2. Votre comité remercie de leur collaboration les témoins qui se sont présentés devant lui.
3. La complexité des règles et des règlements régissant la dotation dans la fonction publique préoccupe grandement votre comité. Il ressort que la méthodologie de dotation est lourde et obscure pour les gestionnaires. Le Vérificateur général a, quant à lui, parlé d"'une science du personnel si complexe et si bizarre...". Pour que le système permettre de répondre aux besoins qu'il est censé satisfaire, il faut simplifier et condenser les règles et les règlements. La Commission, à qui l'on doit la structure des règles en vigueur, doit jouer un rôle de premier plan dans cette entreprise.
6. Le vérificateur général a informé votre comité que les activités de dotation des ministères ne "faisaient l'objet d'aucune surveillance, pratiquement", de la part de la Commission. Cette dernière a reconnu ses lacunes dans ce domaine et elle a admis ne pas effectuer une intégration ni une utilisation efficace des informations recueillies auprès des ministères. Votre comité reconnaît que la Commission prend actuellement des mesures en vue d'accroître et de centraliser ses activités de surveillance. Toutefois, compte tenu de l'importance du principe du mérite et de la nécessité de garantir son application dans le cadre du processus de dotation, votre comité désire être assuré que les activités de surveillance de la Commission sont appropriées et tout à fait conformes à la recommandation du vérificateur général.
7. Les programmes d'action positive nécessitent de la part de la Commission une surveillance étroite et efficace du rendement des ministères. À cet égard, les faits que la Commission a soumis à l'examen de votre comité n'ont pas convaincu ce dernier. Les progrès réalisés dans l'embauche des femmes, des minorités visibles et des personnes handicapées sont d'une lenteur intolérable, les méthodes de surveillance qu'applique la Commission ne semblent pas appropriées.
8. Afin d'accélérer l'application de la politique d'action positive visant les femmes, de l'avis de votre comité, la Commission doit prendre des mesures pour s'assurer qu'au moment de la dotation, on évalue de façon plus approfondie l'expérience qu'elles ont acquise dans le domaine du bénévolat.
a) lui présente un rapport écrit, au plus tard le 30 septembre 1986, faisant état des progrès réalisés en vue d'améliorer la surveillance des activités de dotation des ministères;
b) fasse état dans ce rapport de consultations avec le vérificateur général concernant la mise en oeuvre de sa recommandation, c'est-à-dire que la Commission veille au respect de ses politiques et procédures figurant dans le manuel de gestion du personnel.
c) mette au point des méthodes efficaces de surveillance et d'évaluation des progrès que réalisent les ministères dans l'application des programmes d'action positive, et qu'elle présente un rapport écrit, au plus tard le 30 septembre 1986, faisant état des progrès réalisés à cet égard.
11. Votre comité a remarqué que, à la suite de la réforme administrative réalisée par la Commission et le ministère de l'Agriculture, il a été possible de combler un poste en 44 jours seulement, tout en respectant l'ensemble des règles et politiques de la Commission. Cet exemple montre bien qu'il est possible d'améliorer le processus de dotation. De l'avis de votre comité, la Commission doit prendre les mesures nécessaires pour que - des améliorations similaires soient apportées dans l'ensemble de la fonction publique:
a) élabore un plan d'action applicable à l'ensemble de la fonction publique en vue de réduire sensiblement le temps moyen nécessaire à la dotation des postes, tout en respectant les droits légaux des employés, et
b) fasse rapport par écrit à votre comité, au plus tard le 30 septembre 1986, au sujet des progrès réalisés à cet égard.
14. Votre comité souhaite que des informations à jour sur les mises en disponibilité au sein de la fonction publique soient mises à la disposition des députés. La Commission présente régulièrement des rapports à ce sujet aux gestionnaires de la fonction publique, mais les parties extérieures, notamment les syndicats et les députés, ne sont pas toujours tenues au courant.
a) la Commission fournisse Immédiatement des lignes directrices aux ministères et aux organismes concernant l'application de l'ordre Inverse du mérite;
b) le gouvernement dépose des rapports trimestriels sur les mises en disponibilité au sein de la fonction publique;
c) La Commission fasse rapport à votre Comité au sujet de la recommandation a) ci-dessus au plus tard le 30 septembre 1986; et
d) le gouvernement réponde à la recommandation b) ci-dessus en conformité avec l'article 99(2) du Règlement.
17. Votre comité a constaté que le vérificateur général avait observé de graves lacunes dans le programme de vérification de la dotation de la Commission. Parmi les sujets d'intérêt, signalons les méthodes de vérification, la documentation, la supervision et l'examen des travaux de vérification ainsi que la formation du personnel. Vu l'ampleur des problèmes soulevés, la Commission doit prendre des mesures de taille pour corriger la situation. La Commission a informé votre comité qu'elle avait commencé à s'attaquer à ces problèmes. Toutefois, dans certains secteurs, notamment la gestion des projets et le contrôle de la qualité, le vérificateur général a dit mettre en doute les prétentions de la Commission qui affirme avoir pris des mesures correctives.
a) établisse clairement son mandat en matière de vérification de la dotation et lui fasse rapport de ses progrès à ce sujet, par écrit, au plus tard le 30 septembre 1986;
b) lui fasse rapport, par écrit, au sujet de la mise en oeuvre des recommandations du vérificateur général concernant la vérification, au plus tard le 30 septembre 1986 et, à nouveau, avant le 30 septembre 1987; et
c) fasse état dans ces rapports des consultations avec le vérificateur général concernant la mise en oeuvre de sa recommandation visant à faire en sorte que la Commission complète ses directives sur les méthodes, l'étendue du travail et la documentation, qu'elle s'assure que ses directives sont appliquées, qu'elle révise tous les dossiers de vérification de la dotation, qu'elle Instaure un système de contrôle de la qualité et qu'elle assure la formation des vérificateurs.
19. Un exemplaire des procès-verbaux et témoignages pertinents ( fascicules numéros 29,30 et 32, auquel est joint le présent rapport ) est déposé.
Respectueusement soumis,
La présidente,
AIDEEN NlCHOLSON
2. Votre comité remercie de leur collaboration les témoins qui ont comparu devant lui.
5. D'après votre comité, le fait que la Commission n'ait pas tenu le ministre et le Parlement au courant de tous les changements qui ont été apportés au programme de recherche constitue un manquement grave à ses responsabilités et va à l'encontre de la Loi. Votre comité note que la Commission prépare un nouveau plan de travail pour septembre 1986.
11. Un exemplaire des procès-verbaux et témoignages s'y rapportant ( fascicules nos 28 et 32 qui comprend le présent rapport ) est déposé.
Respectueusement soumis,
Le président,
AIDEEN NICHOLSON
2. Votre comité s'est rendu à Washington et à Londres pour y étudier les usages de ses homologues américains et britanniques dans le but d'améliorer son propre mode de fonctionnement. Il a pu observer de nombreuses pratiques intéressantes, dont un grand nombre toutefois n'auraient pas leur raison d'être dans notre système de comités. Néanmoins, il en a relevé plusieurs autres qui pourraient l'aider à remplir son mandat. Certains changements peuvent être apportés par votre comité lui-même, tandis que d'autres nécessitent l'approbation de la Chambre.
"7(1) Le vérificateur général prépare à l'intention de la Chambre des communes un Rapport annuel".
La présentation en temps opportun des conclusions de vérification contenues dans ces rapport annuels préoccupe au plus haut point votre comité. Par exemple, il arrive que des vérifications intégrées soient terminées plusieurs mois avant la date du dépôt du rapport. Compte tenu de ce qu'il faut parfois jusqu'à deux ans pour terminer ces vérifications, certaines des conclusions qui s'en dégagent peuvent être périmées au moment où le rapport est renvoyé à votre comité.
4. Dans un rapport à la Chambre déposé le 13 juin 1984(58 rapport, 2e session, 32e législature), votre comité a recommandé que la Loi sur le vérificateur général soit modifiée afin de permettre la présentation des rapports à des moments plus opportuns. En octobre 1985, un projet de loi a été présenté à ce sujet par l'honorable député de Prince-Albert. La question a aussi été soulevée à la Chambre le 4 mars 1985 par la présidente de votre comité, l'honorable députée de Trinity.
5. Votre comité est d'avis que les rapports de vérification intégrée (cinq en moyenne chaque année) devraient être déposés à la Chambre dès que la rédaction en est terminée. Cette mesure permettrait à votre comité de traiter en temps opportun des conclusions du vérificateur général et de prendre les mesures qui s'imposent le plus tôt possible après l'achèvement des travaux de vérification. Au Royaume-Uni, le contrôleur et auditeur général dépose de nombreux rapports, qui sont immédiatement examinés par le Comité des comptes publics. Cette façon de procéder s'est avérée des plus pratiques et des plus efficaces.
6. Les autres observations découlant de la vérification annuelle des ministères, des organismes et des sociétés d'État, ainsi que les conclusions provisoires des travaux de vérification intégrée continueraient de faire l'objet d'un rapport annuel.
"7.(1) Le vérificateur général prépare au moins une fois l'an à l'intention de la Chambre des communes un rapport..." et d'apporter les modifications corrélatives.
9. Nous avons remarqué qu'au Royaume-Uni, on réserve chaque année un jour de séance à la Chambre pour permettre à tous les députés de débattre des rapports du Comité des comptes publics. Au Canada, cet usage a aussi cours aux assemblées législatives de l'Ontario, de la Saskatchewan et du Yukon.
12. Votre comité n'est pas entièrement convaincu qu'une commission semblable s'impose au Canada. Toutefois, il ne juge pas approprié que, bien que le vérificateur général soit au service du Parlement, les prévisions budgétaires de son Bureau soient soumises à l'examen du Conseil du Trésor, comme celles de n'importe quel autre ministère du gouvernement. À l'heure actuelle, c'est le Comité permanent de l'administration gouvernementale qui est chargé d'examiner les prévisions budgétaires du Bureau du vérificateur général. Il s'agit là de l'unique responsabilité de ce comité envers le Bureau. Vu qu'il connaît bien le travail du vérificateur général, votre comité estime que toute question ayant trait au Bureau du vérificateur général devrait lui être renvoyée, y compris les prévisions budgétaires. Le Comité des comptes publics pourrait ainsi jouer un rôle plus important dans le fonctionnement du Bureau du vérificateur général et l'examen de ses activités.
14. Votre comité demande au gouvernement de répondre aux recommandations contenues dans le présent rapport, conformément au paragraphe 99(2) du Règlement.
15. Un exemplaire des procès-verbaux et témoignages pertinents ( fascicule no 33, qui inclut le présent rapport ) est déposé.
Respectueusement soumis,
La présidente
AIDEEN NlCHOLSON
2. Votre comité rappelle que le programme de crédits d'impôt à la recherche et au développement scientifiques, proposé dans un document budgétaire présenté pour étude en avril 1983, a été mis en oeuvre après l'adoption de modifications à la Loi de l'impôt sur le revenu en janvier 1984. Le programme, suspendu en octobre 1984, a été supprimé dans le budget de mai 1985.
3. Votre comité tient à souligner que certains des projets de recherche financés en vertu de ce programme ont vraiment contribué à promouvoir la recherche et le développement (R et D) au Canada. Quelques-uns ont même abouti à de nouveaux produits et techniques.
4. Votre comité est d'avis que le ministère des Finances a fait preuve de négligence en ce qui touche l'administration du programme de ClRS en raison de ce qui suit:
a) mauvaise analyse économique des coûts et des répercussions du programme;
b) consultations incomplètes et infructueuses;
c) incapacité de prévoir les conséquences négatives de la méthode du "coup rapide";
d) définition imprécise des activités de recherche admissibles et des mesures de contrôle s'y rapportant;
e) non divulgation de la méthode du "coup rapide" dans le document budgétaire présenté pour étude;
f) incapacité de déceler les signes de danger et de profiter des occasions propices pour mettre fin au programme de ClRS; et
g) manque de méthodes d'évaluation adéquates.
5. Le programme de CIRS visait à accorder des crédits fiscaux aux entreprises s'adonnant à la recherche et au développement au Canada. Pour être admissibles au programme, ces dernières n'avaient pas à attendre d'avoir des impôts à payer. Il leur suffisait d'aviser Revenu Canada de leur intention d'entreprendre des activités de recherche (ce qu'on a appelé une "désignation"). Après avoir obtenu une désignation, elles pouvaient offrir sur le marché des titres donnant droit à un crédit d'impôt égal à 50% de la valeur du titre. Les investisseurs ayant des impôts à payer pouvaient immédiatement se prévaloir de ces crédits. Par mesure de contrôle, les entreprises devenaient passibles d'impôts égaux aux crédits fiscaux acquis, lesquels pouvaient être réduits ou supprimés si les activités de recherche étaient menées dans le délai prévu.
6. Le moins qu'on puisse dire est que le programme de CIRS n'a pas eu les résultats escomptés. Selon les dernières données présentées à votre Comité, les désignations faites en vertu du programme de ClRS se sont chiffrées à 7 milliards de dollars. Compte tenu de la double comptabilisation, les activités de recherche auraient dû s'élever à 5,6 milliards de dollars. Or, en raison de la méthode dite du "coup rapide", il manque au total 2,9 milliards de dollars aux entreprises de recherche pour s'acquitter de leurs obligations et, d'après les dernières statistiques, la Couronne risque de ne pas recouvrer plus de 900 millions de dollars en impôts. En outre, le vérificateur général a estimé que le coût de la mise en oeuvre du programme était à 350 millions de dollars.
7. On en est venu à considérer le programme de CIRS comme un cadeau coûteux, c'est-à-dire une dépense fiscale qui s'est transformée en échappatoire fiscale. Votre comité a tenu quatre séances au cours de l'année dans le but d'établir comment le programme a été adopté et pourquoi il n'a pas eu les résultats escomptés. Afin de répondre à ces questions, votre comité évaluera les trois étapes du programme: l'étape préparatoire, soit les consultations qui ont précédé l'adoption du projet de loi; l'étape législative, c'est-à-dire la mise en oeuvre du programme par l'intermédiaire du régime fiscal; et l'étape de la réaction, soit les modifications qu'il a fallu apporter au programme lorsque des difficultés se sont fait jour.
9. Le ministère a dit à votre comité que les résultats de l'étape préliminaire des consultations avaient permis de procéder à une évaluation des incitatifs fiscaux à la R et D alors en vigueur. Il est ressorti de ces consultations que les incitatifs ne profitaient pas aux entreprises de recherche non imposables. Le ministère a alors décidé de concevoir un programme fiscal dont ces dernières pourraient bénéficier.
10. Le préfinancement constituait l'un des aspects fondamentaux du programme de ClRS. Le crédit fiscal mettait des fonds à la disposition des entreprises pour financer leurs activités de recherche avant même que celles-ci ne soient entreprises. Votre comité estime qu'une mesure fiscale ne devrait pas être appliquée de cette façon, tout simplement parce que des crédits publics sont engagés sans qu'il soit possible d'appliquer des contrôles efficaces.
12. Quant aux consultations officielles qui ont débuté au moment du dépôt du document d'étude, le ministère a affirmé qu'il avait pressenti les grandes et les petites entreprises de R et D ainsi que diverses associations commerciales. Or, on n'a pas, semble-t-il, consulté de comptables, d'avocats spécialisés dans le droit fiscal, de courtiers et d'autres spécialistes financiers. Compte tenu de l'objectif du programme de ClRS qui était de favoriser les investissements dans le domaine de la R et D, votre comité estime que le ministère aurait certainement dû le faire.
13. Votre comité a l'impression que les consultations qui ont eu lieu ont été mal planifiées et incomplètes. De ce fait, le ministère a fait preuve de négligence puisqu'il n'a pas évalué, comme il se devait, au moyen de telles consultations, le principe du programme de ClRS. Pour ne donner qu'un exemple, le document d'étude estimait le coût du programme d'après les dépenses non imposables engagées par les entreprises au titre de la R et D. On n'a pas essayé de confirmer ces prévisions lors des consultations qui ont eu lieu avec les représentants des milieux d'investissement. Par conséquent, rien n'a été fait pour essayer de prévoir la participation au programme qui s'est révélée très forte.
16. Comme l'a souligné le vérificateur général, la loi par laquelle est adoptée une dépense fiscale comme le ClRS constitue la voie de réalisation du programme. Le ministère des Finances aurait dû s'assurer que cette loi comportait des mesures de base protégeant les fonds publics.
17. Votre comité reproche à la Loi créant le programme de ClRS:
a) d'avoir permis l'utilisation de la méthode du "coup rapide"; et
b) d'avoir mal défini les activités de recherche admissibles et les contrôles s'y rapportant.
18. Dans le cas d'une opération de "coup rapide" type, l'investisseur pouvait immédiatement encaisser le titre donnant droit à un crédit d'impôt pour un montant en général égal à 60% de son investissement dans l'entreprise de recherche. Son crédit d'impôt de 50% en main, l'investisseur réalisait un profit rapide et abandonnait ensuite l'entreprise de recherche à son sort. $ cette dernière n'avait pas accès à d'autres fonds, il lui devenait impossible de financer intégralement les activités de recherche admissibles. Selon Revenu Canada, les deux tiers des entreprises opérant de la sorte n'avaient pas accès à du financement secondaire.
19. Votre comité souligne que la majorité des transactions (74%) menées en vertu du programme de CIRS était du genre "coup rapide". Cette méthode avait pour conséquences:
a) de favoriser les abus en offrant un titre gouvernemental unique en son genre ne comportant aucun risque;
b) d'affaiblir la principale mesure de contrôle du programme, soit le crédit fiscal compensatoire, en réduisant les fonds affectés à la recherche admissible; et
c) de créer à la Couronne de mauvaises créances lorsque les entreprises de recherche ne respectaient pas leurs obligations fiscales.
20. Le ministère a affirmé à votre comité avoir prévu les "coups rapides" dès le début du programme de ClRS. Leur objectif était d'accorder des fonds aux entreprises de R et D sans les obliger à se plier à toutes sortes de contraintes administratives. Le ministère a cependant reconnu qu'il n'avait pas prévu que les "coups rapides" priveraient les entreprises de recherche des fonds qui leur étaient nécessaires.
21. Votre comité souligne le fait qu'il n'était pas fait menton de la méthode du "coup rapide" dans le document d'étude. Le ministère a admis que c'est dans un communiqué publié en janvier 1984, après l'adoption de la loi, qu'il a été question pour la première fois de cette méthode à laquelle il a alors donné son aval. En d'autres termes, la méthode du "coup rapide" est le fruit d'une interprétation de la loi. Votre comité voit dans cette omission une lacune grave du processus de consultation et même du processus en vertu duquel le Parlement a approuvé la loi en question.
23. Bien que la Loi de l'impôt sur le revenu définisse de façon générale ce qu'on entend par la "recherche", votre comité estime que le programme de ClRS aurait dû préciser quelles étaient les activités de recherche donnant légitimement droit à un crédit d'impôt. Revenu Canada a confirmé que lors du processus de désignation, tout ce qu'on exigeait des entreprises de recherche était qu'elles fournissent un aperçu des activités qu'elles comptaient entreprendre. Bref, ces entreprises n'étaient pas tenues de fournir des données complètes et vérifiables, ni de se conformer à des directives claires établissant ce qui constituait ou non une activité de recherche véritable. Le ministère des Finances a aussi blâmé les fonctionnaires de ne pas avoir recommandé au ministre l'adoption de mesures permettant de mieux contrôler la qualité des recherches entreprises.
24. En mars dernier, Revenu Canada a informé votre comité que ses fonctionnaires allaient proposer sous peu des lignes directrices définissant clairement les activités de recherche scientifique. Votre comité estime que cela revient à procéder à l'envers. Votre comité juge également que les fonctionnaires visés n'ont pas conseillé adéquatement leur ministre.
27. Étant donné la nature du programme fiscal, Revenu Canada a affirmé que ses fonctionnaires avaient pris les mesures qui s'imposaient le plus vite possible. Votre comité ne partage pas cet avis. Certains signes évidents de danger sont apparus avant, durant et après l'étape législative du programme de CIRS. En outre, étant donné que le ministère des Finances n'a pas établi dès le début du programme un système d'évaluation, il était très difficile pour ses fonctionnaires de déceler les problèmes au fur et à mesure de leur apparition et d'y faire face.
28. Votre comité estime que le nombre de décisions anticipées en matière d'impôt sur le revenu demandées au ministère ainsi que la provenance de ces demandes auraient dû, en elles-mêmes, indiquer aux fonctionnaires que l'application du ClRS posait des difficultés. Selon Revenu Canada, ses services ont reçu plus de cinquante demandes de décisions de ce genre avant la mise en oeuvre du projet de loi en janvier 1985. Dans le cas de programmes de dépenses fiscales semblables, le ministère ne reçoit normalement que quelques demandes de ce genre. Dans une seule opération effectuée après l'obtention d'une décision anticipée en matière d'impôt sur le revenu, la filiale d'une importante société pétrolière a réalisé des profits de 25 millions de dollars uniquement grâce au régime fiscal. Le seul fait que des fonctionnaires aient eu connaissance de transactions de ce genre aurait dû les inciter à mettre en doute le chiffre de 100 millions de dollars avancé par le ministère des Finances comme coût annuel net du programme de ClRS. Enfin, ils auraient dû alors s'interroger sur le bien-fondé du programme lui-même.
29. Votre comité remarque que le ministère des Finances n'a pas tenu compte d'un certain nombre d'autres signes de danger. En janvier 1984, devant un Comité sénatorial, le ministère a été mis en garde au sujet du coût éventuel du programme de ClRS. On sait aussi maintenant que des fonctionnaires des ministères provinciaux des Finances ont avisé leurs collègues fédéraux de leurs craintes concernant le programme lui-même. On a même proposé, dans un cas, de confier une enquête à la GRC, ce qui n'a pas été fait.
30. Votre comité déplore aussi les frais subis en raison du retard mis à prendre des décisions durant la période allant de juin 1984 lorsqu'on a commencé à surveiller de plus près le projet après s'être aperçu de l'existence de certaines anomalies jusqu'à l'imposition du moratoire en octobre 1984. Compte tenu du fait que les fonctionnaires ont témoigné qu'il y avait eu un dialogue continu au niveau ministériel au moment de l'imposition du programme de surveillance le 5 juin 1984, votre comité estime qu'on n'a pas profité de l'occasion à ce moment pour mettre fin au programme de ClRS.
31. Votre comité souligne que le Parlement n'a pas reçu de rapport d'étape après le début de la mise en oeuvre du programme de ClRS.
a) dépose un rapport annuel énonçant les objectifs, les progrès et les coûts prévus de tout important programme de dépenses fiscales; et
b) mette au point un mécanisme par lequel Il serait possible de modifier rapidement un programme de dépenses fiscales en difficulté.
33. Le vérificateur général a informé votre comité que le ministère des Finances n était pas en mesure d'évaluer adéquatement le programme. Le ministère n'avait pas créé de service indépendant chargé de l'évaluation systématique du programme. Selon le vérificateur général, le programme de ClRS se prêtait tout à fait à l'évaluation. Votre comité déplore que le ministère ne juge pas essentiel d'évaluer tous les programmes.
a) se dote d'un système global d'évaluation des programmes en s'inspirant du "Guide sur la fonction de l'évaluation de programme" publié par le Bureau du contrôleur général; et
b) veille à ce que tous les programmes de dépenses fiscales fassent l'objet d'une évaluation de programme.
35. Votre comité demande que le gouvernement donne une réponse détaillée à ce rapport conformément à l'alinéa 99(2) du Règlement.
36. Un exemplaire des procès-verbaux et témoignages pertinents ( fascicules nos 18, 19, 31, 33 et 35, qui comprend le présent rapport ) est déposé.
Respectueusement soumis,
La présidente
AlDEEN NlCHOLSON