(Cette pièce n'est pas disponible)
12.2 Le Département se compose de trois directions : la Direction des opérations, la Direction de l'actuariat et la Direction des finances et de l'administration. Son personnel compte 226 employés, dont 154 ont leur poste de travail à Ottawa, tandis que les autres travaillent dans cinq bureaux régionaux. Le plus important bureau régional est celui de Toronto, qui compte environ 55 employés (voir la pièce 12.2).
(Cette pièce n'est pas disponible)
12.3 Du total des dépenses du programme, qui s'élèvent à 19 millions de dollars, que le Département a encourues en 1985-1986, 7 millions de dollars avaient trait aux frais spéciaux engagés à l'égard de la liquidation de compagnies d'assurance en faillite. La totalité de ces frais spéciaux et environ 85 p. 100 du total des frais de fonctionnement du Département sont recouvrés auprès des entités réglementées et des organisations du gouvernement.
12.4 Un certain nombre d'événements récents ont influé sur les opérations du Département.
12.5 Faillite d'institutions financières. Depuis 1980, 16 compagnies dont l'actif était de quelque 2 milliards de dollars et qui étaient soumises à la réglementation du Département des assurances ont fait faillite. De plus, en 1985, deux banques à charte canadiennes, dont la réglementation incombait à l'inspecteur général des banques, ont fait faillite. Tout cela a entraîné plusieurs révisions importantes et riches de conséquences de la réglementation des institutions financières canadiennes, tant au palier fédéral qu'à celui des provinces.
12.6 Les rapports qui ont découlé de ces révisions ont recommandé des changements importants dans le cadre législatif et administratif d'exploitation des institutions financières. Bien que les recommandations formulées dans les divers rapports diffèrent à certains égards, tous les rapports présentés exprimaient l'opinion selon laquelle le rôle des organismes de réglementation fédéraux devrait être renforcé. La mise en oeuvre de certaines des recommandations pourrait donc signifier des changements appréciables dans l'organisation et le fonctionnement du Département des assurances.
12.7 Réforme des pensions. La Direction de l'actuariat du Département a beaucoup participé à la réforme des pensions au cours des dernières années. Cette participation du Département découle du rôle qui lui incombe et qui consiste à gérer l'application de la Loi sur les normes des prestations de pension (LNPP) ainsi qu'à fournir des services actuariels à l'égard de tous les régimes de pension fédéraux, tant les régimes publics que ceux qui sont parrainés par l'employeur. En outre, deux projets de lois nouveaux augmenteront sensiblement le volume de travail de la Direction de l'actuariat. Le premier consiste en des modifications à la LNPP, lesquelles nécessiteront un accroissement de la surveillance qu'exerce le Département; le deuxième requerra la communication plus fréquente d'une information actuarielle plus à jour concernant les régimes de pension fédéraux.
12.9 Nous avons examiné les principaux aspects des activités de surveillance du Département, y compris la constitution en société, l'enregistrement, l'octroi de permis, l'analyse financière, les examens sur place, la révision des provisions actuarielles et le contrôle des éléments d'actif. Nous avons également examiné la procédure établie pour la surveillance de la liquidation des compagnies en difficulté et nous avons évalué la qualité de l'information fournie au Parlement dans les rapports annuels. Enfin, nous avons demandé à des représentants chevronnés du secteur privé de nous dire comment ils percevaient le Département.
12.10 Nous avons aussi examiné le travail récemment effectué par le service de vérification interne à l'égard de la Direction des opérations et de la Direction des finances et de l'administration et nous avons tenu compte de leurs constatations pour formuler nos observations et nos recommandations.
(Cette pièce n'est pas disponible)
12.12 La Division de l'assurance-vie, la Division de l'assurance de biens et risques divers et la Division des compagnies de fiducie et de prêt sont respectivement chargées de surveiller les industries mentionnées. Dans ces trois divisions, 50 employés de l'administration centrale effectuent un travail qui a trait à la constitution en société et aux autres changements corporatifs, à l'enregistrement, aux plaintes et enquêtes, à l'analyse financière et à la révision des provisions actuarielles. Les inspecteurs régionaux, qui ont leur poste de travail dans des bureaux situés à l'extérieur d'Ottawa, là où se trouvent concentrés les sièges sociaux des institutions financières, sont chargés d'effectuer sur place des examens des compagnies. Quelque 50 des 67 inspecteurs sont au bureau régional de Toronto, le reste se répartissant entre les autres régions. Les opérations du bureau de Toronto sont réparties entre les trois divisions correspondant aux industries visées, chacune ayant à sa tête un inspecteur en chef qui relève du directeur de la division à Ottawa. Dans l'ensemble, les trois unités d'inspection travaillent indépendamment les unes des autres, et les échanges de personnel entre elles sont limités. Les trois chefs se rencontrent cependant à intervalles réguliers pour passer en revue des sujets d'ordre opérationnel et administratif.
12.13 La quatrième division, celle des Services spéciaux, rend des services aux trois autres en réunissant des données statistiques et financières destinées aux rapports annuels présentés au Parlement et en contrôlant l'admissibilité et la garde de l'actif des compagnies.
12.14 De plus, un agent supérieur est chargé de surveiller en permanence la liquidation des compagnies insolvables.
12.17 Qui plus est, le Département a pris récemment des mesures pour renforcer sa fonction de surveillance. Voici certaines des mesures les plus importantes :
12.20 En adoptant de meilleurs contrôles de pré-alerte, en réorientant son travail d'analyse et d'inspection pour accorder la priorité aux compagnies en difficulté et en ajoutant des spécialistes de la réassurance, des actuaires et des évaluateurs des biens immobiliers à son personnel d'inspection, le Département a amélioré sa surveillance des secteurs qui présentent des risques financiers. Il connaît très bien les facteurs et les difficultés qui ont abouti aux récentes faillites et il surveille attentivement les compagnies actuelles pour y déceler des signes semblables.
12.21 Ces initiatives constituent un bon départ, mais le Département doit faire beaucoup plus pour accroître l'efficacité de son rôle qui consiste à déceler et à évaluer les risques financiers. Par exemple :
12.23 Le Département des assurances devrait améliorer sa méthode de surveillance et d'évaluation de la solvabilité financière des compagnies qui sont assujetties à sa réglementation. En particulier, il devrait :
Le Département reconnaît que, en ce qui concerne la fonction d'inspection, certains domaines pourraient nécessiter une expertise spéciale. Certains domaines ont été identifiés et le Département a déjà fait appel à des experts de l'extérieur, et continue de le faire, tels que des évaluateurs en biens immobiliers et des spécialistes en sinistres. Des efforts supplémentaires seront déployés en vue d'identifier les domaines de risques connus et potentiels où des compétences additionnelles peuvent être nécessaires.
Le Département a pris un certain nombre de mesures importantes en réaction aux tendances anticipées de l'industrie et les nouveaux domaines possibles de risques. Cependant, il reconnaît qu'il pourrait consacrer avantageusement du temps supplémentaire à ce domaine, s'il disposait davantage de ressources.
12.25 Coordination entre les fonctions d'analyse et d'inspection sur place. Les résultats des analyses des états financiers devraient aider à déterminer l'orientation des examens sur place.
12.26 Des analystes spécifiques de chaque division se sont vu assigner des compagnies précises. Avant l'examen et pendant qu'il se déroule, les inspecteurs maintiennent des contacts avec les analystes responsables d'une compagnie. Cette communication se fait aussi bien de vive voix que par écrit. Au cours des deux dernières années, on a assisté à un accroissement de l'échange d'information entre analystes et inspecteurs. Il y a place cependant pour de l'amélioration en ce qui concerne la coordination entre ces deux fonctions.
12.27 Cette situation est attribuable en partie au fait que des lignes directrices et des procédés ne sont pas entièrement consignés et que les deux groupes ont leurs bureaux dans des villes différentes. Par conséquent, les employés chargés de l'une des deux fonctions ne connaissent pas parfaitement l'étendue des activités de surveillance qu'exercent les employés chargés de l'autre fonction à l'égard de chaque compagnie visée. Cette situation entraîne parfois un chevauchement du travail. Tel est surtout le cas dans l'analyse au moyen de ratios, l'analyse des prêts, l'examen des états financiers et les calculs qui s'y rattachent.
12.28 Nous croyons que le Département aurait avantage à installer son service d'inspection plus à proximité des activités d'examen sur place. Ce changement entraînerait non seulement une meilleure coordination de la surveillance globale, avec les économies en années-personnes qui pourraient en découler, mais il rapprocherait tous ces employés des sièges des compagnies qu'ils réglementent et leur donnerait une meilleure connaissance du cadre dans lequel opèrent les compagnies. Cela permettrait également un règlement plus rapide des questions qui découlent à la fois des analyses et des inspections sur place.
12.29 Coordination avec les vérificateurs externes. Au cours des deux dernières années, le Département a commencé à établir des contacts plus étroits avec les vérificateurs externes des compagnies réglementées; les inspecteurs rencontrent les vérificateurs pour discuter de l'étendue de leur examen et obtenir des exemplaires de leurs rapports. Toutefois, il est possible d'accroître encore la fiabilité du travail de vérification externe et de mieux coordonner l'étendue du travail d'inspection effectué sur place.
12.30 Nous avons constaté que, malgré les contacts qui sont habituellement établis avec les vérificateurs externes, la documentation établie par les inspecteurs n'indiquait généralement pas dans quelle mesure ceux-ci s'étaient fiés au travail déjà effectué par les vérificateurs externes. Dans certains cas, les inspecteurs n'ont communiqué avec les vérificateurs externes qu'après avoir effectué leur examen. Notre examen a révélé que le travail effectué par les inspecteurs et celui des vérificateurs externes se chevauchaient quand même de façon importante; par exemple, des dénombrements de titres et des rapprochements bancaires et autres ont été refaits et on a vérifié l'établissement d'états annuels déjà vérifiés.
12.31 Au moment de la présentation des états annuels, on demande aux vérificateurs externes de ne donner une opinion que sur le bilan, l'état des résultats ainsi que certaines pièces d'appui qui, en fin de compte, ne constituent qu'un cinquième de toute l'information produite. Si l'on exigeait des vérificateurs que leur attestation vise également certains des états financiers détaillés, cela aiderait le Département à réduire son travail d'analyse et d'examen détaillés et l'étendue des inspections sur place. Cela permettrait aux inspecteurs de s'attacher davantage à l'évaluation de la solvabilité financière des compagnies visées et de la qualité de leurs méthodes de gestion.
12.32 La législation en vigueur donne au surintendant le droit de faire effectuer une vérification spéciale de certaines compagnies d'assurance et de fiducie et de prêt ou d'ordonner aux vérificateurs externes de telles compagnies d'élargir l'étendue de leur examen annuel. La législation prévoit également que les frais qui découlent de ces mesures doivent être défrayés par la compagnie visée. Le Département n'a exercé ce droit qu'une fois. L'exercice plus fréquent de ce droit, tout spécialement à l'égard des compagnies que le Département soumet à une surveillance serrée et à des inspections étendues, permettrait de ne pas détourner tant d'inspecteurs de leurs tâches d'examen ordinaire d'autres compagnies, ce qui entraînerait une réduction de l'étendue prévue des travaux d'inspections et procurerait l'occasion d'une coordination accrue avec les vérificateurs externes, mais obligerait les compagnies soumises à une surveillance serrée à défrayer une partie ou la totalité des frais supplémentaires.
12.33 Afin d'accroître son efficience, le Département des assurances devrait :
Le Département procédera à une étude en vue de s'assurer si la réinstallation de ses analystes dans ses bureaux régionaux améliorerait son efficience et son efficacité.
Le Département continuera d'améliorer la coordination du travail des inspecteurs régionaux et des vérificateurs externes et, à cet égard, il examinera les domaines où il serait possible de compter davantage sur les vérificateurs externes des compagnies réglementées.
Le Département examinera la possibilité d'exercer plus fréquemment son droit législatif en vue de faire effectuer des vérifications spéciales et plus approfondies par des vérificateurs externes. Toutefois, le Département estime qu'il est important de reconnaître que deux des plus importants secteurs-problèmes auxquels il a fait face au cours des dernières années ont trait, d'une part, à la surévaluation des valeurs des biens-fonds et, d'autre part, à la sous-évaluation des provisions pour sinistres. Le Département a toujours eu l'habitude de traiter directement avec les experts-conseils dans ces domaines. Il a souvent fait appel à des évaluateurs en biens immobiliers et des spécialistes en sinistres. Dans un certain nombre de cas, les vérificateurs externes des compagnies n'ont pas appuyé les provisions que le Département croyait nécessaire de maintenir à l'égard des placements en biens immobiliers.
(La photo n'est pas disponible)
12.36 Dans diverses parties du Département, des mesures sont actuellement prises en vue de l'instauration de meilleures lignes directrices et procédés, et une importante étude visant à déterminer les besoins en matière d'informatique a récemment été effectuée et on est à revoir le cadre de la fonction de l'examen. Toutefois, ces initiatives devront être dirigées, coordonnées et appuyées par la haute direction si on veut que la mise en oeuvre se fasse avec promptitude.
Commentaire du Département : Les cadres supérieurs reconnaissent que les normes et les procédures peuvent encore être améliorées. Ainsi qu'il est indiqué précédemment, les initiatives sont en cours et les cadres supérieurs ont l'intention de prévoir l'orientation, la coordination et le soutien nécessaires pour s'assurer qu'elles seront promptement mises en oeuvre.
En ce qui concerne les inspections, ainsi que l'examen et l'analyse des états, le Département a apporté des changements importants à sa façon de procéder à cet égard au cours des dernières années. Bien qu'il poursuivra ses efforts en vue de nouvelles améliorations, il est d'avis que la qualité de ses travaux d'examen et d'analyse est satisfaisante. Cependant, à nouveau au cours d'une lourde période de travail intense, on a surtout mis en oeuvre les changements visés ci-dessus au lieu de les documenter pleinement. Le Département reconnaît que la documentation des normes, lignes directrices et procédures a besoin d'être améliorée et des mesures seront prises en ce sens.
12.38 Au moment de notre vérification, le surintendant était en voie de liquider quatre compagnies canadiennes et la branche canadienne de deux compagnies d'assurance de biens et de risques divers (voir la pièce 12.3). Dans chaque cas, un cabinet de syndic d'envergure nationale avait été désigné comme représentant du surintendant pour effectuer la liquidation sous la direction de ce dernier. Selon les estimations, la liquidation de ces compagnies coûtera plus de 70 millions de dollars, y compris les honoraires du représentant, les frais judiciaires et les dépenses administratives. Le Département recouvre ce coût auprès des compagnies d'assurance. Au 31 mars 1986, ce coût s'est élevé à 17 millions de dollars dont 7 millions de frais encourus en 1985-1986.
(Cette pièce n'est pas disponible)
12.39 Les lignes directrices du Département concernant la désignation des représentants exigent que trois à cinq soumissions soient présentées et que des critères de sélection détaillés soient appliqués, notamment l'expérience du personnel du représentant, le taux des honoraires et la concurrence qui règne dans l'industrie. Depuis 1982, le Département a conclu avec des représentants des contrats en bonne et due forme qui précisaient l'information à communiquer, le personnel affecté au travail, le taux des honoraires du représentant et le taux des services juridiques qui doivent être fournis pendant la liquidation. Les représentants sont tenus de présenter des plans de travail, des budgets et des rapports trimestriels sur la situation. Le fonctionnaire du Département qui est chargé des représentants entretient des relations suivies avec ceux-ci et avec le comité consultatif de l'industrie pendant toute la période de liquidation.
12.40 Nous avons conclu que la méthode actuellement suivie pour le règlement des liquidations de compagnies d'assurance est généralement satisfaisante.
12.42 Le Département exerce une surveillance sur environ 750 régimes auxquels participent 600 000 employés. Ces régimes, qui représentent un actif d'environ 28 milliards de dollars, vont du très petit (moins de 10 membres) au très grand (plus de 10 000 membres). Les employeurs en cause sont très divers : propriétaires uniques, bandes indiennes, banques à charte et corporations multinationales.
12.43 La Division des prestations de pension, sous la direction de l'actuaire en chef, est chargée de l'application de la loi. Elle fournit des avis actuariels au ministère du Revenu national, Impôt au sujet de la déductibilité de certaines cotisations d'employeurs. Elle surveille également certains régimes de pension enregistrés en vertu d'une loi provinciale, conformément aux accords réciproques fédéraux-provinciaux.
12.45 L'adoption des nouvelles dispositions législatives imposera au Département un volume de travail supplémentaire. Étant donné l'envergure des changements envisagés, on s'attendrait qu'il existe un plan de mise en oeuvre comportant des prévisions sur les exigences du volume de travail, des besoins en matière de dotation et de formation, des délais estimatifs nécessaires au traitement des demandes et des renouvellements annuels, ainsi que des échéances à respecter dans la révision des manuels de procédure. Nous avons constaté peu de signes de toute cette préparation. Sans un tel plan, le Département pourrait ne pas être en mesure de composer avec le nouveau volume de travail de façon efficiente et efficace.
12.46 Le Département des assurances devrait élaborer des plans pour tenir compte des modifications apportées à la Loi sur les normes des prestations de pension de façon à pouvoir composer avec le volume de travail.
Commentaire du Département : Le Département reconnaît que des plans doivent être élaborés pour tenir compte de la récente révision importante de la Loi sur les normes des prestations de pension. Certains plans ont déjà été élaborés et d'autres sont en cours.
12.48 À notre avis, la procédure relative à l'enregistrement est satisfaisante. Nous avons eu des entrevues avec des employés qui s'occupent de l'enregistrement et nous nous sommes rendus compte qu'ils connaissaient bien la législation et les régimes. Le délai de traitement des demandes et des renouvellements, d'examen des calculs actuariels et de réponse aux demandes de renseignements est inférieur à deux semaines, et les plaintes reçues de ceux qui parrainent les régimes sont rares.
12.50 L'objectif explicite du Département pour la surveillance des régimes de pension s'identifie à celui qui consiste à surveiller les institutions financières afin d'assurer leur solvabilité financière et la rectitude de leurs principes de gestion. Toutefois, la façon dont le Département exerce une surveillance des régimes de pension est beaucoup moins rigoureuse que celle qu'il exerce à l'égard des compagnies d'assurance et des compagnies de fiducie et de prêt. Pour ce qui est des régimes de pension, le Département se fie presque entièrement aux exposés des faits que lui font les gestionnaires. Il effectue peu d'inspections sur place et la seule information vérifiée qu'il demande consiste en un état financier de l'actif à tous les trois ans, s'il s'agit de régimes de pension qui ne sont pas assurés.
12.51 Le Département croit que les régimes de pension ne sont pas exposés aux mêmes risques que les institutions financières. Par exemple, un seul régime a été dissous en laissant un déficit depuis que la loi est entrée en vigueur, il y a 18 ans. Les problèmes qui découlent des dissolutions sont réduits du fait que les actuaires utilisent des estimations prudentes lorsqu'ils déterminent le financement nécessaire. De plus, l'actif d'un régime de pension est souvent administré en vertu de conventions de fiducie conclues avec des institutions financières.
12.52 Pourtant, nous n'avons trouvé aucune indication de l'existence d'une méthode définie d'évaluation des risques et de la vulnérabilité qui permette de déterminer si les pratiques de surveillance actuelles sont suffisantes. Par exemple nous aurions pu nous attendre à trouver quelque preuve de préoccupation devant des facteurs comme les opérations intéressées et les changements dans la valeur de biens immeubles qui ont contribué récemment à l'insolvabilité d'institutions financières. Au cours des dernières années, un certain nombre de dissolutions et de fusions importantes ont eu lieu. Il y a une tendance croissance à retirer du régime de pension une partie des excédents pour financer les activités de la compagnie.
12.53 À notre avis, la Division des prestations de pension court le risque que ses méthodes de surveillance actuelles ne lui permettront pas d'exercer un contrôle suffisant de la solvabilité financière des régimes de pension d'employés et de la pertinence des politiques de gestion de ces régimes adoptées par les employeurs. Les procédés de contrôle du respect des exigences législatives, d'enregistrement des régimes et de révision des rapports actuariels sont satisfaisants. Néanmoins, la division fait peu pour s'assurer, par un examen impartial, que les cotisations des employés, par exemple, ont été versées au régime et que l'employeur a recours à des méthodes de gestion appropriées lorsqu'il administre le régime à l'avantage des participants.
12.54 Depuis que le premier examen sur place a été effectué en 1971, les quelque 750 régimes n'ont fait l'objet que de 42 inspections; aucun régime n'a été vérifié plus d'une fois. Seulement trois ou quatre inspections en moyenne ont eu lieu chaque année.
12.55 Lorsqu'elle sélectionne les régimes à examiner, la division essaie de faire porter ses efforts sur les régimes importants et sur ceux qui sont soupçonnés d'éprouver des difficultés. À part cela, il n'existe aucune ligne directrice concernant la sélection, aucun critère de détermination de l'étendue de la vérification, peu de procédure d'examen et aucune ligne directrice sur les rapports à présenter et sur le suivi des observations formulées. Les examens récents ont été effectués par deux ou trois personnes seulement, et la visite faite sur les lieux n'a duré que trois ou quatre jours, sans qu'on ait tenu compte de l'envergure du régime.
12.56 Les méthodes d'examen de l'actif des régimes de pension sont insuffisantes. En vertu de la législation en vigueur, les administrateurs des régimes de pension sont tenus de présenter au Département des états de l'actif tous les trois ans. Le Département examine ces états pour s'assurer que l'actif satisfait aux critères d'admissibilité précisés dans la loi. Toutefois, il n'existe aucune procédure écrite à suivre pour assurer une vérification critique des états en fonction de l'information financière vérifiée avec laquelle ils devraient concorder. Il n'y a pas non plus d'examen impartial effectué par le département, que ce soit au moyen d'inspections ou autrement, afin de déterminer la valeur sous-jacente des placements faits sous forme de biens immobiliers, de prêts hypothécaires et d'autres éléments connexes de l'actif. De surcroît, la déclaration actuelle de l'actif ne fournit aucune information sur les activités exercées relativement aux éléments de cet actif entre les dates de déclaration, de sorte qu'il n'existe aucune façon de découvrir si des placements non admissibles ont été faits dans l'intervalle.
12.57 Le Département des assurances devrait entreprendre une révision approfondie de ses pratiques actuelles de surveillance des régimes de pension. En particulier, il devrait :
Les évaluations actuarielles sont examinées soigneusement afin de s'assurer que les hypothèses et méthodes actuarielles sont adéquates et appropriées et qu'elles répondent aux recommandations concernant l'évaluation des régimes de retraite établies par l'Institut canadien des actuaires (ICA). De l'avis du Département, les valeurs marchandes courantes des éléments d'actif ne sont pas aussi essentielles pour la solvabilité des régimes de pension qu'elles le sont pour les institutions financières ayant des engagements à vue ou à court terme. Conformément aux recommandations de l'ICA, la méthode d'évaluation de l'actif utilisée par l'actuaire doit être conforme aux hypothèses économiques employées pour le calcul de la valeur connexe des prestations et la conformité à cette exigence est soigneusement contrôlée.
La Loi 1985 sur les normes de prestations de pension qui a reçu la sanction royale le 27 juin 1986 et entre en vigueur le 1er janvier 1987 ainsi que le Règlement d'application qui a été publié sous forme de projet aux fins d'études renferment un certain nombre de mesures visant à garantir davantage la solvabilité financière des régimes de pension. Les administrateurs des régimes de pension auront l'obligation réglementaire de gérer les fonds de pension afin de protéger les prestations des participants. Tous les montants qu'un employeur déduit sur la rémunération d'un participant et qui n'ont pas été versés au fonds de pension ainsi que tous les montants que l'employeur doit au fonds de pension seront réputés être détenus en fiducie et l'administrateur sera tenu, conformément au Règlement d'aviser le surintendant si des versements de cotisations au fonds de pension sont en souffrance pour une période de plus de 60 jours. Le dépôt des renseignements concernant l'actif du régime peut être exigé aussi souvent que le surintendant l'ordonne et des états financiers vérifiés, par opposition aux listes vérifiées des éléments d'actif présentement requises, seront exigés.
Nonobstant les commentaires ci-dessus, le Département reconnaît l'utilité de procéder à des examens périodiques de ses pratiques de surveillance. Par conséquence, il a l'intention de procéder aux études et d'effectuer les évaluations recommandées.
12.59 Les représentants de l'industrie reconnaissent généralement que les lignes directrices concernant le contrôle de l'observation des exigences législatives sont beaucoup plus rigoureuses au palier fédéral. Nous avons remarqué que, bien que le Département reçoive des autorités provinciales une attestation de surveillance, il n'a rédigé aucune ligne directrice que les provinces devraient suivre pour surveiller en son nom les régimes de pension et il n'effectue aucun examen en règle du travail qu'elles effectuent à ce chapitre. Étant donné le nombre appréciable de régimes surveillés par d'autres organismes que le Département, il importe que des dispositions officielles soient prises. Sans la communication de lignes directrices de ce genre, le Département n'a aucune façon de s'assurer que les régimes de pension sont bien surveillés.
12.60 Lorsque des régimes de pension sont surveillés par des autorités provinciales pour le compte du Département, ou vice versa, le Département des assurances devrait établir des normes et des lignes directrices pour que tous les régimes de pension bénéficient d'une surveillance suffisante et uniforme.
Commentaire du Département : Le Département soulèvera la question lors de la prochaine réunion de l'Association canadienne des organismes de contrôle des régimes de retraite, dont le principal objectif est l'uniformité entre les juridictions qui disposent de lois et de règlements sur les pensions. Des copies des manuels de procédures et autres instruments de travail pertinents seront adressées aux autorités provinciales qui surveillent des régimes de pension pour le compte du Département. Nous sommes d'accord que tous les régimes de pension qui relèvent de la compétence du Département doivent être assujettis à un niveau de surveillance adéquat et conforme.
12.62 Les résultats de ce travail d'actuariat sont importants dans de nombreuses délibérations sur la politique des pensions. Par exemple, les extrapolations des engagements à long terme peuvent avoir une incidence sur la détermination des taux de cotisation, la détermination des échelles de rémunération et l'évaluation des frais continus des programmes sociaux. Chaque année, des données qui apparaissent dans les Comptes publics du Canada traduisent les extrapolations actuarielles des dettes non provisionnées.
12.63 En raison de l'entrée en vigueur du projet de loi C-255 sur les rapports relatifs aux pensions publiques en mars 1986, l'actuaire en chef est tenu d'effectuer des évaluations actuarielles de tous les régimes de pension des employés de l'État, y compris ceux des juges et des députés, au moins une fois tous les trois ans. Les rapports doivent être déposés au Parlement dans un délai de 18 mois de la date de révision. Auparavant, l'actuaire en chef effectuait habituellement ces révisions, mais il n'était pas désigné par la loi pour les effectuer toutes; de plus, il n'était pas nécessaire que tous les rapports actuariels soient déposés au Parlement, et on n'avait fixé aucune échéance pour la présentation de ces rapports.
12.64 En vertu de cette loi, le Régime de pensions du Canada doit faire l'objet de rapports plus fréquents. De plus, des extrapolations à long terme du régime de sécurité de la vieillesse, qui n'avaient jamais auparavant été effectuées, doivent être établies par l'actuaire en chef et sont assujetties aux mêmes exigences que les régimes de pension.
12.66 Ces examens ont révélé que le Département effectue un travail dont la qualité satisfait à des normes professionnelles élevées. Les hypothèses actuarielles utilisées étaient, dans l'ensemble, uniformes et raisonnables. L'actuaire en chef participe à l'établissement de toutes les hypothèses actuarielles et à la rédaction des rapports définitifs. De plus, les rapports sont complets; par exemple, certaines hypothèses actuarielles varient non seulement selon l'âge de l'employé, mais également selon la durée du service, le nombre de périodes écoulées depuis le départ à la retraite ou depuis le décès du conjoint, etc. De surcroît, ce souci du détail n'a pas été ébranlé par la demande constante de travaux urgents et spéciaux dont les divisions ont fait l'objet.
12.68 Jusqu'à maintenant, la Direction de l'actuariat a réussi à fournir à temps l'information sur le Régime de pensions du Canada, malgré le volume de travail supplémentaire qui lui est imposé. Le plus récent rapport statutaire a été déposé au Parlement 17 mois après la date d'évaluation. Des échéances pressantes découlant d'affectations spéciales confiées pendant la même période ont été respectées grâce à l'emploi d'estimations approximatives, lorsque des nombres précis n'étaient pas nécessaires. Le Département croit qu'il aura assez de temps pour s'acquitter de ses obligations supplémentaires relatives à l'évaluation du régime de sécurité de la vieillesse et que les échéances de communication des rapports seront respectées.
12.69 Le Département éprouve de la difficulté à fournir à temps les rapports actuariels sur les régimes de pension des employés. La pièce 12.4 montre les retards appréciables avec lesquels l'information a été déposée au Parlement. Les principales raisons en ont été les exigences imposées à la direction relativement à d'autres travaux qui devaient recevoir la priorité absolue, des retards à définir les exigences sous ce rapport et dans la réception des données du ministère des Approvisionnements et Services (MAS) et les retards avec lesquels les ministres ont déposé les rapports terminés.
(Cette pièce n'est pas disponible)
12.70 Des contraintes appréciables de temps sont créées par l'arrivée constante de travaux urgents imposés par le Cabinet, le Conseil du Trésor et d'autres ministères et organismes fédéraux. Ces tâches, qui portent une cote de priorité spéciale, prennent une partie considérable des heures disponibles. Selon les registres de temps de la direction pour la division chargée de s'occuper des régimes de pension des employés, on estime que 25 à 35 p. 100 des efforts de cette division ont été consacrés à des projets spéciaux, de 1982 à 1985. Pendant la seconde moitié de 1985, environ 90 p. 100 des heures de travail de la division ont été consacrées à des affectations de ce genre, ce qui a entraîné des retards encore plus longs dans l'exécution du travail ordinaire.
12.71 Aux prises avec de telles interruptions, les actuaires ont été forcés de choisir entre l'exécution d'un travail moins professionnel dans le cas des rapports actuariels sur les régimes de pension de la fonction publique et la prolongation des délais. Ils ont généralement choisi de retarder les échéances.
12.72 Pour établir les rapports actuariels sur les régimes de pension de la fonction publique, la division a besoin de données informatiques de la part des ministères chargés des systèmes de paye. Le ministère des Approvisionnements et Services fournit une partie importante de ces données.
12.73 Pendant de nombreuses années, la mise au point définitive de ces données a accusé de longs retards. En moyenne, on a mis de 15 à 30 mois après la date de révision pour faire ce travail. Dans certains cas, le Département des assurances a accusé des retards, allant jusqu'à 14 mois dans un cas, avant de fournir au MAS des précisions sur ses exigences en données. Dans d'autres cas, le MAS a mis jusqu'à un an après avoir reçu les précisions finales pour transmettre les données brutes.
12.74 De plus, la division a éprouvé des difficultés considérables à concilier le nombre de membres des régimes, d'une date d'évaluation à l'autre. La dernière évaluation terminée du compte de pension de retraite de la fonction publique, au 31 décembre 1980, offre un exemple de difficultés de ce genre. Une perte actuarielle considérable de 398 millions de dollars qui n'a pu être attribuée à aucune cause précise, mais qui semblait avoir trait surtout à des erreurs dans les données sur les membres.
12.75 Les systèmes de données du MAS sont en voie de modification. À ce jour, le Département des assurances n'a pas été consulté au sujet des changements envisagés. De surcroît, nous avons remarqué qu'il n'existe aucune entente officielle écrite entre les deux ministères au sujet de la nature, de la qualité et de la communication, en temps opportun, de l'information requise.
12.76 À notre avis, le Département doit prendre des mesures énergiques pour régler cette situation.
12.77 Pour répondre aux nouvelles exigences législatives en matière de rapports, le Département des assurances devrait :
En ce qui concerne le problème de l'inexactitude des données et des renseignements se rapportant aux régimes de pension, le Département déployera tous les efforts nécessaires pour s'assurer que, conformément à sa politique de longue date, les particularités relatives aux données soient fournies bien à l'avance de la fin de toute période de déclaration et qu'il soit prêt à fournir l'aide requise par Approvisionnement et Services Canada pour résoudre les autres problèmes.
12.80 Budget des dépenses. Nous avons examiné la partie III du Budget des dépenses du Département, pour 1986-1987, afin de déterminer si son contenu était approprié et si l'information était communiquée au Parlement de façon fidèle. À notre avis, l'information que renferme le Budget des dépenses satisfait d'une façon générale aux normes de présentation de l'information élaborées par le Bureau du contrôleur général.
12.81 Rapports annuels. Conformément à la législation, le Département établit des rapports annuels qui renferment de l'information sur la situation et les activités financières des institutions qui font l'objet d'une surveillance. Grâce à une banque informatisée de données, il met également à la disposition du public de l'information tirée des états financiers annuels présentés par ces compagnies.
12.82 Au cours des six dernières années, le Département a pris des mesures pour réduire le volume des données qui figurent dans les rapports, il a informatisé le rassemblement des données financières et il a avancé la date de leur présentation. Les plans actuels prévoient que les rapports annuels de cette année seront terminés encore plus tôt.
12.83 Malgré ces efforts, les rapports sont encore volumineux. Le rapport annuel de 1984 sur les compagnies d'assurance-vie et les sociétés de secours mutuels comptaient plus de 400 pages. La plupart de ces pages sont consacrées aux données financières sommaires de chaque compagnie. Bien que la communication de cette information au ministre, et ultérieurement au Parlement, soit exigée par la législation, la présentation de rapports aussi détaillés n'est peut-être plus appropriée.
(La photo n'est pas disponible)
12.84 Une grande partie de cette même information est habituellement mise à la disposition du public six mois avant que le rapport écrit soit déposé au Parlement, dans la banque informatisée de données mentionnée plus tôt.
12.85 D'une part, l'information sur les institutions financières est abondante; d'autre part, le rapport annuel sur l'administration des régimes de pension renferme peu d'information. Les deux catégories de rapports sont d'une valeur douteuse.
12.86 Le Département des assurances devrait évaluer l'utilité des rapports annuels actuels pour les députés et envisager d'autres façons plus efficaces de fournir de l'information.
Commentaire du Département : Le Département est d'avis qu'il serait souhaitable de procéder à une autre évaluation de l'utilité des rapports annuels actuels aux députés, aux membres du public ainsi qu'aux industries concernées qui, en définitive, paient les coûts connexes. Des mesures appropriées seront prises.
12.87 Rapports actuariels. La Loi sur les rapports relatifs aux pensions publiques (projet de loi C-255) exige que des rapports actuariels soient déposés au Parlement pour tous les grands régimes de pension du gouvernement fédéral. Cette législation vise à améliorer les rapports sur le coût des pensions et leur présentation aux députés en temps opportun.
12.88 De la façon dont les rapports actuariels sont maintenant rédigés, ils sont compris sans aucune ambiguïté par les actuaires, mais l'ensemble des personnes qui n'ont pas de connaissances actuarielles éprouvent de la difficulté à comprendre les incidences financières de l'information communiquée. Étant donné l'importance des prévisions de coûts que renferment ces rapports et leur incidence sur la politique, le Département devrait envisager de présenter une information sommaire dans laquelle serait plus clairement énoncée, à l'intention des députés et des autres lecteurs, les conséquences du contenu du rapport. L'utilisation de tableaux et de graphiques serait utile à cet égard.
12.89 Le Département des assurances devrait faciliter aux députés et aux autres lecteurs la compréhension des conséquences que renferment ses rapports actuariels.
Commentaire du Département : Le Département poursuivra ses tentatives visant à faciliter aux députés et aux autres lecteurs la compréhension des répercussions des renseignements contenus dans les rapports actuariels.
12.91 Les méthodes officielles de planification du Département sont restreintes. Il y a un directeur de la Planification législative, chargé de préparer la législation nouvelle. Le surintendant est membre du Comité consultatif supérieur, qui s'occupe actuellement de la réorganisation des organismes fédéraux de réglementation chargés de la surveillance des institutions financières. La petite taille du Département ainsi que les contacts étroits et constants entre le surintendant et les cadres supérieurs contribuent à la planification, mais de façon officieuse.
12.92 Les fonctionnaires du Département reconnaissent la nécessité d'une meilleure planification. Ils croient que les nombreuses pressions extérieures ressenties au cours des dernières années (faillites de compagnies, réforme des pensions et modifications importantes qui seront bientôt apportées à la législation actuelle) les ont empêchés de consacrer assez de temps à ce secteur. Par exemple, le travail occasionné par chaque faillite d'une compagnie au cours des dernières années a absorbé de 50 à 100 p. 100 des heures de travail du surintendant et des directeurs des divisions concernées, pendant des périodes pouvant aller jusqu'à plusieurs mois.
12.93 À notre avis, une meilleure méthode de planification stratégique qui rejoint les besoins du Département, et dans laquelle on tiendrait compte des résultats des études d'évaluation, aiderait le Département à prévoir certaines de ces pressions et à y faire face.
12.94 De plus, l'utilisation de mesures du rendement et d'autres techniques ainsi que l'intégration d'une planification des ressources humaines contribueraient beaucoup à accroître l'utilité des plans actuels.
12.95 Le Département des assurances devrait améliorer ses méthodes actuelles de planification, c'est-à-dire:
12.97 En janvier 1984, il a élaboré un plan pour évaluer son activité de surveillance des compagnies. La première partie de l'étude, qui consistait en une série d'études de cas portant sur des institutions aux prises avec des difficultés financières, a été terminée en juin 1985. Les autres parties de l'évaluation, qui devaient consister en un examen interne de ses méthodes et procédés de surveillance et en des comparaisons avec d'autres administrations, ont été reportées jusqu'à ce qu'on dispose d'autres ressources.
12.98 Au mois de juin 1985, le Département révisait son plan relativement à l'activité de surveillance des compagnies et élaborait un plan pour englober ses autres activités. En raison du nombre de compagnies qui continuaient d'être aux prises avec des difficultés financières, le fonctionnaire chargé de mener l'étude a été affecté à des fonctions jugées plus pressantes et il n'a pas été remplacé.
12.99 La haute direction n'a jamais approuvé de façon officielle le plan d'évaluation révisé.
12.100 Aucune évaluation, ni aucune étude préparatoire à l'évaluation n'ont encore été entreprises pour les autres grandes activités du Département, la surveillance des régimes de pensions et les services actuariels, bien que le plan d'évaluation provisoire prévoie que l'examen de ses activités sera achevé d'ici 1988 et 1987, respectivement.
12.101 Malgré les retards survenus dans les études d'évaluation et le manque actuel de ressources affectées à cette fonction, la haute direction semble croire fermement à l'importance de cette activité. Le surintendant a déclaré qu'il avait l'intention de combler le poste du titulaire antérieur. Il envisage également la possibilité de recourir à des ressources de l'extérieur pour mener les évaluations.
12.102 Le Département des assurances devrait approuver et mettre en oeuvre son plan d'évaluation et s'assurer qu'il y aura des évaluations périodiques de l'efficacité de tous ses programmes.
Commentaire du Département : Grâce à une nouvelle répartition des ressources internes, un poste de cadre a été établi pour assumer la responsabilité de la mise en oeuvre d'un plan d'évaluation. La dotation de ce poste est en cours.
12.104 Les frais de surveillance et de liquidation sont facturés après la fin de l'exercice financier. Les services actuariels et le travail effectué pour le compte de la SADC sont facturés tous les trois mois en fonction des coûts estimatifs, avec un rajustement final pour faire correspondre les coûts facturés et les coûts réels. Les régimes de pension versent les honoraires au moment où ils produisent les déclarations annuelles.
12.105 À notre avis, la détermination et la répartition des coûts sont exactes et conformes à la législation, ainsi qu'aux accords conclus avec les provinces et les autres organismes. La direction a récemment pris l'initiative d'un certain nombre de mesures visant à améliorer les procédés de recouvrement des coûts, mais nous croyons que d'autres améliorations feraient réaliser des économies au gouvernement fédéral.
12.106 Il est de tradition que le Département ne facture les frais de liquidation et de surveillance au secteur privé qu'après la fin de l'exercice financier. Ceci peut se faire jusqu'à huit mois après la fin de l'exercice.
12.107 La pratique actuelle fait perdre de l'intérêt au Trésor (Fonds du revenu consolidé). En utilisant les taux en vigueur pour les bons de Trésor du Canada (moyenne des taux des bons à 90 jours), nous estimons que le gouvernement fédéral a renoncé à des intérêts de plus de un million de dollars pendant chacun des deux exercices financiers, du fait que les frais de surveillance ordinaire et les frais spéciaux (pour les liquidations) n'étaient pas facturés à mesure qu'ils étaient engagés.
12.108 Le Département devrait envisager de facturer ces frais à mesure qu'ils sont engagés. Cette mesure nécessitera probablement une modification à la législation.
12.109 Le Département des assurances devrait se mettre à facturer tous les frais recouvrables à mesure qu'ils sont engagés.
Commentaire du Département : Le ministère de la Justice a confirmé qu'une modification à la Loi sur le Département des Assurances sera nécessaire pour autoriser la facturation des coûts ordinaires de la surveillance et des évaluations spéciales, plus d'une fois par année, et il faudra tenir compte de cette modification lors de la révision de la législation relative à la surveillance des institutions financières. Entretemps, les procédures concernant la préparation des cotisations ont été révisées et la période de huit mois visée dans le rapport a été réduite à quatre mois.