14.2 L'an dernier, nous avons assigné à un groupe particulier la responsabilité de ces vérifications spéciales et nous avons prévu d'en publier les résultats dans un chapitre du Rapport annuel.
14.3 C'est la Direction des vérifications spéciales qui s'est vu confié le mandat d'examiner certains programmes ou activités au sein d'un ministère ou d'un groupe de ministères. Habituellement, ces vérifications portent sur des questions qui ne font pas l'objet d'une vérification régulière en dépit de leur importance réelle. Ainsi, grâce à cette approche, on accroîtra l'efficience et l'efficacité du Bureau de vérification et les résultats du travail pourront être communiqués dès que possible au Parlement.
14.4 Le chapitre de cette année traite des rapports suivants :
14.7 Nous nous sommes spécialement attardés sur les méthodes d'élaboration et de gestion des projets d'immobilisations en usage dans les ministères. Nous avons tenté de déterminer le lien entre les projets et les plans des ministères en nous référant plus particulièrement aux stratégies permettant d'atteindre les objectifs du programme.
14.8 Nous avons examiné les systèmes de gestion des projets en usage pour s'assurer qu'ils étaient conformes aux règlements existants et pour évaluer dans quelle mesure ils répondaient aux critères.
14.9 Nous avons également examiné les contrats pour chaque projet afin de voir si les ministères et organismes de services (notamment le ministère des Approvisionnements et Services, et le ministère des Travaux publics) avaient suivi les directives du Conseil du Trésor et du ministère en matière d'accords contractuels.
14.10 Selon l'état d'avancement des projets, nous avons étudié la phase de prise de possession, étape où l'équipement ou la construction est remis à la Couronne, afin d'examiner si le ministère avait bien reçu l'équipement ou le bâtiment tel que prévu au contrat.
14.12 Définition des besoins. Dans plusieurs projets, les besoins n'ont pas été bien définis. Dans le cas du Complexe Guy Favreau à Montréal par exemple, on avait établi le besoin de locaux mais sans préciser quelque exigence.
14.13 Définition des projets. En général, les projets prenaient de l'ampleur au fur et à mesure qu'ils devenaient plus précis. Dans le cas du Projet de modernisation des radars (PMRA) de Transports Canada, cette expansion par regroupement de projets connexes s'est traduite par un coût d'investissement qui est passé de 46 millions de dollars en 1978, à 811 millions de dollars en 1985. Une partie seulement de cette augmentation est attribuable à des améliorations techniques et à l'inflation, tandis que la plus grande partie s'explique par l'installation d'équipements supplémentaires qui n'étaient pas entièrement justifiés.
14.14 Analyse des options. On n'a pas examiné à fond toutes les options pour chaque projet. On n'a pas envisagé une construction par la Couronne plutôt qu'un bail avec option d'achat (crédit-bail) et des équipements réduits pour satisfaire aux exigences minimales du ministère. Ainsi, les décideurs ne disposaient pas de toutes les options possibles pour chacun des projets.
14.15 La conception. Les ministères ont bien géré les contrats pour la conception préliminaire et détaillée. Le seul problème relevé dans ce domaine a été celui du choix des consultants qui parfois, sans autorisation formelle, a dû être ratifié par le Conseil du Trésor après coup.
14.16 L'approvisionnement. Les ministères ont en général bien géré les activités d'approvisionnement.
14.17 Les rapports au Parlement. Les coûts du crédit-bail du Complexe Guy Favreau ont été cumulés avec ceux d'autres baux de sorte qu'il n'a pas été facile d'établir le coût total du projet. Cette méthode, bien qu'elle soit conforme à la politique du gouvernement en matière de rapports alors en vigueur, n'a pas permis de connaître le coût total du projet.
14.18 Voici l'étude de quelques cas qui illustrent bien nos constatations.
14.20 Le contrôle de la circulation aérienne au Canada. La circulation aérienne selon les règles de vol aux instruments, à proximité des aéroports et une fois l'avion en route, dépend de règles à suivre et du contrôle par radar. Avant l'invention du radar, toute la circulation aérienne était régie par des règles à suivre. Depuis, on utilise à la fois les radars et les règles à suivre, mais des radars ne sont installés que dans les zones de forte circulation aérienne, lorsque les avantages de cet équipement onéreux justifient les coûts d'installation et de fonctionnement.
14.21 Dans les deux types de contrôle de la circulation aérienne, on laisse une zone tampon de sécurité autour des appareils en vol au moyen d'autorisations de continuer ou de changer d'altitude. Sans radar, le contrôleur ne peut pas voir l'avion et doit se fier aux indications du pilote pour connaître son altitude ou sa position par rapport à une aide à la navigation placée au sol. La méthode, relativement compliquée, limite le nombre d'appareils qui peuvent être pris en charge dans un espace donné, pour un niveau de sécurité donné, pendant un laps de temps donné. Avec un système radar, le contrôleur voit l'écho de l'avion et peut par conséquent assurer le même niveau de sécurité dans une zone tampon de sécurité plus réduite. Ainsi, dans les zones encombrées, la circulation aérienne sera bien plus fluide.
14.22 En général, le passage du contrôle par instructions au contrôle par radar dans un aéroport ne devient rentable que si le nombre de vols aux instruments (sans aide visuelle au sol ou par rapport aux autres avions) atteint un certain seuil. Le nombre de jours par an pendant lesquels les conditions météorologiques sont si mauvaises qu'elles nécessitent le vol aux instruments au lieu du vol à vue constitue également un facteur. C'est pourquoi il est beaucoup plus facile de justifier le besoin d'un contrôle par radar (plus onéreux) dans les aéroports où les vols aux instruments sont nombreux. Les avantages excèdent largement les coûts quelles que soient les conditions météorologiques. Toutefois, dans les aéroports où les vols aux instruments sont rares ou de fréquence moyenne, la circulation aérienne et les conditions météorologiques sont telles que le contrôle de la circulation par instructions est souvent plus rentable, quel que soit le niveau de sécurité recherché.
14.23 Historique du Projet de modernisation des radars (PMRA). Les radars de contrôle de la circulation aérienne se classent en deux catégories : les radars de zone terminale pour le contrôle des arrivées et des départs des avions; les radars de surveillance secondaires ou radars de surveillance secondaires autonomes pour le contrôle en route des vols à la vitesse de croisière d'un point à l'autre. Les renseignements provenant des radars de zone terminale peuvent servir aux deux autres réseaux de radars en route. Notre vérification a porté essentiellement sur les radars de surveillance des zones terminales de certains aéroports.
14.24 Entre 1958 et 1961, était mis en place l'équipement radar de base de la circulation aérienne au Canada. Entre 1961 et 1983, le réseau s'est amélioré grâce à l'ajout de radars de surveillance secondaires, de quelques nouveaux radars de zone terminale et d'un système de traitement et d'affichage des données appelés JETS (relais de visualisation des phases en route et terminale). Au cours de cette période, on a apporté plus de 100 modifications aux radars d'origine pour maintenir ou accroître la capacité de fonctionnement du réseau. Lorsque le Conseil du Trésor s'est vu proposer le Projet de modernisation des radars en 1981, les besoins de renouvellement de l'équipement étaient manifestes depuis longtemps. De plus, le programme proposé prévoyait une vaste expansion du réseau déjà en place.
14.25 Méthode de vérification. Nous nous sommes attardés sur la phase de planification du projet PMRA et sur le fait que Transports Canada a justifié le projet par une analyse avantages-coûts. Transports Canada s'est fondé sur la règle qui suit : si les avantages escomptés ne sont pas au moins équivalents aux coûts pendant la durée de service, le projet n'est pas rentable. Nous avons examiné les analyses avantages-coûts pour un certain nombre d'emplacements afin de déterminer s'ils répondaient bien à ce critère et si les hypothèses avaient été raisonnables.
14.26 Définition des besoins. En 1969, ce sont des spécialistes du contrôle de la circulation aérienne et des télécommunications de Transports Canada qui ont défini les besoins de remplacement des radars anciens. Ces derniers ont élaboré une série de projets de remplacement portant sur plus d'une décennie, projets qui ont été intégrés au PMRA en 1981. L'estimation de ces coûts par les ministères est passée de 46 millions de dollars en 1978, à 579 millions de dollars (dollars constants) en 1983, soit 811 millions en dollars courants (voir la pièce 14.1). De cette augmentation, 232 millions de dollars peuvent être attribués à l'inflation. De 1978 à 1983, le projet a survécu grâce à de nombreux changements, mais il n'y avait eu aucun recensement des besoins au cours de cette période d'élaboration et donc aucun moyen d'évaluer la justification des installations retenues. Normalement les directions de Transports Canada responsables des besoins aux usagers des services aéronautiques auraient dû étudier ces besoins. Cette première étape de la planification de la durée utile des installations aurait dû fournir l'information nécessaire pour déterminer le nombre et le type de radars requis pour les opérations et la sécurité.
(Cette pièce n'est pas disponible)
14.27 Analyse des options. Nous avons examiné les options étudiées par Transports Canada pour vérifier si le ministère avait bien passé en revue toutes les principales options techniques du projet PMRA. À notre avis, le ministère avait bien examiné une vaste gamme de solutions techniques avant d'en arriver à une décision finale.
14.28 Définition du projet. Transports Canada n'a pas adopté les techniques de gestion reconnues liées à la durée de service de l'équipement. On a abordé le projet PMRA à l'envers. Le ministère a mis au point les exigences techniques et les plans du réseau et les a fait approuver par le Conseil du Trésor avant même d'effectuer une analyse des besoins de fonctionnement. Cette analyse doit contenir les justifications économiques relatives à la taille et à la complexité du projet ainsi qu'à l'implantation des divers éléments. Conclusion de ce travail à rebours : l'analyse a servi à justifier le nombre de radars déjà demandés plutôt qu'à déterminer les besoins minimaux en radars neufs.
14.29 Une fois établis les besoins de fonctionnement, Transports Canada a justifié le projet en comparant la valeur en dollars des avantages prévus avec le coût de chaque installation radar de station terminale pour déterminer les aéroports à équiper et leur nombre. Toutefois, la version finale du document n'a pu être disponible avant août 1983, deux ans après l'approbation de principe du projet, et deux mois après l'approbation par le Conseil du Trésor de la présentation finale du ministère.
14.30 La gestion du projet. Dès la création du bureau du projet à la suite de l'approbation, le programme PMRA a été bien géré. Le contrat qu'ont établi le bureau du projet et le ministère des Approvisionnements et Services était complet et les retombées industrielles ont été relativement substantielles pour l'industrie canadienne.
14.31 Analyse avantages-coûts. Dans son analyse avantages-coûts, Transports Canada a surestimé les avantages économiques du projet PMRA. Le fait de ne pas adopter des techniques de gestion portant sur la durée entière de service de l'équipement et de ne pas fournir une valeur précise des besoins de fonctionnement et du niveau du service requis avant l'analyse technique explique cette surestimation.
14.32 La surestimation des avantages s'est produite surtout dans le cas des aéroports où les avantages prévus dépassaient de peu les coûts de la durée de service de l'équipement, et notamment lorsque ces avantages étaient fondés sur des prévisions optimistes du volume de la circulation aérienne aux instruments. À ces emplacements, une réduction même limitée des avantages modifiait le rapport avantages-coûts au point que la mise en place d'équipements ne pouvait se justifier. Par exemple, une diminution de 1 p. 100 du taux de croissance de la circulation aérienne prévue produisait une diminution de 10 p. 100 des avantages.
14.33 À notre avis, au moins 3 des 24 emplacements radar de surveillance en zone terminale n'auraient pas dû être retenus selon les critères de Transports Canada. Si les analyses avantages-coûts du ministère avaient été fondées sur des données et des variables correctes, ces trois aéroports (à un coût moyen de 13,2 millions de dollars chacun) n'auraient pas été inclus dans le projet initial. Il en résulte que l'estimation du projet aurait été inférieure de 39,6 millions de dollars.
14.34 Au lieu d'établir un ordre de priorité pour les projets ministériels, Transports Canada a classé les différents éléments d'un projet (emplacements des radars) en s'appuyant sur une analyse avantages-coûts pour chaque élément, ce qui tend finalement à justifier la dimension du projet au niveau souhaité. En outre, le ministère n'a pas indiqué au Conseil du Trésor à quel point les résultats de ces études étaient sensibles à la moindre variation des prévisions. On a donc eu tendance à surestimer les prévisions de circulation aérienne afin de justifier le projet proposé, même si pendant ce temps le trafic diminuait de façon marquée.
14.35 Transports Canada devrait revoir son approche de l'analyse avantages- coûts afin qu'elle serve de fondement à l'établissement d'un ordre de priorités pour ses projets concurrents. Tous les risques et limites de l'analyse devraient être clairement indiqués dans les documents du projet.
14.36 Transports Canada devrait aussi s'assurer que les besoins de fonctionnement sont bien justifiés avant d'élaborer les exigences techniques et les plans de système.
14.39 Étendue de la vérification. Nous avons passé en revue la nécessité, la définition et la gestion du projet ainsi que les options envisagées. Nous avons également examiné les méthodes d'établissement des rapports et de calcul des coûts réels et prévus.
14.40 Données de base. En 1966, le ministère des Travaux publics (TPC) signalait le manque d'espace dans les immeubles fédéraux à Montréal. De plus, le ministère précisait que la location de bureaux était très onéreuse, ce qui rendait les besoins d'agrandissement et de regroupement difficiles du point de vue économique. La même année, on approuvait en principe le regroupement des fonctionnaires fédéraux au centre-ville de Montréal dans un seul complexe à bureaux.
(La photo n'est pas disponible)
14.41 À la suite de l'approbation de principe, la planification d'ensemble de ce projet a été entravée par la succession des divers gouvernements, ministres, et cadres supérieurs. Ces changements ont entraîné une modification des politiques de crédit-bail, du taux de décentralisation et de croissance de la fonction publique, créant une situation instable au stade de l'élaboration des plans. De plus, une évolution du marché immobilier, notamment en faveur d'un plus grand nombre de bureaux à louer au centre-ville de Montréal, a eu un effet négatif sur les plans du ministère.
14.42 Jusqu'en 1972, TPC a négocié avec une coopérative qui envisageait un projet commun de développement. Le projet visait la construction d'un complexe commercial et à bureaux dans Montréal. Les négociations ont été rompues en raison de mésententes sur le partage des coûts et la prise de décisions et surtout lorsque TPC a décidé qu'il fallait plus d'espace que prévu dans ce projet. Au cours des quatre années suivantes, le personnel de TPC a continué à étudier les besoins en espace. Des consultants ont pendant ce temps travaillé à la conception de l'immeuble.
14.43 En 1976, le concept d'origine, fondé sur les besoins en espace d'alors, avait changé. En effet, la demande d'immeubles à bureaux avait baissé à Montréal et les gens du quartier étaient opposés au regroupement des fonctionnaires fédéraux ainsi qu'à la trop grande concentration de personnes qu'entraînerait une telle conception. Il fallait - c'était là le besoin le plus important - assurer une présence fédérale forte à Montréal. Par la suite, cette préoccupation est demeurée au centre du projet.
14.44 La construction a commencé par le soubassement en 1978, puis s'est arrêtée en 1979 et a finalement repris en 1980. En septembre 1983, les employés du gouvernement ont commencé à occuper les tours à bureaux au fur et à mesure que les étages étaient aménagés. L'occupation complète est prévue pour 1986.
14.45 Définition des besoins et des exigences. Au cours de la phase de planification, TPC n'a pas mis en place des méthodes qui auraient permis de définir clairement les besoins liés à ce projet. Pas plus qu'il n'a établi des critères pour établir la taille des services à regrouper. Le ministère a effectué plusieurs études pour analyser les besoins en bureaux. Toutefois, celles-ci n'indiquent pas la raison du non-renouvellement de certains baux ou du non-remplacement de certains immeubles en regard de l'ensemble du besoin. Par exemple, en 1978 le ministère cite l'immeuble du 715 de la rue Peel, à Montréal, comme pouvant fournir les bureaux supplémentaires requis.
14.46 En 1976, lorsque l'objectif d'une présence fédérale forte à Montréal est devenu prioritaire, il n'y avait toujours pas de définition précise des besoins en la matière. Les besoins en espace ont donc fluctué considérablement au cours de la période de planification. La pièce 14.2 illustre ces changements.
(Cette pièce n'est pas disponible)
14.47 La décision d'inclure ou non des logements a été un facteur important de la définition des besoins. De 1978 à 1981, la Société canadienne d'hypothèques et de logement a, logiquement, conseillé de ne pas les inclure. En 1978 et 1979, des études de TPC ainsi qu'une révision en 1980, concluaient que le ministère devrait remplacer les logements par des aires de bureaux. Nous n'avons pas trouvé d'étude ou d'analyse favorable à l'inclusion des logements dans le projet. Le ministère nous a finalement informés que la décision d'inclure des logements faisait suite à une directive de l'extérieur. Le ministère a donc loué l'espace situé au-dessus du soubassement pour y aménager quatre immeubles à logements et ce, pour une valeur nominale d'un dollar chacun.
14.48 Au cours de la période où la question des logements était à l'étude, TPC a également examiné la possibilité d'utiliser l'immeuble du 715, rue Peel pour combler le besoin original, soit procurer l'espace supplémentaire nécessaire au regroupement des employés du gouvernement à Montréal. Rien n'indiquait que cette option eût modifié la dimension du Complexe Guy Favreau.
14.49 Analyse des options. En 1979, le ministère a engagé des consultants pour préparer une analyse avantages-coûts. Ils ont présenté 15 options parmi lesquelles :
L'option la plus économique, selon les consultants, consistait à annuler les plans du Complexe Guy Favreau, à vendre l'immeuble du 715, rue Peel et à louer les locaux commerciaux disponibles pour répondre aux besoins présents et futurs. Ils ont calculé que cette option fournirait un surplus de 18,7 millions de dollars, fondé sur une économie annuelle de 2 millions de dollars par rapport au statu quo.
L'option la moins coûteuse prévoyait la construction et la propriété par l'État du Complexe Guy Favreau avec des bureaux supplémentaires au lieu de logements. Cette option exigeait également la vente de l'immeuble du 715, rue Peel. Selon les consultants, il fallait s'attendre à un déficit net de 23 millions de dollars, fondé sur un déficit annuel de 2,5 millions de dollars.14.50 Le programme d'action qu'à recommandé et choisi TPC pour être mis en application se classait 14e sur la liste de 15 options présentées par les consultants. Il s'agissait de construire le Complexe Guy Favreau, y compris les logements et les tours à bureaux à crédit-bail. Dans l'analyse avantages-coûts de cette solution, les consultants avaient calculé un déficit de 4,6 millions de dollars par an pour un total de 43 millions de dollars. Selon le ministère, la décision de retenir cette option s'appuyait sur des facteurs autres qu'économiques.
14.51 Le choix des tours à bureaux à crédit-bail n'était pas justifié financièrement selon l'analyse avantages-coûts des consultants. Le Comité de stratégie immobilière de TPC a indiqué, en 1978 et 1979, que la seule raison pouvant justifier l'option de crédit-bail était le manque de liquidités et de fonds ainsi que la réduction des budgets d'investissement de TPC.
14.52 Définition du projet. En raison de l'incertitude entourant les besoins en locaux, de la nature du projet (logements ou bureaux) et du mode de financement et de construction (propriété de l'État ou crédit-bail) le ministère eu du mal à définir le projet (caractéristiques, dimensions et calcul des coûts initiaux). Ainsi en 1976, TPC a reçu l'autorisation de passer des marchés avec les architectes et les principaux consultants pour la conception détaillée. Parallèlement, le ministère recommandait le report de la construction jusqu'à une période plus propice pour l'industrie de la construction à Montréal. Malgré cela, on a engagé les consultants en décembre 1976 à raison de 50 000 $ par mois pendant au moins six mois, période d'interruption au cours de laquelle le comité du Cabinet chargé des opérations gouvernementales a réévalué le projet. TPC a soutenu que les consultants avaient été engagés pour participer au réexamen du projet. Au mois d'août 1977, 2,9 millions avaient été dépensés pour l'élaboration de concepts et n'avaient produit aucun avantage, sinon très peu, pour TPC à cause des changements majeurs des besoins en locaux. En 1984, le ministère a apporté des modifications à ses méthodes contractuelles pour l'engagement de consultants.
14.53 Les contrats de conception. En décembre 1971, TPC a commencé la sélection des consultants. En octobre 1973, le Conseil du Trésor a autorisé TPC à conclure un contrat avec des architectes et des ingénieurs-conseils afin de mettre au point la conception du projet. Les consultants ont commencé les études de conception détaillée avant que le Conseil du Trésor n'ait approuvé les contrats. En 1972, le ministère évaluait la conception à 900 000 $. En novembre 1974, ce coût passa à 1,68 million de dollars, puis à 2,24 millions en 1975. Ces augmentations qui, au total, ont atteint 2,9 millions, sont le fruit de changements apportés à la définition du projet, à l'étude des besoins, au financement et à d'autres révisions du concept d'origine.
14.54 Conception détaillée et construction. En 1981, TPC a voulu obtenir l'autorisation finale pour le projet de construction. Il a donc présenté les objectifs détaillés du projet, l'énoncé des travaux, l'échéancier, le budget, l'organisation et les méthodes de contrôle appropriées. Au moment de l'approbation par le Conseil du Trésor, la conception détaillée était presque terminée. Le seul problème majeur non résolu était le bruit élevé lié au système de chauffage, de ventilation et de climatisation, qui dépassait nettement les normes. On avait soulevé ce problème avant même que l'entrepreneur commence l'installation. Pour répondre aux normes prescrites, on a apporté certaines modifications à la maquette, mais elles n'ont pas été intégrées à l'installation elle-même, avant que le bâtiment ne soit occupé.
14.55 Rapport au Parlement. Les sommes prévues au Budget des dépenses pour le coût total du projet prêtaient à confusion car elles étaient souvent bien inférieures aux coûts prévus par le ministère et moins élevées que les montants approuvés par le Conseil du Trésor. Par exemple, en 1975-1976, 1976-1977 et 1977-1978, le budget prévoyait des coûts de projet de 13 millions, 13 millions et 17 millions respectivement. De plus, le budget indiquait que ces coûts correspondaient à l'étude de faisabilité, à la conception préliminaire et à l'acquisition du terrain. Au cours de la même période, des documents internes et d'approbation du Conseil du Trésor indiquaient un coût estimatif total de plus de 200 millions de dollars pour le projet. En 1981-1982, le budget indiquait un coût de 44 millions de dollars pour le projet, alors que le document d'approbation du Conseil du Trésor de 1978 indiquait un coût de 100 millions de dollars. La pièce 14.3 illustre bien cette situation.
(Cette pièce n'est pas disponible)
14.56 Le paiement annuel d'environ 11 millions de dollars pour les trente-cinq prochaines années aux termes d'un accord de crédit-bail est un élément du coût du projet. Cet élément n'a été divulgué pour la première fois au Parlement qu'en 1985. Le rapport présenté au Parlement dans ce cas était cependant conforme à la politique du gouvernement en vigueur à l'époque.
14.57 Sommaire des coûts. Voici les coûts totaux du Complexe Guy Favreau :
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(Budget des dépenses - 1986)
(en millions de dollars)
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Coût des immobilisations
Valeur actualisée des paiements aux termes du crédit-bail |
102,2 $
87,9 |
| Total | 190,1 $ |
14.59 Actuellement, les immeubles fédéraux et les immeubles loués au centre-ville de Montréal totalisent environ 210 000 mètres carrés, dont 55 000 mètres carrés au Complexe Guy Favreau et 40 000 mètres carrés au 715, rue Peel. Le Complexe Guy Favreau ne fournit que 25 p. 100 des locaux nécessaires pour répondre à l'objectif de regroupement prévu au départ.
14.60 Le ministère a fait la liste d'un certain nombre de coûts afin d'établir les loyers des clients et de comparer les résultats de son étude de faisabilité avec celle d'autres projets semblables. Ces coûts qui s'élèvent à 10 millions de dollars ont été dans une large mesure non productifs :
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(Millions
de dollars)
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| Contrats avec des consultants avant août 1977 | 2,9 $ |
| Coûts des réparations et de l'inspection sur place à la suite de l'interruption du travail de 1980 | 0,3 |
| Coûts des logements imputables à la SCHL et coûts additionnels de la modification du projet | 4,5 |
| Sous-utilisation des lieux | 2,3 |
| Total | 10,0 $ |
14.62 Modifications apportées par le ministère. Depuis la construction du Complexe Guy Favreau, le ministère a apporté des modifications aux méthodes de gestion de projet, y compris la mise au point du système de réalisation des projets et du système d'analyse des placements immobiliers. Nous avons l'intention dans les vérifications futures d'évaluer l'impact de ces améliorations.
14.64 Importance de la flotte du MPO. L'importance de la flotte et les valeurs de remplacement des navires sont les suivantes :
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Nombre de navires
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Valeur
(en millions de dollars)
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| Gestion des pêches | 103 | 235 $ |
| Recherche sur les pêches | 19 | 95 |
| Hydrographie/océanographie | 120 | 345 |
| Total | 242 | 675 $ |
14.65 Étendue de la vérification. Nous avons examiné les activités du MPO concernant l'acquisition des principaux navires. Ces activités comprenaient le remplacement de navires lorsqu'ils atteignaient la fin de leur durée de service du point de vue économique. Nous avons également examiné les méthodes de gestion des projets pour s'assurer qu'elles étaient conformes à celles du Conseil du Trésor et aux pratiques commerciales courantes.
14.66 Définition des besoins. Les programmes d'acquisition des navires pour les quatre activités du ministère des Pêches et Océans figurent dans le Plan stratégique d'acquisition de bateaux, plan qui compte deux parties et s'étend sur plusieurs années. Le plan établit le besoin en termes de jours-navires. Élaboré en 1981, le dernier programme (VASP III) traite de la planification des acquisitions sur six ans (de 1982 à 1988). En mai 1982, le Conseil du Trésor a approuvé comme plan global, la première partie, le VASP A, qui indique en détail le remplacement et les remises en état des navires au milieu de leur durée de service. Il faudra que chaque projet de remplacement ou de remise en état majeure soit approuvé. La seconde partie, le VASP B, qui traite des apports supplémentaires à la flotte, n'a pas été approuvée par le Conseil du Trésor.
14.67 À l'origine, l'affectation des fonds, par année, a été un trait principal du programme VASP avec la réserve que, une fois approuvé, le financement prévu d'un projet particulier puisse être modifié pour composer avec la réalité d'un programme de construction pluriannuel. Cette caractéristique s'avère essentielle pour tenir compte des contingences dans l'industrie de la construction navale où des retards de livraison des équipements peuvent repousser la date de livraison finale d'un navire ainsi que le paiement d'acomptes. La réserve a été abrogée en juillet 1985.
14.68 Conclusions. La justification des besoins en termes de navires-jours est insatisfaisante pour certains aspects du programme. Par exemple, les navires de patrouille sont justifiées par une étude non étayée par l'expérience concrète. Sciences et levés océaniques (SLO), lors de la préparation de VASP III, n'a pas effectué d'évaluation globale des besoins en navires-jours qui découlent des priorités de programme et de son mandat. Au lieu de cela, il a justifié chaque commande de navires supplémentaires. Pour la région de l'Atlantique par exemple, on a justifié l'acquisition d'un nouveau navire polyvalent sur l'hypothèse de l'augmentation possible du nombre de scientifiques à l'Institut océanographique de Bedford. Dans la région du Pacifique, SLO n'a pas entièrement justifié les besoins en navires conformément au programme VASP III.
(La photo n'est pas disponible)
14.69 Le ministère reconnaît ces problèmes et nous a annoncé qu'en prévision du nouveau plan d'acquisition (VASP IV), il apporte des améliorations à la planification du programme et à la justification des niveaux de service en mer.
14.70 Pour justifier l'acquisition de nouveaux navires, le ministère des Pêches et des Océans devrait s'appuyer sur les besoins annuels en navires-jours fondés sur des niveaux de service établis à partir des politiques et des priorités en matière de programmes.
14.71 Analyse des options. Pour l'élaboration du VASP, le ministère avait analysé diverses solutions, telles des patrouilles d'hélicoptères, avant de décider de construire des navires correspondant aux besoins. Il s'agit là d'une méthode très sensée.
14.72 Le processus d'acquisition. Nous avons examiné l'acquisition de deux des plus récents et importants navires en construction, le navire hydrographique John P. Tully et le navire de patrouille Leonard J. Cowley.
14.73 Le processus d'acquisition qu'a adopté le ministère pour remplacer les navires est conforme aux méthodes établies par le Conseil du Trésor pour les projets d'immobilisations. Nous avons constaté que la procédure suivie pour l'établissement des besoins, la conception, la rédaction du cahier des charges et la passation des contrats est complète et judicieuse.
14.75 Les publications du gouvernement, par exemple les livres, revues, brochures et documents à feuilles mobiles, sont gratuites ou destinées à la vente. Les publications gratuites sont celles que l'on offre sans frais au public. Ces publications gratuites, ainsi que les politiques et procédures administratives qui les régissent, ont fait l'objet de la présente vérification.
14.76 Les publications gratuites sont produites, distribuées et offertes en vertu des politiques administratives du Conseil du Trésor et des ministères. La politique et les procédures administratives du gouvernement en matière d'édition pour ce qui est des publications destinées à la vente et des publications gratuites sont exposées dans le Manuel de la politique administrative du Conseil du Trésor et sont en vigueur depuis l977.
14.77 Le Conseil du Trésor est chargé d'interpréter la politique en matière d'édition, de surveiller sa mise en application, d'évaluer son efficacité et de maintenir son caractère pertinent.
14.78 Le Centre d'édition du ministère des Approvisionnements et Services (MAS) est chargé de superviser et de coordonner les activités d'édition du gouvernement. Entre autres, il doit déterminer, après avoir consulté les ministères, la catégorie de toutes les publications prévues, c'est-à-dire si elles sont gratuites ou destinées à la vente.
14.79 Les ministères sont censés mettre en oeuvre tous les aspects de la politique administrative en matière d'édition par l'entremise d'un agent des publications ministérielles.
14.80 Il ne faut pas confondre "édition" et "impression". L'impression constitue une étape de l'édition, un processus complexe qui aboutit à un produit fini. Elle comporte quatre étapes fondamentales - déterminer le besoin d'une publication et en estimer les coûts; planifier la production et préparer un manuscrit; imprimer; et distribuer.
14.81 La première étape, c'est-à-dire la détermination d'un besoin d'information pour un auditoire cible, est d'une importance critique. C'est alors qu'un ministère décide que, s'il veut faire progresser un programme, il doit fournir au public cible de l'information sous forme d'imprimés, plutôt qu'au moyen d'autres modes de communication. La décision de publier l'information engage le ministère à assumer tous les coûts qui découlent des étapes subséquentes du processus.
14.82 Les coûts qui se rapportent à la seconde étape comprennent les heures que le personnel consacre à la conception, à la rédaction, à la traduction, à la révision et à la préparation en vue de l'impression. La troisième étape comprend les coûts d'impression et de reliure. Il y a également tous les coûts associés à la distribution (expédition, mise à la poste, entreposage, entretien des stocks), y compris la liquidation des exemplaires inutilisés ou périmés.
14.84 Notre vérification a porté sur toutes les étapes de l'édition et sur les systèmes financiers existants qui normalement devraient faire connaître les coûts qu'entraînerait une décision de publier.
14.86 La procédure de consultation qui existe entre le Centre d'édition et les ministères pour recommander si les publications doivent être gratuites ou destinées à la vente n'a pas d'heureux résultats.
14.87 À l'exception des coûts d'impression, la politique ne mentionne pas si les autres coûts associés à une publication - préparation du manuscrit, présentation graphique, traduction , distribution et expédition, etc. - doivent être estimés, relevés et signalés.
14.88 Dans une circulaire qu'il publiait en l984, le Conseil du Trésor demandait que l'on établisse un plan annuel d'édition pour le ministère, plan qui comprendrait des données sur le coût global et sur le nombre de publications projetées et, pour chaque titre, le coût global et unitaire. Nous avons constaté que les éléments du coût global n'étaient pas définis et que, dans les cas où les ministères avaient établi les coûts, il arrivait souvent que ceux-ci se rapportaient uniquement aux coûts d'impression.
14.89 Nous n'avons rien trouvé indiquant que le Secrétariat du Conseil du Trésor s'acquitte de sa responsabilité de surveiller le système de la production des publications gratuites.
14.90 Selon la politique en matière d'édition, il faut tenir des dossiers exacts et posséder une méthode officielle de liquidation des publications excédentaires destinées à la vente. Il n'en faut pas cependant pour les publications gratuites.
14.92 Dans la plupart des cas, on ne faisait pas de façon courante et systématique une estimation des principaux coûts des publications gratuites avant l'édition et on ne les recueillait pas ensuite pour fins de comparaison. En règle générale, à moins d'obtenir les ressources auprès du secteur privé par voie de contrat, on utilisait le coût de l'impression comme principal élément de coût pour la planification et la budgétisation (voir la pièce 14.4).
(Cette pièce n'est pas disponible)
14.93 De plus, on a constaté que :
14.95 Nous avons trouvé dans les ministères vérifiés certains des éléments d'une gestion valable des publications. En fait, ces ministères avaient commence, avant que débute la vérification, à remédier à certains des points faibles relevés.
(La photo n'est pas disponible)
14.102 En plus de fournir un soutien direct aux ministres, la Direction des communications gère les services de la publicité, des expositions et de l'audio-visuel, de même qu'une partie des publications du ministère. La direction réalise environ 140 nouveaux "produits" d'information chaque année pour les secteurs de programme. Dans le domaine de la publication, la Direction des communications a mis l'accent sur les publications "générales", scientifiques ou non, qui sont destinées à l'ensemble du public canadien ou à de larges segments de ce dernier.
14.103 Tout secteur de programme du ministère peut produire lui-même des publications gratuites ou destinées à la vente. Nous avons identifié au moins 16 secteurs de programme ayant des responsabilités dans le domaine de l'édition. Par exemple, la Commission géologique du Canada (CGC), qui fonctionne depuis 1842, a publié 190 rapports scientifiques en 1985. Le Centre canadien de la technologie des minéraux et de l'énergie (CANMET) publie annuellement environ 450 rapports sur les recherches techniques. Toute cette documentation des programmes est fortement axée sur l'aspect scientifique et technique, mais une bonne partie pourrait intéresser des segments du grand public.
14.104 D'autres secteurs de programme publient aussi des produits d'intérêt général de façon indépendante ou, comme c'est le cas pour la Division des programmes énergétiques domiciliaires, en collaboration avec la Direction des communications. Par exemple, la Division des programmes énergétiques domiciliaires distribue gratuitement environ 4 millions de brochures d'information chaque année sur les économies d'énergie dans les maisons.
14.106 Une déclaration de mandat de 1985, approuvée par le sous-ministre, exige que la Direction des communications surveille et évalue toutes les activités d'information du ministère. Cette responsabilité n'est pas assumée entièrement. Par exemple, nous avons constaté que l'on avait distribué des "produits" sans que la direction ne les examine pour vérifier s'ils étaient conformes au Programme de symbolisation fédérale, aux politiques du Conseil du Trésor sur les stéréotypes sexuels et aux normes du ministère sur la qualité linguistique. Même si la direction a un mandat très large, elle ne dispose pas des moyens pour assumer les responsabilités qui lui ont été confiées.
14.107 La politique du Conseil du Trésor en matière d'édition exige que le ministère désigne un "agent des publications ministérielles" qui doit revoir tous les projets de nouvelles publications et présenter au ministère des Approvisionnements et Services (MAS) un plan annuel qui décrive tous les projets de publications du ministère. Le directeur général de la Direction des communications, en sa qualité d'agent des publications ministérielles, a présenté un plan de publications pour 1984-1985, mais ce plan ne comprenait pas certaines publications gratuites ni la plupart des publications destinées à la vente - par exemple, les neuf volumes prévus de la Commission géologique du Canada sur la géologie du Canada et un livre de la Direction des levés et de la cartographie intitulé "Photo-interprétation et le territoire canadien".
14.108 Certains secteurs de programme ont les moyens officiels de coordonner leurs propres activités de communication; d'autres ne l'ont pas. La Direction des communications a son propre processus de planification pour les "produits" d'intérêt général qu'elle réalise pour les programmes. Ce processus comprend la consultation, les services de conseils et d'aide et représente une nette amélioration sur la situation de 1983, alors que le groupe de la vérification interne du ministère signalait l'absence de processus de planification opérationnelle viable au sein de la direction. Toutefois, à moins qu'on ne le lui demande, la direction ne s'occupe habituellement pas des publications techniques destinées à la communauté scientifique. Par conséquent, elle ne peut pas facilement identifier tous les éditeurs indépendants du ministère ou produire un plan complet des publications.
14.109 La Direction des communications a commencé à clarifier son mandat en élaborant un guide du rédacteur pour le ministère et quatre ébauches de politiques visant la publicité, le matériel audio-visuel, les expositions et les publications. Toutefois, le projet de politique en matière d'édition ne définit pas clairement l'expression "publication générale" qui identifierait les publications dont la direction assumerait la responsabilité. Par exemple, la politique ne dit pas clairement si une série de volumes de la CGC sur les roches et les minéraux, à l'intention des collectionneurs, serait considérée par la direction comme étant d'intérêt général, laissant ainsi un doute sur qui en assume la responsabilité, la CGC ou la direction. De plus, cette politique ne dit pas qui a la responsabilité d'établir s'il y a un besoin pour la publication, si on avait envisagé d'autres méthodes de communication et si les objectifs, le groupe cible et l'estimation des coûts figurent en détail dans les plans d'édition des "produits".
14.110 En examinant la répartition des responsabilités liées à l'information du grand public, nous avons constaté que EMR a plus de 40 points d'information, qui relèvent de 9 différentes unités organisationnelles, dont chacun a sa propre série d'exemplaires de l'information ministérielle.
14.111 Le manque de clarté qui entoure le mandat de gestion de la fonction "communications" empêche le ministère de fournir un service d'information complet et coordonné. Par exemple, EMR n'a pas de catalogue maître de toutes les publications d'intérêt général du ministère qui indiquerait où elles sont disponibles. EMR ne possède pas non plus de liste à jour d'experts au sein du ministère qui pourraient aider les employés du bureau d'information à répondre aux demandes de renseignements émanant du public. Comme la répartition actuelle de responsabilités ne comporte aucun rôle de coordination des points d'information, EMR manque des occasions de faire connaître au maximum les objectifs de ses programmes et le public est privé d'un "point d'information unique".
(La photo n'est pas disponible)
14.112 Le ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources devrait clarifier les responsabilités et les pouvoirs en matière de gestion et de coordination des activités de communication avec le grand public.
Commentaire du ministère : Les questions qu'ont relevées les vérificateurs concernant le mandat seront examinées et précisées, en particulier celles touchant les publications et l'accès du public à cette information.
14.115 Pour tous les produits, nous avons pu obtenir un énoncé général des objectifs et l'identification du groupe cible que le ministère visait. Plusieurs des produits s'adressaient à un segment précis du public comme les étudiants, les propriétaires de maisons ou les collectionneurs de roches.
14.116 Connaissance du groupe cible. Après avoir établi en gros les objectifs et le groupe cible, il serait normal que l'auteur précise les résultats que le ministère désire en publiant un document. Cela suppose une connaissance du genre de personnes que le ministère veut rejoindre, de la meilleure façon de le faire et de ce que le groupe connaît ou comprend déjà au sujet des politiques et programmes de EMR.
14.117 Plusieurs des dossiers de produits que nous avons examinés ne renfermaient pas ce genre d'information sur le profil du groupe cible. Par exemple, le dossier d'une affiche qui dépeint une mine souterraine typique ne renfermait aucune donnée objective sur la compréhension qu'a le public de l'industrie minière. Le Secteur de la politique minérale a demandé ce genre de renseignements pour qu'il lui soit plus facile d'élaborer sa série d'affiches sur les mines, mais, pour des raisons de coût, aucune étude n'a encore été faite.
14.118 Les publications et les diverses annonces de la Division des programmes énergétiques domiciliaires ont été étayées par des études de profil des groupes cibles. Pour des produits de moindre importance ou à faible budget, nous reconnaissons que des études ou des analyses officielles pour déterminer le groupe cible ne seraient peut-être pas rentables. Toutefois, lorsqu'il n'y avait pas eu d'études officielles, les dossiers ne présentaient pas de façon appropriée l'information connue ou les hypothèses concernant le groupe cible.
14.119 Estimations des coûts. Les plans des produits renferment normalement des estimations des coûts des contrats de services. Toutefois, aucun des plans de produits ne renfermait d'estimation d'autres coûts importants et le coût total prévu du produit. Les coûts importants peuvent comprendre la planification, la rédaction, la révision, les services de création, la traduction, l'impression, la gestion de la production, la distribution, l'entreposage et l'évaluation.
14.120 Comparaison des coûts et des avantages. Nous avons trouvé très peu de preuves qu'il y avait comparaison des coûts et des avantages prévus des produits de communication, avant qu'on ne décide d'aller de l'avant avec l'élaboration. Par exemple, la Direction des levés et de la cartographie a entrepris, en 1974, la rédaction d'un manuel sur l'interprétation des photographies aériennes. Le manuel devait être pour usage interne et pour les étudiants avancés du secondaire, les étudiants d'université, les industries d'exploitation de l'énergie et des ressources et d'autres personnes qui commençaient à utiliser des photos aériennes. Le livre, "Photo-interprétation et le territoire canadien", qui coûte 60 , est paru en mai 1985.
14.121 Selon notre examen des dossiers de projets, nous en avons conclu que, avant de procéder à l'élaboration du livre, le ministère n'a pas fait l'estimation de tous les coûts importants reliés à la production d'une telle publication. Rien n'indique que le ministère a comparé les coûts estimés et les avantages prévus, comme l'augmentation des ventes de photos aériennes du ministère. Il nous a été impossible de déterminer le coût total des 4 150 exemplaires imprimés. Toutefois, les "débours divers" ont été d'environ 300 000 et plusieurs employés de EMR ont consacré des mois et, dans certains cas, des années à préparer les figures et les clichés, à mettre au point le contenu et à coordonner le processus d'élaboration. Au moment du notre vérification, 62 p. 100 des livres étaient en stock, 24 p. 100 avaient été vendus et 14 p. 100 avaient été distribués gratuitement.
14.122 Solutions de rechange. Nous aurions cru trouver des analyses de solutions de rechange comme le fait de savoir si une publication serait aussi rentable qu'une exposition ou de la publicité. Toutefois, les dossiers, en général, ne faisaient nulle mention que le ministère avait envisagé d'autres méthodes pour communiquer le message voulu. Dans le cas des publications gratuites, les dossiers n'indiquaient pas que l'on eût officiellement considéré la perspective d'exiger un prix ou non. La plupart des publications de la Direction des communications et toutes les publications de la Division des programmes énergétiques domiciliaires sont gratuites.
14.123 Plans de distribution. Dans plusieurs cas, nous n'avons pas pu trouver de plan établi avant l'élaboration pour assurer que les produits atteindraient les groupes cibles. Par exemple, la trousse d'information "Danger Explosifs" ne renfermait aucun plan de distribution auprès des groupes cibles, soit les écoliers et les forces policières. On a mis cinq ans à concevoir la trousse; un an après leur parution, 55 p. 100 des 2 070 exemplaires avaient été distribués dans des écoles de deux provinces. Cinq p. 100 avaient été distribués à des forces policières et à d'autres groupes et 40 p. 100 demeuraient en stock. La trousse d'information est distribuée sans frais; les coûts totaux ne sont pas connus.
14.124 Revue attestée par la Direction des communications. La Direction des communications s'est dotée d'un comité qui revoit les propositions des secteurs visant des produits pour lesquels son appui est nécessaire. On nous a dit que par le biais cette revue, les directeurs et les agents de programme qui siègent au comité étudient en détail les propositions en regard des avantages comparés aux coûts, de la présentation et d'autres solutions de rechange. Toutefois, nous n'avons trouvé que peu de preuves bien étayées qu'un examen approfondi des propositions ait eu lieu, ni justification des décisions prises. Nous n'avons pu non plus trouvé dans les dossiers sur les produits des renseignements qui auraient permis au comité de prendre de façon appropriée des décisions où le souci d'économie ait sa juste part. D'ailleurs, la formule type de présentation des propositions n'était pas adéquate pour aborder, de façon complète et uniforme, certains aspects du produit comme sa nécessité, ses objectifs, le public cible et les solutions de rechange.
14.125 En résumé, plusieurs des dossiers sur les produits que nous avons examinés ne renfermaient que peu des renseignements susmentionnés. De meilleures données de planification aideraient le ministère à déterminer au départ si le coût d'un projet en vaut la peine et, plus tard, s'il est rentable.
14.126 Le ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources devrait s'assurer que les dossiers et les plans des produits d'information renferment de l'information pertinente sur les objectifs, les coûts et les avantages, les précisions sur les groupes cibles, les solutions de rechange, le temps opportun et les méthodes de distribution prévues.
Commentaire du ministère : La documentation constituée dans le cadre de la planification des communications sera améliorée de façon à y inclure des références précises aux facteurs qu'ont relevés les vérificateurs.
14.128 EMR n'inscrit pas les coûts de main-d'oeuvre pour un produit particulier. Dans certains cas, par exemple le livre sur la photo-interprétation, nous croyons qu'il y a eu des coûts importants de main-d'oeuvre. Pour la plupart des produits, les auteurs ont admis que des ressources humaines précises avaient été nécessaires pour la rédaction, la révision, la conception, la traduction ou la gestion de l'élaboration du produit.
14.129 Le ministère inscrit les frais réels engagés pour des services obtenus par contrat auprès du MAS ou de fournisseurs de l'extérieur pour la conception graphique, l'impression et la distribution. Toutefois, ces frais ne sont pas toujours imputés à des produits en particulier. Le système de rapports sur les projets de la Direction des communications n'indique pas les dépenses réelles engagées pour chaque produit. De même, pour plusieurs produits de secteurs de programme, les auteurs ont indiqué les contrats, mais ils ne pouvaient pas fournir les registres des frais réels engagés pour chacun d'eux. Nous avons trouvé très peu de preuves indiquant que les coûts réels importants étaient analysés et comparés aux estimations.
14.130 Le ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources devrait étudier la faisabilité de l'inscription des coûts de main-d'oeuvre réels ou estimés pour chaque produit ou pour des groupes de produits reliés.
14.131 Lorsqu'il est pratique de le faire et que le coût d'un produit d'information et son incidence sur le marché le justifient, le ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources devrait déterminer et inscrire les coûts réels de chaque produit à des fins de planification et de contrôle.
Commentaire du ministère : La comptabilisation des coûts réels a débuté de façon sélective et sera élargie.
14.133 Le direction n'a pas de système approprié de contrôle des stocks qui comprenne, par exemple, une liste à jour de toutes les publications, des quantités en réserve et du volume de distribution.
14.134 La direction a reconnu la nécessité d'améliorer son système d'inventaire pour minimiser les situations de pénurie de stocks, pour fournir des niveaux appropriés de réapprovisionnement et pour réduire au minimum les frais d'entreposage. La direction prend des mesures pour corriger les problèmes.
14.136 Pour déterminer si les activités de communication aident EMR à atteindre les objectifs de ses programmes, il serait normal que des évaluations soient effectuées à plusieurs niveaux, y compris :
14.138 Jusqu'ici, la Direction des communications s'est appuyée sur une rétroaction officieuse comme principale source de renseignements pour l'évaluation, choisissant de concentrer sur les produits de grande envergure ses ressources d'évaluation limitées. On a récemment établi un poste permanent en évaluation afin de fournir un programme d'évaluation élargi et plus systématique.
14.139 À l'exception des programmes énergétiques domiciliaires, les secteurs de programme comptent généralement sur une rétroaction officieuse, subjective.
14.140 Nous admettons que l'évaluation officielle de certains produits peut ne pas être rentable. Toutefois, sans efforts supplémentaires dans ce domaine, le ministère peut manquer de belles occasions de mieux faire connaître ses programmes au sein de la population en général.
14.141 Lorsqu'il est rentable de le faire, le ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources devrait évaluer l'efficacité de ses produits afin de pouvoir en tenir compte lorsqu'il faut décider de réimprimer des publications existantes ou de lancer de nouveaux produits pour aider à l'exécution d'un programme.
Commentaire du ministère : Voir le paragraphe 14.143
14.142 À ce jour, les évaluations n'ont pas non plus touché l'ensemble des activités liées à la fonction "communications" du ministère, y compris des questions comme la façon dont le grand public découvre quelle information est disponible, où la trouver et dans quelle mesure les gens réussissent à trouver, obtenir et utiliser les renseignements diffusés par EMR.
14.143 Le ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources devrait évaluer l'efficacité avec laquelle il communique de l'information au grand public.
Commentaire du ministère : Comme l'indiquent les vérificateurs, nous avons déjà abordé cette question. Il nous est impossible d'allouer plus de ressources à l'évaluation mais nous entreprendrons, à même les ressources actuelles, des évaluations de certaines publications destinées au grand public.
14.144 Bonne mise en application des recommandations de vérification. Il y a trois ans, un rapport de vérification interne a fourni une évaluation de la Direction des communications et a signalé de sérieuses faiblesses dans sa gestion. Le Groupe de vérification interne a noté depuis que la direction a repris toutes ses recommandations de vérification et qu'on a appliqué des mesures correctives.
14.145 Conclusion. Notre vérification nous a permis de déterminer les besoins suivants : d'abord, il faut clarifier les responsabilités et les pouvoirs en matière de gestion des communications de EMR avec le grand public et, ensuite le ministère doit examiner l'efficacité de ses communications pour atteindre les objectifs des programmes, y compris le contact avec le grand public. Dans tout le ministère, nous avons aussi constaté des omissions dans l'information relative aux coûts et dans d'autres données de planification pour les produits que nous avons examinés. Il en ressort que l'on peut améliorer les méthodes et les contrôles de gestion au sein des activités liées à la fonction "communications".
14.146 Nous reconnaissons la difficulté d'introduire de nouveaux processus et de nouvelles activités, comme l'évaluation des produits, à un moment où le ministère est tenu de réduire le nombre de ses années-personnes. Il est possible que nos recommandations ne puissent s'appliquer, au départ, qu'aux produits les plus coûteux ou qui ont le plus d'importance auprès du public. Toutefois, nous croyons que la mise en application de ces recommandations fournirait une meilleure information à ceux qui doivent prendre les décisions et les aiderait à assurer une utilisation plus rentable des ressources en communication.
14.148 Son mandat est de promouvoir et de soutenir la recherche et l'érudition dans le domaine des sciences humaines et de conseiller le ministre sur les aspects de cette recherche que ce dernier lui demande d'examiner. L'objectif du CRSH est de financer certaines activités des chercheurs canadiens afin de promouvoir la recherche et l'érudition dans le domaine des sciences humaines et d'encourager l'excellence à cet égard. Cet objectif comporte quatre sous-objectifs:
(La photo n'est pas disponible)
14.150 Le CRSH est dirigé par un conseil d'au plus 22 membres, incluant le président et le vice-président. Ces membres, qui proviennent pour la plupart de la communauté universitaire, sont nommés par le Gouverneur en conseil. Est établi également un Bureau du Conseil constitué du président, du vice-président et d'au moins 6 membres désignés par le Conseil. Ce Bureau du Conseil exerce les fonctions du Conseil entre les réunions de ce dernier. Le Conseil est soutenu dans ses fonctions par soixante et un (61) comités de sélection dont les membres sont choisis par le directeur général de la direction des Programmes. Les membres de ces comités, dont la plupart sont des universitaires, ne font pas partie du personnel du CRSH (voir la pièce 14.5).
(Cette pièce n'est pas disponible)
14.151 Le programme du CRSH comporte deux activités: "Subventions et bourses", qui représente 90 p. 100 des dépenses totales, et "Administration". Les dépenses du CRSH pour l'exercice 1985-1986 s'élèvent à 57,2 millions de dollars pour les subventions et les bourses, et à 6,4 millions de dollars pour les dépenses d'exploitation, de réalisation du programme et de soutien. L'effectif autorisé était de 107 années-personnes. L'administration du CRSH est centralisée à Ottawa.
14.154 Les pouvoirs du Conseil, du Bureau du Conseil et du Comité de la haute direction ont été établis. Toutefois, des questions qui ont trait aux opérations courantes comme l'affectation des employés, la coordination des échéanciers des comités de sélection, la gestion de la trésorerie, etc. sont fréquemment traitées à tous les niveaux. Cette situation engendre un certain chevauchement, des retards et une inefficience dans les opérations.
14.155 En outre, nous avons constaté qu'il y a des retards quant à la solution de certains problèmes portés à l'attention du Conseil. Ces problèmes sont illustrés par les exemples suivants :
14.157 Le Conseil devrait :
14.159 La planification générale et la gestion des ressources humaines. Lors de notre vérification, la haute direction du CRSH n'avait pas établi de plan opérationnel global qui tienne compte de ses priorités, des dates cibles et de la coordination de ses activités. Par conséquent, le CRSH ne pouvait faire une planification appropriée de ses besoins en ressources humaines. Il ne pouvait non plus définir ses besoins en matière d'information de gestion, ni fournir à ses gestionnaires une orientation qui leur permette d'intégrer leurs activités à celles de l'ensemble de l'organisation.
14.160 En outre, la haute direction du CRSH n'avait pas fixé d'indicateurs de la charge de travail. Elle ne pouvait donc pas prévoir ses besoins actuels ni ses besoins futurs en ressources humaines. La gestion n'avait pas défini les tâches à accomplir, ni le nombre, ni la catégorie d'employés dont elle avait vraiment besoin pour s'assurer que l'exécution de ses programmes se fasse de façon économique, efficiente et efficace.
14.161 À titre d'exemple, les responsabilités des agents de programme de la direction des Subventions de recherche ont été considérablement réduites depuis 1979. Cependant, aucune revue formelle des descriptions de tâches ou des catégories et niveaux n'avait été complétée. De plus, les mêmes critères de sélection étaient toujours utilisés en dotation et le CRSH engageait des employés ayant des compétences qui ne correspondaient pas à celles qu'exigeait le travail; d'où, éventuellement, des coûts salariaux plus élevés que ceux justifiés par le travail ou encore, une sous-utilisation des compétences des employés.
14.162 Nous avons également remarqué que la haute direction n'avait pas préparé de plan d'action pour établir l'équilibre entre les besoins futurs et les éléments en place. On ne préparait pas de plans de relève pour les postes clés ni de plans de dotation.
14.163 Ainsi, au cours de 1985-1986, il y a eu rotation de personnel dans plus de la moitié des postes du CRSH. Ces derniers étaient alors occupés par des employés intérimaires, temporaires ou saisonniers. Nous reconnaissons que plusieurs de ces changements traduisaient un effort de la part de la haute direction pour permettre aux employés de diversifier leur expérience. Cependant, l'absence d'approche planifiée pour la dotation engendrait de sérieux problèmes de réactions en chaîne où le départ d'un(e) employé(e) occasionnait le déplacement de trois à cinq autres personnes au sein de l'organisation. Cette situation a eu des effets sur l'efficience des opérations et a généré des coûts supplémentaires en dotation.
14.164 De plus, on n'avait pas préparé de plan approprié pour minimiser, chez les employés, les répercussions des mises à pied et de la réduction des années-personnes, laquelle s'avérait nécessaire. Ce manque de planification, combiné à l'incertitude engendrée par la possibilité d'autres mises à pied dans la fonction publique, a influé de façon négative sur le climat et sur les relations de travail. C'est pourquoi le CRSH, étant aux prises avec des problèmes de relations de travail, a dû faire face à des coûts administratifs supplémentaires.
14.165 La haute direction du CRSH devrait:
Un plan de gestion des ressources humaines, fondé sur le plan opérationnel global, sera établi. Il tiendra compte des éléments qui figurent dans cette recommandation et devrait être achevé d'ici le 1er avril 1987.
14.166 Le suivi des projets. Avant de lui faire parvenir le paiement de la subvention, le CRSH exige du bénéficiaire qu'il s'engage à lui envoyer, à la fin du projet, un rapport financier et un rapport d'activités.
14.167 Nous avons observé que le suivi visant à s'assurer que les rapports requis ont été transmis et qu'ils sont satisfaisants n'avait pas été effectué au complet dans 34 des 73 cas que nous avons examinés, soit dans 46 p. 100 des cas. De plus, le système informatisé de rappel des dossiers qui devait être mis en place il y a plus d'un an ne fonctionnait toujours pas. Donc, dans les cas où il y a des sommes d'argent inutilisées ou des dépenses inadmissibles, il y a risque que ces paiements en trop ne soient pas recouvrés des bénéficiaires.
14.168 Nous avons remarqué qu'en 1985-1986 des déboursés supérieurs à 19 millions de dollars, ou 75 p. 100 de la valeur des subventions qui visaient des projets de recherche n'étaient pas sujets à un examen après l'achèvement des projets. Donc, on ne prenait pas assez de mesures pour s'assurer que les projets complétés avaient été exécutés de façon appropriée.
14.169 La haute direction du CRSH devrait:
D'ici 1987-1988, les procédures de suivi concernant les projets de recherche subventionnés comprendront un examen détaillé d'un petit nombre de projets terminés qui auront été choisis au hasard.
14.170 Les résultats de la recherche. Depuis son établissement en 1977, le CRSH a attribué plus de 150 millions de dollars en subventions de projets de recherche. Cependant, le CRSH ne consigne pas systématiquement, sous une forme facilement accessible, les résultats des travaux de recherche qu'il subventionne. Il n'est donc pas en mesure de savoir ce qui a été produit en contrepartie des sommes qu'il a investies dans la recherche, ni de communiquer à la communauté des chercheurs et au grand public, les résultats des recherches obtenus au moyen de ses subventions. Ainsi, les utilisateurs éventuels ne peuvent prendre connaissance de travaux qui pourraient leur être utiles.
14.171 La haute direction du CRSH devrait mettre à la disposition du Conseil, à intervalles réguliers, les titres et thèmes des travaux de recherche réalisés. Ces renseignements devraient être également accessibles à la communauté des chercheurs et aux autres parties intéressées.
Commentaire de la haute direction du Conseil : La haute direction déploiera un effort concerté afin d'établir une procédure en vertu de laquelle les bénéficiaires feront systématiquement rapport et les employés assureront la cueillette des renseignements nécessaires pour fournir au Conseil les résultats de la recherche qu'il finance au moyen de ses divers programmes de subventions. Ces renseignements seront également mis à la disposition des autres parties intéressées. Ce système devrait être en service d'ici la fin de 1987-1988.
14.172 L'évaluation de programme. Nous avons constaté que les objectifs et les sous-objectifs du CRSH ont été définis clairement, ce qui devrait permettre l'établissement d'objectifs opérationnels précis.
14.173 L'évaluation de programme vise à fournir périodiquement une information digne de foi, pertinente, utile et objective, dans des délais raisonnables afin de faciliter l'affectation des ressources, l'amélioration des programmes et l'obligation de rendre compte.
14.174 À la fin de l'exercice 1983-1984, l'approche du CRSH, dans le domaine de l'évaluation de programme, était satisfaisante, mais depuis cette période, les ressources financières liées à cette fonction ont été réduites. Les activités en cours dans le domaine de l'évaluation de programme sont le fruit d'initiatives entreprises avant octobre 1984. Depuis lors, aucune autre proposition pour de nouvelles études d'évaluation de programme n'a été élaborée et le poste de coordonnateur de l'évaluation n'a pas été pourvu. En conséquence, le CRSH ne s'est pas conformé à la politique gouvernementale, ni à sa propre politique à l'égard de l'évaluation de programme.
14.175 Le CRSH nous a informé que ce poste serait pourvu à la mi-juin 1986. Quoique la situation semble sur le point d'être corrigée, il reste qu'il y a une période d'au moins 19 mois durant laquelle aucune nouvelle évaluation de programme n'a été élaborée. Il en résulte une réduction de l'information nécessaire à la prise de décision concernant les programmes.
(Cette pièce n'est pas disponible)
14.177 Le ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources et le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien dirigent conjointement l'APGTC. Cette situation, qui fait suite à la signature d'un protocole d'entente par les deux ministres, confère un statut particulier à l'APGTC. En effet, elle ne représente pas un programme ou une direction au sein d'un ministère donné, ni ne jouit de l'indépendance d'une société d'État. L'APGTC est plutôt un organisme indépendant qui représente les intérêts des deux ministres susmentionnés par le biais de l'administration de la Loi sur le pétrole et le gaz du Canada et de la Loi sur la production et la conservation du pétrole et du gaz.
14.178 L'APGTC compte environ 200 employés et son coût de fonctionnement est de près de 12 millions de dollars par année. Elle s'efforce de remplir son mandat en gérant les droits associés au pétrole et au gaz et elle contrôle les aspects opérationnels, professionnels et environnementaux liés aux activités du pétrole et du gaz.
14.179 L'APGTC administre également le Fonds renouvelable pour l'étude de l'environnement, ainsi que les fonds octroyés à la province de la Nouvelle-Écosse en vertu de la Loi sur l'Accord entre le Canada et la Nouvelle-Écosse sur la gestion des ressources pétrolières et gazières. En 1985-1986, la Nouvelle-Écosse a reçu environ 85 millions de dollars en vertu de cette loi.
14.181 La pièce 14.7 montre la place qu'occupe l'APGTC au sein des deux ministères concernés et indique les éléments du Programme de l'énergie examinés au cours de vérifications antérieures ainsi qu'au cours de la présente vérification.
(Cette pièce n'est pas disponible)
14.182 Au moment de la vérification de l'APGTC, nous voulions relever les questions qui, à notre avis, revêtaient une certaine importance pour le Parlement, plus particulièrement en ce qui concerne le souci de l'économie et de l'efficience ainsi que les méthodes employées pour mesurer l'efficacité et en faire rapport.
14.183 Nous devions réaliser notre vérification en trois phases distinctes : l'aperçu général, l'étude préparatoire et l'examen.
14.184 Au cours de l'aperçu général, nous avons principalement lu et analysé les textes de loi, les rapports annuels et d'autres documents semblables. Nous voulions nous familiariser avec l'APGTC et le contexte dans lequel elle opère.
14.185 Au cours de l'étude préparatoire, nous avons interviewé des dirigeants de l'APGTC, déterminé les principales procédures et activités opérationnelles, ainsi que les principaux systèmes financiers et systèmes de gestion, examiné les résultats d'autres vérifications, enquêtes et études relatives à l'APGTC, et effectué une analyse détaillée des recettes et dépenses. Nous voulions avoir une connaissance plus approfondie de l'APGTC et identifier les questions d'importance éventuelle nécessitant un examen plus poussé. L'étude préparatoire nous a fournis l'information pertinente suivante.
14.186 La Direction de la vérification interne du ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources a effectué une vérification de l'APGTC en 1983-1984, vérification qui a porté sur le souci de l'économie et de l'efficience. L'APGTC est d'ailleurs en train de donner suite aux recommandations contenues dans le rapport de vérification interne.
14.187 Les activités de l'APGTC ont également fait l'objet d'une étude de la part de Commission royale d'enquête sur le désastre marin de l'Ocean Ranger, dont les rapports ont été publiés en 1985-1986. L'APGTC, en collaboration avec les ministères concernés, travaille actuellement à l'application des recommandations comprises dans ces rapports.
14.188 Les fonds octroyés à la province de la Nouvelle-Écosse en vertu de la Loi sur l'Accord entre le Canada et la Nouvelle-Écosse sur la gestion des ressources pétrolières et gazières représentent la plus importante dépense dans les livres de comptes de l'APGTC. Des 85 millions de dollars environ versés à la province, quelque 80 millions ont été transférés au Fonds de développement Canada - Nouvelle-Écosse. La province se sert des sommes versées à ce Fonds pour financer les projets approuvés par le ministre fédéral de l'Énergie, des Mines et des Ressources. Le vérificateur général de la province doit vérifier l'exactitude des dépenses réelles engagées et payées à même ce Fonds. Les sommes versées au Fonds de développement Canada - Nouvelle-Écosse sont remboursables par la province.
14.189 Notre étude préparatoire nous a permis de constater que, exception faite des éléments signalés ci-dessous, aucune question ne mérite d'être signalée au Parlement. À notre avis, il est peu probable que des travaux de vérification supplémentaires permettent de déceler de telles questions. En conséquence, nous avons mis fin à notre vérification avant la phase de l'examen parce que nous estimons qu'il serait inutile de poursuivre en ce moment.
14.191 Depuis la création de l'APGTC, on a négocié ou renouvelé plus de 170 accords en vue de l'exploration. Les frais de transaction liés à ces accords s'élèvent à plus de 1 million de dollars.
14.192 D'après les rapports annuels de l'APGTC, on a conclu la plupart des 170 accords d'exploration en 1983 et durant les années antérieures. Cependant, les documents définitifs n'ont été remis pour signature aux explorateurs qu'en 1985, et les frais de transaction n'ont été calculés qu'en 1986.
14.193 Les systèmes et procédures de l'APGTC n'ont pas permis de s'assurer que les frais de transaction soient calculés à la dernière étape du processus de négociation. Le système des rapports de gestion ne signalait pas non plus le montant cumulé des frais non facturés liés à des accords conclus mais non appliqués.
14.194 Nous estimons que le retard dans la présentation des documents définitifs ainsi que le fait que l'APGTC n'a ni calculé ni exigé en temps opportun des frais de transaction, d'une valeur dépassant 1 million de dollars, ont réduit considérablement la possibilité de recouvrer la totalité de la somme.
14.195 L'APGTC devrait calculer le montant des frais de transaction au moment de la signature ou du renouvellement de chaque accord d'exploration, et elle devrait modifier son système de rapports mensuels de gestion, de façon à inclure des données sur les frais de transaction calculés, sur les sommes perçues et sur les sommes à percevoir.
Commentaire du ministère : L'APGTC possède maintenant un système automatisé des comptes débiteurs permettant de s'assurer que toutes les sommes perçues ou à percevoir sont notées pour chaque accord d'exploration. Ce système permettra d'obtenir des rapports mensuels qui énuméreront les comptes débiteurs en ordre chronologique, et qui indiqueront toutes les sommes pouvant être perçues au cours d'une année. Ces montants figureront dans notre rapport mensuel de gestion.
14.197 Nous avons examiné les activités de mesure de l'efficacité de l'APGTC dans le but de vérifier si les indicateurs de rendement et les rapports de mesure étaient utilisés à des fins de contrôle de la gestion. Nous avons constaté que les gestionnaires de l'APGTC n'utilisaient ni ne présentaient de la même façon les indicateurs de rendement et les rapports de mesure.
14.198 En 1984, les directions de l'évaluation des programmes du ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources et du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien recommandaient un échéancier en vue de l'évaluation des programmes de l'APGTC. Cet échéancier prévoyait notamment une étude préparatoire à l'évaluation en 1985-1986, et une étude d'évaluation de programmes en 1986-1987. Au moment de notre vérification, ni l'une ni l'autre n'avait encore été effectuée.
14.199 À notre avis, une étude d'évaluation de programmes s'impose à ce stade, et elle devrait permettre notamment de répondre aux questions suivantes :
Commentaire du ministère : Nous prévoyons effectuer une évaluation de programmes d'ici peu. Le groupe d'étude chargé de trouver des moyens d'appliquer les recommandations de la Commission royale d'enquête sur le désastre marin de l'Ocean Ranger mentionnait dans son rapport diverses façons de résoudre les problèmes d'empiètement possibles et de combler les lacunes dans le cas de l'administration et de la réglementation de l'exploitation des ressources pétrolières et gazières des régions éloignées.