13.1 Dans notre Rapport de 1980, nous donnions les résultats de la première vérification intégrée du Portefeuille des Affaires des anciens combattants. La présente vérification porte sensiblement sur les domaines et les questions qui ont fait l'objet de la vérification de 1980. Nous n'avons par ailleurs pas réexaminé chacune des questions soulevées dans le rapport précédent, pas plus que nous nous sommes limités aux secteurs qui ont été étudiés dans ce rapport. À la lumière du chapitre de 1980 et des données substantielles qui nous avons pu réunir sur le ministère et sur ses activités à partir de notre vérification annuelle des comptes publics, nous avons procédé à un nouvel examen du Portefeuille pour identifier les questions et les secteurs qui revêtent beaucoup d'importance pour le Portefeuille et pour le Parlement, en 1986. Nous avons constaté, d'une part, que beaucoup de choses avaient changé, mais que, d'autre part, plusieurs autres n'avaient guère évolué.
13.3 Déménagement à Charlottetown. Au moment de notre dernière vérification, le Portefeuille entrait dans sa phase la plus active du déménagement qui devait entraîner la réinstallation de tout l'appareil administratif du ministère et du personnel de ses quatre organismes à Charlottetown. Près de 900 postes ont été transférés à l'île-du-Prince-Édouard, ce qui ne laisse à Ottawa qu'un petit groupe d'appoint du Bureau central du ministère, qui comprend le sous-ministre et le personnel de son bureau ainsi que le sous-ministre adjoint aux Opérations locales, pour assurer le travail de soutien quotidien auprès du ministre. Selon le ministère, le déménagement a coûté 28 millions de dollars de 1979 et a nécessité 720 années-personnes. En raison de la structure même du système de comptabilité du ministère, il a été impossible de vérifier ces chiffres. Dans le plan de 1979, on avait prévu des dépenses de 24 millions de dollars et l'utilisation de 702 années-personnes pour le déménagement.
13.4 Outre les diverses conséquences sur les activités, le déménagement a suscité ses propres problèmes, ne serait-ce que l'impression répandue que le déménagement a eu, et continue d'avoir, des effets négatifs, sans compter que comme tous les stress, il a, dans une certaine mesure, exacerbé les problèmes qui existaient déjà.
13.5 L'un des meilleurs exemples est la conséquence même de la perte des connaissances acquises dans la gestion de plusieurs secteurs des opérations du Portefeuille. Moins de 15 p. 100 des employés ont déménagé à Charlottetown et peu d'entre eux ont conservé leur ancien poste. Cet acquis de connaissances du Portefeuille s'est perdu à presque tous les niveaux et dans presque toutes les fonctions. En outre, le ministère n'était pas très bien servi en termes de systèmes et de documentation. Avant le déménagement, les équipes de travail avaient été relativement stables. Les membres du personnel connaissaient par coeur les règles de base du travail et ces connaissances les ont suivis lorsqu'ils ont quitté leurs postes.
13.6 Nous avons relevé de nombreux exemples, importants et moins importants, des effets de ce type de problème. L'un des plus évidents s'est manifesté lorsque peu de temps après l'instauration du système de distribution des prestations de la Commission canadienne des pensions, cette dernière, ainsi que les services du ministère des Affaires des anciens combattants qui s'y rattachent ont déménagé à l'Île-du-Prince-Édouard. Le personnel chargé de l'élaboration du système a choisi de ne pas déménager et a été dispersé dans d'autres postes. Ils ont donc laissé un système tout à fait nouveau et non éprouvé, avec peu de directives sur son utilisation et peu de documentation. Le système n'a jamais atteint son plein niveau de rendement et les défaillances répétées du système ont ajouté aux problèmes de l'ensemble du processus des pensions. Nous traitons de cette question plus en détail à la pièce 13.8.
(Cette pièce n'est pas disponible)
13.7 Nous avons constaté qu'en plus des problèmes concrets, le déménagement et tous les événements qui s'y rattachent ont créé une situation d'instabilité organisationnelle aiguë qui a eu pour effet d'affecter l'aptitude du personnel, individuellement et collectivement, à s'adapter à de nouveaux rajustements. Le ministère explique de cette façon pourquoi certaines des améliorations, qui étaient jugées nécessaires, n'ont pas été mises en oeuvre, ou ont été reportées. D'emblée, presque tous les gestionnaires ont fait allusion à ce problème lors de la première rencontre et cela de leur propre chef.
13.8 Dans le but d'encourager la formation d'une équipe de travail stable et expérimentée à Charlottetown, le ministère s'est engagé à offrir à toute personne qui vient de l'extérieur de la région de l'Atlantique l'assurance d'obtenir un emploi d'une durée d'au moins deux ans dans son lieu d'origine, dans la mesure où elle accepte de rester au moins deux ans à Charlottetown. Cette personne doit, néanmoins, se prévaloir de ce privilège dans les cinq années qui suivent le déménagement. Bien que cette assurance ait incité quelques employés à déménager à Charlottetown, nous avons aussi constaté que plusieurs d'entre eux, à l'approche de l'échéance de cinq ans, demandent à revenir tout simplement pour ne pas perdre cette option.
13.9 Autres changements opérationnels. Outre le déménagement, plusieurs autres événements ont contribué à l'impression d'instabilité au sein du Portefeuille. Le processus des pensions d'invalidité a fait l'objet d'une étude d'une commission d'enquête indépendante et d'un groupe de travail interne qui faisaient rapport directement au ministre. Pendant plus d'un an, celui-ci a exercé des pressions intenses pour que l'on réduise sensiblement les délais de traitement des demandes de pension. Le but a été atteint, mais pour ce faire, il a fallu y consacrer des énergies physiques et intellectuelles qui auraient été requises pour solutionner d'autres problèmes administratifs. D'une façon générale, la direction a jugé que ces questions internes étaient moins urgentes que le besoin d'améliorer les services aux anciens combattants.
13.10 Le groupe de travail Nielsen a recommandé que tous les services du Portefeuille d'un secteur soient regroupés en un seul endroit de façon à fournir un point unique de services. Cela voulait dire que les bureaux locaux de district des divers programmes, parfois situés dans des endroits différents, devaient être regroupés en un seul endroit dans chaque district. On a de plus procédé à une restructuration qui a modifié les responsabilités rattachées au poste d'un sous-ministre adjoint (SMA), entraîné la création d'un nouveau poste de SMA et la disparition d'un autre (voir pièce 13.1). Le ministre a annoncé qu'il y aurait une révision en profondeur de la législation dans le but de coordonner et de simplifier les 27 lois que le Portefeuille administre. La stabilité est ainsi devenue le premier objectif à atteindre pour tous les paliers de gestion.
(Cette pièce n'est pas disponible)
13.11 Au cours des deux dernières années, une équipe complètement nouvelle dirige le ministère : il a en effet un nouveau sous-ministre et tous les sous-ministres adjoints ont été remplacés. Bien que le sous-ministre et l'un des sous-ministres adjoints ne proviennent pas du ministère, le fait que les trois autres sous-ministre adjoints y aient une vaste expérience fait en sorte que la nouvelle équipe peut profiter des connaissances acquises à ce niveau. Au moment de notre vérification, cette nouvelle équipe avait entrepris un certain nombre d'initiatives pour résoudre les nombreux problèmes auxquels fait face le Portefeuille. Par ailleurs, ces initiatives n'avaient pas encore atteint le stade qui permettrait une vérification.
13.12 De plus, à l'exception de la Commission des allocations aux anciens combattants, tous les chefs des organismes ont changé au cours des deux dernières années.
13.13 La population d'anciens combattants avance en âge. L'un des autres aspects important dans le contexte opérationnel est le vieillissement de la population cliente du Portefeuille. Il n'existe aucune donnée administrative complète sur le nombre d'anciens combattants ou sur le nombre de ceux qui sont ou qui pourraient être admissibles aux programmes du ministère. Les seules données actuelles sont fondées sur des extrapolations effectuées à partir de données obtenues lors du recensement de 1971 qui définit l'expression "ancien combattant" de façon moins restrictive que le ministère. D'après ces données, il y a maintenant environ 650 000 anciens combattants encore vivants. On estime que la moitié d'entre eux ont servi sur un théâtre de guerre, ce qui est un critère de base pour avoir accès à la plupart des programmes du ministère. Comme il s'agit d'une population fermée, il est possible de prévoir avec une quasi-certitude le nombre et la structure future de l'âge des "anciens combattants recensés".
13.14 La pièce 13.2 fait état des prévisions du ministère concernant la composition de cette population en termes de nombre et d'âge pour les années 1986, 1991, 1996 et 2001. On prévoit une diminution importante du nombre de clients, surtout vers la fin du siècle. Cela veut dire que le ministère aura à relever ses défis les plus importants au cours des 15 prochaines années. D'après la répartition, on voit qu'au cours des 15 prochaines années, les changements dans la composition de l'âge susciteront de nouvelles demandes à l'égard des trois programmes principaux du Portefeuille. Pour chaque programme, la demande suivra la même courbe, soit une croissance lente, un sommet atteint rapidement puis une chute à presque zéro.
(Cette pièce n'est pas disponible)
13.15 En ce qui concerne le Programme des allocations aux anciens combattants, étant donné qu'à l'âge de 65 ans, les versements mensuels variant entre 500 et 1000 $ tombent à moins de 100 $ par mois, puisqu'ils s'ajoutent à la Pension de sécurité de la vieillesse et au Supplément de revenu garanti, le sommet a déjà été atteint. À la fin de 1986, plus de 50 p. 100 de la population aura passé le cap des 65 ans. D'ici 1991, ce sera le cas de plus de 85 p. 100 de la population cliente. L'âge moyen étant de plus de 70 ans en 1991, la période de 1991 à 1996 s'avérera la plus importante pour ce qui est du Programme pour l'autonomie des anciens combattants, lequel vise à retarder le plus longtemps possible le placement des anciens combattants en établissement. Durant les cinq dernières années de la décennie, la diminution rapide du nombre des anciens combattants aura pour effet d'augmenter l'âge moyen à plus de 75 ans, ce qui entraînera une augmentation de la demande de soins de longue durée en établissement.
13.16 Pour que le Portefeuille puisse faire face à ces changements de façon économique et efficiente, il sera nécessaire de procéder à une planification importante pour réaffecter les ressources de certains programmes où la demande diminue, à d'autres secteurs où la demande s'accroît. C'est là le défi que devra relever le Portefeuille d'ici la fin du siècle.
13.17 L'une des dernières caractéristiques à laquelle il faudrait s'arrêter, qui influencent le contexte d'opération du Portefeuille est la perception qu'en ont les membres du Parlement. Le 27 mai 1986, le ministre et les cadres supérieurs du Portefeuille se sont présentés devant le Comité permanent des Affaires des anciens combattants pour répondre aux questions portant sur le Budget des dépenses du Portefeuille pour 1986-1987. Par leur ton et leurs remarques, les députés ont fait l'éloge du Portefeuille et de ses programmes. Ils étaient tout particulièrement intéressés par le Programme pour l'autonomie des anciens combattants. Ils ont fait remarquer que l'expérience tirée de ce programme pourrait avoir pour l'avenir beaucoup d'importance pour l'ensemble du pays. Les éloges provenaient des trois partis politiques. On a finalement proposé et adopté à l'unanimité que le comité présente le budget du Portefeuille à la Chambre des communes, sans modification.
13.19 Outre la vérification des principaux programmes, nous avons également étudié un certain nombre des fonctions d'ensemble du ministère, plus particulièrement lorsqu'elles avaient un lien avec les programmes principaux. Nous avons étudié les fonctions suivantes : la planification stratégique; l'évaluation de programme; la mesure du rendement et l'information de gestion; la gestion de l'informatique; la gestion du personnel, ainsi que la gestion et le contrôle financiers. L'examen de ce dernier secteur a été plus élaboré parce que le Portefeuille a fait partie de l'échantillon choisi par le Bureau dans le cadre de la vérification d'envergure gouvernementale en matière de gestion et de contrôle financiers. Cette vérification fera l'objet d'un rapport en 1987.
13.20 La gestion financière et le contrôle financier ne consistent pas simplement à tenir une comptabilité complète et à faire les calculs connexes correctement. Il s'agit plutôt d'une attitude que tous les gestionnaires, et non seulement les comptables du ministère, doivent avoir dans tous les aspects de leur travail. Il importe dès lors d'envisager, pour chaque activité, les conséquences financières des diverses mesures qui sont prises et tout mettre en oeuvre pour assurer l'utilisation optimale des ressources, à court et à moyen terme. Dans cette optique, il faut donc examiner certains secteurs de gestion, dont la planification et l'établissement du budget, la prestation des programmes ainsi que la comptabilité et le contrôle connexes, sans oublier une surveillance réaliste qui comprend la présentation de rapports et la prise de mesures, au besoin.
13.21 Nous n'avons pas étudié le secteur de la vérification interne parce qu'il l'a été dans le cadre la vérification de cette fonction à l'échelle du gouvernement, en 1984. Nous avons pu nous inspirer en grande partie du travail que les vérificateurs internes avaient accompli au sujet de l'optimisation des ressources. Nous avons également constaté que dans plusieurs cas, nos observations coïncidaient. Par exemple, en 1983, on avait prévenu le ministère à propos des paiements incorrects d'allocations aux anciens combattants.
13.22 Nous avons également fait un suivi de notre note de vérification sur les comptes de fiducie publiés dans le Rapport annuel de l'année dernière. Il a donc fallu procéder à une étude plus vaste de tous les aspects de la gestion du Portefeuille concernant les fonds de fiducie des anciens combattants.
13.24 Dans ce contexte, il convient de noter que ce n'est que tout récemment, par suite de la décision Guérin de la Cour suprême (décembre 1984), que l'on a entrepris de faire l'étude des fonds en fiducie administrés par l'État. La décision marque un jalon et précise les droits et obligations de la Couronne qui agit comme fiduciaire (un fonds en fidéicommis constitue une situation fiduciaire particulière). Ces questions étaient demeurées obscures avant que cette décision soit rendue.
13.25 La Loi sur les allocations aux anciens combattants, la Loi sur les pensions et le Règlement sur le traitement des anciens combattants comportent des dispositions qui permettent au ministère ou à la Commission canadienne des pensions (CCP) d'assumer la gestion des prestations que reçoit un ancien combattant si, à leur avis, il est incapable d'administrer ces fonds ou encore incapable d'en faire l'usage le plus profitable possible. Dans certains cas, on administre même tous les fonds que détient un ancien combattant (y compris ceux qui proviennent de la Commission canadienne des pensions et des bénéfices tirés de la Sécurité de la vieillesse/Supplément de revenu garanti). De nombreux titulaires de prestations de la CCP sont également titulaires d'allocations d'anciens combattants et dans la plupart de ces cas, les fonds en fiducie sont administrés par l'intermédiaire du Programme des allocations aux anciens combattants. En outre, le ministère a charge d'administrer les fonds en fiducie créées, par exemple, à la suite de legs faits au ministère ou les fonds en fiducie établis pour administrer des fonds de successions testamentaires d'anciens combattants jusqu'à ce que soit obtenue l'homologation de l'état des affaires de chaque ancien combattant concerné. Nous n'avons pas englobé dans cette vérification les fonds en fiducie de ces dernières catégories.
13.26 Notre étude des règlements et des méthodes utilisées par la Commission du ministère pour traiter ces questions, et notre examen des documents utilisés par le ministère montrent clairement que la nature du lien qui existe entre les anciens combattants et le ministère ou la Commission est effectivement celle d'une fiducie. Le ministère et la Commission reconnaissent également qu'il en est ainsi. Bien que la législation régissant les fiducies soit de compétence provinciale, cela n'enlève pas au gouvernement fédéral le pouvoir d'établir de tels rapports. Cela n'oblige pas non plus le gouvernement fédéral à se conformer aux lois provinciales dans ce domaine, bien qu'il puisse le faire s'il le désire. Si l'on regarde leur façon de procéder, on constate que ni le ministère ni la Commission n'ont choisi de se conformer aux lois provinciales et, par conséquent, ils doivent appliquer les dispositions de la Common Law sur les fiducies.
13.27 Nous avons fondé nos critères de vérification sur la Common Law sur les fiducies. En résumé, il s'agit d'un certain nombre d'obligations que doit assumer le fiduciaire. Ces obligations doivent être celles qu'assumeraient "des gens d'affaires qui administrent leurs propres affaires". Telle est la norme. Ces obligations spécifiques sont les suivantes :
13.29 Les modalités sans caractère officiel dont font usage le ministère et la Commission canadienne des pensions ont évolué au cours des ans dans les divers districts, en réponse aux besoins de la clientèle. Par ailleurs, toute personne dont les droits sont lésés peut se prévaloir des recours suivants : la tenue d'une audience officielle; l'envoi d'un avis officiel concernant la tenue de l'audience; la possibilité d'être présent à l'audience et d'être représenté par un avocat; l'envoi d'un avis officiel de la décision et un certain droit d'appel. Nous constatons qu'à l'heure actuelle, la Commission et le ministère ne possèdent pratiquement aucun de ces procédés. Nous reconnaissons qu'il puisse être parfois impossible de les suivre de façon stricte pour tous leurs clients.
13.30 Délégation aux agents et surveillance de ceux-ci. Lorsque cela est possible, le ministère et la Commission ont eu comme pratique de faire appel à un tiers pour administrer le compte de fiducie. Si cela est impossible, le ministère ou la Commission confie à son personnel la responsabilité d'administrer les comptes.
13.31 Délégation à un tiers. Après avoir trouvé un tiers qui accepte d'administrer le compte, un représentant du ministère rencontre la personne et lui explique qu'elle recevra le chèque d'AAC de l'ancien combattant et qu'elle sera chargée d'administrer cet argent pour lui. Le ministère ne s'acquitte pas de son devoir qui est de fournir à la personne les données et les directives nécessaires pour administrer le compte (exemple : recommandation d'ouvrir un compte en banque distinct, voir à ce que les fonds en fiducie soient déposés dans un compte bancaire qui porte intérêt, tenue d'un registre approprié des opérations). Il y a ensuite peu, voire aucun autre contact avec l'administrateur à moins que celui-ci ne communique lui-même avec le bureau de district ou que l'ancien combattant se plaigne d'une mauvaise administration de son argent.
13.32 La Commission canadienne des pensions donne certaines directives aux administrateurs qui sont tenus de signer une entente lorsqu'ils acceptent la responsabilité d'administrer la pension d'un ancien combattant. De plus, les tiers doivent remplir chaque année un formulaire pour rendre compte des dépenses faites à partir des fonds en fiducie. Ils ne sont pas tenus de présenter un état de compte bancaire et leurs comptes ne sont pas vérifiés. En cas d'irrégularités ou de plaintes, les administrateurs peuvent être remplacés. Par tous ces moyens, la Commission tente d'assurer une supervision appropriée des administrateurs.
13.33 En dépit de ces efforts, les mesures de direction et de supervision des tiers par le ministère et par la Commission sont loin de ce qu'on pourrait normalement concevoir comme outil approprié pour aider le fiduciaire à administrer les fonds en fiducie. Dans les faits, le rôle de fiduciaire incombe à ces personnes, bien que le ministère et la Commission restent fiduciaires et soient responsables des dispositions prises par les tiers.
13.34 Administration par le personnel. Si le ministère ne peut trouver un tiers, c'est alors lui qui administre le compte. Cela cause également des problèmes. D'abord, il n'existe aucun effet officiel de délégation qui donne autorité à quiconque autre que le ministre pour administrer les fonds en fiducie.
13.35 Deuxièmement, le ministère ne prévoit aucune formation portant sur l'administration des comptes de fiducie. On n'exige aucune connaissance dans ce domaine pour pourvoir un poste de conseiller et on n'en fait aucune mention dans la description du poste. Le conseiller a toujours été considéré comme un travailleur social plutôt que comme un fiduciaire.
13.36 De plus, ni les conseillers ni les employés préposés à l'administration financière des comptes de fiducie ne connaissent réellement les responsabilités associées à la comptabilité des fonds en fiducie. Plus encore, il n'existe aucune politique ni aucun manuel de procédure ou de politiques à cet égard. Il s'ensuit que des personnes qui n'ont aucune connaissance réelle des devoirs du fiduciaire administrent des fonds de fiducie au meilleur de leurs connaissances, et cela presque sans directives officielles.
13.37 Étant donné ce manque de directives, l'administration varie suivant les régions et les districts. Dans certains districts, on essaie d'aider l'ancien combattant à reprendre graduellement le contrôle de ses affaires jusqu'à ce qu'il n'ait plus besoin de l'aide du ministère. Cette façon de faire a permis à l'un des districts de réduire le nombre de cas à traiter de 160 qu'il était en 1980 à moins de 30. La plupart des autres districts ne disposent pas de programmes semblables et continuent d'administrer les fonds de leurs clients pendant des années.
13.38 Nous avons constaté que bien qu'il n'ait pas atteint le niveau requis, le mode d'administration des comptes de fiducie du ministère administrés par des non-résidents est supérieur à l'ensemble de la pratique.
13.39 Le ministère a peu de modalités pour s'assurer du respect de normes minimales. Certains districts ont élaboré des méthodes pour vérifier la validité des débours faits à partir des comptes de fiducie. Néanmoins, il n'existe pas suffisamment de contrôles qui permettent d'établir que ces débours sont raisonnables et qu'ils sont faits au meilleur des intérêts du bénéficiaire. Le ministère s'expose ainsi à des poursuites pour ne pas s'être acquitté de son devoir de superviser ses agents.
13.40 L'administration des fonds en fiducie par le CCP présente les mêmes problèmes que l'administration des AAC. Étant donné que l'administration des comptes de fiducie ne représente qu'une partie minime du travail du personnel du CCP, celui-ci ne reçoit aucune formation précise et n'a aucune connaissance particulière des obligations d'un fiduciaire.
13.41 Obligation de rendre compte. Même si le fiduciaire a la responsabilité de tenir des comptes et de consigner les fonds en fiducie, nous avons constaté que le ministère est en général incapable de présenter une comptabilité complète sur la plupart des comptes, voire même toute comptabilité sur les comptes des AAC administrés par des tiers. Il n'y avait pas suffisamment, voire même aucune documentation ni aucune pièce justificative portant sur les débours faits à partir des comptes, même si une telle documentation est absolument nécessaire pour prouver que les fonds ont été effectivement demandés et versés, et cela à de justes fins. Surtout lorsqu'il s'agit de comptes de fiducie de personnes incapables de s'occuper de leurs affaires, nous aurions pu nous attendre à trouver des documents dans les dossiers pour montrer tout au moins la bonne foi du fiduciaire. Ces documents pourraient servir à réfuter également toute allégation de fraude ou de mauvaise gestion.
13.42 Nous avons aussi constaté qu'il n'existe aucun système pour renseigner régulièrement les anciens combattants sur l'état de leur compte. Les bénéficiaires ont le droit de recevoir un état de compte à intervalles réguliers et ils ont droit à un état de compte final à la fermeture du compte de fiducie.
13.43 Obligation d'investir les fonds en fiducie. L'un des devoirs les plus fondamentaux du fiduciaire est d'investir les fonds en fiducie. Il doit choisir les investissements avec circonspection et s'assurer qu'ils respectent les conditions de la fiducie et sauvegardent les intérêts du bénéficiaire. Le ministère n'investit pas l'argent détenu dans les comptes de fiducie et ne paie pas d'intérêt sur ces derniers. Lorsque certains anciens combattants se sont plaints de ne pas toucher d'intérêt, des fonctionnaires du ministère leur ont répondu qu'il était impossible de prendre des dispositions pour ce faire.
13.44 Il incombe au ministère, en tant que fiduciaire, d'utiliser les fonds en fiducie pour faire des placements autorisés et il doit en rendre compte régulièrement aux bénéficiaires. Le ministère risque d'être poursuivi en justice par d'anciens combattants désireux de recouvrer la différence entre les sommes accumulées dans les comptes en fiducie et les sommes qu'il aurait été possible d'obtenir si l'argent avait été investi correctement. Dans ce cas, compte tenu des montants en cause et du temps qui s'est écoulé depuis que plusieurs de ces comptes sont actifs, les sommes à rembourser pourraient être considérables.
13.45 Conflit d'intérêts et obligations : transaction d'initié de la part de l'État en matière de fonds de fiducie. Bien qu'il ne semble exister aucun conflit d'intérêts en ce qui concerne les employés du ministère, en tant que fiduciaires, l'État peut être considéré en situation où il y a conflit entre ses intérêts et ses obligations. Il y a transaction d'initié en qui concerne le défaut d'investir l'argent ou de payer des intérêts sur l'argent détenu en fiducie dans le Trésor (Fonds du revenu consolidé).
13.46 Conséquences. Le ministère et la Commission reconnaissent qu'ils ont une relation de fiduciaire avec les clients dont ils administrent les comptes. Ils n'ont toutefois pas rempli leurs obligations minimales à cet égard. Les bénéficiaires dont les affaires sont administrées par le ministère ont tout au plus eu droit aux bonnes intentions de celui-ci. Ils ont néanmoins été privés de la valeur d'investissement de leur argent. Ceux dont les affaires sont administrées par des tiers ont au moins eu l'avantage, dans certains cas, de toucher de l'intérêt sur leur argent, mais par contre, ils ne bénéficiaient d'aucune supervision de leurs affaires.
13.49 En 1984, des modifications importantes ont été apportées à la Loi sur les allocations aux anciens combattants. Ces modifications avaient pour but principal, pour des raisons que nous examinerons plus loin, de faire en sorte que la définition du revenu et que les modalités de déclaration de ce dernier ressemblent davantage à celles qui sont applicables pour le Programme du supplément de revenu garanti. Cette démarche, que le ministère appelle "Harmonisation", lui permettra de coordonner avec plus d'efficacité ses efforts et ceux du ministère de la Santé et du Bien-être social, en ce qui a trait à l'application du programme, et l'aidera également à réduire l'ampleur de ses vieux problèmes de paiements en trop et de paiements insuffisants.
13.50 Nous avons étudié le processus de planification du programme; nous nous sommes demandé si on avait bien porté attention aux opérations du programme du point de vue de son efficience et de son efficacité et nous avons évalué la pertinence de la gestion et des contrôles financiers. Nos observations portent sur les principaux défis auxquels la direction doit faire face :
13.52 En ce qui a trait à l'exercice 1985-1986, nous avons évalué, après examen des dossiers de 200 bénéficiaires, à 9,4 millions de dollars le montant total des sommes versées en trop aux prestataires, paiements qui ne pouvaient être évités, dans le contexte des politiques et procédés en vigueur au moment de notre vérification; à 26,4 millions de dollars les paiements en trop qui auraient pu être évités et à 3,8 millions les paiements insuffisants. En raison des marges attribuables aux erreurs d'échantillonnage, la valeur totale des paiements en trop (35,8 millions de dollars) pourrait en réalité varier de 22,9 millions de dollars à 54,6 millions. Dans le cas des paiements insuffisants, leur valeur totale pourrait se situer entre 1,4 millions de dollars et 14,6 millions. Ces fourchettes ont été calculées en utilisant un niveau de confiance de 95 p. 100.
13.53 Le total des paiements inexacts est sensiblement plus élevé que le montant de 20 millions ou à peu près que le ministère dépense chaque année pour administrer le programme. Dans la majorité des cas, cette situation aurait pu être évitée en apportant des modifications aux lois et des correctifs relativement peu dispendieux aux opérations. Environ le quart des paiements inexacts ne pouvaient être évités dans le contexte des lois, des procédés et des politiques qui régissaient ces paiements au moment de notre vérification. C'est le cas, notamment, des avis de modification du revenu qui parviennent après que le chèque du mois visé a été envoyé. La fréquence de ces paiements inexacts inévitables devrait diminuer après le mois d'avril 1986, car une évaluation du revenu plus simple, basée sur le revenu de l'année précédente, a été introduite dans le cadre d'Harmonisation. Quatre autres causes, qui pourraient être éliminées, expliquent le reste des paiements inexacts (voir les pièces 13.3 et 13.4).
(Ces pièces ne sont pas disponibles)
13.54 La première de ces quatre causes s'avère être un recoupement de juridiction légale entre le ministère et Santé et Bien-être social Canada lorsqu'un bénéficiaire présente une demande de pension de sécurité de la vieillesse, de pension en vertu du Régime de pensions du Canada ou d'un supplément de revenu garanti. Cela explique un quart des paiements inexacts. Le ministère, en vertu des dispositions de la LAAC et de la réglementation connexe qui le régissent, a l'obligation de continuer de verser les AAC entre le moment où le bénéficiaire est admissible au PSV/SRG et celui où le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social l'accorde. Il peut se présenter des cas où ce versement se fasse beaucoup plus tard, si l'établissement de l'admissibilité pose un problème. À ce moment-là, Santé et Bien-être social verse un montant global rétroactif pour la période qui s'est écoulée depuis que la personne est devenue admissible. Aucune disposition de la loi ne prévoit la déduction des sommes reçues en vertu de la LAAC. Le bénéficiaire est donc payé en double jusqu'à ce que sa demande soit approuvée. Le ministère avise effectivement le bénéficiaire qu'il devrait présenter une demande de PSV/SRG. Cependant, il pourrait prendre des mesures pour réduire le nombre de ces paiements en double. À notre avis, la plupart de ces paiements en double pourraient être évités, ou leur nombre diminué, si les deux ministères travaillaient conjointement à la coordination des demandes de PSV/SRG qui proviennent de bénéficiaires d'AAC. Le ministère suggère en outre de modifier la loi afin que Santé et Bien-être social Canada puisse tout simplement soustraire le paiement payé en double d'AAC du montant global rétroactif de PSV/SRG.
13.55 Le ministère des Affaires des anciens combattants devrait, de concert avec Santé et Bien-être social Canada, tenter d'éliminer les paiements effectués en double dans le cas des prestations de soutien du revenu accordées aux anciens combattants.
Commentaire de la direction : Nous examinons toujours la possibilité d'apporter des modifications aux textes de loi afin de pouvoir recouvrer les paiements effectués en double. En outre, comme l'indique le vérificateur général, le ministère est en voie de mettre en oeuvre son programme Harmonisation ainsi que le transfert, sur bande magnétique, des données requises. Ces trois mesures devraient permettre d'éliminer la majorité, sinon la totalité des paiements en double.
13.56 Une autre cause, importante elle aussi, puisqu'elle engendre près du quart des paiements inexacts, est qu'on omet de demander régulièrement aux clients de présenter un rapport au sujet de leur revenu et de leur situation familiale. La politique du ministère prévoit de demander des renseignements, une fois par an, aux seuls clients considérés comme les plus susceptibles de connaître une fluctuation de revenu.
13.57 Il s'ensuit que depuis 1983, environ un tiers des clients n'ont pas reçu de demande de rapport sur l'état de leur revenu. Si on remonte à 1980, on en arrive à un client sur huit qui n'en a pas reçu. Ainsi donc, les renseignements qui servent à établir les paiements remontaient quelque fois à plus de 5 ans. Dans bien des cas, le revenu n'était plus le même, de sorte que le bénéficiaire recevait une AAC trop élevée ou trop faible. Le transfert prévu, sur bande magnétique, des données sur les revenus, transfert effectué à partir de Santé et Bien-être social (voir le paragraphe 13.76), ainsi que la proposition d'accroître les demandes d'information sur le revenu devraient permettre d'éliminer la plupart de ces cas.
13.58 La troisième cause, à laquelle on peut également attribuer près du quart des paiements inexacts, ce sont les retards dans le traitement, par le ministère, des avis requis lorsque des changements survenaient au chapitre du revenu ou de la situation financière du bénéficiaire. Certaines améliorations ont été apportées grâce à l'introduction, le 1er avril 1986, dans le cadre du Programme Harmonisation, d'un nouveau programme informatique amélioré, ce qui a permis de traiter plus rapidement les changements qui découlaient des demandes annuelles de déclaration du revenu. Dans un même temps, le ministère a fait appel à du personnel qu'il avait recruté spécialement pour s'occuper des rapports annuels sur le revenu. En fin d'avril, on avait reçu tous les avis qui faisaient suite à une demande de produire une déclaration du revenu.
13.59 Le ministère a pris des mesures relativement à l'une des recommandations que nous avions formulées en 1980, en établissant des modalités et un système de traitement électronique des données pour prévoir les changements importants qui touchaient le revenu d'un client. Même si le ministère n'a pas toujours respecté entièrement ces modalités, il convient de noter que les paiements inexacts ont été réduits dans les cas où il s'y est conformé.
13.60 La direction aurait pu prendre d'autres moyens pour réduire les retards, cela à un coût relativement peu élevé, mais elle ne l'a pas fait. Nous avons remarqué, par exemple, que dans une région, on n'avait pas tenu compte de 20 p. 100 des avis, cinq mois après leur réception, que la direction ne veillait pas à ce qu'on identifie et à ce qu'on traite les avis les plus importants en premier lieu. Elle n'avait pas non plus dans le passé fait suffisamment appel au personnel temporaire ou à temps partiel durant les périodes de pointe, mensuelles ou annuelles. Comme nous l'avons fait remarquer plus avant, on a fait appel, ce printemps-ci, à du personnel temporaire pour traiter le volume de demandes annuelles de déclaration du revenu.
13.61 La quatrième cause, à laquelle l'on attribue moins de cinq pour cent des paiements inexacts, vient des erreurs administratives faites par le personnel affecté au programme : erreurs mathématiques, omission d'accorder des exemptions de revenu, interprétation incorrecte des avis fournis par les clients. Ces erreurs se sont produites malgré l'existence de deux systèmes distincts de contrôle de la qualité visant à les déceler.
13.62 En résumé, le ministère a pris, ou prendra prochainement, un certain nombre de mesures, dans le cadre du Programme Harmonisation, qui devraient, entre autres choses, permettre de réduire le nombre de paiements inexacts. Néanmoins, le ministère pourrait encore faire plus puisqu'un certain nombre d'autres possibilités de rationalisation des coûts s'offrent à lui.
13.63 Le ministère des Affaires des anciens combattants devrait établir d'autres modalités, y compris des priorités précises de traitement, de façon à réduire au minimum le nombre des paiements inexacts d'allocations aux anciens combattants.
Commentaire de la direction : Le ministère, comme l'a indiqué le vérificateur général, a modifié en avril 1986 les modalités de son processus de traitement des déclarations annuelles de revenu et a éliminé les retards qu'accusait auparavant ce secteur. Le ministère va également chercher à réduire les retards de traitement dans d'autres secteurs. Il devrait être possible, grâce à ces correctifs, ainsi qu'aux mesures mentionnées en réponse à la première recommandation, de réduire au plus petit nombre possible les paiements inexacts en ce qui a trait aux allocations d'anciens combattants.
13.65 Contrôles financiers. Dans un système financier, le contrôle le plus essentiel, requis d'ailleurs par le receveur général, est le rapprochement périodique des sources indépendantes d'information. Le ministère n'a pas conçu ses procédés pour permettre un rapprochement du Système de distribution soit des prestations, soit des services aux anciens combattants (voir la pièce 13.5) et le Système de rapports ministériels (SRM) gouvernemental dans lequel toutes les opérations touchant les Comptes du Canada sont consignées. Ainsi donc, on n'effectue aucun rapprochement pour s'assurer que les dépenses d'AAC concordent dans les deux principaux systèmes dans lesquels elles sont enregistrées.
(Cette pièce n'est pas disponible)
13.66 Dans le cadre de sa présentation pour les Comptes publics du Canada, le ministère signe un certificat à l'effet que les états financiers renferment des données exactes et complètes. Même si les systèmes ne concordent pas et qu'il y a des erreurs, le certificat a été signé par le ministère chaque année.
13.67 Nous avons relevé de semblables problèmes de contrôle dans le recouvrement des paiements excédentaires aux bénéficiaires de prestations. Le ministère a ainsi recouvré chez certains clients des montants trop élevés, chez d'autres, des montants qui ne l'étaient pas suffisamment. De plus, les montants des trop-payés recouvrés ou des paiements excédentaires remis qui ont été signalés dans les Comptes publics du Canada sont incomplets et inexacts.
13.68 Coûts du programme. Les données exactes sur les coûts de l'administration du programme sont rares. Par exemple, on indique dans le système financier du ministère, la Partie III du Budget des dépenses et les Comptes publics, que le programme des AAC requiert l'utilisation d'environ 700 années-personnes. D'autre part, des études spéciales effectuées par le ministère révèlent que de 400 à 500 employés travaillent présentement dans le cadre du programme d'AAC. Cet écart découle du fait qu'on ne dispose pas d'un système pour compiler le temps que passe le personnel à travailler à d'autres programmes.
13.69 Le ministère nous a fait savoir qu'il est à prendre des mesures pour corriger chacun de ces problèmes de comptabilité. En ce qui a trait au rapprochement, les résultats devraient en être connus vers la fin de l'exercice financier.
13.72 La question de l'efficience d'opération des AAC prendra de plus en plus d'importance au cours des 15 prochaines années. Les prestations devant diminuer très sensiblement, il est essentiel que la direction soit toujours au fait des occasions qui pourraient se présenter pour améliorer l'efficience, de sorte que les méthodes de traitement soient en fonction de l'échelle réduite des opérations.
13.73 Nous avons constaté que la direction était préoccupée par les questions d'efficience des opérations et qu'elle avait pris deux mesures d'importance pour améliorer la situation. C'est ainsi qu'elle a rénové le processus de communication avec les clients - "la politique des services" du programme - et, par l'intermédiaire des modifications apportées en 1984 à la Loi sur les allocations aux anciens combattants, elle a "harmonisé" les opérations du programme ou elle a assuré une meilleure coordination avec les activités de la Pension de sécurité de la vieillesse et du Supplément de revenu garanti.
13.74 Grâce à ces changements en matière de politique des services, les communications entre les conseillers régionaux et les clients ont été réduites, ces derniers ayant par exemple la possibilité de poster leurs demandes plutôt que se présenter au bureau. On a alors pu centraliser les opérations des allocations aux anciens combattants en les faisant passer des bureaux de district aux bureaux régionaux qui sont plus importants. Il s'ensuit que le ministère a estimé que 130 années-personnes pouvaient être, à la fin du mois de novembre 1985, réaffectées au Programme pour l'autonomie des anciens combattants (PAAC) qui prend de plus en plus d'ampleur.
13.75 Ce transfert des ressources tire son origine d'une entente, conclue à l'époque où ont été approuvés l'élargissement du Programme d'autonomie pour les anciens combattants et les activités d'Harmonisation dans le cadre du Programme des AAC. Cette entente visait l'utilisation de ressources économisées grâce aux améliorations des opérations, par exemple les nouvelles politiques de service, ainsi que la réduction de la charge de travail au chapitre des AAC, ce qui a permis d'obtenir du personnel pour le programme d'autonomie pour les anciens combattants.
13.76 Harmonisation a été le fruit d'études réalisées (y compris une évaluation de programme en 1983) pour déterminer si le Programme des allocations aux anciens combattants pouvait tirer profit du Programme du supplément de revenu garanti. Les buts identiques et la clientèle semblable ont amené plusieurs observateurs, y compris le Comité des comptes publics, à se demander s'il ne serait pas possible de les intégrer. Par la suite de ses études, le ministère a conclu que l'intégration était prématurée, à cause du nombre encore important de clients qui n'ont pas atteint l'âge de 65 ans. Toutefois, une certaine harmonisation des programmes permettrait des économies administratives. On pourrait réaliser des économies en adoptant certains aspects de l'examen du revenu du SRG pour calculer les prestations, et des économies encore plus substantielles seraient possibles si on éliminait le dédoublement des rapports de revenu fournis par les clients. Les personnes âgées de 65 ans et plus signaleraient les modifications de leur revenu aux services du Supplément de revenu garanti, et à ce moment-là, le personnel du Programme des allocations aux anciens combattants pourrait puiser à l'information du SRG reçue lors du transfert, sur bande magnétique, des données du ministère de la Santé et du Bien-être social. Le ministère estime que lorsque la liaison informatique nécessaire sera établie, il y aura un excédent de 70 employés.
13.77 Ces initiatives illustrent l'attention qu'accorde le ministère à l'amélioration de l'efficience. Par contre, il faut souligner que la concrétisation d'Harmonisation a été retardée lorsque le ministère décida de reporter le transfert sur bande magnétique des données sur les revenus et de mettre l'accent sur l'introduction de la nouvelle évaluation du revenu dont l'utilisation a débuté le 1er avril 1986. Selon le ministère, cette décision originait d'une part du fait que Santé et Bien-être social affirmait ne pouvoir intervenir pour le 1er avril; d'autre part, le ministère était d'avis que vouloir mettre en oeuvre d'un seul coup les mesures d'Harmonisation créerait une certaine commotion et nuirait à la prestation des services. Une fois mises en vigueur toutes ces mesures, nous estimons que la réduction du nombre des paiements inexacts et la réduction du personnel ainsi permises permettront d'économiser au moins 15 millions de dollars. Le ministère, au moment où se terminait notre vérification, préparait une présentation au Conseil du Trésor afin d'obtenir de ce dernier l'autorisation d'aller de l'avant.
13.78 Même si le ministère a agi pour améliorer l'efficience dans certains secteurs, il n'a pas analysé et amélioré l'efficience de façon systématique dans d'autres secteurs clés du programme. La raison première des lacunes se situe au niveau de la conception du Système de distribution des prestations/services aux anciens combattants utilisé pour tenir à jour l'information au sujet des clients et émettre les chèques mensuels.
13.79 Le ministère, entre 1978 et 1984, a dépensé au moins 17 millions de dollars pour la conception et la mise en oeuvre du système. On retrouve à la pièce 13.5 l'historique du projet et on y explique pourquoi, à notre avis, l'argent investi n'a pas engendré l'optimisation des ressources. Même si l'objectif était d'économiser 155 années-personnes, l'amélioration de la productivité a été bien moindre que ce qui avait été promis.
(Cette pièce n'est pas disponible)
13.80 Nous avons déterminé, en accord avec le personnel du ministère, que le système pourrait être amélioré. Par exemple, les lettres envoyées aux clients pourraient être traitées par ordinateur et renfermer la même information qu'on retrouve présentement dans les lettres écrites par le personnel. Le temps nécessaire pour traiter chaque cas serait en outre réduit de 20 p. 100. La direction a une série d'options qui, à son avis, sont justifiables en termes de coûts, à partir de mesures relativement peu dispendieuses jusqu'à une restructuration en profondeur de certaines parties du système. Le ministère nous avise qu'il prévoit améliorer le système une fois établi l'échange de données, sur bande magnétique, avec Santé et Bien-être social Canada. De toute façon, les changements qui touchent l'administration du programme devraient être jugés acceptables par la Commission des allocations aux anciens combattants qui entend les appels interjetés par les bénéficiaires par suite des décisions rendues par le ministère. La Commission a déjà annulé, dans le passé, des modifications administratives en jugeant que ces dernières avaient des effets négatifs sur les b énéficiaires ou sur la qualité des services dispensés à ces derniers.
13.82 Pour ces raisons et à cause d'autres facteurs comme la mortalité, le programme perdra énormément de son importance relative au cours des 15 prochaines années. Cela est évident quand on scrute les prévisions des dépenses aux fins du programme. La pièce 13.6 montre une chute dans les prestations qui passent de 450 millions de dollars à 40 millions de dollars dans l'intervalle relativement court de 15 ans. Il est donc nécessaire que se fasse une planification à long terme de grande envergure pour orienter le programme.
(Cette pièce n'est pas disponible)
13.83 Nous nous sommes rendus compte que même si des plans à court terme avaient été préparés pour le Programme des allocations aux anciens combattants, il n'y a pas de plan à long terme. Il s'ensuit que l'on n'a pu prendre les décisions fondamentales, à moyen et à long terme, qui portent sur l'avenir du programme.
13.84 L'un des principaux défis qui se posent au ministère est de maintenir ses frais administratifs en proportion des prestations versées. Pour le moment, les frais administratifs mensuels dépassent 20 $ par client, ce qui devient passablement élevé lorsque les chèques sont de moins de 100 $ par mois.
13.85 Le rapport sur les affaires des anciens combattants du groupe de travail Nielsen, ainsi qu'une étude interne récente décrivent les orientations qu'il serait possible de donner au programme. La gamme des choix proposés est vaste, allant du maintien du statu quo à la modification du programme pour lui donner les mêmes mécanismes de fonctionnement que le programme du SRG. Les choix offerts ne s'excluent pas nécessairement les uns les autres. Certains peuvent être plus attrayants à court terme alors que d'autres peuvent devenir plus intéressants à moyen terme (1991-1993) au fur et à mesure que le nombre de bénéficiaires âgés de moins de 65 ans diminue pour ne représenter qu'une fraction de plus en plus petite de l'ensemble de la population des bénéficiaires (voir la pièce 13.7).
(Cette pièce n'est pas disponible)
13.86 Il est urgent de prendre une décision pour orienter l'administration à long terme du programme puisque l'option, ou la série d'options choisies, aura une incidence sur les activités à court terme du ministère. Plus particulièrement, les décisions prises maintenant pourraient bien influer de manière importante sur la mise au point des systèmes de traitement électronique des données du programme.
13.87 Le ministère des Affaires des anciens combattants devrait élaborer un plan à long terme pour l'administration du Programme des allocations aux anciens combattants, qui comporte les mesures à adopter maintenant afin de s'assurer que la transformation du programme se fasse de la façon la plus économique et la plus efficiente.
Commentaire de la direction : Le ministère travaille présentement à la mise au point d'un plan à long terme en ce qui a trait à l'administration du Programme des allocations aux anciens combattants. Nous avons cerné des options éventuelles, mais il nous reste encore à les évaluer plus à fond. Néanmoins, des mesures comme, par exemple, le programme Harmonisation, ont été conçues de manière à ce qu'il demeure possible d'utiliser toute option relevée, si besoin est.
(Cette pièce n'est pas disponible)
13.89 Le processus relatif aux pensions d'invalidité a fait l'objet d'une surveillance rigoureuse au fil des ans. Notre Rapport de 1980, le dixième rapport du Comité des comptes publics (1981), l'étude McCracken (1982), le Comité Marin (1984) et le groupe de travail Nielsen (1985) ont tous fait état des problèmes qui ont surgi. La plupart de ces études ont relevé l'incapacité de décider rapidement s'il s'agit de cas de pensions d'invalidité.
13.90 Nous avons souligné, dans notre Rapport de 1980, la longueur apparente des délais de traitement des demandes de pensions et nous avons recommandé que la Commission canadienne des pensions fixe des normes officielles pour les délais d'exécution relativement au processus décisionnel dont elle assumait la responsabilité.
13.91 Dans son dixième rapport, le 23 novembre 1981, le Comité des comptes publics a recommandé ce qui suit :
13.94 Le groupe d'étude a étudié les rapports au sujet du processus des pensions de même que 29 mémoires et présentations, en plus de 110 lettres qui avaient été adressées au ministre. Il a relevé 237 questions et les a analysées en se demandant de quelle façon elles s'appliquaient au processus, qui en était responsable, de quelle façon devait-on les aborder, combien de temps serait nécessaire pour les régler et si elles pourraient être traitées dans le présent cadre législatif.
13.95 Dans son rapport publié en septembre 1985, le groupe d'étude dressait la liste des améliorations apportées au processus entre octobre 1984 et le 30 juin 1985, concluant que "des progrès sensibles avaient été accomplis du côté de la rapidité, de la courtoisie et de la générosité, relativement aux demandes présentées par les anciens combattants". Selon notre analyse du rapport, 41 mesures avaient été prises.
13.96 L'opinion de la population selon laquelle les délais d'exécution étaient beaucoup trop longs a été l'une des principales critiques qui a mené à la création du Comité Marin. Des efforts immédiats et intensifs ont été consentis afin de réduire sensiblement ces délais qui originaient du traitement. Compte tenu des problèmes périodiques que pose le déménagement (voir aussi la pièce 13.8), l'importante diminution des délais d'exécution allait être une tâche longue et fastidieuse pour les personnes concernées. En fait, il a fallu plus d'un an pour atteindre le présent niveau de rendement. La photo illustre une évaluation faite par le ministre au sujet des résultats obtenus.
(Cette pièce n'est pas disponible)
(La photo n'est pas disponible)
13.97 À notre avis, le groupe d'étude a atteint ses objectifs qui étaient de cerner les problèmes qui pouvaient être résolus immédiatement et de prendre les mesures qui puissent permettre d'accélérer le processus, d'organiser une étude et de présenter d'autres recommandations visant à améliorer la situation. Plus encore, il a fixé des priorités claires et a bien défini les problèmes clés auxquels était confrontée la direction de chacun des organismes qui s'occupent du processus relatif aux pensions d'invalidité. Il a aussi obligé des gestionnaires qui n'avaient pas collaboré dans le passé à s'entendre sur les meilleurs moyens de résoudre les problèmes soulevés et il a aidé à déceler des différences et écarts importants du côté des systèmes utilisés pour mesurer les délais d'exécution au sein du Portefeuille.
13.99 Nous avons choisi un échantillon de cas pour lesquels une première décision avait été rendue et nous avons constaté que le délai d'exécution - à compter de la date où l'avis d'intention avait été reçu jusqu'à la date où le dossier se retrouvait dans le système de distribution au stade "de paiement" - était supérieur au délai dont faisait état le groupe d'étude sur le processus qui entoure les pensions. Les chiffres du groupe d'étude ont été compilés à partir des rapports soumis par les organismes qui participent au processus. Les résultats de notre échantillon, pour le mois de décembre 1985, établissent à 13,2 mois le délai d'exécution moyen, comparativement à onze mois dans le rapport du groupe d'étude pour ce même mois.
13.100 La constatation du groupe d'étude sur le processus relatif aux pensions de même que les annonces faites par le ministre montrent que le délai d'exécution moyen a été réduit de façon sensible. Même si notre échantillon révélait des délais moyens un peu plus élevés que les chiffres fournis par les organismes, il montrait aussi une diminution correspondant à la proportion rapportée par ces mêmes organismes.
13.102 Nous avons examiné l'efficience du processus dans deux domaines - les services de soutien des décisions et le paiement des pensions. Nous n'avons relevé que de légères lacunes dans les méthodes de travail utilisées par les services de soutien des décisions.
13.103 Dans le secteur du paiement des pensions, nous nous sommes concentrés sur le calcul des paiements et, plus particulièrement, sur les gains qui pourraient éventuellement être enregistrés en automatisant ce processus de même que les processus connexes. La gestion du paiement des pensions a effectué des études pilotes pour déterminer s'il serait possible d'automatiser les calculs à l'aide de micro-ordinateurs. Nous avons découvert que même s'il y avait peu à gagner comme tel en procédant à cette automatisation des calculs, il s'agissait d'une condition essentielle avant de passer à d'autres étapes qui pourraient avoir des retombées très intéressantes. Nous avons déterminé qu'une fois les calculs automatisés, les meilleures possibilités soit d'économies, soit de réductions des délais d'exécution, ou les deux, se trouvaient du côté de l'introduction directe des données découlant des calculs, en disposant d'un fichier électronique qui donne l'historique des paiements et en modifiant le processus de vérification des paiements.
13.104 En introduisant directement les données des résultats des calculs, on éliminerait la nécessité de recourir à la transcription manuelle, à l'introduction au clavier, à la vérification de même qu'à la contre-vérification des résultats. Un fichier sur l'historique des paiements accélérerait grandement les calculs et, à la longue, permettrait d'éliminer le travail de mise à jour des centaines de milliers de fiches de comptes préparées manuellement, lesquelles composent présentement le fichier historique. On pourrait par la même occasion assurer un meilleur contrôle de l'historique des paiements. Présentement, le contrôle sur l'accès physique à ces documents est insuffisant. Grâce à ces deux étapes, il serait possible d'apporter des modifications substantielles pour améliorer la productivité entourant le processus de vérification des paiements.
(La photo n'est pas disponible)
13.105 À notre avis, il est raisonnable d'estimer à 25 p. 100 les gains en productivité que pourraient apporter ces changements. Les investissements qui seraient alors nécessaires dans le TED seraient justifiés du point de vue de la rentabilité. La direction pourrait ainsi choisir de traduire ces gains par une réduction des délais d'exécution ou des frais de main-d'oeuvre, ou des deux.
13.106 Depuis quelque temps déjà, la direction a reconnu qu'il fallait améliorer le domaine du paiement des pensions, mais pour toutes sortes de raisons, les changements qui auraient rendu possibles ces améliorations n'ont pas été apportés. Une des raisons à ce chapitre s'avère être l'échec du Système de distribution des prestations/Commission canadienne des pensions (SDP/CCP) à automatiser les calculs et l'historique des paiements, comme l'avait prévu la direction. Au cours des 18 derniers mois, la gestion a été contrainte de consacrer toutes ses énergies au Système de distribution des prestations afin de réduire les arriérés de travail à des niveaux acceptables. On trouve, à la pièce 13.8, les observations principales qui ont été faites en rapport avec les problèmes qui entourent le Système de distribution des prestations.
(Cette pièce n'est pas disponible)
13.107 Le ministère s'est dit préoccupé par les imperfections du SDP/CCP. On a entrepris un projet pour trouver des solutions de rechange et améliorer le processus, par exemple, par une automatisation accrue. Une proposition préliminaire prévoit qu'on repense en détail la plus grande partie du SDP/CCP.
13.108 Le ministère des Affaires des anciens combattants devrait réagir promptement pour que le processus de traitement des pensions d'invalidité soit le plus efficient possible.
Commentaire de la direction : Le ministère a consacré, au cours des deux dernières années, un nombre considérable de ressources afin de réduire les délais d'exécution spectaculaires dont le vérificateur général fait mention. De plus, avec la vérification, sous une seule gestion, de tous les aspects administratifs du processus de traitement des pensions d'invalidité, nous continuerons de faire tout en notre possible pour accroître le niveau d'efficience en apportant des changements en profondeur aux procédés informatiques et aux méthodes de travail, compte tenu évidemment des ressources humaines et financières mises à la disposition du ministère.
13.110 Comme en 1980, après avoir vérifié les paiements de pensions d'invalidité pour la période allant d'avril à octobre 1985, nous avons de nouveau constaté que ces paiements étaient accordés aux bénéficiaires admissibles et que le montant était exact.
13.111 Les contrôles financiers des systèmes utilisés pour inscrire les récipiendaires sur la liste des paiements étaient solides, mais on a relevé des faiblesses et des erreurs notables dans la compilation des données comptables requises pour les rapports financiers.
13.112 Le Système de distribution des prestations - Commission canadienne des pensions fournit de l'information qu'utilise le ministère des Approvisionnements et Services pour l'émission des chèques et qui alimente le Système de rapports ministériels (MAAC), lequel sert, entre autres, à produire les rapports financiers. On ne fait aucun rapprochement entre les données comptables du Système de distribution des prestations - Commission canadienne des pensions et celles du Système de rapports ministériels.
13.113 À cause des imperfections de conception de SDP/CCP et d'une mauvaise compréhension générale du fonctionnement du système, des inscriptions inexactes ont été faites dans le Système de rapports ministériels. Étant donné que ce système constitue la source des données pour la préparation des Comptes publics du Canada, ces erreurs se sont nécessairement retrouvées dans les Comptes publics. Le ministère a mis au point un plan de travail qui devrait permettre de résoudre ce problème d'ici juillet 1987.
13.114 Nous avons constaté que les contrôles financiers exercés sur la comptabilité des trop-payés en matière de pensions d'invalidité étaient aussi insuffisants. Il s'ensuit que le ministère risque de ne pas pouvoir recouvrer promptement les trop-payés et de pas recouvrer le bon montant.
13.117 Le Programme pour l'autonomie des anciens combattants s'avérera le principal outil pour dispenser les soins de santé. L'admissibilité à ce programme servira de base pour avoir accès à la plupart des avantages prévus par le ministère en matière de soins de santé. Nous avons étudié, dans le cadre de notre vérification, la planification de ce programme ainsi que son fonctionnement.
13.118 L'un des principes à l'origine de la position prise par le ministère, qui n'assumera que les frais de traitement non déjà assumés par les provinces, est que l'ancien combattant a droit à tous les services offerts par les provinces. Si un service est assuré, le régime d'assurance de la province paiera les frais, le ministère se chargeant de "l'appoint", c'est-à-dire les frais qui ne sont pas prévus par le régime provincial. Par exemple, en vertu de la politique du libre choix du médecin, le ministère règle les frais excédentaires de la surfacturation, le reste étant assumé par la province de la façon habituelle. La seule exception touche les cas où le traitement est directement lié à une affection ouvrant droit à une pension, comme le prévoit la Loi sur les pensions, auquel cas le ministère assume l'entière responsabilité des frais.
13.120 Le programme s'avère une formule innovatrice pour dispenser les soins à un groupe vieillissant de notre population. Des programmes semblables sont mis en oeuvre dans quelques provinces pour répondre aux demandes pressantes de soins en établissements par suite de la croissance rapide de la population âgée.
13.121 L'admissibilité au programme pour les anciens combattants qui avancent en âge était limitée aux pensionnés et l'aide était accordée pour les affections ouvrant droit à une pension. En 1983, le programme a été étendu aux anciens combattants indigents, les besoins financiers étant évalués selon l'examen du revenu utilisé pour le Programme des allocations aux anciens combattants. Les ajouts au programme s'échelonneront sur quatre ans : le tout a débuté en 1985 et s'achèvera en 1988 avec l'inclusion du concept de "quasi-bénéficiaire" d'allocation d'ancien combattant (personnes qui seraient admissibles à une allocation d'ancien combattant si ce n'était des prestations qu'elles touchent, en vertu de la Loi sur la sécurité de la vieillesse). Il s'agit là d'un élargissement de taille qui engendrera, au cours des prochaines années, toute une gamme de problèmes en termes de planification et d'administration. Toutefois, l'avantage est qu'on intégrera dans un seul et même programme la prestation et la gestion de tous les services de soins de santé prodigués aux anciens combattants.
13.122 Planification. À cause des données limitées dont dispose le ministère sur ses clients et leurs besoins, ce programme a connu des difficultés aux plans de la planification et des prévisions. En 1980, nous avons critiqué les méthodes de planification et d'évaluation utilisées pour le projet pilote qui a été le précurseur du Programme pour les anciens combattants avançant en âge. On compare à la pièce 13.9 les chiffres actuels sur le nombre de clients et les dépenses par rapport aux prévisions faites en 1983 et en 1985. On s'est servi des prévisions de 1983 pour le projet d'extension du programme.
(Cette pièce n'est pas disponible)
13.123 Les prévisions de 1985 sont plus exactes, et on peut y voir le fruit de l'expérience acquise dans l'application du programme. Cependant, le nombre de clients est encore légèrement sous-estimé. Jusqu'à maintenant, les chiffres au sujet des coûts ont été passablement exacts, même si le ministère a prévu un coût unitaire environ une fois et demie plus élevé que ce qu'on connaît en réalité présentement. Cette situation découle d'une évolution plus rapide que prévu dans l'Ouest (où les coûts unitaires sont peu élevés) et moins rapide que prévu dans l'Est (où les coûts unitaires sont élevés).
13.124 Cependant, nous nous interrogeons sur les prévisions faites pour 1988-1989 et pour les années subséquentes. Le ministère n'a pas de données fiables au sujet du nombre et de la répartition des quasi-bénéficiaires, même si ses frais et son volume de travail dépendront à l'avenir de ces facteurs.
13.125 Le ministère sait qu'il connaît des problèmes relativement aux prévisions portant sur le Programme pour l'autonomie des anciens combattants et il a prévu la conception d'un nouveau modèle de prévisions. Cependant, ce nouveau modèle ne remplacera pas l'absence de données essentielles.
13.126 Il faut souligner que les chiffres fournis au sujet des coûts du Programme pour l'autonomie des anciens combattants se limitent aux déboursés effectués. Les coûts d'évaluation et de consultation, lesquels comportent habituellement plusieurs heures de travail (par des professionnels) pour chaque nouvel ancien combattant, de même que les coûts d'administration du programme ne se retrouvent pas dans les données fournies. Ces frais devraient vraisemblablement être élevés, mais on ne les connaît pas présentement. Selon le ministère, la révision du Cadre du plan opérationnel facilitera la comptabilisation de ces coûts.
13.127 Fonctionnement. Présentement, il y a 9 500 anciens combattants qui reçoivent une aide, en vertu du PAAC. Les demandes de services sont souvent présentées sur une base mensuelle, et le nombre de demandes présentées aux bureaux de district est très élevé. Les directives du Conseil du Trésor prévoient que chaque demande doit être traitée par l'intermédiaire d'un système complexe de comptes et d'autorisations avant que le paiement puisse être effectué, qu'il s'agisse d'une petite demande pour l'enlèvement de la neige ou d'une demande plus importante pour des améliorations au domicile. Plus le programme prendra de l'ampleur, plus la paperasse se fera abondante. Le ministère risque alors que se produise une surcharge dans les bureaux de district, au point d'affecter l'efficience et l'efficacité de la réalisation du programme. Le ministère connaît fort bien la nature du problème, et avec le Conseil du trésor, il étudie des solutions possibles.
13.128 Surveillance et évaluation. Quand nous avons vérifié l'évaluation de programme en 1983, nous avons examiné l'évaluation initiale du Programme pour l'autonomie des anciens combattants. Depuis, le ministère a préparé un cadre d'évaluation visant à déterminer les données nécessaires à la surveillance et à l'évaluation. Le programme sera évalué de nouveau en 1988. À notre avis, il s'agit d'un calendrier raisonnable.
13.129 Même si le sous-ministre a approuvé le cadre d'évaluation en 1984 et demandé qu'on recueille régulièrement des données au sujet du programme, aucun plan d'action n'a été élaboré par la direction à cet égard. Il est donc possible que la direction ne puisse avoir accès à l'information dont elle a besoin pour évaluer complètement les questions clés relatives à l'efficacité. Le Programme pour l'autonomie des anciens combattants constitue pour le gouvernement une importante innovation qui pourrait l'aider à s'acquitter des obligations envers les citoyens âgés en matière de soins de santé. Ce problème, qui ne touche présentement qu'une partie limitée de la population, s'étendra à la population en général au cours des 20 ou 25 prochaines années. Même si le ministère doit avant tout s'occuper de la prestation des services dans le cadre de son Programme pour l'autonomie des anciens combattants, il aura la chance, en plus de faire économiser des millions, de tirer des leçons qui permettront de réaliser des économies beaucoup plus substantielles quand d'autres programmes sociaux du même genre seront mis en place sur une plus grande échelle
13.130 La Direction de l'évaluation des programmes a passé en revue les formulaires d'administration du programme. À son avis, si ces formulaires étaient bien remplis, ils permettraient de savoir si le programme a atteint son objectif qui est de retarder l'entrée des anciens combattants dans les établissements de soins. Cependant, la révision annuelle des données inscrites dans ces formulaires n'a pas été faite de façon régulière.
13.131 Un système d'information de gestion a été créé l'année dernière. Il est alimenté presque uniquement par l'intermédiaire de rapports préparés manuellement, qui requièrent beaucoup de main d'oeuvre. Il sert surtout à classer et à quantifier les résultats. Il ne fournit pas de données qui se rapportent aux résultats obtenus, comme les délais d'exécution, ce qui permettrait à la direction d'évaluer les extrants en fonction des objectifs fixés.
13.133 Vérification des paiements. La région de l'Ontario a mis sur pied un processus de vérification des demandes de paiement présentées par les hôpitaux qui ont signé des ententes, en ce qui a trait à la partie des frais d'hospitalisation dont le ministère assume la responsabilité. Cela a entraîné un important rajustement des réclamations qu'avaient soumises les hôpitaux contractuels. Seulement en 1983-1984, la vérification a permis de diminuer d'environ 220 000 $ les réclamations de deux de ces hôpitaux. Un des principaux aspects de cette vérification porte sur la préparation d'un protocole d'accord conclu entre l'hôpital contractuel et le ministère. Le protocole fait état de la répartition des coûts pour les années subséquentes, afin d'éviter que soient inclus de façon répétée des frais inacceptables.
13.134 À notre avis, si le ministère adoptait cette méthode dans d'autres régions et concluait des accords semblables avec d'autres hôpitaux, il pourrait réduire de façon sensible ses frais hospitaliers qui découlent d'ententes contractuelles.
13.135 Planification relative aux lits. Jusqu'à la fin du siècle, la prestation des soins en établissement pour les anciens combattants imposera un fardeau croissant pour les ressources du ministère et des provinces. Au moment de notre vérification, plusieurs questions fondamentales demeuraient sans réponse.
13.136 Pour l'instant, le ministère n'a pas encore délimité ses responsabilités en matière de prestation de soins en établissement. S'il veut planifier la prestation des lits, il devra le préciser clairement. Plus particulièrement, il devra établir si l'admissibilité devrait être restreinte aux bénéficiaires de la Commission canadienne des pensions et des allocations aux anciens combattants ou si elle devrait englober tous les anciens combattants qui ont servi sur un théâtre de guerre. Il s'agit de deux groupes fort différents en termes de besoins, de capacité de payer et de nombre. L'inclusion ou l'exclusion de l'un ou de plusieurs de ces groupes aurait des effets considérables sur le nombre de lits. Présentement, les règlements du ministère prévoient que toutes les personnes qui se trouvent dans l'une de ces trois catégories sont admissibles aux lits d'accès prioritaire, même si dans les faits, lorsqu'il manque de lits, le ministère accorde la priorité aux pensionnés et aux anciens combattants indigents.
13.137 Advenant une pénurie de lits, le ministère doit déterminer de quelle façon il faudra faire construire ou acheter le nombre de lits nécessaires. Il doit aussi définir le rôle qu'il assumera pour qu'il y ait suffisamment de lits pour répondre aux besoins croissants des anciens combattants.
13.138 Dans le plan opérationnel pluriannuel de 1983-1984, on a jugé nécessaire d'établir un plan à long terme relatif aux lits, afin de déterminer le nombre, le type et l'emplacement de ces lits. Les premières prévisions au sujet de la demande de lits figurent dans ce plan.
13.139 Même si le ministère reconnaît qu'il est nécessaire de coordonner ces plans avec ceux des provinces et des établissements concernés, aucun mécanisme n'a été prévu à cette fin. Certains gouvernements provinciaux ont pris des initiatives de planification à cet égard. Présentement, il n'y a pas au pays suffisamment de lits pour les soins de longue durée, et malgré les programmes de construction en cours, cette situation devrait persister, étant donné que la population du Canada vieillit.
13.140 Il appert donc qu'une planification détaillée relative aux lits est en cours, et que les résultats de la première étape ont été soumis à la haute direction pour examen.
13.141 Le ministère des Affaires des anciens combattants devrait déterminer les catégories et le nombre d'anciens combattants pour lesquels il a l'obligation de dispenser des soins en établissement, et plus particulièrement, prévoir de quelle façon il s'acquittera de ses obligations advenant une pénurie de lits.
Commentaire de la direction : Comme l'a indiqué le vérificateur général, nous sommes présentement à faire une planification détaillée relative aux lits et la première étape, le relevé des besoins, est terminée. D'après ces premiers travaux, il semble que le nombre de lits dont dispose actuellement le ministère pour les soins en établissement ne permettra pas de répondre aux besoins futurs. La seconde étape, au cours de laquelle s'effectuera un relevé des endroits où trouver d'autres lits et un relevé des sources de financement possible, ne fait que débuter et exigera de longues discussions avec les gouvernements des provinces.
13.144 Notre analyse nous a permis d'identifier certaines faiblesses importantes en matière de contrôle interne et nous avons également constaté que l'on n'avait pas accordé suffisamment d'importance et d'attention aux conséquences financières des décisions. À cela s'ajoute le fait que, pour les gestionnaires, les nombreuses données sur la gestion financière sont inutiles ou peu fiables. Outre les questions signalées dans le chapitre, la direction a été saisie d'autres observations de nature relativement moins importante.
13.145 La direction a identifié et pris des mesures pour régler plusieurs des problèmes que nous avons relevés dans l'état de la gestion financière. Quoi qu'il en soit, certains de ces problèmes perdurent. Pour la gestion, le fait que l'on commence seulement à s'intéresser à ces problèmes s'explique de plusieurs façons. D'abord, ces problèmes n'ont été identifiés comme tels que par la direction actuelle et à cause des difficultés qu'a entraînées le déménagement, toute l'attention et les énergies ont été entièrement appliquées à maintenir au même niveau les services aux anciens combattants.
13.147 Planification stratégique. En 1980, nous avons constaté que le ministère n'avait pas établi de planification stratégique appropriée. Dans sa réponse, ce dernier a reconnu ce fait et il nous a assuré que des mesures seraient prises pour régler ce problème. On a réalisé certains progrès, et en 1982, on a mis au point un plan à long terme. Cependant, le plan n'a pas été révisé de façon régulière et il est rapidement devenu désuet.
13.148 En 1983-1984, le sous-ministre a créé une nouvelle Direction de la planification intégrée et d'importants progrès ont été réalisés l'année dernière. Le ministère peut maintenant compter sur certains des éléments de base d'une infrastructure de planification. À la fin de notre vérification, on avait réalisé l'ébauche des derniers éléments de l'infrastructure, soit un manuel et une politique de planification.
13.149 Au cours de l'an dernier, le ministère a franchi la première et la plus difficile des étapes dans l'élaboration d'un plan stratégique. À la suite d'un long processus qui faisait appel à la collaboration de tous les cadres supérieurs du ministère, on a fixé des objectifs stratégiques. Ils ont été cités dans le document Les Affaires des anciens combattants : Une direction pour l'avenir - 1986-1991. Ce document énonce la mission fondamentale du ministère et expose les six objectifs fondamentaux qui devront être poursuivis au cours des cinq prochaines années.
13.150 Planification à long terme pour les programmes clés. Dans son rapport en 1981, le Comité des comptes publics exprimait les points de vue suivants :
15. Votre comité a noté que dans la plupart des cas, les demandes de services faites au ministère et à ses organismes associés diminueront sensiblement vers le tournant du siècle. Par exemple, l'Office de l'établissement agricole des anciens combattants, dont les dispositions mettaient fin à l'octroi de prêts en 1977, devrait disparaître vers l'an 2007.
16. Votre comité recommande que le ministère et ses organismes associés prennent d'ores et déjà des mesures en vue de planifier la réduction et, dans de nombreux cas, la suppression des programmes qui n'auront plus de clientèle appréciable dans vingt ans. Les mesures pour réduire le nombre des employés ministériels et des dépenses connexes devraient être particulièrement avancées dans le cas de l'Office de l'établissement agricole des anciens combattants et des programmes semblables.13.151 Compte tenu de cette recommandation et des défis qui attendent le ministère pour les 15 prochaines années, nous nous attendons à ce que soient élaborés des plans qui s'échelonnent jusqu'à la fin du siècle. Dans les cas appropriés, nous escomptons que le ministère élabore des plans soit pour mettre un terme à certains programmes, soit pour les transférer à d'autres ministères lorsque le volume de travail ne peut plus justifier les frais généraux qu'entraîne un programme indépendant. De toutes les fonctions et de tous les programmes importants du ministère, l'Office de l'établissement agricole des anciens combattants est le seul pour lequel on a élaboré des plans à long terme qui prévoient une réaffectation des ressources et une redistribution organisationnelle en rapport avec la diminution du volume de travail.
13.152 Comme on l'a exposé aux paragraphes 13.81 à 13.86, en l'absence d'un plan à long terme concernant les allocations aux anciens combattants, on n'a pris aucune décision fondamentale au sujet de l'administration de ce programme à moyen et à long terme. De plus, le ministère se doit d'élaborer un plan à long terme qui identifie la nature et l'importance des besoins de lits et qui tienne également compte des lits actuels. Il faut remarquer que lors de notre vérification, on en était au stade de l'élaboration d'un tel plan. Des études étaient également en cours qui fourniront des données pour la planification à long terme d'autres programmes.
13.153 La planification à long terme concernant le traitement électronique des données (TED) est nettement ralentie par l'absence de plans à long terme concernant les programmes clés. Le ministère ne possède pas de gros ordinateurs et doit par conséquent faire appel à la sous-traitance pour tous ses systèmes importants. Une décision devait être prise au sujet de l'orientation du ministère en matière d'informatisation en 1984, date à laquelle prenait fin son contrat de cinq ans concernant les services informatiques. Comme il n'y avait aucun plan à long terme concernant le traitement des données, la décision a été reportée en 1984, puis de nouveau en 1985 lorsqu'on a renouvelé le contrat. La planification à long terme n'a commencé qu'en 1985.
13.154 La planification en matière de traitement électronique des données a commencé en partie dans le but de reconduire le contrat. Il n'y avait néanmoins aucun plan à long terme sur les programmes qui permettrait de déterminer les besoins futurs en matière d'informatique. Ce plan n'était pas encore terminé à la fin de notre vérification. Étant donné que l'on n'avait pris aucune décision concernant les programmes à long terme, le cahier des charges donnait à entendre que les principaux systèmes du ministère seraient améliorés au cours de la période du contrat de cinq ans et que l'on continuerait à utiliser des ordinateurs de grande puissance. À cause même de cette présomption, on proposait, dans le cahier des charges, de doubler voire tripler la capacité des ordinateurs, même si on prévoit une diminution importante du volume de travail lié aux programmes actuels, notamment dans le cas de celui des AAC. Les planificateurs savaient en outre qu'il faudrait apporter certaines améliorations supplémentaires aux programmes, notamment dans le cas des soins de santé et des systèmes d'information de gestion. Toutefois, il n'y a pas eu, puisque la nature et l'étendue des besoins n'étaient que très vaguement délimitées, d'estimation de la capacité du système requise pour combler ces besoins.
13.155 Le ministère, en procédant par appel d'offres, a été capable d'obtenir, pour un montant de 13 millions de dollars échelonné sur cinq ans, un accroissement de sa capacité de traitement informatique, à un coût par unité de puissance moindre que celui qu'il devait payer en vertu de l'ancien marché de services.
13.156 Bref, il y a, à l'heure actuelle, peu de plans à long terme concernant les fonctions et les programmes principaux du ministère, bien que ces programmes soient au seuil de changements importants. Des décisions clés concernant la façon de composer avec ces changements devront être prises bientôt pour que ces derniers soient effectués de la façon la plus économique possible. Selon le Comité des comptes publics, cela était déjà urgent à certains égards, il y a six ans.
13.157 Données pour la planification. Dans notre vérification de 1980, nous avons fait remarquer que les Affaires des anciens combattants disposaient de peu de données portant sur les caractéristiques et les besoins actuels de sa population cliente d'anciens combattants. À ce moment-là, le ministère nous avait assuré qu'il étudiait la possibilité de mener des enquêtes pour obtenir les données nécessaires.
13.158 En 1986, le ministère ne connaît toujours pas le nombre exact d'anciens combattants (selon la définition de ses diverses lois) ou quelle proportion de cette population est admissible à ses programmes. Il possède toutefois sur les anciens combattants, comme nous l'avons indiqué au paragraphe 13.13, les données très générales qui lui ont été fournies par le recensement de 1971. Il ne connaît pas quelle est la proportion de la population cible que ses programmes atteint. Comme nous l'avons fait remarquer au paragraphe 13.124, le ministère ne dispose également d'aucune donnée fiable sur le nombre de "quasi-bénéficiaires" et sur la répartition du revenu dans ce groupe (c'est-à-dire ceux qui recevraient une allocation d'anciens combattants s'ils ne touchaient pas la Pension de sécurité de la vieillesse ou le Supplément de revenu garanti).
13.159 L'une des initiatives les plus prometteuses que le ministère a proposées est l'utilisation du Programme national de pension de sécurité de la vieillesse/Supplément de revenu garanti pour recueillir des données sur la population d'anciens combattants âgés de plus de 65 ans. Au fur et à mesure que la population avance en âge, ce groupe comprendra une proportion de plus en plus importante d'anciens combattants. Il y aurait lieu d'ajouter des questions dans le formulaire de demande de Pension de sécurité de la vieillesse/Supplément du revenu garanti pour obtenir de l'information concernant le statut d'anciens combattants des bénéficiaires. On a également proposé de procéder à une enquête en envoyant aux titulaires de Pension de sécurité de la vieillesse/Supplément de revenu garanti une fiche qu'ils retourneraient par la poste. On a néanmoins raté une occasion unique d'obtenir cette information en ne prenant aucune décision avant la révision récente du formulaire de demande de Santé et Bien-être social. Le ministère nous avise qu'il envisage aussi de faire appel à Statistique Canada pour obtenir cette information.
13.160 Le ministère fait usage de modèles pour prévoir la cadence des activités futures de ses programmes, mais comme ces modèles sont fondés sur la définition "d'ancien combattant", selon le recensement de 1971, les inexactitudes sont d'autant plus amplifiées. Bien que l'usage accru de modèles de prévisions soit louable, ces derniers ne peuvent remplacer des données de planification fiables. Les modèles utilisés ne sont finalement pas meilleurs que les données qui y sont introduites.
13.161 Planification opérationnelle. Nous nous attendons que le processus annuel d'élaboration du plan opérationnel commence avec la fixation des objectifs du ministère au cours de la prochaine année. Il devrait s'agir d'objectifs généraux, mais définis en termes clairs par le sous-ministre. Ces objectifs devraient néanmoins devenir de plus en plus détaillés et précis au fur et à mesure que l'on se dirige vers les niveaux administratifs inférieurs.
13.162 Il faut, à notre avis, une fois que les objectifs sont fixés, les classer par ordre de priorité. Dans l'actuel climat de restrictions budgétaires, il y a fort à parier qu'il n'y aura pas suffisamment de ressources pour permettre d'atteindre tous les objectifs et il est donc indispensable de déterminer les priorités pour que les ressources limitées soient utilisées pour atteindre les objectifs essentiels.
13.163 Nous avons constaté que dans le passé, les buts et objectifs n'étaient souvent pas assez clairs pour permettre aux gestionnaires d'évaluer les coûts liés à l'atteinte de ces objectifs ou d'évaluer avec certitude s'ils avaient été atteints. Néanmoins, durant l'année en cours, le sous-ministre a conclu des ententes avec chacun des sous-ministres adjoints par lesquels ces derniers sont comptables de leur secteur. Ces ententes établissent les buts et les normes de rendement à atteindre pour chacun d'eux pour l'année qui vient. Il est encore trop tôt pour évaluer si cette innovation sera efficace.
13.164 Lorsque cela est possible, un processus de planification financière efficace devrait indiquer les résultats à atteindre et établir un lien entre ces résultats et les besoins en ressources. Pour ce faire, il importe de fixer des buts et des objectifs quantifiables et d'établir des liens entre ceux-ci et les demandes de ressources.
13.165 Nous avons constaté que les demandes de ressources ne correspondaient pas toujours au travail à exécuter. Si cela pouvait être fait, il serait possible d'affecter les ressources suivant le type de service requis ou choisi. Par exemple, on pourrait déterminer le nombre de conseillers par région suivant le nombre d'anciens combattants qui vivent dans cette région et le volume de travail nécessaire pour leur donner des services. Le système de mesure du rendement du ministère (voir paragraphe 13.177) recueille une partie de ces données. Par ailleurs, les normes de travail sont désuètes et la direction juge que les données ne sont pas valables et elle ne les utilise pas pour affecter les ressources.
13.166 Cette lacune fait en sorte qu'il n'existe aucun fondement qui permette d'assurer une affectation équitable des ressources parmi les régions. Il n'y a eu aucune réaffectation véritable des ressources entre les bureaux régionaux, depuis leur création en 1980. Néanmoins, il existe des différences réelles et grandissantes au niveau des volumes de travail. En 1985, le ministère a réalisé une étude qui a montré qu'un employé de la région de l'Atlantique a deux fois plus de clients qu'un employé de la région des Prairies. Comme il n'existe aucun système détaillé et continu de mesure du rendement, on ne peut savoir exactement si cela est attribuable à des différences d'efficience ou à des différences régionales fondamentales.
13.167 En conséquence, les budgets ont tendance à augmenter et d'après les données, tout porte à croire que les budgets n'ont pas été préparés en tenant compte du coût unitaire par service approuvé. De l'avis du Portefeuille, il y a très peu de marge de manoeuvre qui permette de gérer les fonds des programmes. Dans un rapport destiné au Conseil du Trésor, le Portefeuille indiquait que dans le coût de fonctionnement, 16 millions de dollars sont considérés comme des dépenses discrétionnaires. On considère le reste des dépenses du Portefeuille comme quasi législatives ou encore essentielles pour répondre à ces exigences quasi législative, et donc, non discrétionnaires.
13.168 Examen critique et révision du budget. Étant donné qu'une présentation du budget doit remonter la ligne hiérarchique en commençant par le centre de responsabilité, le budget doit donc être rigoureusement et entièrement discuté au prochain palier de gestionnaires avant d'être accepté. Nous pourrions nous attendre que cet examen critique comporte une revue des buts et des priorités et des indicateurs de rendement proposés dans le plan ainsi qu'une revue analytique et critique des demandes de ressources et de leur concordance avec le volume de travail. Bien que les discussions les plus strictes devraient porter vers les cas où le rapport ressources-volume de travail a augmenté, les budgets qui demeurent inchangés ne devraient pas être adoptés sans révision. De fait, toutes les dépenses devraient faire l'objet d'un examen de façon cyclique. Étant donné l'importance que revêt la discussion du budget pour la gestion, nous croyons qu'il devrait s'agir d'un processus relativement officiel et suffisamment étayé.
13.169 Nous avons examiné le processus de préparation du budget de la Direction générale des services aux anciens combattants, lequel absorbe 80 p. 100 des dépenses de fonctionnement du ministère. Dans les deux régions où nous nous sommes rendus ainsi qu'au Bureau central, l'étude des présentations de budget n'avait rien d'officiel et n'était pas étayée de documents appropriés. On nous a fait savoir que les questions sont soulevées aux centres de responsabilité et qu'elles sont discutées avec eux, après quoi on en arrive aux recommandations budgétaires. On ne tenait pas de procès-verbaux des réunions et les décisions prises n'étaient pas consignées. Nous n'avons pu trouver aucun document de travail qui confirme une étude approfondie.
13.170 Les méthodes d'établissement de budget variaient selon les régions et ni le Bureau central ni les bureaux régionaux ne relevaient les différences. Les directives de planification émises par les responsables des services financiers et des directions ne comportaient aucune ligne directrice claire sur les normes d'établissement de budget en utilisant les prévisions des coûts, les volumes, etc. L'équipe de planification de la Direction générale des services aux anciens combattants ne connaissait pas les bases des prévisions régionales et n'avait procédé à aucune révision ni tenu de discussion pour savoir comment on avait préparé les prévisions ou, par exemple, pour connaître le volume de services offerts et les coûts unitaires liés à la prestation de ces services. L'écart, par exemple, entre les régions, en ce qui a trait au rapport volume de travail/ressources, question dont nous avons parlé au paragraphe 13.166, n'a pas été relevé en cours de revue.
13.171 Le ministère des Affaires des anciens combattants devrait faire en sorte qu'il y ait discussion et révision appropriées du budget et que le tout soit consigné.
Commentaire de la direction : Des mesures récentes prises par le ministère ont permis de mettre en place, comme élément normal du processus d'établissement du budget, un examen critique, au niveau du conseil de direction, des budgets établis. Nous sommes à doter les directions générales du ministère de mécanismes semblables.
13.173 Information de gestion financière. Le ministère n'a pas un système intégré d'information de gestion financière qui compare, au moment opportun, les dépenses réelles aux dépenses prévues dans le budget, ou qui fournisse de l'information à jour sur les soldes disponibles. Les gestionnaires ont mis sur pied leur propre système pour exercer un contrôle sur leur budget. Il y a donc une variété de systèmes non coordonnés dans plusieurs centres de responsabilité qu'il faudrait rapprocher des systèmes officiels. Rien n'assure que ce rapprochement se fait régulièrement et rien n'assure non plus que leurs données concordent avec les systèmes officiels.
13.174 Le ministère reçoit chaque mois du ministère d'Approvisionnements et Services plus de 60 000 pages de rapports financiers et le Système de distribution des prestations produit plus de 200 000 pages au cours de la même période. La présentation de la plupart des rapports qui sont utilisés les rend difficiles à interpréter et à analyser. Il faut manipuler et modifier la présentation de plusieurs de ces rapports pour les rendre acceptables aux gestionnaires du ministère. Une analyse en profondeur des besoins et une étude de distribution pour évaluer l'utilité de ces rapports n'ont pas été faites depuis nombre d'années.
13.175 Le ministère est conscient de ces problèmes. Il est à mettre au point un système informatisé de gestion financière afin de mieux utiliser son système d'information comptable et de remplacer les systèmes manuels qui exigent beaucoup de main-d'oeuvre. Il a également lancé un projet important visant à créer un système de classement des comptes et d'emmagasinage d'une information financière qui fournira aux gestionnaires une information appropriée en ce qui concerne l'organisation et les programmes.
13.176 Information de gestion du personnel. Le système d'information de gestion du personnel actuellement en place au ministère ne fournit pas, en temps opportun, d'information aux gestionnaires qui ne le considèrent pas comme une source fiable d'information pour ce qui est de la formation et des affectations. Ce sont des lacunes graves dans une organisation où la main d'oeuvre assume un lourd fardeau de travail. Selon les renseignements que nous avons obtenus, on est à élaborer des plans pour remédier aux problèmes que présente le système d'information de gestion.
13.177 Mesure du rendement. En 1980, nous avons constaté que le système de mesure du rendement (efficience) du ministère était désuet, mais qu'il était en voie de modification. Les travaux sont achevés et le système a été mis en oeuvre dans tout le pays, à un coût annuel qui dépasse 500 000 $. Cependant, la direction n'a jamais été satisfaite de la fiabilité de l'information, et il semble que l'on n'en fasse pas grand usage. Par exemple, des normes de rendement, élaborées dans une région en 1982, n'ont jamais été validées. En 1985, le ministère a cessé de calculer les indices d'efficience parce que les normes de rendement étaient désuètes. Le système n'est utilisé maintenant que comme source d'information sur les extrants (par exemple, le nombre de prothèses auditives distribuées).
13.178 Au cours de notre vérification, le ministère a commencé à concevoir un nouveau système qu'il prévoyait mettre en service en 1987-1988. Le travail achevé à la fin de notre vérification semble satisfaisant, bien qu'aucun des produits du projet n'ait encore fait son apparition.
13.179 Nous avons constaté que l'information recueillie sur la qualité du service des programmes du Portefeuille était insuffisante. L'information recueillie sur la satisfaction du client et les délais de traitement des demandes n'était pas satisfaisante, et on ne pouvait se fier à ce qui avait été recueilli.
13.180 Le Portefeuille compte sur l'analyse du courrier qui provient des clients et sur les représentations des associations d'anciens combattants pour évaluer la satisfaction du client au sujet des services qu'offre le Portefeuille. Bien que ces éléments fournissent une réaction importante de nature générale, ils ne constituent pas une information systématique sur des éléments précis des services. Un sondage détaillé sur la satisfaction du client a été fait en 1980, mais il semble que les résultats aient été peu utilisés et l'enquête n'a jamais été répétée.
13.181 Nous avons appris de gestionnaires, à tous les niveaux de l'organisation, que les délais d'exécution constituaient le principal indicateur qui servait à contrôler les opérations. Dans certains domaines, les gestionnaires doivent fournir des explications écrites lorsque leurs opérations excèdent les délais prévus pour répondre à une demande. Cependant, nous avons constaté que les mesures des délais de traitement les plus importantes étaient erronées. Ce fait était attribuable généralement au manque d'uniformité dans le calcul du temps par les diverses unités organisationnelles. Le ministère ne possède aucun mécanisme de contrôle de la qualité pour s'assurer de l'exactitude et de l'uniformité des méthodes de mesures. Par exemple, il révèle que le délai de traitement d'une demande typique d'allocation d'anciens combattants, au cours de 1985-1986, était de 28,9 jours. Notre échantillon de vérification a montré que le temps réel était d'environ 42 jours. Cet écart provient du fait que dans un bureau régional, on assignait arbitrairement un délai de traitement d'une journée aux demandes rejetées. En fait, celles-ci exigent le même temps que les demandes approuvées.
13.182 Le ministère ne sait pas avec certitude combien d'année-personnes sont utilisées pour dispenser des programmes tels que le Programme des allocations aux anciens combattants et le Programme pour l'autonomie des anciens combattants. Par conséquent, le ministère n'est pas à même de faire des prévisions précises des économies d'années-personnes qui pourraient découler d'innovations dans un programme précis. Lorsque les changements sont effectués, le ministère ne peut juger si les économies prévues ont été réalisées.
13.183 Le ministère fait un usage considérable du surtemps pour répondre à une variété de besoins, y compris les vagues saisonnières dans les volumes de travail. On peut obtenir de l'information sur les heures de surtemps qui ont été payées, mais non dans le cas des employés qui choisissent plutôt d'être rémunérés en congés compensatoires. Bien que le Système central de rapport sur les congés ne dispose pas d'une information fiable, une estimation conservatrice du total des congés compensatoires pris par les employés du ministère des Affaires des anciens combattants, en 1984-1985, donnait un chiffre de 100 000 heures, ou l'équivalent d'environ 50 années-personnes. Le surtemps payé était équivalent à environ 100 années-personnes.
13.184 Il s'agit là d'une dépense importante de ressources par le ministère. Une bonne partie du surtemps a trait aux activités à l'hôpital Sainte-Anne où, comme nous l'avons déjà indiqué, nous avons observé que le surtemps était bien consigné et bien contrôlé. Cependant, le fait qu'il soit impossible d'obtenir des données fiables et opportunes pour les autres programmes du ministère laisse planer des doutes quant à la justesse de l'information que possède le ministère sur les coûts de réalisation du programme et sur la mesure dans laquelle on gère et contrôle l'utilisation du surtemps.
13.185 Évaluation de programme. Dans notre vérification de 1983 qui portait sur l'évaluation de programme dans tout le gouvernement, nous avons constaté des progrès substantiels dans la conduite des évaluations de l'efficacité, depuis 1980. Des méthodes de gestion ont été mises en place et l'on a produit des évaluations satisfaisantes de l'efficacité. Cependant, il n'y a pas un contrôle systématique de la mise en oeuvre des recommandations de l'évaluation.
13.186 Le Portefeuille a maintenant élaboré un système de contrôle et il a évalué une partie importante de ses programmes. Nous nous sommes rendus compte que l'on utilise les résultats de l'évaluation. Par exemple, une évaluation faite en 1983 des programmes de distribution des médicaments en vigueur au ministère a conduit à l'utilisation croissante d'un régime privé de distribution de médicaments pour dispenser ce programme. L'évaluation la plus récente, celle sur le Bureau de services juridiques des pensions, a permis de recueillir des données détaillées sur plusieurs aspects importants du fonctionnement du Bureau, y compris des données sur la satisfaction du client. Le Bureau a commencé à donner suite à plusieurs des recommandations du rapport.
13.187 La fonction d'évaluation a continué de faire des progrès importants. Depuis 1980, c'est le principal moyen dont le Portefeuille s'est servi pour évaluer l'efficacité de programme, et on a évalué tous les programmes principaux.
13.188 Obligation de rendre compte au Parlement. Le ministère renseigne le Parlement au moyen du rapport annuel et de la Partie III du Budget des dépenses. Nous avons examiné cette information afin de déterminer si elle était exacte et assez complète pour donner une image globale du rendement financier et opérationnel du Portefeuille.
13.189 Les deux documents se conforment aux directives gouvernementales et constituent l'information de base en vue de l'examen de la part du Parlement. Des améliorations ont été apportées chaque année dans les rapports. Cependant, certaine information comportait des inexactitudes importantes, et celle qui concernait le rendement de certains programmes était insuffisante, notamment les programmes de santé du ministère. Il serait difficile en l'occurrence pour les députés de déterminer si les crédits votés ont été bien utilisés. Le Portefeuille nous avise que lorsque les nouveaux systèmes de mesures du rendement seront en service, ils fourniront davantage d'information à ce propos.
13.190 Nous avons conclu que le Portefeuille n'avait pas assez porté d'attention à assurer l'exactitude de ses rapports sur l'obligation de rendre compte. La plupart des inexactitudes résultent d'inexactitudes dans les systèmes d'information interne du Portefeuille. Les mécanismes de contrôle de la qualité ne sont pas suffisants pour assurer l'exactitude de l'information fournie à l'intérieur et à l'extérieur. En conséquence, comme nous l'avons mentionné au paragraphe 13.181, l'information sur les délais de traitement des demandes d'allocations d'anciens combattants présentait un écart important. De la même manière, pour 1984-1985, la Commission canadienne des pensions fait état de délais de traitement des demandes de pensions d'invalidité, à tous les niveaux, qui correspondent environ à la moitié du temps réel enregistré au cours de cette période. Comme nous l'avons mentionné au paragraphe 13.68, les coûts dont on a fait rapport pour les opérations du Programme des allocations aux anciens combattants sont de 50 p. 100 plus élevés que les coûts réels et, par conséquent, les coûts des soins de santé ont donc été sous-estimés dans la même proportion.
13.191 Le Portefeuille a fait rapport des résultats de l'évaluation du Programme du Bureau de services juridiques des pensions, dans la Partie III du Budget des dépenses. L'évaluation a permis de mesurer si la préparation de la cause était satisfaisante et de recueillir de l'information sur la satisfaction des clients en ce qui concerne les efforts du Bureau. De tels rapports servent à renseigner les membres du Parlement au sujet de l'efficacité d'un programme. Cependant, nous avons constaté que le rapport d'évaluation a quelque peu exagéré les conclusions généralement positives de l'évaluation. Le Portefeuille a fait état d'une étude de cas portant sur des causes soumises récemment qui a révélé que "le Bureau atteint son objectif d'assurer le plus haut niveau possible d'examen et d'évaluation grâce à la qualité de sa représentation des clients". En fait, l'évaluation a conclu que le Bureau atteignait cet objectif, "la plupart du temps" et donnait une liste de plusieurs domaines qui nécessitaient des améliorations de l'efficacité. Ces remarques n'étaient pas incluses dans la Partie III du Budget des dépenses. D'autres part, l'évaluation n'a pas, et ne pouvait pas, mesurer réellement si l'on avait atteint "le plus haut niveau possible d'examen et d'évaluation".
13.192 Le ministère des Affaires des anciens combattants devrait porter une plus grande attention à l'exactitude et à l'uniformité de l'information qu'il fournit dans la Partie III du Budget des dépenses et dans son rapport annuel au Parlement et voir à présenter un volume suffisant d'information sur le rendement.
Commentaire de la direction : Le nouveau cadre suggéré pour le plan opérationnel ainsi que pour les nouveaux systèmes de mesure du rendement, qui viendront s'ajouter aux modifications du système des rapports internes, devraient permettre la production d'une information exacte et cohérente.