9.2 Organigramme et activités. Le ministère des Affaires extérieures est structuré en cinq secteurs fonctionnels, cinq secteurs géographiques et trois secteurs de soutien (voir la pièce 9.1). Le secteur de l'Expansion du commerce extérieur et le secteur de la Politique économique et commerciale sont les grands centres de responsabilité pour la mise en place des activités liées au commerce et la formulation de la politique touchant le commerce. Les trois autres secteurs fonctionnels - Affaires politiques et de la sécurité internationale; Affaires juridiques, consulaires et de l'immigration; Communications et culture - exercent des fonctions liées aux rôles national et international du ministère. Les cinq secteurs géographiques sont principalement responsables de la politique commerciale bilatérale et de l'exécution des activités liées au commerce à l'extérieur du Canada par l'intermédiaire des ambassades, hauts-commissariats et consulats généraux du Canada. Les directions centrales de la Gestion centrale et du développement de la politique, le bureau du protocole, le secteur du Personnel et le secteur de l'Administration fournissent des services de soutien à l'ensemble du ministère.
(Cette pièce n'est pas disponible)
9.3 Ressources. Il est difficile de séparer le coût de la fonction commerciale du coût des autres fonctions des secteurs géographiques et administratifs. À l'administration centrale en 1986, 234 agents de programme et 127 employés de soutien ont été alloués aux éléments des activités liées au commerce des secteurs de l'Expansion du commerce extérieur et de la Politique économique et commerciale. Dans les secteurs géographiques de l'administration centrale, quelque 113 agents de programme et 37 employés de soutien ont été alloués à la fonction commerciale. Enfin, 1025 années-personnes ont été consacrées au soutien des opérations ainsi qu'à la planification et à l'administration des ressources humaines du ministère. Ce dernier a dépensé quelque 96 millions de dollars en activités commerciales directes et quelque 100 millions de dollars en activités de soutien administratif pendant l'exercice 1985-1986. Dans les missions, 756 années-personnes ont été allouées au commerce.
9.4 Structure du commerce. Le ministère des Affaires extérieures a une administration centrale à Ottawa et 121 missions réparties dans le monde. La plupart des missions (34) sont situées en Europe, suivie de l'Afrique et du Moyen-Orient (29), de la région Asie-Pacifique (20), des Antilles et de l'Amérique du Sud (18) et des États-Unis (14). Six missions multilatérales desservent les Nations Unies, l'OTAN et l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Notre commerce avec les États-Unis est de loin le plus important. Selon les chiffres de 1985, les exportations canadiennes vers les États-Unis sont de l'ordre de 90 milliards de dollars. Pendant la même période, nos exportations vers l'Europe représentaient quelque 9,9 milliards de dollars et vers la région Asie-Pacifique, environ 10,8 milliards de dollars. Ces chiffres ne reflètent pas pleinement la valeur monétaire de toutes nos relations commerciales; par exemple, ils n'englobent pas le commerce des services. Toutefois, les États-Unis, l'Europe et la région Asie-Pacifique comptent ensemble pour plus de 90 p. 100 de notre commerce extérieur.
9.5 Bien que le volume global de notre commerce ait continué d'augmenter, cette croissance a été presque entièrement liée à une plus grande concentration de notre commerce avec les États-Unis. Par exemple, sur une liste de quelque 22 pays de l'OCDE avec lesquels le Canada a commercé en 1981-1983, les exportations canadiennes ont régressé dans 19 pays alors qu'elles ne s'accroissaient sensiblement qu'avec les États-Unis (16 %) et le Japon (5 %). Même si les structures du commerce ont jusqu'à un certain point une nature conjoncturelle, nos exportations pendant cette période ont régressé de 22 p. 100 sur le marché européen, de 27 p. 100 en Amérique latine et de 16 p. 100 en Afrique et au Moyen-Orient. Depuis 1983, notre commerce avec l'Europe est resté stable, nos échanges avec l'Asie se sont légèrement relevés et notre commerce avec les États-Unis s'est accru de quelque 25 milliards de dollars (voir la pièce 9.2).
(Cette pièce n'est pas disponible)
9.6 Dans les dix dernières années, notre part du commerce mondial global a décliné. Cet aspect du commerce canadien se reflète dans un rapport de 1985 de l'Association des manufacturiers canadiens sur la compétitivité du Canada. Dans ce rapport, le Canada venait au quinzième rang des 28 pays listés en fonction de "l'ouverture sur l'extérieur", concept général reflétant l'intérêt des gens d'affaires pour la vente à l'étranger. Étant donné que les exportations canadiennes représentent 31 p. 100 du produit intérieur brut, l'importance de notre commerce pour l'économie nationale est évidente. Cela met aussi en évidence l'importance du travail qu'effectue le ministère des Affaires extérieures à l'appui de notre commerce d'exportation.
9.8 Au titre de l'Expansion du commerce, nous avons examiné :
9.10 Pour l'administration des programmes, nous avons vérifié le système de la planification de la mission des Affaires extérieures en rapport avec les activités des agents commerciaux affectés dans les missions, la fonction d'évaluation des programmes, le matériel de traitement électronique des données et le système de gestion du personnel du ministère qui appuie la fonction commerciale.
9.11 Notre vérification n'a porté que sur les activités du ministère avant le 31 mars 1986. Nous n'avons pas vérifié les procédures mises en oeuvre après cette date, quoique le ministère ait attiré notre attention sur certaines d'entre elles et les ait incluses dans ses réponses.
9.13 L'administration centrale du MAE joue un rôle essentiel dans les activités liées au commerce. D'autres ministères fédéraux comme Agriculture Canada et le ministère de l'Expansion industrielle régionale (MEIR) ont également des responsabilités, énoncées dans leur budget, pour l'identification et le développement des débouchés extérieurs. À l'appui de son mandat de "coordonner les relations économiques internationales du Canada" et de "favoriser l'expansion du commerce extérieur du Canada", le ministère utilise les compétences particulières et techniques des autres ministères pour élaborer sa politique commerciale, identifier les sources canadiennes de produits et développer des plans et stratégies de mise en marché.
9.14 Le ministère des Affaires extérieures procède de trois grandes façons dans l'emploi de ses ressources pour assurer que les marchés extérieurs soient développés de façon à avantager le plus possible l'économie canadienne. La première méthode consiste à utiliser les agents commerciaux aux États-Unis et à l'étranger pour fournir un certain niveau de service aux représentants d'entreprises qui tentent de pénétrer des marchés étrangers. La deuxième méthode consiste à fournir des crédits directs aux entreprises par le biais du Programme de développement des marchés d'exportation (PDME) et du Programme des projets de promotion. La troisième méthode consiste en la collecte et en la diffusion de l'information.
9.16 Les agents commerciaux dressent également les itinéraires des missions canadiennes en visite, organisent les réceptions et s'occupent de la logistique des visites. Une mission en visite comprend habituellement des représentants de plusieurs entreprises et gouvernements du Canada qui rencontrent des représentants d'industries du pays hôte. Cette activité comprend habituellement des séances d'information formelles et informelles. Le type de travail exécuté par les agents commerciaux est répétitif et fait grandement appel à la main-d'oeuvre. Les agents commerciaux sont aussi chargés de répondre à une correspondance de grande diversité en provenance d'entreprises qui veulent se renseigner sur des marchés étrangers.
9.17 Il est difficile de prévoir au jour le jour les tâches spécifiques d'un agent commercial. Leur domaine et leur importance varient d'une mission à l'autre. Le temps consacré à des tâches spécifiques est davantage fonction du temps dont dispose l'agent que d'une définition ministérielle du type et de la gamme des services à fournir en réponse à une demande d'aide spécifique. Dans ces circonstances, chaque agent commercial doit prendre au jour le jour des décisions fondées sur son bon jugement et sur son interprétation des niveaux de service qu'il convient de fournir. Cela fait largement varier l'accent mis sur les tâches particulières accomplies à l'appui de la fonction commerciale.
9.18 Le ministère n'a aucune norme documentée pour évaluer les activités des agents en fonction de la demande de services commerciaux. On ne tient pas de statistiques suivies pour déterminer le niveau des demandes commerciales ou pour enregistrer les tâches spécifiques accomplies par les agents commerciaux dans les missions. Ces statistiques ainsi qu'une définition claire du niveau de service à fournir selon les circonstances permettraient d'améliorer l'allocation en personnel et le contrôle des coûts. Le ministère a reconnu la nécessité d'une information sur la charge de travail et met actuellement en application un système de suivi des activités des agents commerciaux. Le chef de mission est le mieux placé pour savoir quel est le niveau de service qui puisse répondre aux conditions locales. Il est nécessaire que le niveau de service établi dans les missions soit approuvé par l'administration centrale afin de s'assurer qu'il s'accorde avec les objectifs du ministère.
9.19 À l'aide des renseignements fournis par chaque mission, le ministère des Affaires extérieures devrait établir et approuver le niveau de service que les missions ont à fournir afin de satisfaire aux conditions locales lorsqu'elles répondent aux demandes d'aide reçues des gens d'affaires.
Commentaire du ministère : L'application de normes permettant d'offrir des niveaux de service comparables dans toutes les missions poserait des problèmes, compte tenu de la variété des conditions locales et des demandes de services produites par les entreprises canadiennes. Le ministère est cependant d'accord sur le fait qu'il serait utile de mettre plus rapidement à la disposition des gens d'affaires l'information sur la gamme et le genre de services disponibles dans les missions à l'étranger.
9.21 La direction du PDME fait partie du secteur de l'Expansion du commerce extérieur du MAE et est responsable de l'administration du programme. Les secteurs fonctionnels et géographiques du MAE, les missions à l'étranger ainsi que les directions sectorielles et les bureaux régionaux du MEIR participent à l'exécution du programme. Les bureaux régionaux du MEIR peuvent par exemple recevoir les demandes; les directions sectorielles et les missions peuvent fournir des conseils sur le bien-fondé d'une contribution; le sous-ministre adjoint - Expansion du commerce extérieur - peut approuver le projet; et l'administration centrale du MAE est chargée d'engager les procédures de recouvrement. Avec un aussi grand nombre d'intervenants, il est important que tous ceux qui participent à l'exécution du programme en comprennent clairement les relations de responsabilité et d'obligation de rendre compte.
9.22 Les décisions sur le nombre de personnes nécessaires pour exécuter le programme dans les deux ministères ne sont pas prises en conjonction avec les décisions sur le montant, le type et la répartition des contributions. Aucun service du MEIR n'a la responsabilité globale de l'exécution du programme par ce même MEIR. Les responsables du programme n'ont pas exprimé les objectifs du programme en termes d'objectifs opérationnels, de niveaux de service ou d'indicateurs de performance mesurables. Le financement n'est lié ni à l'importance du secteur en cause, ni au plan du programme des projets de promotion, ni à la planification de la mission. Les allocations annuelles aux services d'exécution sont fondées sur les tendances précédentes des dépenses, à l'exception des secteurs prioritaires que sont les aliments, les produits halieutiques et le transport urbain.
9.23 Processus de financement. La Directive de 1984 (Politique et Administration) approuvée par le Conseil du Trésor fournit des lignes directrices claires sur les critères qui doivent servir à l'évaluation des demandes. On y trouve notamment des orientations sur le "facteur d'accroissement" précisant que, pour être admissible à une aide, l'entreprise doit ne pas vouloir ou pouvoir assumer le risque financier d'une initiative de commercialisation. Ces lignes directrices sont difficiles à appliquer puisqu'une entreprise doit fréquemment prendre l'initiative sans l'approbation du PDME parce qu'elle ne dispose souvent que de peu de temps pour participer à un projet. Le dilemme est que le fait de prendre l'initiative indique une volonté d'assumer le risque du projet et rend ainsi l'entreprise inadmissible à une aide. Les sociétés prennent l'initiative en présumant qu'elles sont admissibles à une aide PDME et qu'une contribution sera approuvée rétroactivement. Les divers services d'exécution interprètent différemment les critères concernant le facteur d'accroissement.
9.24 Nous avons constaté que les agents du PDME ne revoient pas et n'évaluent pas toujours adéquatement la façon dont les requérants ont mené les projets précédemment financés par le PDME. Certaines analyses financières ne sont pas effectuées, ou ne le sont pas bien. Les plans de commercialisation des compagnies ne sont pas toujours revus en profondeur. Dans certains cas, des compagnies qui reçoivent des crédits ne répondent pas aux critères d'admissibilité, n'ont pas affiché de bons résultats sur plusieurs projets précédemment menés, ou n'ont pas soumis les rapports demandés. Les renseignements sur la capacité des entreprises et/ou sur les conditions du marché ne sont pas toujours complets, précis ou adéquatement analysés par l'agent chargé de l'examen. En décembre 1985, lorsque le programme a subi une réduction de 30 p. 100, on a interdit l'approbation de nouveaux projets si la société n'avait pas présenté de rapports sur ses ventes dans le cadre de projets précédents. De même, si l'entreprise n'avait pas mené à bien (c'est-à-dire qu'elle n'avait pas généré de ventes supplémentaires) au moins l'un des sept projets précédant immédiatement le projet faisant l'objet d'une nouvelle demande, la demande devait être refusée.
Étude de cas - Évaluation des résultats des entreprises9.25 Les directives sur le PDME prescrivent que les résultats commerciaux obtenus avec l'aide du PDME soient évalués avant l'approbation d'un nouveau projet. Au cours de cette évaluation, on devrait voir si le risque commercial du projet est plus élevé que le risque qui serait normalement assumé par l'entreprise, si le projet déborde les activités normales de marketing de l'entreprise à l'étranger, et si le projet a une chance raisonnable de réussir en fonction des résultats antérieurs de l'entreprise. Une société qui s'est développée et qui a rentabilisé ses opérations par l'expansion de ses exportations depuis le début des années 70 a vu plusieurs de ses projets approuvés. De façon plus précise, lorsqu'un projet de 222 116 $ a été approuvé en septembre 1984, le dernier grand succès rapporté par l'entreprise et ses filiales et divisions avec l'aide du PDME remontait à 1981. Depuis la date de ce dernier succès, le PDME a approuvé 42 autres projets pour le groupe.9.26 Dans un autre cas, en 1985, une entreprise a reçu quatre approbations de projets en quatre mois pour un total de 70 623 $ - bien qu'elle n'ait déclaré de succès pour aucun de ses 10 projets précédents. Des rapports sur les ventes de l'entreprise ont été soumis pour seulement quatre de ces projets. 9.27 En janvier 1986, une entreprise a reçu l'approbation d'un projet de 31 000 $ bien que le requérant n'ait soumis de rapports sur les ventes que pour deux de ses 12 projets précédents. 9. 28 La mise en application intégrale des nouvelles conditions devrait empêcher que des cas similaires se reproduisent. |
9.30 Contrôle. Les entreprises doivent soumettre des rapports d'activité pour justifier leur demande de fonds. L'information contenue dans ces rapports ne permet pas d'appuyer adéquatement la prise de décision touchant le PDME. Ces rapports ne contiennent pas tous les renseignements nécessaires pour permettre aux agents des services d'exécution de contrôler les projets, de justifier les demandes de fonds, d'évaluer le succès du projet et d'évaluer les nouvelles demandes. Par exemple, les rapports d'activité n'indiquent pas à quelles foires commerciales on a participé ou quels contacts on a établis. De plus, les rapports d'activité ne sont pas remplis de façon normalisée et facilement consultable, et ils ne sont pas toujours envoyés aux missions. Les agents dans les missions ne reçoivent pas les renseignements appropriés sur les résultats des activités appuyées par le PDME.
9.31 Le contrôle des projets plus importants est inadéquat. Pour les contributions liées à l'établissement de bureaux de vente à l'étranger, le service chargé de l'évaluation doit procéder à un examen annuel avant de décaisser des crédits PDME. Nous avons souvent constaté qu'il n'y avait pas eu d'examen avant la date d'expiration du projet et que les missions ne savaient pas que des bureaux de vente avaient été établis dans leur région. Ces projets supposent habituellement des montants supérieurs à 250 000 $.
Étude de cas - Contrôle de l'établissement de bureaux de vente9.32 En novembre 1983, un fabricant de matériel de transport s'est vu consentir une aide financière pour établir des bureaux de vente dans trois villes des États-Unis. Le montant autorisé pour aider l'entreprise était de 752 477 $; le décaissement devait commencer en février 1983 et se terminer en février 1986. En mars 1986, 523 950 $ avaient été dépensés. On n'avait toutefois, entrepris aucun examen annuel formel. Les représentants commerciaux de la mission n'étaient pas au courant de l'existence du bureau de vente qui avait été établi dans cette ville. Les nouvelles conditions soulignent la nécessité de procéder à des examens annuels. |
Étude de cas - Facteur d'accroissement9.34 En mai 1983, le Ministère a reçu une demande d'aide pour l'ouverture de six bureaux de vente aux États-Unis. Le requérant avait toujours orienté sa production de façon à exporter plus de 80 p. 100 de son produit aux États-Unis. Il se préparait à lancer un nouveau produit et croyait qu'il lui fallait une présence soutenue sur ce marché. La demande était faite en alléguant que l'entreprise n'avait pas suffisamment de capital pour financer l'opération. En février 1985, le PDME lui consentait 350 000 $ pour financer les coûts admissibles de l'exploitation des six bureaux de vente pendant l'année civile 1984. Il s'agit nettement d'une approbation rétroactive d'un projet que l'entreprise était disposée à réaliser sans l'assurance de recevoir une aide gouvernementale.9.35 Les frais admissibles englobaient la location des bureaux de vente, les traitements des responsables des ventes, les coûts du personnel de soutien et les autres frais d'exploitation. La première demande de fonds a été reçue à la fin d'avril 1985. Jusqu'en mars 1986, 191 401 $ avaient été versés à l'entreprise. Un examen des documents justificatifs accompagnant la demande de fonds a révélé que six préposés aux ventes travaillaient dès mars 1983 pour la société mère dans cinq villes des États-Unis. La société mère avait conclu des accords de location de voitures pour ces six personnes en juillet 1982 et mars 1983. Cela entre en contradiction avec les critères d'approbation fondés sur la nécessité de partager le risque financier lié à l'ouverture de marchés à l'étranger. Il est difficile de déterminer si l'on avait vraiment établi des bureaux de vente puisque les demandes de fonds n'incluent pas de frais de location de bureaux. Les adresses d'affaires de l'entreprise ne pouvaient pas toujours être trouvées dans les répertoires commerciaux des régions desservies par les nouveaux bureaux. Les coûts d'exploitation réclamés par l'entreprise touchaient les services de répondeur, les frais de poste, les frais de photocopie, etc. Bien que les paiements soient en général soigneusement examinés, on a effectué dans ce cas des décaissements sans pièces justificatives pour la principale portion des dépenses - 206 407 $ en traitements pour les six responsables des ventes, dont 103 204 $ remboursés par le PDME. Bien que les coûts du personnel de soutien aient été prévus dans le budget, aucun employé de bureau n'a été embauché ou compris dans les dépenses de 1984 et 1985. 9.36 Aucun examen annuel n'a été entrepris à ce jour. Les missions ne connaissaient par les projets d'activités de l'entreprise dans leur région. En réponse à nos demandes, le MEIR a obtenu de la compagnie une documentation justificative et a vérifié les montants réclamés et payés. |
9.38 Les directives du Conseil du Trésor exigent que les réclamations soient inscrites promptement dans les dossiers du ministère, que des mesures promptes et énergiques soient prises pour recouvrer tous les montants remboursables et que ces montants ne soient pas rayés des dossiers du ministère tant qu'ils n'ont pas été remboursés ou abandonnés de façon dûment autorisée. Les lignes directrices du Conseil du Trésor suggèrent aux ministères de déterminer les limites des mesures de recouvrement qui sont justifiées et réalisables, d'examiner périodiquement les comptes en souffrance et, lorsque tout cela est épuisé, de prendre des mesures pour radier rapidement les comptes irrécouvrables. Les ministères doivent prendre des dispositions permanentes pour recouvrer les montants en souffrance et préparer des rapports précisant la mesure prise, le succès obtenu et les problèmes rencontrés.
9.39 Les rapports sur les données d'affaires (RDA) servent à déterminer le montant du recouvrement et doivent être présentés par les bénéficiaires du PDME. Ces rapports sont souvent incomplets et contiennent des données de piètre qualité. Ils ne sont pas soumis de façon suivie par les entreprises. Les services d'exécution ont allégué un manque de ressources pour justifier l'absence de suivi des rapports en souffrance. Les vérifications d'entreprises effectuées par le ministère ont révélé un taux élevé de non-déclaration des ventes, ce qui signifie que des montants dus à la Couronne ont pu ne pas être recouvrés. À la suite de ces vérifications, des mesures de recouvrement ont été prises et d'importants montants ont été récupérés. En novembre 1984, la Direction du PDME décidait de réaménager le formulaire de rapport (RDA) pour clarifier l'obligation de remboursements. Toutefois, cette initiative a été retardée par la restructuration du programme.
9.40 Les activités de vérification des contributions en vue d'un remboursement éventuel ne sont pas suffisantes. Depuis 1982-1983, on n'a consacré qu'une seule année-personne à ces vérifications. Cela n'a permis la vérification que de 2 p. 100 des projets qui ont atteint leur date d'expiration. Les projets à vérifier étant choisis selon une approche appréciative, ils pourraient donc ne pas donner une image représentative des ventes effectivement réalisées par les entreprises participantes. La direction du PDME a récemment demandé l'aide des services de vérification d'Approvisionnements et Services Canada pour concevoir un plan d'échantillonnage approprié.
9.41 En 1985, lorsqu'on a implanté un nouveau système automatisé d'information et imposé de nouvelles contraintes au personnel, la direction a alors accordé peu de priorité au recouvrement des montants remboursables. Entre avril et octobre 1985, la direction du PDME n'a envoyé aucun avis à la direction générale des finances lui demandant de facturer des entreprises. D'autres délais sont survenus touchant les montants remboursables identifiés par le vérificateur du PDME. De plus, la direction du PDME a tardé à répondre lorsque la direction générale des finances lui demandait conseil avant de confier au ministère de la Justice les comptes laissés longtemps en souffrance. Des mesures administratives ont maintenant été prises pour assurer le recouvrement rapide de ces montants.
9.42 Aucun rapport chronologique sur les comptes débiteurs n'a été préparé pour l'examen des administrateurs du programme. Aucun montant irrécouvrable n'a été supprimé des comptes depuis 1978. En février 1986, 25 comptes totalisant 295 440 $ et remontant à 1983 ou avant n'avaient toujours pas été recouvrés. Aucun compte n'a été transmis à la Justice pour recouvrement. Le ministère a, depuis, pris des mesures de recouvrement pour les deux principaux comptes, qui représentent 70 p. 100 du solde susmentionné.
9.43 En mars 1985, 6,3 millions de dollars avaient été récupérés auprès des bénéficiaires du PDME. La direction du PDME a évalué à au moins 11 millions de dollars le total des montants recouvrables. En 1978, 1979 et 1980, le Conseil du Trésor a demandé à la direction du PDME de mettre en place des procédés pour accroître les recouvrements. On a subséquemment fait passer de 1 à 2 p. 100 des ventes déclarées le montant des contributions à rembourser. Toutefois, les méthodes utilisées pour identifier et recouvrer les montants n'ont pas sensiblement changé.
9.44 Restructuration du programme. Le PDME a fait l'objet d'examens internes intensifs depuis 1979. Mais ces examens n'ont pas permis de mesurer l'efficacité du programme, et leurs grandes recommandations n'ont pas été appliquées. Le MAE réaménage actuellement les programmes de promotion du commerce et ses représentants nous ont déclaré qu'ils tiendraient compte de nos observations dans leurs plans de réaménagement.
9.46 Les activités du Programme des projets de promotion dans les missions absorbent une part importante des ressources affectées au commerce à l'étranger. On utilise un processus raisonnable de planification et d'exécution du programme, mais l'efficacité à long terme des kiosques d'information du gouvernement canadien dans les foires commerciales n'a pas été évaluée par le ministère. De plus, le MAE n'applique pas des critères uniformes dans la sélection des firmes qui participent à ces foires. Bien que certains objectifs soient établis pour chaque salon commercial, le ministère ne dispose pas d'importants éléments d'information sur les avantages pour les entreprises canadiennes participantes. Le ministère a déclaré que ces préoccupations seront prises en considération dans le nouveau programme de promotion du commerce.
9.48 Les agents commerciaux des missions consacrent une partie importante de leur temps à la collecte, à la structuration et à la diffusion de l'information liée au commerce. Le MAE met à la disposition des missions un système dans lequel toute l'information commerciale est censée être structurée, mais les fichiers de travail des agents commerciaux ne sont pas tous entrés dans le système du ministère.
9.49 Les agents commerciaux dans les missions du MAE sont permutants et sont remplacés périodiquement. Dans ce type de permutation, les dossiers des agents commerciaux sont essentiels pour maintenir la continuité du service fourni aux gens d'affaires. La perte possible d'informations clés accumulées par l'agent pendant son affectation pourrait affaiblir cette continuité. Le ministère n'a aucun procédé écrit pour le transfert des dossiers lorsque les agents sont réaffectés.
9.50 Statistiques. Les agents commerciaux de l'administration centrale et des missions reçoivent diverses données de Statistique Canada. Cette information est fournie sous la forme de publications disponibles pour le grand public et de rapports spéciaux demandés par les secteurs géographiques et fonctionnels. Les agents dans les missions obtiennent également des données statistiques de sources locales. Il y a peu d'uniformité ou d'homogénéité dans l'analyse nécessaire à l'utilisation des données statistiques. Le ministère des Affaires extérieures ne produit aucun rapport régulier qui présenterait la situation de l'activité commerciale internationale, la position actuelle du Canada et la contribution du ministère à l'appui d'initiatives sectorielles spécifiques. Cette information est essentielle pour la gestion de la fonction commerciale au plan international. Toutefois, pour répondre à des demandes spécifiques, le ministère peut produire, et produit, ce genre de rapport soit sur une base bilatérale, soit sur une base multilatérale.
9.51 Les agents commerciaux ne reçoivent aucune formation dans l'utilisation des données statistiques pour les aider à identifier les tendances du marché ou des débouchés spécifiques. Le ministère ne prépare aucun rapport statistique périodique ou normalisé à l'intention de l'administration centrale ou d'autres ministères. Les rapports sporadiques préparés par les missions ne contiennent pas toujours les mêmes catégories de renseignements. Ceux qui sont préparés ne sont pas systématiquement revus ou analysés par un groupe central de la statistique, ou envoyés à d'autres agents commerciaux travaillant dans les mêmes secteurs. Il n'existe à l'administration centrale aucun groupe centralisé chargé de gérer l'information statistique. Par conséquent, l'information n'est pas utilisée au mieux pour prévoir les tendances et préparer des plans d'action pour les activités liées au commerce.
9.52 Le ministère des Affaires extérieures devrait confier à un centre de responsabilité précis la responsabilité d'établir et d'appliquer des politiques pour la collecte, l'analyse et la diffusion de l'information commerciale.
Commentaire du ministère : Nous effectuons présentement une évaluation des services de communication de l'information commerciale; nous examinerons la suite à donner à la présente recommandation une fois connus les résultats de cette évaluation.
9.53 Stratégies sectorielles. Un aspect très important du rôle d'information joué par le ministère des Affaires extérieures à l'appui de la promotion du commerce consiste à fournir des fonds et du personnel pour aider à développer des stratégies de commercialisation de produits spécifiques sur des marchés étrangers nettement identifiés. Nous avons examiné les efforts tentés par le ministère pour soutenir la commercialisation de nos produits du porc au Japon afin de mieux comprendre les relations entre les divers intervenants sur un marché étranger donné.
9.54 Nous avons aussi discuté avec les agents dans les missions, des secteurs les plus importants pour les exportations canadiennes dans leur région ainsi que de leurs efforts pour établir des stratégies de commercialisation. Dans presque tous les cas, les agents s'efforçaient d'établir des stratégies pour leurs secteurs; toutefois, le ministère ne leur a pas toujours fourni les orientations nécessaires pour assurer la qualité de ces études. Les agents ont mentionné la nécessité d'obtenir des orientations sur le contenu et les apports de la part de l'administration centrale, d'autres ministères fédéraux et des experts dans le domaine. De plus, les agents dans les missions sont engagés dans bien d'autres activités plus prioritaires que la préparation de stratégies sectorielles. Ainsi, plusieurs de ces initiatives ne se traduisent pas dans des plans d'action qui aideraient les entreprises canadiennes.
Étude de cas - Commercialisation des produits du porc au Japon9.55 Le marché japonais pour les produits canadiens du porc vient au deuxième rang en importance, après les États-Unis. Même si le marché japonais est difficile à pénétrer, le Canada y a connu certains succès. À un moment donné, le Canada avait une part substantielle de ce marché, mais cette part a récemment été sensiblement réduite. Nos exportations de produits du porc au Japon ont chuté, passant de 202 millions de dollars en 1982 à 124 millions de dollars en 1984.9.56 Il est difficile d'établir clairement la ligne de démarcation entre les responsabilités du gouvernement et de l'industrie au sujet du développement et du maintien des marchés. Ce sont les entreprises en cause qui ont le plus grand enjeu. Toutefois, le gouvernement, par l'intermédiaire du MAE, effectue un certain nombre de tâches pour aider les représentants d'entreprises à développer leurs marchés et pour tenir les gens d'affaires informés de la situation sur le marché. Le ministère n'a aucun contrôle sur les mesures que le secteur privé prendra avec l'information ainsi fournie. 9.57 Bien que ce secteur commercial ait été identifié comme une priorité dans la planification de la mission, notre examen des activités du MAE à l'appui de la commercialisation du porc au Japon a révélé que le Ministère n'avait préparé aucun plan prévoyant le rôle du MEIR et du ministère de l'Agriculture. Ce plan constituerait un cadre approprié pour les contacts à établir et les mesures à prendre par le ministère des Affaires extérieures et les autres ministères. 9.58 Le MAE disposait de renseignements sur la mise en marché du porc, mais n'avait aucun cadre d'action lui permettant d'agir sur la situation. Quoique la mission et l'administration centrale aient effectué quelques démarches précises pour développer ce marché, ces démarches ne s'inscrivaient dans aucun plan d'ensemble de gestion. Étant donné la taille de ce marché, nous croyons qu'un plan de gestion très clair comprenant un cadre d'action constitue un minimum dans une stratégie de défense des intérêts commerciaux canadiens à l'étranger. |
Commentaire du ministère : Nous songeons à apporter des modifications à la structure du secteur commercial afin que plus d'attention soit accordée aux secteurs d'exportation les plus importants, ce qui, par conséquent, permettrait d'améliorer la planification et la coordination par secteur spécifique.
9.61 À la partie III du Budget des dépenses du ministère des Affaires extérieures, on précise que "l'activité d'expansion du commerce extérieur assure le maintien et l'expansion des débouchés pour les biens et services canadiens... L'activité des politiques économiques et commerciales et de l'aide au développement concerne la conception et la mise en oeuvre de politiques visant à protéger et à favoriser les intérêts du Canada dans les domaines économique, commercial et de l'aide... Elle permet au Canada d'harmoniser sa politique dans ces secteurs avec les autres dimensions de sa politique étrangère".
9.62 L'exercice de la fonction commerciale au sein de l'ex-ministère de l'Industrie et du Commerce faisait appel aux ressources des directions sectorielles de ce ministère, lequel maintenait des contacts permanents avec le secteur privé et d'autres ministères. À l'heure actuelle, la plupart des ressources sectorielles se retrouvent au MEIR et dans d'autres ministères fonctionnels. En partie en raison du système de permutation du personnel du service extérieur du MAE, les lignes de communication entre les activités liées au commerce du MAE et les autres ministères sont difficiles à maintenir. De plus, après les discussions que nous avons eues avec les représentants d'autres ministères, nous croyons qu'il est nécessaire d'exposer plus complètement le partage des responsabilités entre secteurs fonctionnels et géographiques du MAE aux ministères n'appartenant pas au service extérieur.
9.63 On n'est parvenu à aucun consensus entre le MAE et les autres ministères sur les meilleurs moyens, au niveau des opérations, de coopérer en vue de la poursuite de l'expansion du commerce extérieur. Bien que le MAE utilise les compétences des autres ministères, nous n'avons pu trouver de lignes directrices opérationnelles définissant le rôle et la responsabilité des Affaires extérieures en matière de consultation du secteur privé ou d'autres ministères.
9.64 Tourisme. Le tourisme est un secteur commercial qui a toujours été géré par Tourisme Canada (MEIR). Avec la réorganisation, la responsabilité du tourisme est maintenant partagée entre le MAE et le MEIR. Tourisme Canada établit la politique globale; le MAE est chargé d'exécuter le programme à l'étranger. Toutefois, il n'existe aucune entente officielle sur le tourisme entre le MEIR et le MAE. Le MAE n'a pas défini la relation entre le programme du tourisme et la fonction commerciale, et n'a conséquemment pas décidé de la priorité exacte que son administration centrale devrait accorder à l'exécution du programme du tourisme. Entre-temps toutefois, le secteur du personnel des Affaires extérieures a remplacé 23 spécialistes canadiens du tourisme et travaillant dans les missions par du personnel recruté sur place, et a réaffecté ces années-personnes à des opérations ne concernant pas le tourisme. Les employés recrutés sur place n'ont reçu aucune formation en bonne et due forme, tel que demandé par Tourisme Canada. Aucun service de l'administration centrale du MAE n'a la responsabilité globale de l'exécution du programme.
9.65 Matériel de défense. En ce qui concerne la promotion du matériel de défense à l'étranger, l'accord actuel sur l'allocation du temps et sur les activités que doivent mener les attachés militaires dans les missions à l'appui de la fonction commerciale date de la période de l'ex-ministère de l'Industrie et du Commerce. Étant donné que la direction générale des programmes de défense a été séparée des grands programmes opérationnels pour promouvoir la vente du matériel de défense, par exemple le Programme de productivité de l'industrie du matériel de défense administré par le MEIR, le rôle de promotion du commerce exercé par le MAE ne se jumelle pas correctement, au niveau opérationnel, au travail réalisé par d'autres ministères. Au nombre des autres organismes oeuvrant dans ce secteur spécialisé, mentionnons le ministère de la Défense nationale, la Corporation commerciale canadienne et le ministère des Approvisionnements et Services. Il n'y a aucunes lignes directrices opérationnelles qui aient été signées ou qui soient en cours de négociation entre le ministère des Affaires extérieures et ces autres ministères.
9.66 Procédés de communication. Les agents chargés de la fonction commerciale maintiennent ou développent des lignes de communication qui reflètent leurs antécédents et leurs contacts personnels. Selon le système officiel de communication, lorsqu'une question se pose à la mission, l'agent en avise son "point de contact" au secteur géographique de l'administration centrale. Ce responsable de secteur détermine le service sectoriel, le secteur fonctionnel ou le ministère qu'il convient de consulter. Il appartient au secteur géographique, à sa discrétion, de répondre à la mission, de demander l'avis d'autres secteurs du MAE ou d'autres ministères, d'analyser les incidences de politique de la question ou de préparer un plan d'action sur la question. Cependant, à l'exception du secteur des États-Unis qui possède un grand nombre d'agents non-permutants, les responsables de secteur font partie du personnel permutant du service extérieur et demeurent en moyenne deux ou trois ans dans ce poste. Il est donc nécessaire d'assurer des approches uniformes dans le traitement des questions et de la participation d'experts fonctionnels. Il n'existe pas de lignes directrices précisant les voies de communications sectorielles appropriées, et le ministère n'a procédé à aucun examen en bonne et due forme de ses procédés de communication.
9.67 Le ministère des Affaires extérieures devrait établir des lignes directrices pour les relations opérationnelles avec d'autres ministères qui participent de façon continue à l'élaboration de la politique commerciale et à la promotion du commerce extérieur du Canada.
Commentaire du ministère : Le MAE possède déjà un système permettant de se concentrer sur les points essentiels, a signé plusieurs protocoles d'entente, et a mis sur pied des comités de consultation interministériels afin de coordonner avec d'autres ministères l'application des politiques commerciales et la promotion des produits et services et afin de coordonner l'apport de ces ministères à notre cycle annuel de planification. L'absence d'un cadre officiel et de lignes directrices spécifiques ne réduit en rien la capacité du ministère de régler ces questions dans le cadre de consultations bilatérales. Les modifications que nous nous proposons d'apporter à la structure du secteur commercial (voir notre commentaire sur la recommandation 9.59) visent à favoriser un meilleur dialogue avec les ministères qui ont à s'occuper de secteurs commerciaux précis.
9.70 La planification de la mission ne reflète pas toute la gamme des tâches effectivement exercées par les agents commerciaux. Ce document n'établit pas de distinction adéquate entre les tâches de nature active et réactive. Il ne contient pas de données esquissant les activités quotidiennes des agents commerciaux pour répondre aux demandes de renseignements et pour aider les représentants d'entreprises (activités qui, de l'avis des agents, absorbent plus de 50 p. 100 de leur temps). Le document laisse supposer que toutes les ressources de la fonction commerciale ne sont consacrées qu'aux seules activités qui y sont prévues. Par conséquent, les activités commerciales prévues dans la planification de la mission ne représentent qu'une partie des fonctions effectivement exercées par les agents commerciaux.
9.71 Les missions pourraient prévoir les aspects routiniers ou réactifs des fonctions des agents commerciaux. Elles pourraient plus particulièrement tenter d'évaluer le nombre des demandes de renseignements, le nombre de visites de gens d'affaires ainsi que ses autres activités quotidiennes. Ces estimations, conjuguées à des orientations sur le niveau du service à fournir, donneraient aux missions une bonne base pour déterminer les ressources requises pour les activités réactives et celles dont elles disposent pour de nouvelles initiatives.
9.72 En pratique, les activités des missions sont largement influencées par les demandes émanant des gens d'affaires et par les autres exigences de représentation. Dans les missions où la demande est forte et où l'on fait des efforts considérables pour offrir le service de la meilleure qualité, on a peu de temps pour donner suite aux initiatives commerciales proposées dans la planification. Par conséquent, les mêmes initiatives sont proposées chaque année. Ce qui donne une impression incorrecte de la contribution d'une mission aux grands objectifs du commerce. Nous avons par exemple noté qu'une mission avait proposé dans trois planifications consécutives une initiative visant à recenser les débouchés dans le secteur des machines agricoles. L'agent en cause a allégué que presqu'aucune activité n'avait été entreprise dans ce secteur en raison d'autres priorités. Ces données n'étaient pas contenues dans le fichier de planification ou dans la planification de la mission.
9.73 Il n'existe pas à l'administration centrale de même que dans les missions de procédures pour rapporter jusqu'à quel point on s'est éloigné de la planification de la mission, pour suivre la réalisation des objectifs ou pour faire rapport des progrès réalisés. Le système de planification suppose que les actuels processus d'exécution sont adéquats. La raison d'être de la planification de la mission est de fournir à l'administration centrale des renseignements sur les affectations actuelles et futures des ressources en vue de répondre aux priorités ministérielles. Ce document devrait comprendre une estimation des ressources attribuables à la charge de travail continue ainsi que des nouvelles initiatives et des ressources qu'elles nécessitent. L'information sur cette charge de travail continue ne devrait pas amener une augmentation de la paperasse dans les missions ou à l'administration centrale mais plutôt aboutir à un rapport plus étroit entre les activités et les ressources.
9.74 Au niveau de la mission, le système officiel de planification se limite à la production de la planification de la mission. L'agent responsable d'une activité commerciale précise devrait établir un plan d'action détaillé. Ce plan détaillé devrait être conservé à la mission et servir de base à la révision périodique de la planification de la mission. Toutefois, ces plans détaillés ne sont pas préparés.
9.75 Le nouveau système de suivi des résultats commerciaux constitue une amélioration par rapport aux quatre années précédentes, lorsque le ministère disposait de peu d'information sur la fonction commerciale. Selon ce système, les agents dans la mission inscrivent chaque mois le nombre des activités menées et le pourcentage du temps consacré à chaque type d'activité. À chaque trimestre, les statistiques sont envoyées à l'administration centrale avec un énoncé narratif des réalisations. Du fait que ce système vient tout juste d'être mis en place, il est trop tôt pour connaître l'utilité de ces rapports et pour savoir dans quelle mesure ils régleront les problèmes que nous avons recensés.
9.76 Planification à l'administration centrale. Nous avons également constaté des faiblesses dans les éléments opérationnels du système de planification à l'administration centrale. Par exemple, la direction générale des programmes de défense n'a pas de plan opérationnel établissant un classement dans les activités de commercialisation du matériel de défense et lui servant de base pour l'allocation des ressources. Les activités à court terme sont planifiées dans le cadre de l'opération annuelle, mais ce plan, sauf pour une récente initiative de vente de matériel de défense aux États-Unis, n'est pas lié aux objectifs intermédiaires ou à long terme touchant le commerce du matériel de défense. La longue période requise pour le développement et la commercialisation de ces produits fait qu'il est important d'avoir un plan à plus long terme que le plan demandé par les systèmes de planification du ministère.
9.77 Bien que le ministère ait reçu en 1983 la responsabilité d'exécuter le programme du tourisme aux États-Unis et à l'étranger, la planification centrale du programme de tourisme est demeurée sous l'autorité de Tourisme Canada. Il en résulte que l'administration centrale des Affaires extérieures n'a aucun processus de planification qui combinerait les objectifs du programme de Tourisme Canada avec les objectifs à court et à long terme des activités liées au commerce. Les agents dans les missions ont mentionné que le tourisme était un secteur commercial spécialisé qui devrait être géré dans le contexte global de la fonction commerciale.
9.78 Le ministère des Affaires extérieures devrait s'assurer que le système de planification de la mission contient des renseignements exacts sur la répartition du temps des agents commerciaux entre les activités de nature réactive et les nouvelles initiatives.
Commentaire du ministère : Nous mettons présentement en place un nouveau système de planification et de relevé. Il ne faudrait pas privilégier les données sur les intrants (par exemple, les indicateurs de la charge de travail et la répartition des heures de travail) au détriment des résultats (par exemple, les répercussions sur les échanges commerciaux et autres mesures des résultats) lorsqu'il s'agit d'évaluer l'efficacité des activités des missions dans le secteur commercial.
9.79 Le ministère des Affaires extérieures devrait assurer le suivi des activités entreprises par les agents commerciaux et comparer les résultats obtenus avec les plans et objectifs de la mission. De nouvelles options d'exécution devraient être examinées à la lumière de l'information obtenue.
Commentaire du ministère : (Voir notre commentaire sur la recommandation 9.78).
9.81 Le ministère n'a pas complété d'évaluation de l'efficacité pour la plus grande partie des activités liées au commerce. Cela vient en partie d'un manque de données d'exploitation adéquates. Pour corriger cette situation, la direction de l'évaluation a apporté une importante contribution à la conception et à la mise en application d'un système de contrôle des opérations. La plupart des ressources de la direction de l'évaluation qui s'occupent des activités liées au commerce sont actuellement consacrées à identifier et à recueillir l'information sur les opérations. Les plans de la direction englobent des études d'évaluation des grandes activités de la fonction commerciale.
9.83 Notre examen des systèmes a révélé qu'il y avait peu de compatibilité entre eux. Par exemple, trois nouveaux systèmes de micro-ordinateurs (WIN-Exports, Congrès et voyages de motivation, et Gestion financière des missions) sont conçus par trois équipes différentes qui communiquent peu entre elles. La chose se produit malgré les similarités qui existent entre les trois systèmes et le fait que tous ces systèmes pourraient être exploités sur le même matériel. En conséquence, les missions devront acquérir et maintenir trois types différents de matériel informatique pour pouvoir exploiter les trois systèmes. Si l'un des ordinateurs tombe en panne, il ne sera pas possible d'utiliser le logiciel sur un autre ordinateur au même endroit.
9.84 De plus, chaque système pose des contraintes différentes en termes de télécommunications. Cela est un problème important dans un système de communications ministérielles qui relie 121 missions de par le monde. Nous avons identifié les mêmes lacunes dans le matériel de traitement de texte de l'administration centrale, matériel qui a été acheté chez six fabricants différents. Le manque de compatibilité entraîne une hausse des coûts du matériel, du logiciel, de la formation et du transfert des données.
9.85 La situation s'est produite parce que la responsabilité de l'élaboration de systèmes a souvent été confiée au service responsable du programme ou de l'activité en cause. Il y a peu de contrôle central pour s'assurer que les activités de développement de chaque système TED soient menées de façon coordonnée.
9.86 Le ministère des Affaires extérieures devrait exercer un contrôle central du développement des futurs systèmes TED affectés à la fonction commerciale.
Commentaire du ministère : Le ministère est entièrement d'accord. Au cours des douze derniers mois, diverses mesures ont été prises pour corriger cette situation. Un projet pilote de bureautique, qui vient de se terminer, a connu un grand succès. Nous effectuons présentement de grands travaux de planification dans le but d'arriver à intégrer toutes les activités de mise au point du matériel et des logiciels et à accroître au maximum la compatibilité des systèmes entre eux, systèmes en place et systèmes prévus, non seulement dans le secteur commercial mais dans tous les secteurs du ministère. Ce dernier a également pris des mesures visant à rationaliser la structure du TED. Nous sommes en train de mettre sur pied un Bureau de la gestion de l'information qui, dirigé par un seul directeur général, regroupera les services des conseillers en gestion, les services de bureautique, les services d'élaboration des systèmes informatiques, les télécommunications, la gestion des documents et le traitement de textes. Nous croyons pouvoir ainsi éliminer les problèmes d'organisation du passé et donner une meilleure image de la fonction du TED.
(Les photos ne sont pas disponibles)
9.88 Comme nous l'avons déjà montré à la pièce 9.2, l'affectation des agents commerciaux ne suit pas le modèle des courants commerciaux. Depuis 1980, nos exportations en Europe ont régressé alors que notre commerce avec les pays de la bordure du Pacifique et avec les États-Unis s'accroissait. Conformément aux initiatives publiquement annoncées par le gouvernement, il y a eu un accroissement constant des effectifs affectés à la région de l'Asie et du Pacifique. Mais, si l'on regarde les quinze dernières années, l'Europe continue de disposer d'un bien plus grand nombre d'agents commerciaux que toute autre région. Cela peut s'expliquer par bien des facteurs comme le nombre des missions, la composition du commerce, les possibilités d'investissement, le commerce des services, etc.
(Cette pièce n'est pas disponible)
9.89 Le ministère a effectué une révision des services votés pour certaines missions en Europe. Cependant, on ne s'est pas encore servi des leçons tirées de ces examens pour évaluer les ressources employées et celles qui sont nécessaires pour s'acquitter des activités liées au commerce dans les autres missions. Sans une telle évaluation, il est difficile pour le ministère de savoir si les besoins de ressources ont été établis de façon appropriée.
9.90 La pièce 9.3 montre la répartition du personnel affecté au Canada et à l'étranger. Le personnel canadien fait partie du service extérieur permutant. Dans les missions, le ministère embauche du personnel recruté sur place. Ces employés ne font pas partie de la fonction publique canadienne. Le secteur du personnel est chargé de la dotation des postes d'employés canadiens, alors que les missions sont chargées de la dotation des postes comblés par des employés recrutés sur place. Selon l'endroit, un employé permutant peut être affecté à une mission pour une période de deux à quatre ans; cette période peut être prolongée d'une année. Après une affectation, l'employé peut revenir au Canada ou être affecté à une autre mission. Il n'est pas courant de donner plus de deux affectations consécutives dans des missions. De plus, à l'exception des missions où l'apprentissage de la langue est difficile, il est inhabituel qu'un employé soit affecté deux fois à la même mission pendant sa carrière.
(Cette pièce n'est pas disponible)
9.91 Planification des ressources humaines. Les données contenues dans les plans opérationnels ne permettent pas de prévoir les besoins en ressources humaines. Les plans fournissent une estimation du nombre d'années-personnes requis par niveau, par secteur et par mission; mais ils ne donnent aucune information sur les compétences requises pour exécuter les tâches recensées. Les agents chargés des affectations déterminent le niveau des compétences requises selon leur connaissance de la fonction. Avec des renseignements plus complets sur le travail et les compétences requises, on améliorait le processus en affectant les employés selon leur capacité de s'occuper de tâches données.
9.92 L'information contenue dans le système d'information sur le personnel est limitée aux données de base et aux affectations pour les deux dernières années. Bien qu'il ait été initialement prévu pour le processus d'affectation, le système automatisé d'information sur le personnel n'est pas utilisé par les agents chargés des affectations. Pour fournir une information meilleure et plus à jour sur les employés, ces agents ont entré les données sur un micro-ordinateur. Ces dossiers informatisés ne sont pas encore complets, mais ils ont été utilisés par les agents d'affectation pendant le cycle d'affectation en cours. Le micro-ordinateur est utilisé pour produire une courte liste des candidats potentiels. Dans ce processus, on ne détermine les compétences requises que lorsque la liste courte a été préparée. Par conséquent, il se peut que des candidats mieux qualifiés pour un poste donné ne soient pas envisagés.
9.93 Une fois que la liste courte a été préparée, les étapes subséquentes du processus de sélection sont bien conduites. Les agents chargés des affectations se servent du système d'évaluation du personnel, généralisé dans le ministère, pour s'informer du rendement et discutent des candidats avec les gestionnaires compétents en vue de parvenir à un choix définitif.
9.94 Agents commerciaux recrutés sur place. Puisque la mission est chargée de doter les postes occupés par des employés recrutés sur place, l'agent d'affectation ne s'occupe pas des compétences de ces employés lorsqu'il affecte du personnel canadien. On suppose que la mission tient compte des compétences de son personnel recruté sur place lorsqu'elle demande du personnel canadien.
9.95 Dans nombre de missions, il est difficile de distinguer les tâches à accomplir par des agents canadiens (FS-1 et FS-2) des tâches confiées aux agents commerciaux recrutés sur place. De plus, il se peut que des employés recrutés sur place aient des compétences spécialisées qui n'ont pas besoin d'être dédoublées par des agents canadiens. Toutefois, des considérations de sécurité, de conflits d'intérêt et des facteurs d'accès aux fonctionnaires des gouvernements locaux limitent la mesure dans laquelle des agents commerciaux recrutés sur place peuvent être substitués aux agents canadiens. Comme le montre la pièce 9.4, le coût du maintien d'un agent canadien est sensiblement plus élevé que le coût du maintien d'un agent recruté sur place. Ce coût peut être de 3 à 16 fois plus élevé. Pour tenir dûment compte de l'économie, de la nature des programmes en cause et des possibilités d'expérience pour les agents canadiens, il est important que la mission maintienne un dosage adéquat d'agents canadiens et recrutés sur place. Les gestionnaires n'ont pas de lignes directrices ou d'orientations de politique pour embaucher des agents recrutés sur place plutôt que des agents canadiens.
(Cette pièce n'est pas disponible)
9.96 Formation. Étant donne ses effectifs permutants, le ministère a des besoins uniques en formation. Les employés sont recrutés en tant que généralistes et tendent à acquérir leur compétence sur le tas. Puisqu'une affectation ne dure que de deux à quatre ans et que la nature et la diversité des tâches varient selon l'affectation, il est important d'assurer une formation adéquate de façon à obtenir le niveau de rendement le plus élevé possible. De plus, la permutation des affectations crée des difficultés aux agents lorsqu'il s'agit de maintenir la continuité dans l'exécution des tâches et de se tenir au courant des nouveaux développements. Ils doivent donc être informés des nouvelles pratiques appliquées au ministère et dans l'industrie lorsqu'ils reviennent d'une affectation à l'étranger.
9.97 Certaines tâches des activités liées au commerce nécessitent une connaissance spécialisée d'un secteur ou d'un produit, connaissance que l'on n'attend habituellement pas d'un généraliste. Lorsque la quantité de travail associée à la tâche approche ou dépasse une année-personne, il peut être plus efficient d'utiliser un spécialiste détaché d'un autre ministère que de recourir à un généraliste. À certains endroits, il est traditionnel d'employer des spécialistes comme les conseillers en science et en technologie. Le ministère évalue ses besoins en spécialistes par le biais de l'opération de planification des activités des missions. Ces besoins sont discutés au niveau interministériel, après quoi les détachements sont convenus.
9.98 Mais il se produit des situations où il est nécessaire d'utiliser un généraliste pour une tâche requérant des connaissances spécialisées. Dans ces circonstances, les généralistes doivent recevoir une formation de base dans la spécialisation en cause et dans les pratiques à suivre pour obtenir des avis spécialisés en temps opportun. Cette formation n'est pas toujours fournie. Par exemple, bien que le secteur du matériel de défense soit un domaine spécialisé confié à des postes spécifiques dans les missions, aucune formation spéciale n'est fournie, et le ministère n'a pas recruté récemment de spécialistes de la commercialisation du matériel de défense.
9.99 Bien que le niveau de la formation fournie par le ministère se soit relevé par suite de la réponse des gestionnaires à une étude des besoins de formation, le besoin global de formation au sein du ministère n'a pas été déterminé. Il faut évaluer les besoins de formation à court et à long terme en fonction des besoins actuels et futurs des opérations. Nous avons relevé certains problèmes qui pourraient être résolus par la formation - dans les pratiques de transfert pendant la période des affectations, dans les pratiques de documentation des missions ainsi que dans la gestion et l'analyse des données commerciales. Bien qu'il y ait une certaine formation avant l'affectation, celle-ci est menée sur une base ponctuelle et sur l'initiative de l'agent affecté. Il n'existe aucune politique globale de la formation à donner avant une affectation à l'étranger. On relève donc d'importantes variations dans les pratiques de travail, ce qui entraîne des manques d'efficience dans les méthodes de transfert des responsabilités et un manque de continuité dans l'approche de problèmes spécifiques.
9.100 Le ministère des Affaires extérieures devrait se doter d'une politique claire de la gestion des ressources humaines à l'intention des agents commerciaux, y compris ceux qui sont recrutés sur place. Cette politique devrait traiter de l'utilisation de spécialistes et de la formation de tous les agents.
Commentaire du ministère : Le MAE a mis au point un plan pluriannuel de gestion des ressources humaines de tous les secteurs, y compris le secteur commercial. Au cours de la dernière année, nous avons apporté des améliorations importantes aux méthodes de sélection et de formation des agents. Le ministère s'efforcera d'accroître le nombre d'affectations fournies par d'autres ministères (le plus grand programme du genre parmi ceux que possèdent les ministères) de manière à obtenir plus de spécialistes. Le MAE prévoit également accroître ses échanges de personnel avec le secteur privé. Nous nous attaquerons à la question de la gestion de la carrière des agents commerciaux qui sont recrutés sur place, compte tenu des contraintes et des possibilités limitées d'avancement, caractéristiques propres à ce groupe de personnes. Le MAE, en outre, a amélioré la formation donnée aux agents commerciaux et veut accroître la fréquence des tournées de familiarisation avec les régions du Canada, dans les limites de son budget évidemment.
9.101 Le ministère des Affaires extérieures devrait se doter de systèmes d'information qui facilitent, pendant le processus d'affectations, le repérage des employés les mieux qualifiés pour exercer une tâche donnée.
Commentaire du ministère : Nous sommes en train de perfectionner les systèmes d'information afin qu'il soit possible de faire un rapprochement plus complet entre les exigences des postes et les compétences des employés.
9.103 Pour illustrer le coût du personnel à l'étranger, nous avons préparé la pièce 9.4 qui présente, pour les trois principales régions, les coûts maxima et minima du maintien dans une mission d'un agent canadien par rapport au coût du maintien d'un agent recruté sur place par la même mission. Ces coûts sont fondés sur un modèle interministériel d'établissement des coûts qui englobe les traitements, les avantages sociaux, les indemnités du service extérieur, les frais d'hospitalité ainsi que les coûts de déplacement et de logement. Tokyo est la mission où le coût est le plus élevé pour maintenir un agent canadien soit 274 515 $ par année alors que Quito est la moins chère avec 128 420 $. Les traitements ainsi que les avantages et indemnités usuels consentis aux agents restent constants; ce sont les coûts locaux qui varient entre les missions, et notamment le coût du logement. Le graphique circulaire en 9.4 montre la répartition approximative des coûts des agents canadiens affectés à l'étranger.
(Cette pièce n'est pas disponible)
9.104 Les agents canadiens et affectés dans les ambassades, les hauts-commissariats et les consulats généraux sont bien placés pour entretenir d'importants contacts avec les gens d'affaires et les représentants gouvernementaux à l'étranger. Mais il y a des risques que ces contacts ne soient pas utilisés de la façon la plus efficace en raison du grand nombre de services que l'on attend d'eux. Étant donné qu'il est important que les entreprises soient bien préparées pour aborder un marché extérieur et étant donné les ressources limitées dont on dispose pour les activités liées au commerce à l'étranger, le recouvrement partiel des coûts pourrait être considéré comme un moyen d'imposer plus de rigueur aux personnes ou aux organisations qui réclament les services d'une ambassade, par exemple lorsque l'on demande des études de marché approfondies ou que le nombre de visites à une ambassade dépasse un niveau de service raisonnable. La charge de travail des agents commerciaux des missions pourrait être encore réduite si les représentants d'entreprises utilisaient les bureaux régionaux du MEIR comme point de contact initial avant d'aborder les marchés extérieurs et de contacter les services plus spécialisés des ambassades.
9.105 Le travail des missions est important pour l'expansion du commerce canadien dans le monde. La demande de ces services est élevée et va probablement s'accroître dans les années à venir. Étant donné la forte composante de main-d'oeuvre dans plusieurs des services fournis par les missions, la nécessité de maintenir la qualité des conseils et des renseignements fournis ainsi que la nécessité de maintenir un haut niveau de professionnalisme, nous sommes d'avis que la valeur et la demande de ces services permettent d'admettre, et justifieraient, une certaine mesure de recouvrement des coûts. C'est une pratique qui a été utilisée par d'autres pays pour l'exécution de leurs programmes commerciaux à l'étranger.
9.106 Le ministère des Affaires extérieures devrait examiner la fonction commerciale dans une optique de recouvrement des coûts et présenter des recommandations appropriées au gouvernement.
Commentaire du ministère : Nous songeons à accroître le volume du recouvrement des coûts dans le cadre du programme des projets de promotion. Le MAE recouvre également auprès des entreprises participantes une partie des coûts des brochures publiées sur les divers secteurs. Le ministère continuera d'essayer de repérer d'autres possibilités de recouvrement des coûts, lorsque cela est possible et ne ferait pas obstacle aux activités de mise en marché des petits exportateurs ou des exportateurs débutants.
Le 21 août 1986
Monsieur Kenneth M. Dye
Vérificateur général du Canada
Bureau du vérificateur général du Canada
240, rue Sparks
Ottawa, Ontario
K1A 0G6
Monsieur
Je vous écris concernant votre rapport de vérification de la fonction commerciale du ministère des Affaires extérieures. J'aimerais en profiter pour mentionner certains points généraux sur le rapport qui ne transparaissent pas dans les réponses détaillées.
J'aimerais d'abord mentionner que le Ministère a apprécié la façon dont la vérification a été menée et qu'il s'est réjoui des nombreuses possibilités qui lui ont été données de discuter du rapport avec votre personnel.
Ma principale préoccupation est que l'insistance mise dans le rapport sur les processus et les pratiques ne va pas vraiment au coeur du vrai problème, qui est l'efficacité du Ministère aux plans de la politique commerciale et de la promotion du commerce. En ce qui concerne la performance du Ministère, vos vérificateurs ont été beaucoup plus francs et positifs dans leurs discussions que dans leur rapport. Ils semblent partager les vues d'efficacité de nos agents commerciaux à l'étranger, et ils ont reconnu les progrès très réels obtenus par le programme commercial dans les deux dernières années aux plans de la planification, du contrôle et de la préparation des rapports. Nous aurions aimé que certaines de ces observations se reflètent dans le rapport officiel.
Je m'attendais à ce que le rapport reflète mieux l'actuelle situation des ressources du gouvernement. Nous nous efforçons, avec d'autres, de faire mieux avec moins et, par voie de conséquence, sommes extrêmement sensibles à une gestion prudente de nos ressources commerciales. Des réductions ont été effectuées pour appuyer le programme de restrictions du gouvernement. Des redéploiements d'effectifs sont venu favoriser les activités et les régions commerciales hautement prioritaires. De nombreuses initiatives nouvelles ont été entreprises. Ces mesures m'ont forcé ainsi que mes collègues à examiner continuellement et en détail les ressources commerciales du Ministère, alors que votre rapport laisse nettement entendre que nous sommes en quelque sorte incapables de justifier le bien-fondé de nos demandes de ressources (9.90).
Le rapport met beaucoup l'accent sur la nécessité de nouvelles orientations et de nouveaux cadres pour régir les relations opérationnelles interministérielles et pour contrôler les services commerciaux offerts par les missions à l'étranger. Je ne suis pas convaincu que nous devrions exiger d'autres rapports pour contrôler le programme commercial. Il y a peu de preuves que cela complémenterait utilement l'expérience, le bon jugement et la compétence des agents du programme commercial, et votre rapport ne jette pas de lumière sur les résultats supplémentaires qui seraient obtenus ou sur les lacunes qui seraient corrigées par l'introduction de nouvelles structures administratives. Je dois également me préoccuper des coûts administratifs, en temps et en ressource, que supposeraient des ajouts à l'actuelle structure ministérielle d'orientations et de cadres de coordination, étant donné surtout que votre rapport ne mentionne pas que ces lacunes présumées réduisent de quelque façon l'efficacité du programme.
En résumé, le rapport semble être dominé par l'hypothèse voulant qu'une bonne gestion signifie nécessairement une plus grande quantification des activités et des intrants de programme. Nous procédons à des ajustements et continuerons à le faire pour assurer que nos activités de promotion du commerce et d'élaboration de la politique commerciale continuent de servir les producteurs canadiens et les intérêts du Canada. Plusieurs recommandations du rapport sont déjà en train d'être appliquées. Mais mes collègues et moi croyons que nos grands systèmes de planification et de quantification sont adéquats et qu'il faut maintenant nous concentrer plutôt sur les résultats et extrants du programme. Le véritable défi posé à la gestion de ce Ministère est maintenant d'assurer le triomphe du produit sur le processus.
Veuillez agréer, Monsieur le Vérificateur général, l'expression de mes sentiments les meilleurs.
D.H. Burney