8.2 Importance du secteur agro-alimentaire. Le secteur agro-alimentaire, tel qu'il est défini par Agriculture Canada, comprend non seulement le matériel et les fournitures agricoles, l'exploitation agricole, le traitement, la vente de gros, la vente de détail, les restaurants et les activités de services alimentaires des institutions, mais également d'importantes industries qui s'y rattachent, telles que les transports, les finances, l'emballage et la construction. Le secteur emploie environ 1,5 million de personnes, soit 15 p. 100 de l'emploi total au Canada, et il contribue pour environ un sixième de notre produit national brut.
8.3 Les consommateurs au Canada dépensent 40 milliards de dollars par année en aliments, ce qui représente quelque 16 p. 100 du revenu dont ils peuvent disposer. Les exploitations agricoles dépassent chaque année 10 milliards de dollars, alors que les importations s'élèvent à environ 5 milliards de dollars. L'agriculture occupe donc une place importante dans la balance des paiements du Canada et fait appel dans une large mesure (jusqu'à la moitié du total des recettes agricoles en espèces) aux marchés à l'exportation.
8.4 La transformation des produits alimentaires est le premier secteur de transformation au Canada, avec des ventes qui dépassent 40 milliards de dollars et un effectif d'un quart de million d'employés. Le secteur des services alimentaires emploie environ 360 000 personnes et les détaillants alimentaires, environ 220 000.
8.5 Évolution du secteur agricole. La structure agricole a subi des changements importants. La population du secteur agricole a baissé, tombant de 2,9 millions, ou 20,8 p. 100 du total, en 1951 à 1,0 million, ou 4,3 p. 100 du total, en 1981. Au cours de la même période, le nombre de fermes est passé de 623 000 à 318 000, et la taille moyenne de la ferme s'est accrue de 280 acres à 550 acres. Ce sont les fermes les plus importantes qui interviennent pour la plus grande partie de la production agricole. Lors des recensements de 1971 et de 1981, 25 p. 100 des fermes représentaient plus de 70 p. 100 du total des ventes.
8.6 Les fermes dans l'ensemble accusent une plus forte concentration en capital et font davantage appel au crédit; elles se trouvent donc davantage exposées aux risques d'une conjoncture défavorable. Les agriculteurs font également davantage appel au secteur non agricole pour ce qui est du carburant, des engrais, des produits chimiques et des autres facteurs de production. Les fluctuations des prix internationaux ainsi que des taux d'intérêt et des taux de change peuvent soumettre les agriculteurs à d'autres pressions financières.
8.7 Les données globales et moyennes, qui présentent la situation du secteur dans son ensemble, ne révèlent pas l'ampleur des problèmes dans le secteur agricole. Bien que les fermiers qui n'ont pas de grosses dettes jouissent d'une situation économique dans l'ensemble favorable, ceux qui ont contracté des dettes appréciables à la fin des années 70 et au début des années 80 se trouvent dans une situation difficile. Une enquête récente révèle que 23 p. 100 des fermes canadiennes dont les ventes agricoles sont de 20 000 de dollars ou plus ont fait face à de graves pressions financières en 1984 alors que 11 p. 100 par ailleurs ont fait face à des pressions modérées. Les perspectives du marché ne laissent prévoir que peu ou pas de croissance du revenu agricole net, et même une baisse dans le cas de certains produits. Il faut donc s'attendre à une baisse continue de la valeur nette des agriculteurs dans l'avenir immédiat, ce qui impose des révisions très difficiles.
8.8 Dégradation des sols. Un autre défi important auquel le secteur doit faire face est la dégradation des terres agricoles du Canada qui, comme l'a dit le ministre de l'Agriculture dans un discours, coûtera environ 1 milliard de dollars par an. La plus grande partie de ce montant affecte directement les agriculteurs sous la forme d'une augmentation des coûts des produits chimiques, d'une baisse des rendements et d'une réaction à la compétitivité au plan international.
8.9 Entraves à la gestion du ministère. La gestion du secteur agro-alimentaire se trouve compliquée par le partage des responsabilités juridictionnelles et administratives entre deux niveaux d'administration. Les ministre provinciaux de l'Agriculture ont la responsabilité d'une partie appréciable du secteur agricole canadien qui tombe sous la juridiction des provinces. Les ministres fédéral et provinciaux de l'Agriculture se sont réunis récemment pour régler les graves problèmes agricoles tels que les finances et le commerce agricoles et pour mettre au point une approche plus coordonnée de l'assurance-récolte et du secours en cas de désastre.
8.10 Il existe environ 300 associations, commissions, coopératives, offices de commercialisation et autres organismes au sein du secteur agro-alimentaire; un grand nombre d'entre eux sont importants, actifs et ont de l'influence. Cependant, ils sont souvent en désaccord dans leurs demandes, ce qui complique le rôle du ministère dans un environnement fédéral et provincial déjà assez complexe.
8.11 Au plan intérieur, les deux problèmes les plus critiques et les plus fréquents du secteur agro-alimentaire sont les difficultés financières des agriculteurs et le maintien des ressources en terres. Ces problèmes se trouvent aggravés par l'évolution des marchés mondiaux. Au plan international, les marchés dont le Canada dépend de plus en plus sont menacés, avec l'augmentation de la concurrence et la baisse des prix. Pour faire face à ces défis, il est important que le ministère crée un environnement au sein duquel tous les paliers de gouvernement et tous les groupes industriels puissent fonctionner ensemble.
8.12 Organisation et structure du ministère. La pièce 8.1 présente les quatre programmes du ministère. Les ressources qui sont associées à leur réalisation se trouvent à la pièce 8.2. Le nouveau programme agro-alimentaire lancé en 1985-1986 est une consolidation des programmes de développement agro-alimentaires, de réglementation et d'inspection. Cette nouvelle structure est conçue pour donner une vue plus globale des responsabilités et du mandat du ministère selon le cadre de planification opérationnelle le plus récent de ce dernier.
(Ces pièces ne sont pas disponibles)
8.13 Le Groupe de travail ministériel chargé de l'examen des programmes (Groupe de travail Nielsen) a recommandé qui le ministère mette au point des stratégies de développement orientées vers les marchés et qui reposent sur les produits. La mesure dans laquelle les recommandations du groupe de travail et des directives de réduction des coûts du gouvernement sont mises en pratique se répercutera sur les programmes et l'organisation du ministère.
8.15 Compte tenu des objectifs énoncés du programme agro-alimentaire, qui insistent sur les concepts fondamentaux de croissance, de stabilité et de compétitivité, nous avons examiné la planification des activités des principaux programmes, y compris l'établissement des objectifs et des priorités. Nous avons accordé une attention particulière à l'analyse éventuelle des coûts et des avantages d'autres initiatives dans la prise des décisions de planification.
8.16 La moitié environ des dépenses du programme agro-alimentaire prennent la forme de contributions et de subventions prévues ou non par la loi. Nous avons par conséquent examiné si les accords en question, en particulier dans le cas de la Direction générale du soutien du revenu agricole, étaient négociés selon les dispositions législatives et les objectifs de programmes et selon toutes les règles de l'économie. Nous avons également étudié les contrôles financiers, la surveillance du rendement et la vérification. Ceci comprenait une revue de l'administration des débours destinés aux sociétés d'État qui se rattachent au secteur, en particulier la Commission canadienne du lait.
8.17 Nous avons revu l'information que le ministère a communiquée dans la partie III de son budget, car une bonne ist essentielle si le Parlement doit évaluer la gestion du programme agro-alimentaire. Nous avons examiné également la pertinence des méthodes d'évaluation de l'efficacité des activités que comporte le programme au ministère.
8.18 Une importante partie de notre vérification précédente du ministère de l'Agriculture, qui a fait l'objet d'un rapport en 1982, a porté sur certains aspects de la Direction générale de la recherche et du programme de réglementation et d'inspection. Nous avons fait le suivi des observations et des recommandations formulées dans notre vérification de 1982, dans les secteurs que nous avons vérifiés cette année.
8.20 Le ministère de l'Agriculture exige beaucoup de ses ressources, en particulier compte tenu des difficultés financières que connaît actuellement le secteur agricole et du besoin de maintenir les ressources en terres. Nous avons constaté que, dans certains cas, lorsque l'administration a agi à sa propre guise, comme pour les paiements en vertu de la Loi sur la stabilisation du grain de l'Ouest, il en était résulté des paiements supérieurs à ceux prévus par la législation. Ceci est un sujet de préoccupation, puisque nous n'avons aucune preuve que le ministre ait été mis parfaitement au courant des conséquences financières de paiements plus élevés par rapport aux autres possibilités de soutien qui étaient disponibles.
8.21 Les liens entre les programmes, et même entre les directions générales du ministère sont limités. Les directions générales semblent se considérer comme des unités indépendantes plutôt que comme des éléments d'une stratégie gouvernementale d'ensemble pour la prestation d'une politique agricole nationale. Les liens escomptés entre des programmes tels que l'assurance-récolte, l'aide d'urgence, les paiements au titre de la recherche et de la stabilisation, qui pourraient ajouter un élément d'économie et d'équité dans la distribution des avantages, ne sont pas très développés.
8.22 Nous avons constaté que la planification stratégique était faible et que la mise au point d'objectifs et de buts sérieux et raisonnables n'a eu qu'un succès mitigé. Ceci rend l'évaluation de l'efficacité non seulement très difficile, mais empêche également le ministère de renseigner le Parlement sur la mesure dans laquelle les programmes atteignent les objectifs fixés. Sans un plan à long terme bien au point et sans un ensemble de priorités, il est également difficile de déterminer si les ressources sont consacrées à la solution de problèmes difficiles et fondamentaux à plus long terme plutôt que de simplement essayer de résoudre les préoccupations immédiates.
8.23 En dépit des affirmations de progrès de la part de l'administration, il n'y a que peu de preuves concrètes que l'on ait suivi de façon appropriée les recommandations de notre vérification de 1982 dans les services que nous avons vérifiés cette année. Nous avons trouvé qu'il y a eu peu, sinon pas de mesures correctives, au sein de la Direction générale de la recherche, dans le domaine de la gestion des ressources humaines ou dans celui du stockage et de l'élimination des déchets toxiques et des matières dangereuses.
| Exercice terminé le 31 mars | ||
| 1986 | 1985 | |
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(en milliers de dollars)
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| Office de stabilisation des prix agricoles | 331 905 $ | 410 121 $ |
| Assurance-récolte | 198 186 | 188 460 |
| Programme de stabilisation concernant le grain de l'Ouest | 84 330 | 116 907 |
| Office des produits agricoles | 8 167 | 14 720 |
| Autres | 9 640 | 46 434 |
| Administration | 7 497 | 6 786 |
| 639 725 $ | 783 428 $ | |
(La pièce et la figure ne sont pas disponibles)
8.27 Tout agriculteur qui a des produits que mentionne la loi, comme par exemple, les porcs, le bétail ou le maïs, ou qui sont désignés par le gouverneur en conseil en vertu de la loi, comme par exemple, les pommes, la betterave à sucre ou les haricots blancs, est admissible à ces paiements de stabilisation. Bien que la loi prévoie un niveau de soutien minimum de 90 p. 100 du prix de base, ce dernier peut être relevé pour tous les produits ou abaissé pour certains produits désignés, à la discrétion du ministre de l'Agriculture, sous réserve de l'approbation du gouverneur en conseil (le soutien des produits laitiers de 124 p. 100 en est un exemple). Tous les producteurs admissibles reçoivent le même taux de paiement par unité.
8.28 L'Office administre la loi. Ses trois membres, qui sont des employés d'Agriculture Canada, sont nommés par le gouverneur en conseil. Le ministre de l'Agriculture et l'Office reçoivent l'aide d'un comité consultatif qui représente les producteurs.
8.29 Office des produits agricoles. L'Office des produits agricoles (OPA) a le pouvoir, en vertu de sa loi, d'acheter, de vendre ou d'importer les produits agricoles et d'administrer les contrats et autres opérations liées à ces produits. Il peut acheter et détenir des stocks pour la vente et fournir de l'aide d'urgence au Canada ou des programmes d'aide à l'étranger. L'Office achète également souvent le surplus de production afin de relever les prix et empêcher des paiements d'appoint, en vertu de la Loi sur la stabilisation des prix agricoles. Le coût net de l'aide fournie par l'OPA est habituellement inférieur à celui des autres paiements directs de soutien.
8.30 La Loi OPA a servi à relever le prix d'une gamme de produits, dont les cerises douces, les conserves compactes de pommes, les raisins et les tomates en conserve. L'Office est en mesure de conclure des contrats directement et il peut réagir rapidement à l'évolution du marché pour ce qui est des aliments périssables.
8.31 Programme de stabilisation concernant le grain de l'Ouest. Ce programme est entré en vigueur le 1er avril 1976 après la proclamation de la Loi de stabilisation concernant le grain de l'Ouest. Il vient en aide aux producteurs de céréales des Prairies qui sont victimes d'importantes fluctuations des recettes en espèces et des coûts des matières souvent imputables à des facteurs internationaux sur lesquels ils n'ont aucun contrôle. Le programme revoit la participation volontaire des producteurs admissibles, y compris certaines compagnies, coopératives et co-entreprises agricoles. Tous les détenteurs de permis enregistrés de la Commission canadienne du blé sont considérés comme des participants éventuels. Les propriétaires et certaines autres catégories sont précisés comme étant exclus.
8.32 Les producteurs de céréales versent actuellement un prélèvement de 1 p. 100 sur les recettes admissibles qui proviennent de la vente de céréales (jusqu'à concurrence de 60 000 $) dans un compte de stabilisation (en vertu de la loi, ce pourcentage peut être porté à 2,5 p. 100). Le gouvernement fédéral paie une contribution équivalente, plus un 2 p. 100 supplémentaire sur les recettes au titre des céréales. Le gouvernement fédéral contribue donc actuellement 3 pour chaque dollar de prélèvement des producteurs.
8.33 Lorsque le compte de stabilisation enregiste un excédent, les fonds accumulés rapportent un intérêt qui est crédité au compte. Lorsque le compte accuse un déficit, le Fonds du revenu consolidé fédéral avance des sommes afin de combler ce déficit. Jusqu'au 31 mars 1986, il y a toujours eu un excédent, bien que l'on prévoie maintenant un déficit.
8.34 Les paiements de stabilisation sont versés lorsque le mouvement net de trésorerie (différence entre les recettes brutes et les dépenses en espèces) au cours de la campagne agricole est inférieur à la moyenne des cinq années précédentes. Le calcul de cette moyenne est complexe et des corrections sont apportées pour des éléments tels que le niveau de participation et la proportion du produit de la vente des céréales couverte par le programme. Les paiements sont faits en vertu de la plus élevée des deux méthodes de mesure prévues par la loi. La part d'un participant du paiement total est fonction du montant de la contribution au cours des trois dernières années.
8.35 Le financement fédéral du compte se fait par des crédits par le biais des ministères de l'Agriculture et des Finances, dans le cas des prélèvements et de l'intérêt respectivement. En 1985-1986, les paiements pour compenser les contributions de prélèvement ont atteint 84 millions de dollars au total. Les estimations, pour 1986-1987, prévoient des dépenses de l'ordre de 96 millions de dollars.
8.36 Le solde du fonds est en train de baisser rapidement, principalement à cause des fortes diminutions des mouvements de trésorerie imputables à la baisse des prix, à l'augmentation des coûts de production et à la sécheresse de 1984 et de 1985. Le solde du fonds, au 31 mars 1985, s'établissait à 971 millions; le solde de 607 millions, au 31 mars 1986, devrait selon les projections baisser pour laisser un déficit de quelque 100 millions de dollars vers le mois de novembre 1986. Des paiements de 522 millions au titre de la récolte de 1984-1985 ont été versés en 1985-1986. En avril 1986, on a annoncé un paiement provisoire de 580 millions pour la récolte de 1985-1986.
8.37 Environ 116 000 producteurs participent au programme. Le taux de participation est d'environ 78 p. 100 des producteurs admissibles. Le taux de 90 p. 100 prévu par la loi n'a jamais été atteint.
8.39 Nous nous sommes cependant rendus compte que le processus de planification stratégique était faible et que les objectifs énoncés du programme manquaient de clarté et de précision. C'est ainsi qu'il n'y a aucune ligne directrice pour indiquer aux fonctionnaires comment interpréter la disposition de la Loi sur la stabilisation des prix agricoles selon laquelle les agriculteurs devraient avoir un "revenu équitable" et en mesurer les exigences, ni quels résultats attendre de la "stabilisation du revenu", ce que le plan opérationnel de la Direction générale prévoit.
8.40 Nous avons relevé également les lacunes suivantes dans la planification et le contrôle :
8.42 La Direction générale du soutien du revenu agricole devrait mettre au point un plan stratégique pour la réalisation de ses programme. Elle devrait également établir des buts pour chacun de ses programmes et consigner les principes, les politiques et les procédés opérationnels nécessaires à leur réalisation.
Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord pour poursuivre ses efforts pour étudier la faisabilité de mettre au point un plan stratégique complet visant les programmes de protection du revenu des agriculteurs, et:
8.44 Nous constatons que, en dépit de quelques améliorations au cours des dernières années, les problèmes suivants subsistent :
8.46 La Direction générale du soutien du revenu agricole devrait, dans ses efforts pour obtenir des données cohérentes et fiables pour le calcul des paiements de subventions, mettre au point un système approprié pour l'étude, les tests et la révision de modèles de coûts de production.
Commentaires du ministère : En juillet 1986, le ministère a effectué une restructuration en vue d'apporter d'importantes modifications qui auront une grande incidence sur les opérations de l'ancienne Direction générale de la commercialisation et de l'économie, de la Direction générale du développement régional et de la Direction générale du soutien du revenu agricole, qui fait maintenant partie de la nouvelle Direction générale de la politique. On s'attend que cette réorganisation ait pour effet d'améliorer non seulement les activités d'analyse et d'élaboration des politiques mais aussi d'engendrer des liens plus directs dans les relations et l'obligation de rendre des comptes entre les responsables de l'élaboration de modèles de coûts de production et les responsables de l'administration du programme. Elle permettra également au ministère de mettre sur pied, d'ici décembre 1987, un système pour la conception, les tests et la révision de modèles de coûts de production.
8.48 Les données sur l'emploi et le commerce, la statistique de la production et les données des prix alimentaires sont présentées comme des mesures des réalisations du secteur agro-alimentaire, et le ministère prétend avoir atteint ses objectifs généraux de promotion de la croissance, de stabilité et de compétitivité du secteur agro-alimentaire. Bien que cette information dépeigne ce qui s'est produit dans l'ensemble du secteur en question, elle n'est pas suffisamment précise pour indiquer la contribution réelle du programme agro-alimentaire et si les résultats mesurés étaient ceux que l'on avait prévus.
8.49 Les résultats du programme de stabilisation agricole sont également déclarés en termes d'années-personnes consacrées à cette activité, en termes du nombre de producteurs qui touchent des paiements, des sommes dépensées ainsi que d'indicateurs du volume de travail tels que le nombre d'opérations ainsi que la quantité de réclamations traitées et le nombre de demandes de renseignements et de paiements. Aussi intéressante que soit cette information, elle ne renseigne pas le lecteur sur la mesure dans laquelle les revenus agricoles ont été, ou n'ont pas été stabilisés, ni si les ressources agricoles ont été protégées ou non grâce aux programmes de soutien du revenu agricole. Le défi consiste à déterminer dans quelle mesure la viabilité des opérations agricoles peut être attribuée aux paiements de stabilisation.
8.50 La Direction générale du soutien du revenu agricole devrait mettre au point des indicateurs précis et mesurables de rendement afin de montrer les progrès accomplis vers la réalisation de ses programmes. Le Parlement devrait être renseigné sur le niveau et le coût du soutien des produits, et ces derniers devraient être rattachés à l'importance relative du produit en question.
Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord qu'il est souhaitable de mettre au point des indicateurs mesurables plus précis et il poursuivra cette mise au point et mettre à la disposition du Parlement des données qui permettent de rattacher les niveaux et le coût du soutien des produits, l'importance économique du produit en question, ainsi que le degré d'incidence du paiement sur l'industrie.
8.52 Dans les exemples qui suivent, on ne relève aucune preuve qui permet de croire que l'on a tenu dûment compte de l'économie, non que les autorisations et les buts des paiements ont été respectés.
|
Programmes |
Niveau de
soutien |
Total des
paiements (en millions de dollars) |
Paiements
excédentaires |
|
Concombres de serre de 1982
|
90 %
|
4,4 $
|
930 000 $
|
|
Blé d'hiver de l'Est du Canada de 1982
|
100 %
|
10,6
|
400 000
|
|
Porcs de 1979 et 1980
|
90 %
|
149,0
|
900 000
|
| 2 230 000 $ |
8.54 L'OSPA n'a pas envisagé également des moyens de rechange pour déterminer une moyenne échelonnée sur cinq ans des prix du marché et des coûts de production. Il pourrait s'agir d'une moyenne pondérée unique ou d'une moyenne simple de cinq moyennes annuelles. Ces autres formules donnent des résultats sensiblement différents.
8.55 Un examen des calculs des paiements LSPA, de 1981-1982 à 1984-1985, indique que si l'on avait utilisé une moyenne pondérée sur cinq ans au lieu d'une mise en moyenne des chiffres annuels, les paiements de stabilisation auraient été inférieurs de quelque 20 millions de dollars. Nous ne voulons pas dire ici qu'une méthode est nécessairement plus appropriée que l'autre; il faut prendre en considération les objectifs et les buts des programmes dans le choix de la méthode de calcul. Cependant, nous n'avons pas trouvé de preuves à l'effet que l'Office ait approuvé une méthode en particulier, ait accepté une interprétation à la place d'une autre ou ait fixé les circonstances d'utilisation de l'une ou de l'autre.
8.56 En ce qui concerne les paiements en vertu de la Loi sur la stabilisation des prix agricoles, le ministère de l'Agriculture devrait :
8.58 L'Office des produits agricoles devrait chercher à clarifier les conditions dans lesquelles il peut accorder une aide financière.
Commentaire du ministère : L'Office est d'accord et mettra cette recommandation en application d'ici le 31 décembre 1986.
8.60 Manque de souci pour l'économie. Les conséquences financières de la méthode de fixation du paiement de stabilisation mise en vigueur en 1984 n'ont pas fait l'objet d'une analyse satisfaisante. Il y avait peu d'indices que le ministre ait été suffisamment conseillé à ce sujet. Compte tenu du fait que la nouvelle méthode de calcul implique que le fonds paie davantage et plus fréquemment, nous nous serions attendus à trouver une analyse détaillée de l'incidence que ceci aurait sur la viabilité du fonds, à court ou à long terme. Il s'est avéré que le ministère n'était pas en mesure de présenter une évaluation actuarielle pour appuyer la décision d'adopter les nouvelles modalités de paiement, bien qu'il ait affirmé qu'il considère toutes les options possibles comme étant valables au plan actuariel. On nous a fait savoir qu'un important excédent en 1984 a été le facteur prépondérant qui a motivé la décision d'accroître les paiements, en particulier à cause du fait que l'on a estimé que les agriculteurs avaient besoin d'une aide supplémentaire.
8.61 Toujours en 1984, avec les modifications apportées à la loi, l'administration du programme a pour la première fois eu le choix entre ses méthodes traditionnelles de paiement (liquidités nettes) et la nouvelle méthode "par tonne"; on a exigé l'utilisation de la méthode qui donnerait le paiement le plus élevé. Le ministère avait prévu alors que le fonds dégagerait un excédent de 311 millions de dollars en 1988, sans aucun déficit à quelque moment que ce soit, même en recourant aux pires hypothèses.
8.62 En se servant de la nouvelle méthode, les paiements pour la récolte de 1983-1984 ont dépassé de 95 millions de dollars ceux qui auraient été versés si on avait eu recours à l'ancienne méthode. Pour les deux années de récoltes suivantes, la méthode originale a donné les paiements les plus élevés. En deux ans, le fonds s'acheminait vers un déficit, les liquidités nettes des agriculteurs diminuant plus rapidement que même dans le cas de la pire hypothèse posée en 1984.
8.63 Taux de prélèvement. Les taux de prélèvement payés par les céréaliculteurs ne sont pas fonction des besoins futurs de financement, mais ils se fondent sur les soldes historiques. Une fois que le taux de prélèvement entre en vigueur, il doit se maintenir pendant au moins deux ans. Le programme ne peut modifier le taux pour éviter d'éventuels déficits. En 1985-1986, le taux de prélèvement était de 1 p. 100, soit le plus bas possible. Le compte a déboursé quelque 1,1 milliard de dollars au cours des 13 mois allant jusqu'à avril 1986, et encourra probablement un déficit d'environ 100 millions de dollars en novembre 1986.
8.64 En juin 1985, le ministère a recommandé au ministre que le niveau des recettes admissibles maximum, c'est-à-dire le niveau maximum qu'il peut s'attendre à recevoir sous forme de prélèvements d'un producteur individuel, soit relevé. Au niveau maximum actuel des recettes admissibles de 60 000 $, le programme ne couvre seulement que quelque 78 p. 100 des ventes de céréales admissibles, comparativement à l'objectif de 90 p. 100. En fin de compte, la décision de relever le taux de prélèvement ou le niveau maximum des recettes admissibles est à la discrétion du ministre.
8.65 Calcul des paiements. Dans le calcul des paiements de stabilisation, le ministère a utilisé l'hypothèse selon laquelle le niveau maximum actuel des recettes admissibles était le même que celui qui existait au cours de chacune des cinq années précédentes, bien qu'en fait, il ait été sensiblement inférieur au cours de trois de ces années. Ceci s'est traduit par des paiements bien supérieurs à ceux autrement prescrits par la loi, à l'exception d'une clause qui prévoyait qu'il pourrait y avoir des "modifications selon les circonstances". Nous avons calculé qu'une telle modification discrétionnaire au calcul des paiement s'est traduite pour la récolte de 1984-1985 par des paiements qui dépassaient d'environ 185 millions de dollars ce qu'ils auraient été si le niveau maximum réel des recettes admissibles pour chacune des cinq années précédentes avait été retenu. En d'autres termes, le coût discrétionnaire s'est élevé à plus de 1 330 $ environ pour chaque bénéficiaire. Pour cette raison, le fonds s'est dirigé d'autant plus rapidement vers un déficit (voir la pièce 8.5).
(Cette pièce n'est pas disponible)
8.66 Nous nous inquiétons de ce qu'il n'y ait pas de preuve consignée à l'effet que le ministre ait été suffisamment mis au courant des conséquences financières de l'utilisation du chiffre actuel plus élevé de 60 000 $ pour chacune des cinq années précédentes. Il n'y avait pas non plus de délégation de pouvoirs de la part du ministre autorisant les fonctionnaires à exercer la discrétion prévue par la législation pour le ministre.
8.67 Analyse. À notre avis, l'administration devrait être mieux renseignée sur les tendances et les considérations extérieures, de sorte qu'elle puisse prévoir les événements qui pourraient compromettre le fonds et réagir en conséquence. L'effet combiné de l'introduction des nouvelles modalités de paiement et de la méthode de calcul des moyennes ont accru les paiements d'au moins 280 millions de dollars. Si ces montants n'avaient pas été dépensés, le fonds se trouverait dans une position plus solide pour répondre aux besoins courants.
8.68 Le ministère de l'Agriculture devrait, d'urgence :
8.70 En vertu de la Loi sur l'assurance-récolte, adoptée en 1959, le ministre de l'Agriculture a le pouvoir, avec l'approbation du gouverneur en conseil, de conclure des accords fédéraux-provinciaux touchant les régimes d'assurance-récolte administrés par les provinces. La loi exige que chaque régime soit financièrement autonome.
8.71 Il existe quelque 216 régimes en activité dans les dix provinces, qui couvrent la plupart des récoltes commerciales. Le gouvernement fédéral a à sa disposition deux possibilités de partage des coûts. Il peut assumer jusqu'à 25 p. 100 de la prime totale d'assurance et la moitié des coûts administratifs de la province (ententes avec le Québec et Terre-Neuve), ou jusqu'à 50 p. 100 de la prime totale (comme c'est le cas pour huit autres provinces). Le producteur paie 50 p. 100 de la prime dans les deux cas.
8.72 Le coût de la contribution fédérale dépend des niveaux de participation des producteurs, de la quantité des récoltes et des superficies assurées, des taux des primes et des niveaux de couverture. La prestation du programme par la province a un effet direct sur ces facteurs.
8.73 Pour 1985-1986, quelque 126 000 producteurs ont acheté pour 4 milliards de dollars d'assurance. Depuis le lancement du programme en 1959 jusqu'au 31 mars 1986, les paiements cumulatifs de réclamations ont totalisé quelque 3 milliard de dollars. Les primes, y compris la part du gouvernement fédéral, totalisent 2,7 milliards de dollars, se traduisant par un déficit accumulé de 261 millions de dollars. La contribution du gouvernement fédéral s'établit jusqu'à maintenant à 1,3 milliard de dollars (pièce 8.6). Pour 1985-1986, le déficit a été d'environ 326 millions de dollars. La contribution fédérale, en 1985-1986, a été de 198 millions de dollars.
(Cette pièce n'est pas disponible)
8.74 Étendue de la vérification. Nous avons mis l'accent sur le rôle du gouvernement fédéral dans la gestion du programme d'assurance-récolte. Nous avons revu, à titre expérimental, les accords conclus avec l'Alberta, la Saskatchewan, le Manitoba et l'Ontario. Ces provinces regroupent 83 p. 100 des producteurs participants et elles ont reçu 92 p. 100 de la contribution fédérale totale jusqu'en 1985-1986.
8.75 Niveaux du taux des primes. Les provinces proposent chaque année les taux des primes pour chaque régime, et la Division de l'assurance-récolte les approuve pour les inclure ultérieurement dans les accords. Nous avons constaté que la Division n'avait pas suffisamment examiné les taux de primes proposés. On nous a expliqué que ceci était attribuable à un manque de ressources. Par ailleurs, la Division n'a pas obtenu un avis actuariel pour savoir si les taux des primes étaient fixés au niveau approprié pour rendre les régimes financièrement autonomes et valables au plan actuariel. Nous estimons qu'une telle étude est nécessaire. Notre révision actuarielle révèle que les procédés fondamentaux nécessaires à un régime d'assurance financièrement autonome, comme par exemple le maintien de réserves suffisantes pour des pertes imprévisibles et une évolution intégrale du risque en fonction des indemnités attendues à long terme, n'ont pas été suivis de façon satisfaisante.
8.76 Le déficit cumulatif de 261 millions de dollars confirme nos craintes. Pour la première fois, le gouvernement fédéral devra avancer des fonds. Ces avances ne comporteront pas d'intérêt et elles s'élèveront à quelque 175 millions de dollars pour deux régimes provinciaux d'assurance. Ces avances seront remboursées à partir des recettes sous forme de primes provenant des producteurs et du gouvernement fédéral.
8.77 Provision pour réserves. Une composante intégrale de l'établissement des taux des primes est la constitution de réserves pour les années où les réclamations dépassent les primes. Si on ne constitue pas de réserves suffisantes, il pourrait s'avérer que les producteurs participants soient incapables de payer les taux de primes très élevés d'un programme "financièrement autonome", qui seraient inévitables par suite d'une série de mauvaises récoltes, lorsqu'il faut combler un déficit. Le montant des réserves nécessaires peut être évalué par l'étude de la variabilité (écart type) du rendement de la récolte. Dans le cas des récoltes qui sont caractérisées par des fluctuations marquées du rendement, des réserves plus élevées sont nécessaires. S'il existait un excédent accumulé approprié provenant des années antérieures, les taux pourraient être abaissés.
8.78 Bien que la Division reconnaisse que des réserves sont nécessaires, ses procédés actuels ne fixent pas un montant de réserve qui se rattache à la variabilité du rendement des récoltes. Ainsi, les niveaux des réserves de la Saskatchewan sont trois fois supérieurs aux primes annuelles, et l'Ontario ajoute 10 p. 100 de sa prime de base pour les catastrophes et les désastres inconnus. Pour ce qui est des années de pertes graves, ces montants se sont révélés insuffisants pour couvrir les pertes.
8.79 Réclamations. Une évaluation soignée du risque nécessite la prise en considération des rendements passés et prévus des récoltes dans l'estimation des réclamations auxquelles on s'attend à long terme. À l'heure actuelle, les taux des primes reposent principalement sur les indemnités passées. Ceci n'est pas entièrement valable, parce que cela veut dire que l'on s'attend que le futur soit identique au passé. Néanmoins, pour estimer dans quelle mesure les résultats du passé sont applicables aux périodes futures, et pour déterminer comment les faits récents tels que la dégradation des sols et les nouvelles technologies pourraient se répercuter sur les indemnités et les taux de prime futurs, il faut aussi des données actuarielles.
8.80 Pratiques de fixation des taux des primes. Une méthode mise au point en 1965 par le Département des assurances comme base à long terme pour le calcul des primes de l'assurance-récolte est en cours de modification et elle se fonde sur de l'expérience passée seulement, principalement pour des considérations d'économie administrative. Nous estimons que l'utilisation de l'expérience passée seulement est risquée et pourrait ne pas protéger contre des pertes imprévues. Des calculs récents effectués par la Division pour un nombre limité de régimes avec des variabilités, élevées et basses, du rendement des récoltes indiquent que les taux de prime déterminés selon l'expérience passée sont en moyenne inférieurs de 20 p. 100 environ à ce qu'ils auraient été si la méthode du Département des assurances avait été retenue.
8.81 Par ailleurs, la pratique actuelle d'une révision annuelle des prix, qui n'est pas recommandée par le Département des assurances comme principe général, impose un volume de travail élevé. Des révisions moins fréquentes permettraient, avec les mêmes ressources, une analyse plus détaillée des données, des taux et des tendances récentes.
8.82 La Division a récemment obtenu du personnel supplémentaire pour perfectionner ses procédés d'examen, et elle travaille actuellement à la conversion d'un système de stockage de données informatisées qui fournira une information de gestion fraîche et facilitera considérablement une révision actuarielle régulière.
8.83 En modifiant ses procédés de fixation des taux, la Division de l'assurance-récolte devrait définir ce qui constitue un régime d'assurance financièrement autonome, prévoir des fonds de réserve suffisants et analyser les tendances futures ainsi que l'expérience passée pour estimer les réclamations auxquelles on s'attend à long terme.
Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord. Grâce à un projet lancé en avril 1986 et qui doit prendre fin en décembre 1987, le ministère entend continuer de collaborer avec le Département des assurances en vue d'améliorer les méthodes de fixation des taux, y compris :
i) définir de façon plus claire d'ici avril 1987 ce qui constitue un régime d'assurance financièrement autonome, y compris, les critères qui s'y rapportent;
ii) se fonder sur la définition établie en i) ci-dessus pour prévoir des fonds de réserve suffisants et s'assurer que l'on tient compte des tendances futures ainsi que de l'expérience passée pour estimer les réclamations attendues à long terme, soit d'ici septembre 1987;
iii) négocier, au besoin, avec les provinces des modifications ou des révisions des méthodes et procédés, d'ici décembre 1987.
8.84 La Division de l'assurance-récolte devrait revoir, tous les deux ou trois ans, la validité de ses taux grâce à une révision actuarielle officielle de ses régimes d'assurance.
Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord et, en fonction de la recommandation précédente, il élaborera un plan qui entrera en vigueur d'ici décembre 1987.
8.85 Information à l'intention du ministre et du gouverneur en conseil. La Loi sur l'assurance-récolte prévoit que les taux des primes soient financièrement autonomes "selon l'avis du gouverneur en conseil" et que les accords fédéraux-provinciaux soient modifiés en conséquence avec le consentement du ministre. Nous n'avons relevé aucune preuve que le ministre ou le gouverneur en conseil aient reçu de l'information sur la validité actuarielle, même dans le cas des régimes d'assurance les plus importants, afin de faciliter la prise de décisions modifiées.
8.86 Alors que la Division fournit au ministre de la documentation sur des propositions précises de la part des provinces, et au ministre et au gouverneur en conseil des notes explicatives qui énumèrent les récoltes dont les taux de prime ainsi que les taux sont révisés, aucun avis actuariel ou de gestion n'est communiqué sur l'autonomie financière et la validité actuarielle des régimes.
8.87 La modification des accords fédéraux-provinciaux est un processus lourd et sujet à d'importants retards. Il s'ensuit que les modifications ont été faites sans le consentement préalable du ministre, et qu'on a avancé des fonds fédéraux aux taux modifiés en se fondant sur une approbation ministérielle. De telles avances ont été faites de "bonne foi" en présumant que les modifications seraient signées par toutes les parties concernées.
8.88 L'assentiment ministériel, pour ce qui est des modifications au programme de 1984-1985, n'a été obtenu que de trois semaines à 17 mois après la commercialisation et la vente par province des contrats d'assurance, et de 5 à 23 mois après que la Division ait écrit aux provinces pour leur signifier qu'elle approuvait les modifications proposées.
8.89 La Division de l'assurance-récolte devrait fournir une information complète, accompagnée d'une opinion à l'intention du ministre et du gouverneur en conseil sur l'autonomie financière et la validité actuarielle des régimes d'assurance. Si ce n'est pas le cas, la Division devrait présenter des recommandations sur ce qui est nécessaire pour établir l'autonomie financière, au moins pour les régimes les plus importants.
Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord et fournira l'information requise après avoir mis en application les recommandations 8.83 et 8.84.
8.90 Le ministère de l'Agriculture devrait examiner les options pour accélérer le processus de modification des accords fédéraux-provinciaux, de sorte qu'il soit possible d'obtenir le consentement ministériel avant la commercialisation des nouveaux taux et des nouveaux prix.
Commentaire du ministère : Le ministère a déjà fait parvenir une lettre à cet effet à toutes les provinces, leur demandant de signer les accords de 1987-1988 avant le 1er avril 1987. Le ministère étudie également d'autres options qui pourraient accélérer encore davantage le processus de modification des accords fédéraux-provinciaux.
8.91 Souci pour l'économie. Une modification de 1973 à la Loi sur l'assurance-récolte prévoit que le gouvernement fédéral ait le choix de payer sa part des coûts en contribuant jusqu'à concurrence de 50 p. 100 du total des primes, le producteur payant les 50 p. 100 qui restent et la province réglant les coûts d'administration du régime. Depuis 1973, la part fédérale par rapport à celles des autres provinces a augmenté de façon continue. En 1973-1974, la répartition fédérale-provinciale du total des coûts des programmes était de 2,7 à 1. En 1984-1985, elle s'était accrue de 4,9 à 1. Nous n'avons trouvé aucune preuve que la Division a analysé cette tendance et l'a signalée au ministre en lui demandant de prendre des mesures. Toutefois, la Division négocie actuellement avec les provinces une réduction de la part fédérale en réponse à une préoccupation exprimée par le Groupe de travail Nielsen.
8.92 Information destinée au Parlement. Le Parlement n'a pas reçu dans la partie III du Budget des dépenses ni dans les rapports annuels de la Division d'information sur l'efficacité du Programme d'assurance-récolte. La Division n'a pas mis au point un ensemble complet d'indicateurs du rendement. Pour cette raison, le Parlement ne sait pas si le programme atteint ses objectifs, ou si les différents régimes d'assurance sont financièrement autonomes.
8.93 La Division de l'assurance-récolte devrait mettre au point des indicateurs de rendement dont les résultats seraient communiqués au Parlement, accompagnés d'une information détaillée sur le degré d'autonomie financière des régimes actuels d'assurance-récolte.
Commentaire du ministère : Le ministère affinera davantage ses indicateurs de rendement, afin d'y inclure des détails sur le degré d'autonomie financière des régimes d'assurance-récolte, dans le cadre de ses futurs plans opérationnels. Les résultats qui découleront de cette application de l'efficacité seront mis à la disposition du Parlement.
8.95 Le domaine de recherche du ministère est très vaste. Il porte sur la plus grande partie de la production animale, céréalière et alimentaire de l'agriculture canadienne. Il va de l'appui direct des besoins des agriculteurs et des contacts directs avec eux à des travaux de recherches poussés en biotechnologie et génie génétique. De plus, des bases de données nationales sont tenues et mises au point sur les sols agricoles, les ressources en eau, les espèces biologiques et les maladies des plantes.
8.96 La Direction générale de la recherche exploite 43 grands établissements de recherche et 15 fermes expérimentales et sous-stations à travers le Canada. Chacun est administré indépendamment, avec le budget qui lui est alloué et avec ses années-personnes. Il y a deux types d'établissements : les instituts de recherche et les stations de recherche. Les instituts, qui se trouvent à Ottawa, effectuent des recherches d'envergure nationale. Les stations de recherche se trouvent dans les régions agricoles afin d'élaborer et de mettre en oeuvre les programmes de recherche appliquée à caractère thématique qui répondent aux besoins régionaux. Ils doivent également contribuer aux objectifs et aux buts nationaux de la Direction générale de la recherche et du ministère de l'Agriculture.
8.97 La Direction générale de la recherche a sept divisions administratives régionales et nationales. Sa structure administrative se caractérise par une décentralisation poussée et par un degré élevé d'autonomie pour chacun des établissements de recherche.
8.99 Le Groupe de travail Nielsen a recommandé dans son récent rapport que la Direction générale de la recherche adopte des stratégies de développement orientées vers le marché et basées sur les produits. Le groupe de travail a relevé l'absence d'une stratégie intégrée des produits pour la recherche agricole et il a relevé un besoin évident de mettre l'accent sur le développement. Si les recommandations du groupe de travail sont mises en application, elles pourraient avoir un effet profond sur la structure de l'organisation et sur l'évolution future de la Direction générale.
8.100 La diversité du climat, des sols, des récoltes, de l'écologie et des marches du Canada rend la recherche agricole complexe et nécessite le couplage des initiatives régionales avec un programme national. Toutefois, bien que le programme de recherche et de développement scientifique (R et D) d'Agriculture Canada soit structuré et planifié par objectifs, sa structure organisationnelle est grandement décentralisée et autonome, et les ressources sont affectées par région et contrôlées au niveau des établissements. Nous estimons que les ambiguïtés et les tensions inhérentes à la relation entre la nécessité d'un programme national de R et D et la structure organisationnelle décentralisée constituaient une source des problèmes que nous avons relevés pendant notre vérification.
8.101 Comme les stations de recherche sont grandement décentralisées, elles peuvent réagir rapidement à des situations d'urgence qui touchent l'agriculture locale telles que les parasites, la sécheresse et des inquiétudes au sujet de l'environnement. Cet avantage est neutralisé par certains inconvénients. Il se fait des pressions extérieures considérables pour l'établissement de priorités de recherche et de programme et pour la poursuite de travaux de recherche dans toutes les régions, pour tous les produits et dans toutes les disciplines.
8.102 À notre avis, et comme on l'a exposé dans les paragraphes précédents, le bureau central de la Direction générale doit améliorer son rôle de gestionnaire de l'entité et jouer un rôle de chef de file au plan national plus important si l'on veut que la gestion des activités de recherche au sein de la Direction générale dans son ensemble soit améliorée. Nous estimons que ceci ne doit pas nécessairement se traduire par un accroissement des années-personnes ou des coûts administratifs.
8.103 Suivi des vérifications précédentes. En 1981, nous avons soumis à une vérification la fonction de recherche et de développement d'Agriculture Canada dans le cadre de notre étude d'envergure gouvernementale des programmes de R et D au sein des ministères fédéraux. En 1982, le Bureau du vérificateur général a procédé à une vérification intégrée du ministère de l'Agriculture, qui comprenait la Direction générale de la recherche. Cette vérification a porté principalement sur l'intégration des systèmes de planification, de contrôle et d'évaluation de la recherche, aux systèmes du ministère et sur les changements apportés aux systèmes de gestion de la recherche depuis la vérification précédente.
8.104 Le rapport de suivi du ministère présenté au Comité permanent des comptes publics et daté de juillet 1985 mentionne que dans l'ensemble, toutes nos recommandations de 1982 ont été acceptées et mises en oeuvre. Cependant, bien que la Direction générale de la recherche ait entrepris un grand nombre de nouvelles initiatives pour améliorer tous les aspects de la planification, des activités et de l'examen, nous avons constaté qu'un grand nombre d'entre elles n'ont pas encore été menées à terme, que peu ont été mises en pratique et qu'un moins grand nombre encore a servi en fait aux gestionnaires de programme.
8.105 Nous nous préoccupons du manque d'un sens de l'urgence de la part de la Direction générale de la recherche dans la mise en oeuvre des recommandations que nous avons faites en 1981 et 1982. Le projet du plan opérationnel 1986-1990 de mars 1986 de la Direction générale ajoute à notre préoccupation. Il affirme que le plan constitue le lien entre l'ancien système de planification et le nouveau processus, c'est-à-dire que les plans actuels seront intégrés au cadre temporel du nouveau plan. Les dates cibles précises pour chacune des principales orientations de ce plan sont comprises entre 1986 et 1990. Cela signifie qu'une réponse concrète à quelques-unes de nos recommandations de vérification de 1982 pourrait ne pas être prête avant 1990, comme par exemple dans le cas du projet des systèmes d'information de la Direction générale pour aider à prendre des décisions.
8.106 Planification et affectation des ressources. Les objectifs de R et D de la Direction, que ce soit au niveau stratégique ou au niveau opérationnel, ne sont pas utilisées comme moyen principal de structuration et de coordination de la recherche agricole. Ces objectifs ne servent pas non plus à établir des buts et à affecter des ressources pour les différents niveaux, ni de base à l'évaluation de l'efficacité du programme de recherche. Les objectifs sont ni précis, ni exprimés en termes cibles escomptés qui permettraient de mesurer ou d'évaluer le degré de réalisation. Un grand nombre d'entre eux sont ambigus parce qu'ils se rattachent aux programmes de recherche décrits comme des programmes de développement à établissement multiple à travers le Canada alors qu'en fait, la recherche est en général effectuée dans des établissements particuliers.
8.107 De même, bien qu'il existe des contacts étroits entre le personnel du bureau central de la Direction générale de la recherche et ses clients, nous ne relevons aucun indice que l'on s'en sert dans la planification stratégique pour préciser les besoins des clients ou pour la participation de ces derniers à la mise au point des programmes de recherche. Les contacts avec les autres services de recherche fédéraux et provinciaux, les universités et certaines industries se font par le biais du Comité de coordination des services agricoles canadiens et le Conseil de recherche agricole du Canada. La plupart de leurs réunions mettent l'accent sur des préoccupations opérationnelles à court terme et ne traitent pas des préoccupations, des objectifs ou des priorités de recherche stratégique. Deux récentes études ont traité de ces questions, mais la Direction générale n'a donné suite à aucune de leurs recommandations. Nous avons été incapables d'en déterminer les raisons.
8.108 Les programmes de recherche agricole sont dans la pratique déterminés dans une large mesure au niveau de la station de recherche et de l'Institut. Les directeurs des établissements de recherche traduisent les directives stratégiques générales qui émanent du sous-ministre adjoint en programmes de recherche, à condition qu'ils tombent dans la structure de programme approuvée de leur établissement. Chaque établissement dispose de son propre réseau de contacts officieux et officiels auprès des administrations provinciales, des producteurs, des transformateurs et des universitaires qui influent à la fois sur l'origine et la sélection des propositions de recherche, en plus des procédés de revue interne.
8.109 Nous avons revu les procédés qu'utilisent les établissements pour consulter les clients, pour dégager les besoins en recherche, pour planifier et pour établir les priorités et l'affectation des ressources, et nous les avons trouvés satisfaisants. Donc, chaque établissement élabore et met en oeuvre avec succès des programmes de recherche appliquée à caractère thématique pour répondre aux objectifs de ses besoins régionaux propres, dans le cadre de la planification générale.
8.110 Nous nous préoccupons cependant de l'absence de directives complémentaires appropriées émanant du bureau central de la Direction générale. De telles directives sont nécessaires si l'on désire préciser clairement les orientations et les objectifs de la recherche agricole à l'avantage des établissements. Le regroupement de projets de recherche d'un établissement au niveau régional ou national, aux fins des systèmes de planification, ne suffit pas. Il n'assure pas le bien-fondé des projets de recherche en regard des objectifs et des buts de la Direction générale de la recherche et du ministère. Il ne permet pas non plus à la Direction de diriger et de concentrer les ressources appropriées sur des sujets de recherche qui ont la priorité.
8.111 Les objectifs de planification de la Direction générale comprennent, comme premier de deux éléments fondamentaux, une fonction de transfert de technologie. Nous n'avons trouvé aucune définition du terme "transfert de technologie", ni une délimitation du rôle de la Direction générale, des provinces, des établissements et de l'industrie. Par ailleurs, nous avons constaté que les mécanismes actuels pour le transfert de technologie sont faibles et sont utilisés indépendamment par les directeurs des projets de recherche, au niveau de l'établissement de recherche.
8.112 La Direction a inclus un grand nombre de projets, avec des dates d'achèvement précises, pour améliorer sa planification stratégique et opérationnelle et les processus d'établissement des priorités et d'affectation des ressources dans le plan opérationnel. Cependant, nous nous inquiétons des antécédents pour ce qui est de la mise en oeuvre. Nous suivrons la progression de la Direction générale dans l'achèvement de ces projets pour le 31 mars 1988 afin de déterminer si elle a effectivement mis en pratique les nombreuses améliorations qu'elle avait proposées.
8.113 Directives administratives à l'intention des gestionnaires des établissements de recherche. Une fonction importante du bureau central de la Direction générale de la recherche est de fournir une infrastructure administrative qui permettre de répondre aux besoins financiers, de planification et autres du ministère et des organismes centraux. La Direction générale ne fournit cependant que peu de directives de ce genre aux établissements de recherche pour la gestion de la réalisation du programme de recherche.
8.114 Préparation, planification et choix des propositions. Les lignes directrices à l'échelle de la Direction générale n'ont été préparées que de façon partielle. Les lignes directrices pour la préparation, la planification et le choix des projets aideraient à garantir que l'approche et la méthodologie sont appropriées, que les ressources prévues se traduiront par les résultats escomptés, dans les délais prévus, et que l'on dispose des installations, du matériel et de l'effectif pour faire le travail. Il faudrait également identifier les bénéficiaires de R et D.
8.115 En réponse à nos recommandations de vérification de 1981 et 1982 selon lesquelles il devrait y avoir des procédés et des critères officiels de préparation, de planification et de sélection des projets, la Direction générale a répondu qu'elle reverrait les lignes directrices de 1984 du contrôleur général, les adapterait au besoin et les ferait approuver et mettre en oeuvre à l'échelle de la Direction. Ceci n'a pas été fait.
8.116 Cependant, la Direction continue de reconnaître l'importance de lignes directrices officielles et elle a prévu un projet de plan opérationnel pour la mise au point de telles lignes directrices d'ici septembre 1986. Nous suivrons l'achèvement et la mise en oeuvre de ces lignes directrices d'ici le 31 mars 1988.
8.117 Mise en oeuvre et contrôle de projet. Les lignes directrices à l'échelle de la Direction générale pour le contrôle de projets, qui décrivent les moments appropriés auxquels il faut faire une évaluation des progrès scientifiques en fonction du temps et des ressources investis, sont limitées à la documentation nécessaire au rapport du projet annuel. Ces lignes directrices n'englobent pas les critères à utiliser dans la mise en oeuvre des projets pour l'extension, le développement et la cessation, par les directeurs des établissements de recherche, des projets continus.
8.118 Le Système d'inventaire des projets de la Direction qu'utilisent tous les établissements est essentiellement un catalogage de tous les projets de recherche versés dans un ordinateur central. Il fournit à la Direction générale de l'information pour le répertoire des recherches agricoles canadiennes, qui est un système d'information informatisé. Cependant, le système n'a pas été tenu à jour.
8.119 L'information financière se limite au coût total estimatif des projets, en terme d'années-personnes professionnelles. Il n'existe aucun système pour surveiller les coûts réels des projets. De plus, les dépenses et les engagements sont contrôlés par rapport à l'ensemble de l'établissement et non pas par rapport au budget du projet.
8.120 Un projet pilote a été entrepris en 1984, au niveau de la Direction générale, pour raccorder la planification et le contrôle financiers et opérationnels dans le contexte du cadre du plan opérationnel. Cependant, ceci n'a pas été étendu à d'autres niveaux, et les travaux à ce chapitre ont été suspendus. Il a été remplacé par un plan d'action révisé pour la mise en oeuvre du contrôle opérationnel à différents niveaux successifs de l'administration de la Direction générale, d'ici 1990. Nous suivrons l'évolution de la situation, d'ici le 31 mars 1988.
8.121 La Direction générale de la recherche devrait s'assurer d'urgence qu'elle mette en oeuvre les initiatives qu'elle a relevées en ce qui concerne les recommandations que nous avions faites en 1981 et 1982 et qu'elle clarifie les objectifs de recherche. Elle devrait également mettre au point des procédés en rapport avec le transfert de technologie, l'établissement des priorités et l'affectation des ressources ainsi qu'avec les directives de gestion destinées à l'administration des établissements de recherche.
Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord. D'ici le 31 décembre 1987 :
8.123 Nous avons également évalué les révisions du programme national, qui constituent un important moyen de consultation des clients par le bureau central de la Direction, dans le cas du porc, du boeuf et des produits laitiers, et nous avons constaté que la méthodologie était satisfaisante. Puisque ces revues comprennent des représentants des ministères provinciaux et fédéraux, des producteurs, des transformateurs et des universitaires, elles évaluent non seulement l'activité de recherche actuelle, mais elles peuvent servir à changer la matière des activités de recherche, leur orientation et l'endroit où elles se déroulent.
8.124 Cependant, un inconvénient sérieux des études effectuées jusqu'à présent est qu'elles ne semblent pas envisager les effets possibles de compromis entre les priorités de la recherche, les objectifs et les ressources des programmes de recherche. Ainsi, dans le domaine de la productivité animale, il n'y a aucune analyse des compromis entre les programmes de recherche sur le boeuf, sur les produits laitiers et sur les porcs. Nous n'avons pas relevé de preuves que la Direction ait donné suite aux plans d'action qui découlent des revues comme, par exemple, dans le cas de la revue du Programme national de recherche sur le boeuf.
8.125 Les indicateurs de rendement mis au point pour le plan opérationnel ont de graves défaut de concept, de mesure et d'affectation. Qui plus est, ils ne servent pas à mesurer l'efficience et l'efficacité des activités de la Direction générale. Cette dernière a reconnu l'existence de ces lacunes et a des plans pour avoir recours à différents indicateurs de rendement pour mesurer la réalisation de ses buts opérationnels en 1986-1987.
8.127 Centre de recherche de London. Ce centre a été établi en 1951 par l'University of Western Ontario afin d'étudier les problèmes nationaux qui découlent de l'utilisation des pesticides dans les récoltes. En 1966, le programme a été étendu de façon à inclure une section sur les pesticides des sols.
8.128 Un projet de construction d'une nouvelle installation, au coût de 14 millions de dollars, pour remplacer les installations actuelles de Richmond Street à London, Ontario, a été entrepris en 1981. Trente-six sites avaient été pris en considération, et quatre ont été retenus. Ces sites ont été évalués à partir du type de sol et de la topographie, de l'absence de résidus de pesticides, de la disponibilité des services, de l'endroit et de son accessibilité.
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Évaluations des emplacements
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Emplacement |
Prix
approximatif offert |
Valeur
selon l'évaluation |
Superficie (acres) |
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A
B C D |
839 800 $
945 000 950 000 300 000 |
435 000 $
945 000 950 000 200 000 |
67
25 25 25 |
8.130 Le rapport de définition de projet indiquait des besoins en terrains de 21,5 acres. Le ministère a acheté 67 acres, superficie bien supérieure à ses besoins actuels. Au coût moyen d'environ 12 000 $ l'acre, le ministère a payé environ 546 000 $ pour la partie du terrain dont il n'avait pas besoin (à un prix qui dépassait de 7 000 $ l'acre la valeur commerciale). On nous a dit que les besoins totaux en terrains compensaient l'expansion future et offraient un emplacement isolé. Nous avons été incapables d'obtenir de la documentation qui vienne confirmer l'une ou l'autre de ces affirmations.
8.131 Le Conseil du Trésor a approuvé le projet d'acquisition des terrains, mais a demandé expressément que quatre questions soient précisées pour les dossiers. On nous a dit que le Conseil du Trésor n'a reçu de réponse satisfaisante à aucune des quatre questions soulevées.
8.132 Location de l'annexe de Richmond Street. Le bail du laboratoire actuel a pris fin en 1982, avec un option de renouvellement d'un an. Les fonctionnaires du ministère nous ont fait savoir qu'en 1983, le bailleur a exigé un renouvellement de 10 ans au coût annuel de 50 000 $, ce que le ministère des Travaux publics a jugé inacceptable parce que les nouvelles installations de recherche seraient prêtes en 1987. Le bailleur a ensuite loué les locaux à une autre compagnie qui les a sous-loués pour cinq ans à Travaux publics avec une augmentation de 600 p. 100 (le coût annuel passant de 26 400 $ à 163 000 $). Ce montant dépasse de 315 000 $ celui de la location de 10 ans proposée au départ par le bailleur.
8.133 Le ministère de l'Agriculture devrait veiller a ce que l'acquisition de ses installations et la signature des baux se fassent en tenant dûment compte de l'économie.
Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord avec cette recommandation et compte réviser, modifier au besoin, et mettre en place les recommandations à cet égard, d'ici le 31 mars 1987.
8.135 Stratégies de dotation. Nous avions constaté en 1982 que le ministère avait besoin de définir de façon plus précise ses besoins en personnel et de mettre au point des programmes particuliers pour agir sur l'embauche. Nous avions recommandé qu'il évalue les possibilités de faire face aux pénuries de ressources. Le ministère nous avait alors signalé son accord et nous avait informé par la suite que les recommandations avaient été mises en pratique.
8.136 Nous avons cependant constaté que la Direction générale avait continué de suivre sa politique de 1982 qui consistait à embaucher environ la moitié de son personnel scientifique à des niveaux inférieurs à ceux nécessaires à la recherche, et à accorder des congés payés pour leur permettre d'achever leurs études universitaires de second cycle. Une proposition de rechange a été évaluée et on la trouve rentable, mais aucune décision n'a été prise à son sujet.
(La photo n'est pas disponible)
8.137 Il n'y a toujours pas de plan stratégique pour les groupes professionnels clés tels que les chercheurs, bien que la nécessité d'un tel plan ait été admise depuis 1982. Sur un total de 894 chercheurs scientifiques, 159, ou 18 p. 100, sont sur le point de prendre leur retraite au cours de la prochaine année. Vingt-huit pour cent des chercheurs de la Direction générale ont 55 ans ou davantage, 60 p. 100 ont 45 ou plus, et seulement 24 p. 100 ont moins de 40 ans.
8.138 Le taux de rotation des chercheurs scientifiques de la Direction générale est tombé à 3 p. 100, comparativement à la moyenne du ministère de 6,4 p. 100, ce qui facilite une relève suffisante de ressources pertinentes. Cependant, ceci ne devrait pas empêcher l'évaluation de la demande pour les groupes professionnels clés, l'établissement des coûts des diverses options de ressources et l'évaluation, à intervalles réguliers, des stratégies en ressources humaines en fonction des priorités de financement. Sans cette information, l'administration ne sait pas si elle offre des ressources en recherche de façon continue ou si elle planifie et administre ses ressources de façon efficace afin de répondre à l'évolution des priorités et de la technologie.
8.139 Intégration des ressources humaines et de la planification opérationnelle. Le ministère était d'accord avec notre recommandation de 1982 à ce sujet, et il avait plus tard indiqué que la mise en oeuvre avait été achevée en décembre 1983. Le besoin d'intégrer le processus de planification se fait sentir, mais il n'y a pas eu de réalisation sous ce rapport. Les plans des ressources humaines et opérationnelles sont toujours préparés comme deux programmes distincts. La Direction générale de la recherche ajoute à ce problème en ne communiquant pas suffisamment d'information de planification à la Direction du personnel, comme par exemple dans le cas de ses plans pour faire face aux ajustements de l'effectif. Il s'ensuit que ni les besoins de la Direction générale, ni ceux du ministère, pour ce qui est de l'ajustement de l'effectif, ne peuvent être correctement évalués.
8.140 La gestion des ressources humaines n'a pas reçu une priorité élevée, et aucun cadre d'obligation de rendre des comptes n'a été mis au point. Dans ces circonstances, les recommandations que nous avions faites en 1982 restent valables, avec peu de changements, et nous les réitérons ici.
8.141 Le ministère de l'Agriculture devrait :
8.144 Nous avons également constaté que la Direction générale n'a pas d'objectifs mesurables. Bien que nous reconnaissions que l'établissement d'objectifs et de buts mesurables soit difficile dans des domaines tels que l'analyse économique et politique, il est impossible aux administrateurs d'établir un ordre de priorités sans eux. Il s'ensuit que la Direction générale réagit à des problèmes au lieu d'affecter des ressources là où elles seront le plus efficaces.
8.145 De plus, pour que la réalisation des programmes soit efficace, il faut que les utilisateurs éventuels soient au courant des services qui sont à leur disposition. Lorsque nous avons demandé quelle information sur les programmes la Direction générale pourrait donner à une société qui chercherait à obtenir de l'aide, on nous a donné une brochure de 1982 qui est maintenant épuisée.
8.146 La Direction générale de la commercialisation et de l'économie devrait définir clairement son mandat et établir des objectifs, et des buts mesurables ainsi que des plans à long terme et à court terme pour les réaliser.
Commentaire du ministère : Reportez-vous au paragraphe 8.153.
8.148 La Direction générale pourrait, par exemple, analyser des marchés de rechange lorsque les marchés actuels sont à la baisse, dégager les besoins en produits alimentaires et les façons d'y répondre, déterminer les effets régionaux et autres des programmes de stabilisation et les façons de les améliorer, et analyser les effets éventuels des options, par produit et par région, sur les politiques commerciales internationales.
8.150 Ces indicateurs se caractérisent par le grave défaut de ne pas mesurer la contribution de la Direction à ses objectifs. Il pourrait y avoir des indicateurs du rendement du secteur agricole, mais aucun de la contribution de la Direction à ce rendement. Ainsi, la part du marché canadien d'un produit peut être affectée par la température, le prix, les politiques des pays étrangers, la politique du Canada, les fluctuations des coûts de transport ou des coûts de production aussi bien que par les efforts de la Direction générale. Il est donc difficile de savoir dans quelle mesure cet indicateur peut servir à l'administration pour l'affectation des ressources, pour la planification des programmes ou pour l'évaluation de l'efficacité.
8.151 Un grand nombre des indicateurs, même comme mesures du rendement de l'agriculture, posent également des problèmes de nature conceptuelle. C'est ainsi que la production par personne, dans le système de transformation et de distribution des aliments, pourrait s'accroître en raison de la substitution du capital (machines et matériel) à la main-d'oeuvre. Mais s'il advient que la production par unité de capital baisse, il ne semble pas manifeste qu'il y a eu amélioration de l'efficience ou de l'efficacité. De plus, plusieurs des indicateurs ne peuvent être mesurés. Un exemple : comment peut-on mesurer l'identification des "produits de classe mondiale"?
8.152 Nous avons également revu les indicateurs en ce qui concerne les sous-objectifs de la Direction générale, et nous avons constaté qu'ils manquent de précision et d'attribution ou qu'ils mettent l'accent sur des éléments relativement peu importants des activités de la Direction générale.
8.153 La Direction générale de la commercialisation et de l'économie devrait mettre au point des indicateurs de rendement qui, autant que possible, mesureraient la contribution des programmes à leurs buts et objectifs, et elle devrait les utiliser pour surveiller son rendement.
Commentaire du ministère : Comme le ministère l'indique dans son commentaire, en réponse à la recommandation 8.46, la réorganisation de juillet 1986 touche, en grande partie, les activités antérieures de la Direction générale de la commercialisation et de l'économie. Cette réorganisation permettra au ministère de combiner avec plus d'efficacité ses capacités d'analyse et d'élaboration de politiques.
8.156 En 1985-1986, le ministère a affecté 6,1 millions de dollars pour aider sur le plan financier 6 000 projets environ, et sur le plan technique, 1 650 autres. Le programme ne s'oriente pas sur des plans stratégiques locaux ou régionaux, mais il réagit plutôt à la demande.
8.157 Planification. Nous nous attendions à constater qu'à la base de ses plans de conservation et d'aménagement hydrauliques à court et à long terme, l'Administration établirait des objectifs de programme précis et mesurables, définirait des besoins et des sources fiables d'approvisionnement en eau, envisagerait des solutions possibles, au moins par région, et estimerait dans quelle mesure les problèmes pourraient être résolus à divers niveaux de financement. Lors de notre revue de la documentation de la planification des programmes, nous avons constaté que l'ARAP n'avait pas encore défini :
8.158 À l'heure actuelle, le programme d'aménagement hydraulique rural réagit principalement à la demande. Le financement annuel est établi à partir des demandes précédentes, redressées à partir des demandes courantes, pour les différents services. L'ARAP n'a que récemment, essayé de concentrer l'affectation de ses fonds à des stratégies d'aménagement hydraulique local ou régional précises; les fonds sont dépensés à travers toutes les provinces des Prairies plutôt que dans certaines régions sélectionnées afin de faciliter la solution de problèmes précis.
8.159 Mesure du rendement. L'ARAP n'a que partiellement déterminé et analysé les avantages et les coûts du programme et n'a pas encore mis au point des indicateurs de rendement appropriés. Les indicateurs de rendement actuels répondent à des exigences telles que le nombre, le type, l'endroit et la valeur des contributions. Comme mesure de l'efficience et de l'efficacité, ces indicateurs doivent être améliorés afin de fournir aux gestionnaires une information valable sur la façon de réaliser les objectifs des programmes et jusqu'à quel point ils le sont.
8.160 Au mois de mars 1981, une présentation de l'ARAP au Conseil du Trésor, sollicitant une augmentation des contributions au chapitre de l'aménagement hydraulique, faisait ressortir le fait que 90 p. 100 des agriculteurs ne disposaient pas d'approvisionnements en eau suffisants pour faire face à une année de sécheresse. Cette constatation, avec les résultats provisoires d'autres études de l'ARAP, signifie que les programmes d'aménagement hydraulique rural, bien qu'ils constituent une forme d'aide, ne réduisent pas de façon appréciable la vulnérabilité à la sécheresse.
8.161 Notre examen de l'ARAP et d'autres études récentes montre le besoin de réévaluer les stratégies de financement des programmes et envisager d'autres projets. Ainsi, la structure actuelle du financement tend à encourager le creusage de puits peu profonds, vulnérables à la sécheresse, plutôt que de puits profonds ou l'établissement d'autres installations moins vulnérables. Au cours des années de sécheresse de 1977, 1980 et 1984, de 71 à 81 p. 100 des puits financés par l'ARAP étaient peu profonds. Une étude de l'ARAP au Manitoba, par exemple, révèle que les fosses-réservoirs sont vulnérables même à une sécheresse modérée. En Alberta, par exemple, de nombreux puits, fosses-réservoirs et barrages d'approvisionnement en eau ont été asséchés au cours des années de sécheresse de 1984 et 1985. Si on y ajoute l'absence de programmes d'assurance-forage valables, les administrations fédérales et provinciales ont dû organiser des programmes d'aide d'urgence d'approvisionnement en eau et provendes qui ont coûté cher. Depuis 1977, le total de l'aide d'urgence aux régions frappées par la sécheresse s'est élevé à environ 450 millions de dollars.
8.162 Ces observations démontrent la nécessité de stratégies d'aménagement hydraulique qui non seulement vont répondre aux besoins locaux, mais vont également établir des solutions rentables à long terme. L'ARAP et les provinces étudient maintenant des solutions de rechange telles que les approvisionnements en eau permanents et situés à des endroits stratégiques, les conduites d'eau et le recyclage, qui peuvent offrir des solutions à long terme. Ce que l'ARAP et les provinces doivent encore faire, c'est analyser les coûts et les avantages de ces solutions et d'autres possibilités, qui pourraient représenter des solutions à plus long terme.
8.163 L'Administration du rétablissement agricole des Prairies devrait effectuer une analyse complète des besoins en aménagement hydraulique rural, des solutions de rechange et des priorités pour fournir une aide économique à long terme et rentable. L'Administration devrait également mettre au point des indicateurs de rendement précis et un calendrier d'évaluations de programme afin qu'elle puisse évaluer ses activités courantes en fonction de ces besoins.
Commentaire du ministère : L'Administration du rétablissement agricole des Prairies a effectué une analyse complète de la disponibilité de l'aménagement hydraulique rural, de la distance des sources d'approvisionnement en eau, ainsi que de la sécurité relative de ces sources pour la province de l'Alberta, et des études semblables sont en cours au Manitoba et en Saskatchewan. Les études de la phase II, destinées à évaluer les solutions de rechange à l'avenir, seront entreprises à l'automne de 1986. L'ARAP mettra au point des indicateurs de rendement précis et :
8.165 En 1985-1986, l'ARAP exploitait 88 pâturages sur 912 000 hectares (2,3 millions d'acres) en Saskatchewan et au Manitoba et sur le Suffield Military Range de l'Alberta. Le personnel des pâturages (180 années-personnes) s'est occupé de 217 000 têtes de bétail qui appartenaient à plus de 4 100 propriétaires. L'ARAP a fourni 2 280 taureaux pour la reproduction et a loué 1 050 taureaux auprès des agriculteurs. Le coût total des activités de pâturage s'est établi à quelque 12,1 millions de dollars, dont 4,2 millions de dollars sont allés à la préservation des pâturages. Les coûts du pacage et de reproduction devraient, selon le Conseil du Trésor, être recouvrés auprès des clients. Les lettres de l'ARAP à ces derniers indiquent qu'il y a eu des déficits annuels chaque année, entre 1980 et 1985. On nous a appris que ces déficits ont été calculés par erreur, mais que des efforts se poursuivent pour réduire les coûts et les recouvrer tous par tarification. Il ressort d'une étude de l'ARAP la crainte qu'une réduction des coûts pourrait être réalisée au risque d'un report des coûts d'entretien et d'amélioration des pâturages.
8.166 Possibilités d'amélioration de la gestion. Nous avons constaté que les pâturages étaient administrés par un personnel compétent et que les systèmes de gestion d'information fournissaient des données convenables, précises et en temps opportun afin de faciliter la prise de décisions fondamentales sur la planification et les activités. Cependant, les pratiques actuelles de gestion n'étaient pas toujours les plus économiques, ni les plus efficientes. Comme on le verra plus loin, l'ARAP a relevé des possibilités de modification de la structure de la gestion et des pratiques d'exploitation afin de réduire les coûts et d'améliorer l'efficience opérationnelle et le recouvrement des coûts.
8.167 À l'heure actuelle, les 87 pâturages de l'ARAP sont regroupés dans six districts de surveillance, chacun dirigé par un administrateur et un assistant responsables de l'administration de 10 à 15 pâturages. Il y a également un administrateur pour tous les pâturages, sauf quelques-uns qui ont un administrateur commun. Aidé par des préposés saisonniers et occasionnels, l'administrateur s'occupe de la paissance, du mouvement du bétail, des ressources herbicoles et des installations telles que le logement, les étables, les corrals. Le volume de travail est élevé de mai à novembre, mais léger au cours des mois d'hiver, lorsque le soin des taureaux constitue l'activité principale.
8.168 L'ARAP a dégagé des solutions de rechange qui pourraient réduire les dépenses annuelles de 1 million de dollars des 13,5 millions du budget de 1986-1987 dans son entier. Quelques-unes des possibilités seraient l'emploi d'administrateurs de pâturages saisonniers, le doublement des responsabilités administratives ou l'élimination ou le transfert de certains aspects de l'exploitation aux provinces ou à des intérêts privés. On nous a dit que la plupart de ces solutions n'ont pas été mises en oeuvre en raison de la résistance des agriculteurs. Le choix ultime, ou la combinaison de choix, comprendra non seulement des décisions fondamentales sur les objectifs du programme des pâturages communautaires, mais également des questions telles que le degré d'autonomie financière du programme.
8.169 L'Administration du rétablissement agricole des Prairies devrait réévaluer l'ensemble des options d'administration des pâturages et choisir celle qui convient le mieux. Munie de cette information, elle devrait reconsidérer, en consultation avec le Conseil du Trésor, le degré d'autonomie financière du programme.
Commentaire du ministère : En avril 1979, l'Administration du rétablissement agricole des Prairies menait une étude de grande envergure et faisait approuver les objectifs du présent programme ainsi que les principes et modalités de recouvrement des coûts en vigueur. Elle produit chaque année un rapport sur les coûts et recouvrements, ainsi que sur les taux envisagés pour la paissance et l'élevage. L'ARAP est d'accord également pour examiner et évaluer, en collaboration avec le Conseil du Trésor, les possibilités de gestion des pâturages, y compris des transferts aux provinces là où il est possible d'accroître l'efficience (conformément aux exigences des clients en matière de niveaux de service), de façon à s'assurer que la solution choisie est la plus appropriée. Toutes ces mesures devraient avoir été prises d'ici le 31 mars 1987.
8.171 Aide aux producteurs de bétail. Les graves sécheresses de 1980, 1984 et 1985 ont dévasté beaucoup de cultures dans les provinces des Prairies. En 1980, le gouvernement fédéral a instauré un programme de conservation des troupeaux de l'ordre 45 millions de dollars afin d'aider des agriculteurs et des éleveurs à faire face aux coûts des provendes d'hiver. Les agriculteurs qui possèdent des boeufs, des vaches a lait, des juments ou des bovins de reproduction dans les régions gravement touchées étaient admissibles à l'aide pourvu que le rendement moyen de leurs récoltes soit inférieur à 84 p. 100 de la normale du canton. Les fonds ont été répartis par tête de bétail.
8.172 En 1984 et 1985, une aide conjointe fédérale-provinciale a été apportée pour le bétail touché par la sécheresse. Les indemnités figurent au tableau ci-dessous :
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Financement de l'aide au bétail
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| Administration | 1980 | 1984 | 1985 |
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(en millions de dollars)
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Fédéral
Manitoba Saskatchewan Alberta |
44,9 $
- - - |
30,1 $
2,0 16,5 15,0 |
48,0 $
1,0 15,8 29,0 |
| 44,9 $ | 63,6 $ | 93,8 $ | |
8.173 Les données de Statistique Canada révèlent des rendements divers, pour ce qui est du secteur de l'élevage du bétail dans les provinces des Prairies depuis 1980-1981. Le cheptel de bovins de reproduction a diminué de 43 000 têtes (de 347 000 en janvier 1979 à 304 000 en janvier 1986), en dépit d'une aide d'urgence apportée en 1984-1985 et 1985-1986. Cependant, le cheptel laitier de reproduction est resté stable, et celui des ovins a augmenté jusqu'en 1982, mais les deux ont ensuite décline pour retomber au niveau de 1979. Bien que le programme semble avoir contribué dans une certaine mesure à la stabilisation des cheptels dans les Prairies, il n'y a eu aucune évaluation depuis 1982 pour déterminer si le programme a été rentable ou s'il a servi à résoudre les problèmes fondamentaux tels que les approvisionnements insuffisants en eau et en provende.
8.174 Nous estimons que l'aide d'urgence, qui a servi au cours de trois des six dernières années, n'a pas obtenu davantage de succès parce qu'elle ne s'attachait pas aux solutions à long terme. Le ministère ne possède pas de stratégie complète pour répondre aux besoins à long terme du secteur du bétail. Ainsi, bien que des travaux préliminaires aient été entrepris dans certains domaines, le ministère n'a pas évalué diverses solutions de rechange pour réduire la vulnérabilité telles qu'un nouvel ensemencement et une nouvelle fumure des pâturages, la création de banques de provendes pour les récoltes et les céréales de fourrage, ou des mécanismes pour préserver et améliorer les fourrages.
8.175 Depuis le milieu des années 70, le ministère et les provinces des Prairies ont essayé d'établir des programmes d'assurance-fourrage. Jusqu'en 1985, ces programmes n'ont reçu que peu d'appui de la part des agriculteurs, parce que l'on estimait que les hypothèses de croissance du fourrage n'étaient pas exactes et que les programmes ne répondaient pas aux besoins des agriculteurs. L'absence de programmes d'assurance viables a contribué à la décision d'adopter l'aide d'urgence en 1980, 1984 et 1985. En 1985, l'Alberta et le Manitoba ont changé d'approche et ont proposé un programme de sécurité des provendes, qui a immédiatement été accueilli favorablement par les agriculteurs. Ce programme pourrait réduire le besoin d'une aide d'urgence à l'avenir. Avec une meilleure liaison entre l'ARAP, la Direction générale de la recherche et la Division de l'assurance-récolte, et grâce à une entente des provinces, une telle solution aurait pu être trouvée plus tôt, et le besoin d'une aide d'urgence aurait pu être réduit ou même évité.
8.176 Le ministère de l'Agriculture devrait trouver des solutions à long terme, en collaboration avec les provinces des Prairies, aux problèmes de bétail imputables à la sécheresse dans les provinces.
Commentaire du ministère : Les plans conclus entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux en matière d'assurance-fourrage et de stabilisation des prix de la viande rouge constituent des solutions à long terme, dans le cadre du processus continu. Bien que d'autres solutions à long terme continueront d'être élaborées et soumises à un examen, le ministère estime qu'il faudra continuer à faire face aux désastres naturels (par exemple, les sécheresses qui se prolongent pendant quelques années) et qui, dans certains cas, ne peuvent être réglés efficacement à l'aide de programmes continus. À cet égard, un groupe de travail fédéral-provincial a été chargé de formuler des recommandations aux ministres concernant l'aide en cas de désastre.
8.177 Aide pour la sécheresse des récoltes. Ce programme d'urgence, administré par l'ARAP pour le compte du ministère de l'Agriculture a été approuvé en janvier 1986 et prévoit une aide financière de 150 millions de dollars aux producteurs sur terres sèches de céréales (blé, avoine, orge et seigle) et d'oléagineux (lin, canola, moutarde et tournesol). Le gouvernement fédéral s'attendait que les provinces contribuent le même montant, mais elles ne l'ont pas fait. Le financement est réparti sur deux années financières : 95 millions de dollars en 1985-1986 et 55 millions de dollars en 1986-1987.
8.178 La plupart des producteurs de céréales et d'oléagineux des Prairies participent également au programme d'assurance-récolte et au programme qui concerne le grain en vertu de la Loi de stabilisation du grain de l'Ouest. Ces deux programmes sont destinés à être des instruments de politique complémentaires dont l'objectif ultime est d'améliorer l'encaisse des producteurs qui subissent une perte de revenu, mais le ministère ignore les effets de l'utilisation conjointe de ces programmes. Compte tenu de la conjoncture des marchés, il semble maintenant que les agriculteurs soient admissibles aux trois types d'aide. L'aide pour la sécheresse des récoltes pourrait atteindre 15 l'acre. Les répercussions, l'interaction et l'efficacité de ces programmes n'ont pas fait l'objet d'une étude minutieuse et sont mal compris.
8.179 Ces incertitudes n'ont pas été exposées dans la demande de décembre 1985 du ministère sollicitant l'approbation du Conseil du Trésor et du Cabinet pour l'aide d'urgence de 150 millions de dollars par suite de la sécheresse des récoltes. La présentation au Conseil du Trésor n'identifie pas non plus les coûts et les avantages d'autres mesures, telles que des prêts à taux d'intérêt peu élevés pour les producteurs. De plus, aucune mesure de l'efficacité n'a été définie.
8.182 Responsabilité fonctionnelle. La responsabilité fonctionnelle de la préparation et de la promulgation de procédés pour la manipulation, l'entreposage et l'élimination des substances dangereuses n'a pas été assignée de façon efficace par Agriculture Canada. Les responsabilités sont partagées entre les chercheurs scientifiques et la planification des installations au bureau central et le directeur de chaque installation; ce dernier les communique aux chercheurs qui se portent volontaires pour le Comité local conjoint de la sécurité et de la santé au travail.
8.183 Le Manuel de gestion du personnel du Conseil du Trésor expose la façon dont ces comités doivent être constitués et précise qu'ils doivent se réunir à intervalles réguliers. Les procès-verbaux et les recommandations doivent être communiqués aux gestionnaires locaux responsables, qui aviseront le comité sur les mesures proposées pour chaque recommandation.
8.184 Bien que des comités de ce type aient été établis à chacune des installations d'Agriculture Canada, comme la procédure du Conseil du Trésor le prévoit, leur niveau d'activité est très variable, comme nous l'exposons ci-après.
8.185 Procédés. Chaque installation adapte et utilise des normes différentes. Lorsque le président du comité accorde une priorité élevée à ce dernier, celui-ci peut être actif et peut mettre au point des normes et des procédés, et veiller à ce qu'on les respecte. Dans d'autres cas, ceci pourrait ne pas se produire. Dans le cas de certaines installations, les comités ne se sont pas réunis depuis des années. Dans sa revue des installations de recherche, le Service de vérification interne du ministère a constaté que dans trois des sept installations visitées, ces comités ne se réunissaient pas régulièrement. Dans le cas de deux autres, les comités se sont réunis régulièrement, mais ils n'ont pas promulgué les procédés de manipulation des déchets toxiques. Il est évident que la procédure du Conseil du Trésor n'est pas suivie dans certains cas.
8.186 Installations d'entreposage. Dans la région de la Capitale nationale, dans les secteurs réservés à l'entreposage des produits chimiques avant leur élimination, nous avons vu des stocks de produits chimiques étiquetés "inconnus", et même "explosifs". On nous a expliqué que ces produits proviennent de différents laboratoires et lorsqu'ils ne sont pas identifiés, on les étiquette comme dangereux ou explosifs à titre de précaution, même s'il peut s'agir tout simplement d'eau distillée. Cependant, les produits chimiques qui portent de telles étiquettes peuvent en fait être dangereux ou explosifs.
8.187 À la Direction générale de la recherche, on nous a dit que depuis 1981, le coordonnateur de l'élimination des déchets toxiques n'accepterait pas de produits chimiques non identifiés pour entreposage avant élimination. Nous n'avons pu trouver où étaient accumulés les produits chimiques non identifiés de la Direction générale, où ils étaient éliminés et de quelle façon.
8.188 Nous avons visité trois installations d'entreposage dans la région de la Capitale nationale, qui relèvent soit de la Direction générale de la recherche, soit de celle de la production et de l'inspection des aliments; ces installations sont prévues pour les produits chimiques dangereux et les déchets à éliminer. Deux de ces installations ont été décrites comme étant temporaires en attendant le financement pour la construction d'installations appropriées. Les deux installations n'étaient pas isolées; elles étaient encombrées et contenaient une accumulation de stocks de produits chimiques non identifiés. À l'une de ces installations, le gardien a affirmé que les dépôts contenaient du PCB mais il ne pouvait les identifier. À la même installation, nous avons vu des contenants avec l'étiquette "rabies virus in acetone - highly hazardous". Ce produit s'accumulait jusqu'à ce que des procédés d'élimination appropriés soient mis au point.
8.189 Au cours de nos visites à d'autres installations de la région de la Capitale nationale, nous avons également relevé les pratiques douteuses suivantes :
8.190 Bien que plusieurs initiatives soient actuellement en cours afin de combler les lacunes actuelles qui caractérisent la manipulation, l'entreposage et l'élimination des substances dangereuses, nous estimons que le ministère de l'Agriculture doit d'urgence :