoin dans le cadre de son processus décisionnel. En fait, depuis le début de l'année financière 1986-1987, la haute direction demande de plus en plus aux Finances d'assurer ces services.
7.214 Lors de notre vérification de 1981, nous avons recommandé que le SCC adopte des procédures propres à assurer le respect du principe d'économie dans l'acquisition du matériel nécessaire et à mettre en place un système de gestion des stocks à l'échelle du Service. Il est ressorti d'une vérification interne de la gestion du matériel, effectuée en 1981, que le SCC ne s'était pas doté de procédures et de systèmes pour veiller au respect des principes d'économie et d'efficience dans l'acquisition, l'utilisation et l'aliénation des biens et services requis pour répondre aux besoins et objectifs du Service.
7.215 Au cours des cinq dernières années, le SCC a consacré environ 1 million de dollars à l'amélioration de ses méthodes et systèmes de gestion du matériel. Plus particulièrement, la direction du SCC a pris des mesures pour réduire l'ampleur de la fonction de garde des stocks et a relevé des améliorations à apporter aux systèmes et aux procédures. En 1985, une étude de la productivité de la gestion du matériel, effectuée par un expert-conseil, a démontré que le SCC pourrait réaliser des économies de 10 à 20 p. 100 - 14 années-personnes- en apportant des améliorations opérationnelles et des réorganisations au niveau des établissements. Par ailleurs, le SCC croyait pouvoir économiser 16 autres années-personnes par des améliorations aux centres régionaux d'approvisionnement. Or, au 30 juin 1986, il n'avait pas réalisé ces économies.
7.216 Dans le cadre de notre vérification de la gestion du matériel, nous avons voulu déterminer dans quelle mesure le SCC avait donné suite à nos recommandations de 1981 et dans quelle mesure il respectait les directives et lignes directrices du Conseil du Trésor.
7.217 Le contrôle comptable exercé sur le matériel n'est pas satisfaisant. On trouve plusieurs registres d'inventaire au SCC. Ils ne sont ni consolidés, ni conciliés aux registres comptables du Service. Par conséquent, celui-ci ne sait pas quelle est la valeur du matériel dont il a la responsabilité et les gestionnaires ne possèdent pas de données financières satisfaisantes pour leur permettre de prendre de bonnes décisions en ce qui concerne l'acquisition, le remplacement ou l'aliénation du matériel.
7.218 La direction du SCC reconnaît que ces problèmes existent et entend poursuivre ses efforts en matière d'élaboration de systèmes. Elle entend mettre en place un système global de gestion du matériel qui permettra d'exercer un contrôle comptable et opérationnel sur tous les biens du SCC.
7.219 Le Service correctionnel du Canada devrait mettre en place des mécanismes de contrôle de son matériel lui permettant de connaître la valeur de celui-ci, de le protéger, et d'obtenir les données nécessaires à la prise de décisions judicieuses concernant l'acquisition, le remplacement et l'aliénation du matériel.
Commentaire du SCC : Le Service reconnaît l'existence de ces problèmes et compte poursuivre ses efforts en matière de développement de systèmes. Nous entendons mettre en place un système global de gestion du matériel qui permettra d'exercer un meilleur contrôle comptable et opérationnel sur tous les biens du SCC.
7.220 Le Service correctionnel devrait déterminer les raisons pour lesquelles il n'a pas réalisé les économies prévues en années-personnes affectées à la gestion du matériel. S'il est possible de réaliser ces économies, le Service devrait élaborer et mettre en oeuvre des plans à cet effet.
Commentaire du SCC : Le Service reverra ses calculs pour ce qui est des économies d'années-personnes possibles en ce qui concerne la fonction de la gestion du matériel et prendra les mesures qui s'imposent.
7.222 Depuis 1983, les procédures et méthodes d'impartition du SCC préoccupent vivement le Conseil du Trésor et la direction du Service. Cette préoccupation remonte à juin 1983 lorsque, à la suite du Rapport de 1982 du vérificateur général, au sujet d'une étude des pratiques d'impartition dans l'ensemble du gouvernement, le secrétaire du Conseil du Trésor a écrit à tous les ministères fédéraux pour leur demander d'examiner et d'améliorer leurs mécanismes de contrôle à cet égard. Bien que le SCC n'ait pas été parmi les ministères étudiés, un rapport de vérification interne du SCC, publié en 1982, a confirmé que le Service souffrait de la plupart des lacunes relevées par le vérificateur général. Ces lacunes comprenaient, entre autres, la définition inadéquate des exigences, l'insuffisance des motifs invoqués pour justifier le choix des fournisseurs, l'octroi de contrats sans appel d'offre, le fractionnement de contrats afin de ne pas dépasser les plafonds autorisés et le début des travaux avant l'adjudication du contrat. La plupart de ces lacunes avaient trait aux marchés de services personnels. En 1983-1984, une vérification financière effectuée par notre Bureau a permis de constater que la plupart de ces lacunes demeurent.
7.223 Nous avons examiné les mécanismes du SCC pour le contrôle des marchés de services professionnels et spéciaux, afin de déterminer s'ils respectent les principes d'optimisation des ressources et se conforment à la politique du Conseil du Trésor en matière d'impartition. Nous avons également examiné un échantillon de marchés de services professionnels et spéciaux à l'administration centrale et dans les régions du Québec et de l'Ontario.
7.224 Nous avons constaté que, depuis 1983-1984, le SCC a pris d'importantes mesures en vue d'améliorer ses mécanismes de contrôle de l'impartition.
7.225 Tout d'abord, en 1984, le SCC a demandé au Bureau des conseillers en gestion d'examiner les procédures et les méthodes d'impartition à l'administration centrale. Le Bureau est arrivé à la conclusion que le mécanisme de contrôle et d'examen critique en place à l'administration centrale n'est pas efficace et n'oblige pas la haute direction à rendre compte des marchés de services conclus. Par conséquent, le Bureau a recommandé que :
7.227 Troisièmement, en mars 1986, le SCC a créé un Comité d'examen des contrats chargé de l'examen critique et de l'approbation de tous les contrats exigeant une autorisation de l'administration centrale.
7.228 En quatrième lieu, le Commissaire a créé un Groupe de travail chargé de recommander une stratégie visant à améliorer les mécanismes de contrôle de l'impartition. Dans son rapport final, présenté en juin 1986, le Groupe de travail a conclu à l'efficacité du Comité d'examen des contrats établi à l'administration centrale et il a recommandé qu'un mécanisme analogue soit établi dans chacune des cinq régions. En outre, le Groupe de travail a annexé à son rapport un guide des procédures d'impartition. Le Comité supérieur de gestion du SCC a approuvé le rapport du Groupe de travail en juin 1986.
7.229 Le processus d'impartition en vigueur à l'administration centrale comporte un mécanisme amélioré d'examen critique des demandes de contrat. Ainsi, le SCC a pris d'importantes mesures propres à améliorer le contrôle qu'il exerce sur l'impartition. Bien qu'il soit trop tôt pour en évaluer les répercussions, nous avons constaté, en ce qui concerne la plupart des contrats que nous avons examinés, que le recours à l'impartition et l'attribution d'un contrat à un fournisseur unique étaient mieux étayées. Toutefois, d'autres améliorations s'imposent dans certains domaines. Nous avons porté ces questions à la connaissance de la direction, et nous en assurerons le suivi au cours de notre prochaine vérification.
7.231 Il importe que les gestionnaires disposent de renseignements qui leur permettent de prendre des décisions judicieuses, d'exercer le contrôle voulu et d'assurer leurs responsabilités. Au SCC, bon nombre de ces données sont recueillies à l'aide de systèmes informatisés. En 1985-1986, le SCC a affecté environ 16 millions de dollars au développement et à l'exploitation de systèmes de traitement automatisé des données. Une part importante de ces fonds était affectée aux systèmes d'information de gestion.
7.232 Le Système d'information sur les détenus (SID) est le plus important système d'information de gestion du SCC. Il contient les renseignements de base sur chaque détenu tels que la durée de la peine, la date d'admissibilité à la libération conditionnelle, le niveau de sécurité et l'établissement dans lequel le détenu est incarcéré. Les données servent entre autres à l'établissement de divers rapports statistiques sur les populations carcérales actuelle et prévue. Ces statistiques permettent à la direction de déceler les cas de surpeuplement et de prévoir la modification d'établissements existants ou la construction de nouvelles installations.
7.233 En 1982-1983 et 1983-1984, le SCC a élaboré et mis à l'essai plusieurs nouveaux systèmes d'information de gestion, dont le Système de rapport des coûts par détenu, le Système d'information des directeurs d'établissement (SIDE) et un Système graphique d'affichage de l'information de gestion. Quelque 15 autres projets importants, y compris un système de remplacement du SID, étaient à l'époque en voie d'élaboration ou de planification au sein de la Direction générale des systèmes, d'autres directions de l'administration centrale et des administrations régionales.
7.234 Plusieurs changements importants ont eu lieu au niveau de la haute direction vers la fin de 1984. Au début de 1985, on a imposé un gel de toutes les activités d'élaboration de systèmes, pour les raisons suivantes : insatisfaction des utilisateurs, qui avaient constaté que les nouveaux systèmes ne répondaient pas à bon nombre de leurs besoins, insuffisance des données fournies, absence d'un plan à long terme visant à coordonner le développement des nombreuses initiatives en cours et insuffisance du budget de base pour l'élaboration des systèmes.
7.235 Par la suite, le Système de rapport des coûts par détenu, le SIDE et le Système graphique d'affichage de l'information de gestion ont été annulés. Le SCC a calculé que les coûts liés à la conception, à l'élaboration et à la mise en oeuvre de ces trois systèmes s'établissaient à environ 2 millions de dollars. On a donné comme raisons le changement dans l'ordre de priorité et le refus ou le manque d'appui des utilisateurs. Cela tenait en partie à l'insuffisance de la formation donnée aux utilisateurs sur l'exploitation de ces systèmes et sur l'utilisation des données fournies par ces derniers, ainsi qu'à la participation insuffisante des utilisateurs aux étapes de conception et d'élaboration des nouveaux systèmes. En outre, l'analyse des besoins du SCC était incomplète et aucune analyse coûts-avantages n'avait été effectuée.
7.236 La plus importante activité d'élaboration de systèmes annulée était un projet visant à remplacer l'actuel SID par un nouveau système d'information sur les détenus. La direction, craignant que les données recueillies par le système en place ne soit ni assez complètes ni assez exactes, avait approuvé l'élaboration du nouveau système parce qu'il devait permettre de recueillir en temps utile des données plus complètes, fiables et opportunes qui serviraient à la prise de décisions. Selon la direction, cela devait permettre de réaliser des économies de l'ordre d'environ 24 millions de dollars au titre des dépenses en capital, la construction d'établissements pouvant être remise à plus tard, et les frais d'exploitation, réduits de 6,6 millions de dollars par année.
7.237 La direction comptait réaliser ces économies en disposant de renseignements plus complets et plus fiables pour procéder au placement pénitentiaire des détenus, à leur déclassement graduel plus rapide et à la préparation de leur demande de libération conditionnelle en temps utile et pour pouvoir ainsi octroyer les libérations conditionnelles de manière plus appropriée et au moment opportun. Le système devait par ailleurs accroître la sécurité du personnel, du public et des détenus.
7.238 Selon les prévisions établies par le SCC à l'automne de 1984, le nouveau système devait coûter 27 millions de dollars répartis sur quatre ans. Lors du gel imposé en 1985, on avait dépensé 500 000 à l'élaboration du nouveau système d'information sur les détenus.
7.239 Le SCC effectue actuellement une étude sur la praticabilité de remplacer le SID actuel. Il élabore en outre un plan à long terme précisant les priorités en matière d'élaboration des systèmes. Ce plan doit être terminé d'ici le 30 septembre 1986.
7.240 Le SCC, la Commission nationale des libérations conditionnelles (CNLC) et la Gendarmerie royale du Canada (GRC) échangent nombre de renseignements. Bien qu'il s'agisse surtout de données informatisées, les échanges avec le SCC sont manuels plutôt qu'automatisés. Une étude effectuée par la CNLC a révélé que l'automatisation des échanges de renseignements entre elle et le SCC permettrait de réaliser des économies de plus de 250 000 par année. En outre, cela permettrait des échanges plus opportuns et plus fiables.
7.241 On constate certaines améliorations dans ce domaine. En janvier 1986, les dirigeants de la CNLC et du SCC ont signé une entente visant à améliorer les échanges de renseignements. En outre, le SCC est en train d'élaborer une stratégie et un plan d'action visant à relier les systèmes du SCC au réseau du Centre d'information de la police canadienne, un réseau informatisé de la GRC. Il est encore trop tôt pour savoir quand ces initiatives donneront des résultats.
7.242 Comme on l'a déjà dit, le SCC décentralise ses processus gestionnels et décisionnels. Dans ces conditions, il importe que le SCC soit doté de meilleurs systèmes d'information de gestion afin de pouvoir exercer un contrôle efficace et efficient sur ses opérations dans un cadre de gestion décentralisé.
7.244 Notre vérification de la fonction de vérification interne du SCC consistait à déterminer si celle-ci était organisée et fonctionnait selon les normes du Bureau du contrôleur général sur la vérification interne au sein de l'administration fédérale. Nous cherchions aussi à établir dans quelle mesure nous pouvions utiliser les travaux de la vérification interne dans notre vérification des autres services du SCC. Nous avons étudié cinq aspects de la fonction de vérification interne : ses pouvoirs et son mandat, son organisation et sa dotation, la portée et la planification de son travail, son rendement, et enfin, les rapports et le suivi.
7.245 Nous avons constaté que la fonction de vérification interne répond aux normes du Bureau du contrôleur général pour ce qui est des pouvoirs et du mandat, de l'organisation, des rapports et du suivi. Toutefois, le changement proposé au rôle de la vérification interne en ce qui concerne la vérification des établissements nous inquiète. En octobre 1985, le Comité supérieur de gestion du SCC a approuvé en principe une recommandation d'un groupe de travail interne sur la restructuration. Cette recommandation visait à changer le rôle de l'inspecteur général de vérificateur en coordonnateur de la vérification, d'élaborateur de politiques et de normes, de concert avec les régions chargées des examens des établissements, exception faite des vérifications périodiques au hasard. À notre avis, il s'agit là d'un transfert, du Bureau de l'inspecteur général aux administrateurs régionaux du SCC, de la responsabilité en matière de vérification des établissements. Comme nous n'avons pu obtenir de détails sur la restructuration proposée, nous n'avons pas pu déterminer si la haute direction continuerait de recevoir des rapports vraiment objectifs sur les établissements, et si le changement serait rentable. Depuis, le Commissaire a demandé au directeur général de la Politique et de la planification centrales d'étudier la situation et de soumettre au Comité supérieur de gestion, en octobre 1986, une politique en matière de vérification interne.
7.246 Le processus de planification, y compris les critères de priorité et de fréquence des vérifications, est conforme aux normes du contrôleur général. Ces critères sont respectés dans la plupart des cas. Le Bureau de l'inspecteur général entreprend un projet portant sur l'univers de vérification afin de s'assurer que toutes les unités organisationnelles, tous les systèmes et toutes les fonctions sont compris dans l'étendue.
7.247 Bien que le personnel de la vérification interne soit généralement compétent, il y a un manque de spécialistes en optimisation des ressources et en vérification informatisée. Même si, ces dernières années, le Bureau de l'inspecteur général a pris certaines mesures pour améliorer l'efficience et la qualité de ses vérifications, la documentation de ses travaux reste incomplète. Voici les lacunes que nous avons relevées dans les travaux de vérification :
7.249 Compte tenu de ce qui précède, nous avons utilisé les travaux de la vérification interne surtout en ce qui concerne le respect des politiques et des procédures en vigueur.
7.250 Le SCC devrait préciser le rôle, les responsabilités et les liens hiérarchiques du Bureau de l'inspecteur général en ce qui concerne la vérification des établissements.
Commentaire du SCC : Le rapport souligne à juste titre que le rôle du Bureau de l'inspecteur général a changé par suite d'une importante restructuration et d'une redéfinition des mandats et du champ d'activité. Dans son rapport, le groupe de travail sur la restructuration avait recommandé à l'origine un cadre où le Bureau se voyait confier à l'échelon des établissements le rôle de coordonnateur des vérifications tout en étant autorisé à procéder à des vérifications de certains établissements à la demande du sous-commissaire régional ou sur l'ordre du Commissaire. Le rôle, les responsabilités et les rapports hiérarchiques du Bureau de l'inspecteur général en ce qui concerne la vérification des établissements ont donc été précisés dans le rapport du groupe de travail sur la restructuration et ont été approuvés par le Comité supérieur de gestion en septembre 1985.
En outre, le Commissaire a demandé au directeur général des Politiques et de la planification centrales de faire une nouvelle étude approfondie sur le Bureau de l'inspecteur général.
Cette étude, qui sera terminée en septembre 1986, précisera davantage le rôle de l'inspecteur général par rapport aux vérifications des établissements. On s'attend à ce que l'étude soit présentée au CSG à l'automne 1986.
7.251 La fonction de vérification interne du SCC devrait élargir le champ de ses compétences en matière d'optimisation des ressources et de vérification informatisée. En ce qui a trait à ses examens de la gestion, elle devrait modifier sa façon de procéder et se concentrer davantage sur les secteurs importants. En outre, elle devrait utiliser des outils de vérification pertinents comme les programmes de vérification et les techniques d'échantillonnage statistique. Enfin, elle devrait consigner comme il se doit les résultats de ses travaux.
Commentaire du SCC : Le Service reconnaît que la vérification interne doit être renforcée en ce qui concerne l'optimisation des ressources et la vérification informatisée. En ce qui a trait aux examens de la gestion, le Bureau de l'inspecteur général continuera à modifier sa façon de procéder en se concentrant davantage sur les secteurs importants, en utilisant des outils de vérification plus indiqués et en étayant ses travaux comme il se doit.
7.253 Lors de notre vérification de 1981, la fonction d'évaluation des programmes venait d'être créée et nous ne pouvions donc pas en analyser l'efficacité en profondeur.
7.254 La présente vérification a comporté un examen de la gestion et du déroulement de la fonction centrale de l'évaluation de programmes.
7.255 On a établi un mandat satisfaisant en ce qui concerne l'évaluation des programmes, mais les fonctionnaires du SCC, y compris la haute direction, n'ont pas respecté les dispositions de la politique du SCC en matière d'évaluation des programmes, ni celles de la politique connexe du Conseil du Trésor. Plus particulièrement, la plupart des composantes des programmes ne sont pas évaluées tous les cinq ans comme l'exige la politique ministérielle; de plus, un certain nombre d'éléments importants - comme la sécurité des détenus, la formation générale et professionnelle, les ateliers industriels et la gestion des cas en établissement - n'ont jamais été évalués. Même si le plan d'évaluation des programmes prévoit un examen de ces secteurs, il y a eu un retard important ces dernières années, surtout du fait que la fonction s'est occupée de "projets spéciaux" au lieu de procéder aux évaluations exigées dans le plan.
7.256 Nous n'avons trouvé aucune preuve écrite de discussions sur les conclusions des études ou d'approbation des études par le Comité supérieur de gestion ou par le Commissaire du SCC. Ainsi, il n'existe pas de base concrète pour assurer le suivi. Avant 1986-1987, le SCC ne faisait pas état des conclusions de l'évaluation des programmes dans la Partie III du Budget des dépenses. Compte tenu de ce qui précède, nous avons conclu que la fonction actuelle d'évaluation des programmes du SCC ne constitue pas un mécanisme satisfaisant pour pouvoir, de façon périodique, mesurer l'efficacité des programmes et présenter des rapports à ce sujet.
7.257 Le Service correctionnel du Canada devrait veiller à ce que la fonction d'évaluation des programmes se déroule conformément à la directive du Commissaire et à la politique du Conseil du Trésor en matière d'évaluation des programmes.
Commentaire du SCC : Le Service approuve l'essence des remarques et trouve que les observations sont justes en grande partie. Nous avons déjà commencé à mettre l'accent voulu sur l'évaluation des programmes. En fait, le Commissaire et le CSG ont proclamé de nouveau le rôle de la fonction d'évaluation des programmes et approuvé une série de règles d'évaluation. De plus, un nouveau plan d'évaluation sera soumis au Comité supérieur de gestion à l'automne 1986.
7.259 Les Parties III sont présentées au Parlement deux mois avant le début de chaque exercice financier. Depuis cinq ans, la préparation de ce rapport était coordonnée par la Direction des finances du SCC. Cette responsabilité a récemment été transférée à la Direction de la politique et de la planification centrales.
7.260 Le SCC publie un rapport annuel depuis plus d'un siècle. En 1966, ce rapport est devenu un chapitre du rapport annuel du Solliciteur général et, en 1982, il a pris la forme qu'on lui connaît lorsque le SCC a commencé à publier des Parties III. Depuis, on utilise bon nombre des données financières de la Partie III pour préparer le rapport annuel. Ce dernier est publié par la Direction générale des affaires publiques, environ dix mois après la fin de l'exercice financier.
7.261 En juillet 1985, le Bureau du contrôleur général a examiné la Partie III du Budget des dépenses de 1985-1986 concernant le SCC. Il en a conclu qu'en général, le SCC respectait, par la forme et le contenu, la politique et les lignes directrices du Bureau du contrôleur général. Il a cependant signalé quelques lacunes, notamment les renseignements trop peu détaillés sur les programmes d'immobilisations à long terme et sur les changements d'ordre financier.
7.262 Notre vérification visait à établir si les renseignements fournis dans la Partie III du Budget des dépenses et dans le rapport annuel rendaient bien compte de la situation du SCC et étaient suffisants pour permettre au lecteur de se faire une opinion juste des plans et du rendement du Service. Nous cherchions en outre à déterminer si les rapports respectaient les politiques et les normes du Bureau du contrôleur général. Notre vérification a comporté l'examen de ces deux documents, pour une période de quatre ans prenant fin en 1986-1987.
7.263 Au cours de notre examen, nous avons constaté que les renseignements contenus dans la Partie III du Budget des dépenses et dans le rapport annuel du SCC, bien qu'ils soient dans l'ensemble satisfaisants, sont parfois inadéquats.
7.264 Les Parties III servent à l'affectation des crédits parlementaires et les rapports annuels permettent au gouvernement de mieux s'acquitter de son obligation de rendre compte au Parlement en lui fournissant des renseignements pertinents sur les programmes du gouvernement. Étant donné les lacunes que nous avons décelées, il est évident que les députés ne disposent pas toujours de renseignements appropriés pour examiner efficacement ces programmes et les dépenses connexes. Vous trouverez ci-après quelques exemples des lacunes relevées.
7.265 En ce qui concerne les grands projets d'immobilisations, nous avons remarqué que l'établissement Drummond 1, qui était en voie de construction selon des critères de sécurité maximale, devenait un établissement à sécurité moyenne dans la Partie III du Budget de 1983-1984. Dans la Partie III du Budget de 1984-1985, le même établissement était à sécurité moyenne dans le corps du texte, mais à niveaux de sécurité multiples dans l'annexe contenant les détails des grands projets d'immobilisations.
7.266 Nous avons également noté que, dans le cas de certains projets (notamment ceux de l'Atlantique et de Port-Cartier), lorsque le SCC était tenu d'engager des dépenses pour des buts autres que ceux de son mandat officiel, il ne communiquait pas au Parlement et au Conseil du Trésor le coût additionnel de ces engagements. Nous avons recommandé, au paragraphe 7.68, que le SCC fasse part de ces coûts non seulement au Conseil du Trésor ou à toute autre autorité chargée d'approuver les dépenses, mais également au Parlement.
7.267 Les données sur la double occupation des cellules figurant à la Partie III du Budget de 1986-1987 constituent un bon exemple de l'insuffisance des renseignements fournis dans certains cas. On y précise qu'en 1985-1986 cette mesure touchait 7 p. 100 des détenus. Comme nous l'avons mentionné au paragraphe 7.108, même s'il est vrai que la moyenne nationale est de 7 p. 100, dans 10 établissements sur 61, qui comprennent 34 p. 100 de la population carcérale totale du SCC, entre 10 et 38 p. 100 des détenus étaient logés sous le régime de la double occupation des cellules. On a trouvé l'incidence la plus élevée dans les aires d'isolement protecteur et les établissements à sécurité maximale des régions de l'ouest. Les renseignements fournis dans la Partie III sont donc insuffisants pour permettre de déterminer l'importance réelle de la double occupation des cellules au SCC et d'évaluer les risques qu'elle comporte.
7.268 Les SPDI (systèmes périmétiques de détection des intrusions) constituent un bon exemple de manque d'uniformité dans les renseignements fournis dans certains cas. Selon la Partie III du Budget de 1982-1983, des SPDI devaient être installés dans 27 établissements importants. On ne précisait pas de quels établissements il s'agissait, mais on disait que tous devaient être dotés de SPDI d'ici 1986-1987. Dans la Partie III du Budget de 1983-1984, le nombre de ces établissements était ramené à 16 et l'année d'achèvement était devenue 1985-1986. Dans la Partie III du Budget de 1984-1985, ce nombre était de nouveau 27 et l'année, 1986-1987, sans que ces changements soient expliqués.
7.269 Il arrive que l'attention accordée à certaines questions ne corresponde pas à leur importance. Par exemple, dans la Partie III du Budget de 1986-1987, le SCC a consacré tout un paragraphe à la description d'une option d'achat de certains articles de matériel loués, option devant permettre d'économiser 200 000 par année. La décision de construire un établissement d'isolement protecteur à Port-Cartier était mentionnée simplement sous forme d'entrée de 61 millions de dollars dans une pièce supplémentaire; elle n'était ni expliquée ni même mentionnée dans le corps du rapport.
7.270 Les rapports du SCC contiennent des énoncés d'objectifs pour les initiatives importantes. Ces énoncés sont parfois modifiés et les changements ne sont habituellement pas mis en lumière ni expliqués. Par exemple, dans le rapport annuel de 1982-1983, le SCC énonçait les objectifs d'un plan d'aménagement de 76 millions de dollars pour 1983-1984. Ce montant (auquel étaient comparés les chiffres réels) était passé à 99 millions de dollars dans le rapport annuel de 1983-1984. Cet écart de 23 millions n'était ni souligné, ni expliqué. Lorsque les buts et les objectifs sont modifiés, il est difficile d'établir une norme pour mesurer les résultats. Ce problème s'accentue lorsque les changements d'objectifs ne sont ni soulignés ni expliqués, comme nous avons relevé que c'était le cas lorsqu'on entreprend de nouveaux grands projets d'immobilisations ou qu'on apporte d'importants changements à ces derniers.
7.271 Les questions dont traite le rapport annuel et la Partie III sont parfois contradictoires. Jusqu'à récemment, les Parties III étaient compilées par la Direction générale des finances; le rapport annuel était produit par la Direction générale des relations publiques. Cette séparation des tâches pourrait être la cause des incohérences entre les deux rapports. Par exemple, ceux-ci ne donnent pas le même nombre d'établissements et de bureaux de libération conditionnelle parce que les deux directions définissent ces installations selon des critères différents. Pour le Parlement et le grand public, les rapports externes sont la plus importante source d'information sur le SCC. Lorsque les deux principaux rapports externes manquent d'uniformité et sont contradictoires, ils présentent le SCC comme un organisme manquant de cohésion et la crédibilité des renseignements qu'ils contiennent peut en être diminuée.
7.272 Les rapports que le SCC présente au Parlement devraient fournir des renseignements précis, suffisants, clairs et cohérents. Les changements importants par rapport aux données fournies antérieurement devraient être mis en évidence et expliqués.
Commentaire du SCC : Le SCC a toujours eu l'impression de fournir dans ses rapports au Conseil du Trésor et au Parlement des renseignements précis, suffisants, clairs et cohérents au moment de leur présentation.
Le Service soutient avoir signalé en général les modifications apportées, pour lesquelles il a obtenu l'approbation du Conseil du Trésor, dans le plan de logement présenté chaque année, ses mises à jour semestrielles du plan opérationnel et les présentations au Conseil du Trésor concernant chaque projet.
Le SCC veillera dans l'avenir à ce que les renseignements figurant dans son rapport annuel et dans la Partie III du Budget concordent parfaitement.
7.274 Notre vérification a porté surtout sur les procédures servant à mesurer l'efficacité du programme de libération conditionnelle. Nous avons également examiné la pertinence des liens entre les systèmes automatisés du SCC et de la Commission nationale des libérations conditionnelles. Nous avons aussi interviewé des employés des administrations centrale et régionales de la CNLC et du SCC, et nous avons étudié les politiques, études et rapports ministériels. Les paragraphes 7.240 et 7.241 font état de nos commentaires au sujet des liens entre les systèmes du SCC et de la CNLC.
7.275 Même si aucun objectif officiel n'a été fixé pour le programme de libération conditionnelle, un examen de la Loi sur la libération conditionnelle de détenus et de l'entente interministérielle conclue entre le SCC et la CNLC révèle que les objectifs de la libération conditionnelle sont la réinsertion sociale du détenu et la protection de la société contre les risques indus. Le taux de récidive est l'un des indicateurs qui permettent de déterminer dans quelle mesure ces objectifs sont atteints. Le SCC a défini un récidiviste comme étant une personne qui, libérée après avoir purgé une peine dans un établissement fédéral, a été condamnée pour une nouvelle infraction puis réincarcérée dans un établissement fédéral. La CNLC et le SCC font tous deux état de la tendance du taux de récidive dans la Partie III du Budget des dépenses; toutefois, chacun souligne que ce taux est fonction non seulement de son efficacité, mais de facteurs externes, comme l'efficacité de la police et les tendances en matière de détermination des peines, ce qui diminue sensiblement la responsabilité de l'un et l'autre organisme à l'égard des résultats obtenus.
7.276 Comme la CNLC et le SCC participent tous deux à la mise en oeuvre du programme de libération conditionnelle et peuvent tous deux influer sur l'efficacité de celui-ci, il convient que l'évaluation du programme mette en cause les deux organismes. À notre avis, on pourrait mieux déterminer l'efficacité du programme de libération conditionnelle en examinant les rôles de la CNLC et du SCC. Une évaluation devrait porter sur l'efficacité globale de tout le programme de libération conditionnelle. En particulier, l'étude pourrait porter sur :
7.278 Au fil des ans, de nombreux comités et groupes de travail, dont le plus récent est le groupe de travail Nielsen, se sont préoccupés des critères de prise de décisions en matière de libération conditionnelle. Notre Bureau a aussi soulevé cette question dans son Rapport de 1978. La justification de tels critères repose généralement sur la notion qu'ils assurent l'équité et la visibilité du processus décisionnel. Le manuel des politiques de la CNLC contient des critères, directives et autres facteurs généraux qui influent sur ce processus; toutefois, leur application aux décisions comme telles n'est ni surveillée ni analysée.
7.279 La Commission s'intéresse à la possibilité d'établir un ensemble plus précis de critères et elle attend les conclusions d'une étude sur la prise de décisions coordonnée par le Secrétariat du Solliciteur général. Les conclusions de cette étude aideront la Commission à déterminer les facteurs qui entrent en cause dans l'octroi de la libération conditionnelle et son résultat. À notre avis, le contrôle de l'application de ces critères peut fournir des renseignements utiles pour l'élaboration des politiques et la prise de décisions.
7.280 La Commission nationale des libérations conditionnelles et le Service correctionnel du Canada devraient effectuer ensemble une évaluation du programme de libération conditionnelle.
Commentaire du SCC : Le Service correctionnel du Canada reconnaît que le programme de libération conditionnelle devrait faire l'objet d'une évaluation à laquelle participerait la CNLC. Le SCC s'engage à collaborer avec la CNLC à toute évaluation à cet égard et veillera à ce que soient étudiées les répercussions sur les deux organismes.
Commentaire de la Commission nationale des libérations conditionnelles : La Commission accepte que le SCC et la CNLC doivent s'impliquer dans l'évaluation du programme sur la libération conditionnelle. La CNLC s'engage à travailler avec le SCC sur toutes évaluations effectuées au sujet de la libération conditionnelle qui pourraient avoir des implications concernant les deux agences.
7.281 La Commission nationale des libérations conditionnelles devrait élaborer et appliquer des critères plus précis en matière de prise de décisions.
Commentaire de la Commission nationale des libérations conditionnelles : En plus de l'étude sur la prise de décision dirigée par le Secrétariat du ministère, les politiques, procédures et pratiques de la Commission font partie d'une étude à l'intérieur de celle-ci. Une partie de cette étude a comme but de clarifier les politiques actuelles sur la prise de décision. Également, un système d'information amélioré sur la gestion devrait contribuer à rencontrer cet objectif.