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2. Étant donné l'étendue de notre examen, nous avons dû pondérer divers éléments, notamment l'opportunité d'améliorer l'accès aux cours, le maintien de l'indépendance judiciaire, l'assurance d'une obligation de rendre compte proportionnée aux sommes consenties aux greffes des cours, et l'efficacité du fonctionnement des cours.
3. En 1994, il y a eu 23 325 affaires instruites à la Section de première instance de la Cour fédérale, dont 6 366 en matière d'immigration et 13 848 certificats en matière d'impôt sur le revenu, certificats de taxe sur les produits et services, et certificats de la Couronne. En 1994-1995, la Cour a dépensé environ 42,7 millions de dollars, ce qui comprend les coûts de fonctionnement du greffe, les locaux loués, les salaires, les indemnités et les avantages sociaux des juges, les paiements aux autres juges qui siègent en qualité de juges-arbitres pour les affaires d'assurance-emploi, et les déplacements des juges. Il y avait 19 juges à plein temps et deux juges surnuméraires à la Section de première instance et 454 employés au greffe de la Cour. La Cour compte 46 salles d'audience et a des greffes dans dix villes canadiennes.
4. Pendant la même période, il y a eu 6 266 appels et demandes adressées à la Cour canadienne de l'impôt et les dépenses de cette cour ont été d'environ 19,5 millions de dollars. La Cour de l'impôt comptait 22 juges à plein temps et quatre juges surnuméraires, de même que 133 employés du greffe. Il y avait un bureau du greffe dans quatre villes canadiennes. En 1994-1995, la cour comptait 11 salles d'audience; elle en compte actuellement neuf.
5. On trouvera à l' annexe 2 des renseignements plus précis sur les deux cours. Ces renseignements de base constituent la toile de fond de nos analyses, constatations et conclusions.
6. Nos constatations et conclusions principales portent sur trois domaines :
8. Nous avons conclu que l'efficacité des services du greffe doit être sensiblement améliorée. Certaines des économies réalisées devraient être réinvesties dans les cours pour le financement de l'élaboration et de la mise en oeuvre des améliorations nécessaires, particulièrement dans les technologies de l'information. On trouvera à la deuxième partie nos constatations et conclusions détaillées sur les services du greffe.
9. Voici en résumé ce que nous avons constaté :
11. Sont compris dans l'estimation de 15 à 25 p. 100, par exemple, les économies suivantes :
16. La Cour de l'impôt et la plupart des avocats qui comparaissent devant elle s'opposent vivement à la fusion parce qu'ils sont d'avis que cette cour perdrait son efficience et que l'audition des affaires fiscales exige une cour spécialisée. Ce ne sont pas tous les pays toutefois qui ont une cour de l'impôt distincte. C'est le cas aux États-Unis, mais non en Australie, en Nouvelle-Zélande et en Angleterre. La Section de première instance de la Cour fédérale du Canada s'occupe déjà de domaines spécialisés comme le droit administratif fédéral, la propriété intellectuelle et les affaires de l'amirauté et, jusqu'en 1991, elle entendait les appels relatifs à l'impôt.
17. Nous convenons que les inconvénients possibles du fusionnement doivent être réduits au minimum. Il est important que les affaires fiscales soient entendues de façon rapide et efficiente et telle devrait être la priorité d'une cour fusionnée. C'est pourquoi nous recommandons que les règles de la Cour de l'impôt à cet égard soient maintenues dans une cour fusionnée.
18. La fusion des cours pourrait entraîner des dépenses accrues pour les juges si les services de soutien (secrétariat et recherche juridique) actuellement fournis aux juges de la Cour fédérale sont aussi accordés aux juges de la Cour de l'impôt. Les juges de la Cour de l'impôt et les juges de trois des quatre cours d'appel de taille semblable des provinces reçoivent moins de services de soutien que les juges de la Cour fédérale. Nous sommes d'avis que les besoins de tels services à la Cour fédérale devraient être réévalués (voir les paragraphes 222 à 223 ).
20. La solution voulant que le greffier relève du ministre de la Justice pourrait être difficile à adopter puisque la loi actuelle régissant les cours leur accorde déjà plus d'indépendance par rapport au gouvernement. Nous avons examiné la possibilité d'attribuer l'obligation de rendre compte du greffe à un conseil de gestion composé de juges, d'avocats et d'éminents citoyens. Le greffier du greffe regroupé rendrait compte au conseil sur les questions du greffe. Le conseil, par l'entremise de son président et du greffier, rendrait compte au Parlement de la gestion du greffe par l'intermédiaire du ministre de la Justice. La gestion de la fonction judiciaire - par exemple, l'attribution des cas aux juges - continuerait d'être assurée par le juge en chef et le juge en chef adjoint de la cour.
21. Les cours ne sont pas en faveur d'un conseil de gestion. Elles pensent que l'établissement d'un conseil menacerait l'indépendance judiciaire et engendrerait des coûts supplémentaires inutiles. La Cour fédérale préfère s'administrer elle-même tout comme la Cour suprême du Canada ou la Cour fédérale de l'Australie.
22. Si l'autonomie administrative est retenue, nous recommandons alors que le juge en chef de la cour soit clairement mandaté pour assurer la rentabilité de l'utilisation des ressources de la cour et ait l'obligation d'en rendre compte. Le greffier du greffe regroupé rendrait compte au juge en chef. Toutefois, une telle désignation du juge en chef soulève la question de savoir comment ce dernier serait tenu comptable de ces responsabilités (voir les paragraphes 248 à 249 ).
23. Si les cours ne sont pas fusionnées mais que les greffes sont regroupés, le modèle centré sur le juge en chef pourrait être difficile à appliquer, puisque l'obligation de rendre compte et la responsabilité relativement au greffe seraient partagées entre le juge en chef et le juge en chef adjoint de la Cour fédérale et le juge en chef de la Cour de l'impôt.
26. Nous avons conclu, en principe, que les compétences des cours en matière d'assurance-emploi pourraient être fusionnées, que la fonction de juge-arbitre pourrait être intégrée à la compétence d'une cour fusionnée et que la procédure informelle des cours pourrait être maintenue. Nous avons remarqué que, avant la création de la Cour de l'impôt en 1983, toutes les affaires d'assurance-emploi étaient entendues par des juges-arbitres. Le greffe du Bureau du juge-arbitre pourrait également être fusionné avec les greffes de la Cour fédérale et de la Cour de l'impôt, que les cours soient ou non fusionnées (voir les paragraphes 224 à 229 ).
29. Notre examen tient compte de plusieurs initiatives antérieures. Le 28 octobre 1994, le ministre de la Justice annonçait le lancement d'une étude de la Cour fédérale du Canada et de la Cour canadienne de l'impôt visant à déterminer si les cours devaient être régionalisées et fusionnées, et si leurs services administratifs devaient être regroupés. La régionalisation et la fusion devaient être examinées par un groupe de travail dirigé par le ministère de la Justice, avec la participation du Bureau du commissaire à la magistrature fédérale et la collaboration des deux cours. Le regroupement administratif devait être examiné par le commissaire à la magistrature fédérale.
30. Pour sa part, le vérificateur général s'est entretenu avec le juge en chef et avec le juge en chef adjoint de la Cour fédérale du Canada au sujet d'une vérification prochaine du greffe de la cour. Le greffe est désigné comme un ministère suivant la Loi sur la gestion des finances publiques . Le vérificateur général a eu d'autres entretiens avec le juge en chef de la Cour de l'impôt, avec le commissaire à la magistrature fédérale et avec des fonctionnaires du ministère de la Justice. Il a été convenu par la suite que le Bureau du vérificateur général prendrait en charge les études sur la régionalisation et sur la fusion des cours, de même que sur le regroupement des services de soutien administratif pour les cours.
31. Nous avons accompli notre travail avec la collaboration du juge en chef et du juge en chef adjoint de la Cour fédérale, ainsi que du juge en chef et du juge en chef adjoint de la Cour canadienne de l'impôt, des juges des deux cours, de l'administrateur et du greffier de chacune des cours et de leurs employés, de même que du commissaire à la magistrature fédérale et de ses employés.
32. Notre travail s'est déroulé conformément à la Loi sur le vérificateur général , notamment l'article 11, lequel prévoit que le vérificateur général, à la demande du gouverneur en conseil, peut faire une enquête et dresser un rapport sur toute question relative aux affaires financières du Canada ou aux biens publics, ainsi que sur toute personne ou organisation qui a reçu ou sollicité de l'aide financière du gouvernement du Canada.
33. Nous avons procédé à notre examen conformément aux normes et aux pratiques du Bureau du vérificateur général. Cet examen a toutefois été différent des vérifications ordinaires sous un aspect important : outre les questions de vérification habituelles comme les pratiques de gestion, l'économie et l'efficience, nous avons été mandatés pour évaluer des options et présenter des recommandations concernant le regroupement des services de soutien administratif des deux cours, de même que la fusion et la régionalisation des cours. Il faut signaler que, pour respecter les exigences du décret, nous avons fait état des opinions des principales parties intéressées ainsi que de questions qui dépassent la portée de notre travail de vérification habituel.
34. Nous avons examiné, d'un point de vue à la fois quantitatif et qualitatif, les avantages et les inconvénients de la fusion et de la régionalisation des deux cours, ainsi que du regroupement de leurs services du greffe. Nous avons examiné, à Ottawa, Montréal, Toronto, Vancouver et ailleurs, certains services du greffe comme le traitement des documents, la planification et l'utilisation des locaux, les technologies de l'information, ainsi que la gestion des dossiers judiciaires, car ces fonctions ont une incidence manifeste sur le regroupement possible des services du greffe, ainsi que sur la fusion et la régionalisation des deux cours.
35. Pour cerner et évaluer les problèmes, nous avons pu compter sur les conseils des membres d'un comité consultatif composé de personnes connaissant bien le fonctionnement des cours. Le comité consultatif n'est pas un organisme habilité à prendre des décisions et les vues exprimées dans le présent rapport ne représentent pas nécessairement celles des membres du comité. Nous avons aussi procédé à des consultations approfondies auprès des juges des deux cours, de même que des employés des bureaux du greffe. Nous avons sollicité l'opinion des avocats qui comparaissent devant la Cour fédérale et la Cour de l'impôt, en publiant des avis dans les revues juridiques, et nous avons écrit à plus de 300 parties intéressées, dont le Barreau du Québec, ainsi que les sections provinciales et territoriales et les sections nationales de l'Association du barreau canadien. Nous avons reçu plus de 40 réponses. Nous avons rencontré des avocats membres des barreaux nationaux et provinciaux, ainsi que du Barreau du Québec, de même que des fonctionnaires supérieurs de divers ministères, dont Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, Revenu Canada, le Bureau du juge-arbitre, le ministère de la Justice, le Secrétariat du Conseil du Trésor et le ministère des Finances. Nous avons aussi comparé les pratiques et les expériences des cours avec celles des systèmes judiciaires administrés par les provinces et de cours semblables en Angleterre, en Australie, en Nouvelle-Zélande et aux États-Unis.
36. Au moment de notre examen, les deux cours avaient déjà lancé un certain nombre d'initiatives d'amélioration de la gestion. Il en est question à l' annexe 3 . Il en ressort que chacune des cours est consciente des problèmes et des difficultés de gestion et cherche à élaborer et à mettre en place des procédures et des politiques qui, selon elle, les résoudront. Dans la mesure du possible, nous avons tenu compte de ces initiatives dans notre examen. Par ailleurs, la pertinence de ces initiatives était limitée dans certains cas parce qu'elles se rapportaient expressément à une cour ou l'autre, tandis que nous devions nous pencher sur l'utilisation de l'ensemble des ressources offertes aux deux cours. D'autres faits nouveaux pourraient avoir une incidence importante sur les questions que nous avons examinées, notamment toute fluctuation marquée de la charge de travail ou des champs de compétence des deux cours, ce qui pourrait influer considérablement sur la faisabilité des propositions.
37. Pour procéder avec efficience et pour assurer la transparence et l'équité du processus de vérification, nous avons transmis des projets de notre plan de vérification et de notre rapport au juge en chef, au juge en chef adjoint et au greffier de la Cour de l'impôt; au juge en chef, au juge en chef adjoint, à l'adjoint exécutif du juge en chef et à l'administrateur de la Cour fédérale; et au commissaire à la magistrature fédérale. Toutes les parties ont accepté le plan de vérification. Le juge en chef de la Cour fédérale nous a aussi demandé d'examiner l'incidence sur la cour de l'obligation pour les juges de servir en d'autres capacités, par exemple en qualité de juges-arbitres pour les causes d'assurance-emploi et de juges de la Cour d'appel des cours martiales. Nous avons examiné la fonction de juge-arbitre parce qu'elle a un effet important sur la Cour.
38. Pendant que nous faisions notre travail de vérification, le juge en chef s'est objecté à l'inclusion dans l'étendue de la vérification des dépenses relatives aux recueils d'arrêts de la Cour fédérale. Les recueils sont publiés par le commissaire à la magistrature fédérale et sont imprimés et distribués par le Groupe Communication Canada. Nous avons examiné la question et conclu que l'examen de ces dépenses faisait partie de notre mandat conformément au décret et à la Loi sur le vérificateur général , laquelle autorise la vérification de l'optimisation des ressources des organismes gouvernementaux, y compris le commissaire à la magistrature fédérale.
39. Nous avons rencontré les parties pour discuter du projet de rapport et pour nous assurer de bien comprendre leurs réserves. Nous avons aussi transmis pour commentaires un projet du rapport à tous les juges des deux cours et aux fonctionnaires supérieurs des deux greffes, et certaines parties du rapport aux ministères intéressés. Nous avons discuté du rapport avec les juges et les fonctionnaires et nous avons reçu dans certains cas des commentaires écrits. Les greffes des deux cours, le commissaire à la magistrature fédérale, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, ainsi que d'autres ministères et organismes, nous ont communiqué des données et des renseignements. Nous avons examiné ces renseignements et ces données avec le personnel de ces entités et nous avons vérifié la fiabilité d'échantillons de données.
42. Enfin, sur des questions aussi complexes que celles que nous avons examinées, il y a rarement une option qui ne présente pas certains inconvénients. L'évaluation des options, par conséquent, surtout là où des facteurs qualitatifs entrent en jeu, dépend du poids et de l'importance attachés à chaque élément et tient en fin de compte au jugement professionnel. Pour que le lecteur puisse évaluer équitablement les opinions d'autres personnes outre les nôtres, nous présentons dans notre rapport les opinions des cours et d'autres personnes sur les points les plus importants.
44. Dans le cadre d'une série d'examens de programme à l'échelle du gouvernement en 1994, la Cour fédérale a entrepris l'examen de ses activités. C'est ainsi qu'elle en est arrivée à recommander que le gouvernement songe au regroupement des responsabilités judiciaires relevant actuellement de cours et de tribunaux divers. Elle signalait également que le regroupement des activités administratives pourrait entraîner d'autres économies.
45. Dans son examen de programme, elle proposait également que le gouvernement envisage la fusion de la Cour fédérale et de la Cour de l'impôt, ainsi que la possibilité de confier à un tribunal de première instance les fonctions de certains conseils et commissions. Elle signalait également que l'efficience des activités de la Cour fédérale est diminuée lorsque ses juges sont appelés à servir à d'autres titres.
46. La Cour de l'impôt a recommandé au gouvernement une fusion possible des services généraux de la Cour suprême du Canada, de la Cour fédérale du Canada et de la Cour canadienne de l'impôt, de même que de commissions, conseils et tribunaux quasi-judiciaires. À son avis, un regroupement pourrait éliminer le double emploi et contribuer à l'harmonisation des politiques et des procédures dans des domaines tels le personnel, les finances, la sécurité, l'administration et les technologies de l'information. Il pourrait y avoir une seule section pour la publication des décisions, d'où l'élimination du double emploi. La Cour faisait observer que ces entités pourraient partager des locaux communs dans des centres judiciaires fédéraux dans les régions; les cours pourraient partager des locaux annexes, des salles d'habillage pour les avocats et les greffiers des cours, de même que des bibliothèques.
48. Ont été inclus dans les services généraux la gestion des locaux, les finances, les ressources humaines, les technologies de l'information, les bibliothèques, les publications, la traduction et la sécurité. Les activités du greffe sont plus directement liées à l'activité des cours et sont fournies par les agents du greffe, lesquels conseillent et aident les plaideurs relativement aux règles de pratique, ainsi qu'aux directives et à la procédure des cours. Ils examinent tous les documents déposés pour s'assurer qu'ils sont conformes aux règles de la cour et ils veillent au respect de la procédure depuis le début d'une affaire et aux étapes subséquentes. Ils tiennent à jour les dossiers judiciaires, notamment les renseignements stockés dans les systèmes informatiques. Ils offrent aussi des services aux juges : ils les aident à préparer les dossiers, les jugements et les ordonnances et à établir le rôle, et ils veillent au bon déroulement des activités dans les salles d'audience. Certains agents du greffe exercent également un certain nombre de fonctions quasi-judiciaires. Par exemple, ils sont chargés de l'évaluation des coûts qu'une partie doit payer à une autre, suivant l'ordonnance de la cour. Il y a aussi des personnes qui remplissent des fonctions de soutien judiciaire direct, soit les employés qui sont directement au service des juges de la cour, dont les auxiliaires juridiques et les adjoints judiciaires.
51. En réponse à des observations similaires dans notre projet de rapport, la Cour fédérale a exprimé l'opinion suivante :
[traduction]52. Il pourrait y avoir une consultation et une collaboration plus accentuées, mais nous ne croyons pas que cela puisse se produire sans qu'il y ait un revirement profond dans la perspective de chacune des cours et que le Conseil du Trésor n'exige expressément que les deux cours planifient conjointement et partagent des ressources, de même qu'elles prennent explicitement en compte les besoins des autres utilisateurs de leurs salles d'audience. Il pourrait être nécessaire d'adopter des dispositions législatives pour mettre en oeuvre ces changements. La situation pourrait ainsi s'améliorer, mais nous croyons que le regroupement des greffes procurerait une meilleure assurance que les améliorations se produisent.
« Votre projet de rapport donne l'impression que la Cour de l'impôt et la Cour fédérale n'auraient en quelque sorte pas réussi à s'acquitter de leurs responsabilités en fonctionnant de façon indépendante et en ne se consultant pas suffisamment pour l'acquisition de locaux. Même si nous ne jugeons pas qu'il s'agit d'un point important dans notre réponse, nous pensons souhaitable de rappeler que ni l'une ni l'autre cour n'a de mandat d'ordre législatif ou politique pour le partage de locaux. Toutefois, en raison d'un sens des responsabilités envers le public et conformément à une directive du Conseil du Trésor, chaque cour prête effectivement ses locaux à l'autre et à d'autres conseils, commissions et tribunaux fédéraux. Nous convenons qu'il s'agit d'un domaine où il y aurait d'autres progrès à faire pour une meilleure rentabilité, mais nous sommes d'avis qu'il devrait y avoir des instructions d'ordre législatif ou politique claires, exigeant que nous procédions ainsi. »
54. Pour déterminer le nombre optimal d'employés des services généraux pour un nouveau service général regroupé, nous avons dû déterminer la proportion convenable d'employés des services généraux par rapport aux employés du greffe. Pour chaque fonction administrative (par exemple les finances, les ressources humaines), nous avons déterminé quelle cour a la proportion la plus faible d'employés des services généraux par rapport au nombre total d'employés du greffe, ce qui était généralement le cas pour la Cour fédérale, dont le greffe compte un plus grand nombre d'employés. Ainsi, la Cour fédérale avait un agent des ressources humaines pour chaque groupe de 38 employés du greffe, tandis que la proportion à la Cour de l'impôt était d'un agent par groupe de 26 employés.
55. Si les services généraux étaient regroupés selon les proportions les plus faibles, il en résulterait des économies annuelles d'environ 600 000 $. Nous jugeons que cette estimation est prudente, car elle ne tient pas compte des économies au titre des avantages ou des dépenses de fonctionnement comme les locaux et la formation du personnel. Elle ne comprend pas non plus les économies d'échelle possibles.
57. Les bureaux du greffe des deux cours sont établis par la loi et par les règles de chaque cour. Par exemple, le paragraphe 14(1) de la Loi sur la Cour fédérale énonce ce qui suit : « Le greffe de la Cour se compose du bureau principal situé à Ottawa, et des autres bureaux prévus par les règles ». L'article 200(3) des règles de la Cour fédérale prévoit l'établissement du bureau principal à Ottawa, et des bureaux locaux dans 16 villes dans tout le pays. De même, le paragraphe 23(1) de la Loi sur la Cour canadienne de l'impôt indique ce qui suit : « Le greffe de la Cour se compose du bureau principal, situé à Ottawa, et des bureaux constitués par les règles établies ou maintenues en application de la présente loi ». Les règles de la Cour canadienne de l'impôt prévoient l'établissement de trois autres bureaux.
58. Les deux cours louent des locaux à divers endroits au pays. Il s'agit généralement de salles d'audience, de pièces pour les juges, d'un comptoir et de locaux pour les greffes. En 1994-1995, les frais de location des locaux de la Cour fédérale et de la Cour de l'impôt se sont élevés à environ neuf millions de dollars et trois millions de dollars respectivement.
59. La Cour fédérale a 46 salles d'audience, dont des salles « protégées » servant à entendre des affaires à huis clos suivant la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité et la Loi sur l'immigration . Il y a des salles d'audience de trois dimensions : toutes ont un aménagement traditionnel et on y trouve habituellement deux barres des témoins de sorte que le juge puisse entendre des témoignages d'un côté comme de l'autre de l'estrade. La Cour a neuf greffes locaux à l'extérieur d'Ottawa; dans sept autres villes, les services sont offerts par l'entremise des greffes provinciaux. Les greffes locaux les plus importants sont à Vancouver, Toronto et Montréal.
60. Au cours de 1994-1995 et de 1995-1996, la Cour de l'impôt a loué des locaux pour ses salles d'audience dans cinq villes, pour un total de 11 salles d'audience. Deux des salles d'audience à Montréal ont été louées d'avril 1994 à mai 1996; par conséquent, en juin 1996, la Cour de l'impôt comptait neuf salles d'audience. La plupart des salles d'audience de la Cour de l'impôt ne sont pas aménagées de la façon traditionnelle, car l'estrade du juge et les tables des avocats sont disposées en diagonale tandis que le témoin fait face au juge. La Cour a un greffe à Ottawa et des greffes locaux à Vancouver, Toronto et Montréal.
62. Des économies pourraient être réalisées par le regroupement de la gestion et de la planification des locaux. Si les salles d'audience et les bureaux du greffe locaux étaient regroupés, les locaux appartiendraient aux deux cours. Pour que le regroupement puisse fonctionner, les deux cours devraient être traitées également. Bien sûr, si les deux cours étaient fusionnées, les difficultés associées au partage des locaux seraient éliminées.
63. Nous sommes d'avis que les locaux des deux cours pourraient être gérés de façon plus rentable s'ils étaient regroupés dans des centres judiciaires fédéraux qui abritent également des tribunaux et des commissions du gouvernement fédéral. On pourrait aussi songer à l'aménagement de centres judiciaires fédéral-provinciaux qui regrouperaient des cours fédérales et provinciales.
65. Nous avons calculé à la fois les taux de réservation et d'utilisation des salles d'audience de la Cour fédérale et de la Cour de l'impôt en nous fondant sur 240 jours disponibles par salle d'audience sur une année, pour tous les utilisateurs. Les 240 jours en question comprennent tous les jours de semaine, moins une période pour les vacances de Noël et les autres jours fériés. Les jours disponibles ont été calculés au prorata dans les cas où les salles d'audience n'étaient pas disponibles pour une année entière. Les taux de réservation et d'utilisation indiqués ci-après représentent par conséquent le pourcentage des 240 jours disponibles pour lesquels les salles d'audience ont été réservées et ceux pour lesquels elles ont été effectivement utilisées. On trouvera aux pièces 2, 3 , 4 et 5 une description des taux de réservation et d'utilisation des salles d'audience fournie pour chacune des cours, par cour et par « autres utilisateurs ». Fait à noter, dans quatre villes, soit Ottawa, Montréal, Toronto et Vancouver, les cours ont des salles d'audience et des greffes distincts. On trouvera aux pièces 6 et 7 la description des taux possibles de réservation et d'utilisation si seulement les salles d'audience de la Cour fédérale avaient été réservées et utilisées par les deux cours et par d'autres utilisateurs.
67. Les taux globaux de réservation de la Cour de l'impôt pour ses propres salles d'audience au cours de 1994 et 1995 ont été de 59 et 71 p. 100 respectivement. Avec la fin des baux pour deux des quatre salles d'audience à Montréal, les taux de réservation estimatifs seraient d'environ 68 et 87 p. 100. Parce que nous n'avons pu facilement obtenir les données sur les réservations des salles d'audience de la Cour de l'impôt par les « autres utilisateurs », nous avons estimé le total des taux de réservation selon tous les autres utilisateurs de ces salles. Nous avons calculé que, en 1994 et 1995, les taux globaux de réservation des salles d'audience de la Cour de l'impôt ont été de 62 et 75 p. 100 respectivement. Si l'on se fonde sur le nombre actuel de salles d'audience à Montréal, les taux seraient d'environ 71 et 92 p. 100 respectivement.
68. Selon notre analyse, le nombre actuel de salles d'audience de la Cour fédérale aurait permis de répondre aux besoins de réservation des deux cours et des autres utilisateurs. Si les deux cours n'avaient réservé que les salles d'audience de la Cour fédérale, les taux de réservation en 1994 et 1995 auraient été de 44 et 46 p. 100 respectivement. Si tous les utilisateurs avaient réservé seulement les salles d'audience de la Cour fédérale, les taux de réservation auraient été de 62 et 67 p. 100 pour ces années. Si les deux cours n'avaient réservé que les salles d'audience de la Cour fédérale à Vancouver, Montréal et Toronto, les taux de réservation dans ces villes pour 1994 et 1995 respectivement auraient été de 48 et 59 p. 100 à Vancouver, 39 et 38 p. 100 à Montréal, et 68 et 70 p. 100 à Toronto. Si tous les utilisateurs n'avaient réservé que les salles d'audience de la Cour fédérale dans ces villes en 1994 et 1995, les taux de réservation respectifs auraient été de 64 et 75 p. 100 à Vancouver, 50 et 52 p. 100 à Montréal, et 90 et 98 p. 100 à Toronto.
70. Selon des données pour 1993 à 1995, le taux d'utilisation par la Cour fédérale de ses propres salles d'audience a été d'environ 21 p. 100; pendant la même période, son utilisation réelle de ses salles d'audience s'est échelonnée de 22 à 45 p. 100 à Vancouver, de 13 à 22 p. 100 à Montréal et de 32 à 38 p. 100 à Toronto. Les « autres utilisateurs » ont représenté environ 16 p. 100 de l'utilisation totale des salles d'audience de la Cour fédérale de 1993 à 1995. En 1995, à Halifax, Fredericton, Québec et Calgary, la Cour de l'impôt a utilisé les salles d'audience de la Cour fédérale autant, sinon plus que cette dernière. L'utilisation totale des salles d'audience de la Cour fédérale a été d'environ 36 p. 100.
71. L'utilisation réelle de ses propres salles d'audience par la Cour de l'impôt de 1993 à 1995 a été de 35 à 38 p. 100. Elle s'est échelonnée à Vancouver de 30 à 34 p. 100, à Montréal, de 34 à 41 p. 100, et à Toronto, de 38 à 49 p. 100. L'utilisation des salles d'audience de la Cour de l'impôt par d'« autres utilisateurs » s'est échelonnée de deux à trois pour cent. Les salles d'audience de la Cour de l'impôt ont été utilisées au total dans une fourchette de 37 à 41 p. 100. (Si seulement les salles d'audience qui existent actuellement étaient utilisées pour ces calculs, l'utilisation totale estimative de ses propres salles d'audience par la Cour de l'impôt serait d'environ 37 à 47 p. 100 et, par tous les utilisateurs, de 40 à 51 p. 100.)
72. Notre analyse révèle que le nombre actuel de salles d'audiences de la Cour fédérale permettrait de répondre aux besoins d'utilisation des deux cours et des autres utilisateurs. Si les deux cours avaient partagé les salles d'audience de la Cour fédérale, les taux d'utilisation réels auraient été d'environ 33 p. 100. Si tous les utilisateurs avaient utilisé les salles d'audience de la Cour fédérale, les taux d'utilisation réels se seraient échelonnés de 45 à 47 p. 100 de 1993 à 1995. À Vancouver, les taux réels d'utilisation par les cours se seraient échelonnés de 34 à 64 p. 100, à Montréal, de 27 à 36 p. 100 et, à Toronto, d'environ 50 à 52 p. 100. Les taux d'utilisation réels par tous les utilisateurs se seraient échelonnés de 46 à 71 p. 100 à Vancouver, de 36 à 51 p. 100 à Montréal et de 63 à 70 p. 100 à Toronto.
[traduction]74. L'administrateur a également fait observer ce qui suit :
« La Cour fédérale ne fait pas des réservations en double ou en triple pour des causes à entendre le même jour dans l'hypothèse que des causes de la liste des audiences seront abandonnées. Lorsque des causes sont prêtes à être entendues, les salles d'audience sont effectivement réservées. De cette façon, les juges et les avocats, de même que leurs clients, savent qu'ils auront une salle d'audience à leur disposition. Les données concernant les jours d'utilisation montrent combien de causes ont effectivement été entendues, c'est-à-dire combien n'ont pas été réglées avant le début de l'audience ou été reportées pour un motif quelconque. Par conséquent, pour savoir exactement combien de salles d'audience sont nécessaires, il faut se reporter aux chiffres sur les réservations des salles. »
[traduction]75. Pour tenir ses audiences, la Cour de l'impôt réserve et utilise ses propres salles d'audience, emprunte les salles de la Cour fédérale et loue également des locaux, souvent dans des hôtels. Nous estimons que, en 1994, la Cour de l'impôt a réservé environ 2 676 jours, dont 414 jours pour des audiences par des juges suppléants; l'utilisation réelle s'est élevée à environ 1 595 jours, dont 298 jours pour des audiences par des juges suppléants. Nous estimons que, en 1995, la Cour de l'impôt a réservé environ 3 287 jours, dont 665 jours pour des audiences par des juges suppléants, et a utilisé 1 940 jours, dont 525 jours pour des audiences par des juges suppléants.
« Il faut signaler que chaque cour a son propre mandat législatif prévoyant que chacune doit pourvoir à ses propres besoins pour son fonctionnement. En fait, l'un et l'autre organisme ont besoin de locaux à des moments différents. La Cour fédérale doit disposer d'un nombre minimal de salles d'audience de sorte qu'elle puisse entendre les affaires urgentes, comme des injonctions, des appels et des demandes en matière d'immigration, et des demandes de contrôle judiciaire, lesquelles doivent être entendues sans délai et de façon sommaire. Si une audience est retardée, il peut en coûter très cher au gouvernement, par exemple dans le cas des demandeurs de l'immigration qui sont en détention, de même que des coûts indirects très élevés pour d'autres, par exemple lorsque des affaires concernant la propriété intellectuelle, l'examen environnemental ou la radiodiffusion sont en suspens jusqu'à ce que la Cour statue. »
76. Le juge en chef de la Cour de l'impôt n'est pas d'accord avec nous au sujet de la méthode de calcul ci-dessus, et ce, pour deux raisons. D'abord, comme nous l'avons indiqué, nous avons calculé qu'une salle d'audience est disponible sur environ 240 jours par année, et ce, pour tous les utilisateurs. Toutefois, le juge en chef de la Cour de l'impôt a souligné qu'en raison de l'horaire des juges de la Cour de l'impôt, les salles d'audiences de la Cour de l'impôt ne pourraient être utilisées par les juges de la Cour de l'impôt qu'un maximum de 226 jours. Selon le juge en chef de la Cour de l'impôt, c'est ce nombre qui devrait être utilisé comme nombre de jours pendant lesquels les salles d'audiences sont disponibles pour utilisation. Le juge en chef de la Cour de l'impôt a aussi fait remarquer que les juges de la Cour siègent pendant environ 105 jours et que les séances sont prévues six mois à l'avance. Le juge en chef a expliqué que cet horaire permet aux juges de siéger une semaine toutes les deux semaines. La deuxième semaine leur donne le temps de préparer les affaires et de rédiger leurs décisions.
77. Le juge en chef de la Cour de l'impôt a aussi expliqué que des jours de séance peuvent être annulés lorsque les parties ont réglé avant l'audience, mais qu'il peut ne pas y avoir assez de temps pour donner le préavis prescrit de 30 jours aux autres parties pour une audience de procédure informelle, de sorte que l'audience d'une autre affaire puisse être prévue. Nous avons remarqué que, dans le cas de procédures informelles, la loi permet aux parties de renoncer à la période de notification de 30 jours. Environ 31 p. 100 du total des appels et des demandes reçus par la Cour de l'impôt sont des procédures informelles.
78. Ensuite, la Cour de l'impôt réserve des jours pour les salles d'audience en fonction d'une semaine de séances. Le juge en chef préfère donc que l'écart entre les jours de réservation et d'utilisation réelle soit calculé compte tenu de l'annulation d'une semaine entière d'audiences plutôt que des annulations journalières. Cette méthode de calcul produirait des résultats différents des nôtres. Le juge en chef de la Cour de l'impôt nous a écrit, par exemple, ce qui suit : [traduction] « En 1994, la cour a prévu 483 semaines d'audience et 62 semaines ont été annulées. Si l'on traduit ces chiffres en jours d'audience, c'est donc que 2 415 jours ont été disponibles pour l'audience d'appels et 315 jours, soit 12 p. 100, ont été annulés ». Le juge en chef nous a expliqué aussi que : [traduction] « Lorsqu'une semaine est annulée parce qu'il y a eu des règlements, le juge à qui les appels avaient été attribués ne siège pas et n'a pas à se déplacer. Pendant cette semaine, il rédige des jugements ou il prépare les appels pour sa prochaine séance ». Le juge en chef faisait également observer : [traduction] « Outre ces annulations, un grand nombre d'appels sont réglés une fois que le juge est déjà sur place dans le processus de l'audition des appels. Il arrive souvent que, même si cinq jours sont prévus pour une séance, en raison des règlements de dernière minute, elle ne dure que deux ou trois jours. Comme une audience est fixée pour un jour donné, si un appel est réglé, le juge n'a pas à siéger ce jour-là. Il s'agit d'une situation très courante. Pendant ces jours libres, il vaque le plus généralement à la rédaction de motifs de jugement ».
79. Le juge en chef de la Cour de l'impôt a aussi fourni les raisons suivantes pour expliquer l'écart entre les taux de réservation et d'utilisation réelle des salles d'audience :
[traduction]
« La différence entre les taux de réservation et d'utilisation des salles d'audience par la cour est attribuable à la méthode de gestion des appels utilisée par la Cour, qui donne lieu à un grand nombre de règlements, et la majeure partie de ces règlements ne surviennent pas à temps pour que d'autres appels soient inscrits au rôle dans les délais prévus par la loi.
La Cour ne croit pas qu'il conviendrait de faire de la « surréservation » pour accroître l'utilisation des salles d'audience en raison des inconvénients que cela entraînerait pour les appelants et leurs avocats. Néanmoins, elle pourrait devoir pratiquer la surréservation si le problème des règlements de dernière minute n'est pas résolu.
La Cour n'estime pas possible d'établir une liste d'affaires « prêtes à entendre », car il n'y a pas d'arriéré. Elle ne croit pas non plus que le mode de règlement extrajudiciaire des conflits s'applique à ses affaires.
La Cour croit qu'il serait possible d'améliorer l'utilisation de ses salles d'audience et l'emploi du temps de ses juges si les avocats assistaient plus tôt à la préparation des appels, pour qu'on puisse déterminer le plus tôt possible s'il existe une possibilité de règlement. Le cas échéant, la Cour croit que le règlement pourrait être négocié le plus rapidement possible de sorte qu'elle puisse remplacer les appels réglés par d'autres appels. Il faut toutefois reconnaître qu'un règlement n'est chose faite que lorsque les contribuables ou leurs avocats ou leurs mandataires acceptent le règlement. La Cour a fait part de ses problèmes au ministère de la Justice et au Comité du Barreau canadien qui s'occupe des contentieux fiscaux. »80. Nous avons abordé cette question avec des fonctionnaires du ministère de la Justice. Voici ce qu'ils nous ont déclaré :
[traduction]
« Des fonctionnaires du ministère de la Justice, la sous-section de la fiscalité de l'Association du barreau canadien et la Cour de l'impôt se rencontrent deux fois par année à l'occasion de réunions du Comité de liaison barreau-magistrature. Il est alors question de façons d'améliorer l'efficience. Il a été récemment convenu que le Ministère et l'ABC rédigeraient conjointement pour examen une proposition visant la tenue obligatoire de conférences préalables à l'instruction comme solution possible au problème des règlements de dernière minute. »
82. Les juges des deux cours veulent bien que les cours soient plus accessibles et efficientes. Ils ont proposé diverses façons de solutionner ce problème, de manière aussi à améliorer l'utilisation du temps des juges et l'accès aux cours. Les juges qui ont fait les suggestions ci-après ont fait observer qu'aucune n'aurait de résultats sans une bonne communication, de la consultation et de la collaboration entre les juges, les avocats et les parties. Voici quelques-unes de ces suggestions :
84. La plupart des salles d'audience des deux cours sont situées à l'extérieur d'Ottawa. Leur utilisation est liée à des facteurs tels que le nombre d'inscriptions au rôle et d'audiences à un endroit ainsi qu'à la disponibilité des juges, des avocats et des témoins.
86. Le processus de consultation entre la Cour fédérale et la Cour de l'impôt au sujet des besoins de salles d'audience a grandement besoin d'être amélioré. La Cour fédérale nous a informés qu'elle consulte régulièrement la Cour de l'impôt sur les besoins de salles d'audience. Selon la Cour de l'impôt, toutefois, la consultation est insatisfaisante, même si à de nombreux endroits la Cour de l'impôt utilise les locaux de la Cour fédérale plus souvent que la Cour fédérale ne le fait. La Cour fédérale consulte très peu les autres utilisateurs de ses salles d'audience pendant sa planification. La consultation avec Travaux publics et Services gouvernementaux Canada doit également être améliorée. La Cour fédérale n'a pas transmis à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada les renseignements nécessaires pour que ce ministère puisse s'assurer que les ressources sont utilisées avec économie et efficience. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada nous a informés, après avoir reçu notre projet de rapport, que, pour ce qui est des besoins de salles d'audience, la Cour fédérale était [traduction] « incapable de fournir les statistiques demandées sur l'utilisation et que, par conséquent, les chiffres indiqués dans le rapport du vérificateur général aideront [Travaux publics et Services gouvernementaux Canada] à remplir son rôle d'examen critique en ce qui concerne les besoins de la Cour pour l'avenir ».
88. En 1994, un immeuble à vocation unique comptant 12 salles d'audience a été construit par le secteur privé pour la Cour fédérale à Montréal. Cet immeuble est loué pour la Cour fédérale à un coût d'environ 1,7 million de dollars annuellement. Au cours de la période de 1987 à 1990, on avait examiné la possibilité de louer des locaux supplémentaires pour la Cour fédérale dans ses anciens locaux. Toutefois, en 1990, la Cour fédérale a indiqué qu'elle devait agrandir de beaucoup ses locaux en raison des modifications de la Loi sur l'immigration . En 1992, la Cour a demandé une telle expansion au Conseil du Trésor en indiquant qu'elle était nécessaire étant donné les exigences du programme. Le Conseil du Trésor a approuvé la demande.
89. En 1992, la Cour de l'impôt a loué de nouveaux locaux à Montréal à un coût d'environ 400 000 $ annuellement pour deux ans. En 1994, elle a loué d'autres locaux pour environ 145 000 $ annuellement. Ce dernier bail a pris fin en mai 1996.
91. Même si les deux cours sont situées dans le même immeuble à Vancouver, elles sont à des étages différents. La Cour fédérale loue le seizième étage pour environ 422 000 $ annuellement. La Cour de l'impôt loue le dix-septième étage pour environ 302 000 $ annuellement. En octobre 1995, la Cour fédérale a loué des locaux supplémentaires pour environ 301 000 $ annuellement. En juillet 1996, elle a loué d'autres locaux pour aménager une salle d'audience pour les affaires des autochtones et les litiges commerciaux, à un coût d'environ 480 000 $ annuellement.
92. Chaque cour fonctionne de façon indépendante et il n'y a aucun partage de locaux ou de services. Chaque cour a ses propres bureaux pour les juges, son propre comptoir, son personnel du greffe et ses services de soutien administratif.
93. Les deux cours et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada projettent d'acquérir des locaux à Vancouver en 1999 pour l'aménagement d'un centre judiciaire fédéral. Cette installation coûtera au moins dix millions de dollars. La proposition mentionne la construction de treize salles d'audience pour la Cour fédérale et cinq pour la Cour de l'impôt. Selon les projets actuels, les commissions et les tribunaux fédéraux ne cohabiteraient pas avec les cours dans le nouveau centre. Comme il a été indiqué ci-dessus, le taux de réservation de la Cour fédérale pour ses salles d'audience à Vancouver pendant la période de 1993 à 1995 s'est échelonné de 30 à 65 p. 100; l'utilisation réelle s'est échelonnée de 22 à 45 p. 100. Le taux de réservation des salles d'audience de la Cour de l'impôt a été de 54 p. 100 en 1994 et de 59 p. 100 en 1995; l'utilisation réelle s'est échelonnée de 30 à 34 p. 100 pendant les années 1993 à 1995.
95. Le General Accounting Office des États-Unis favorise l'adoption d'une formule fondée sur des facteurs liés directement au temps nécessaire pour entendre divers types d'affaires; il en est de même dans une étude récente portant sur les cours provinciales de la région métropolitaine de Toronto.
96. Ni la Cour fédérale du Canada ni la Cour canadienne de l'impôt ne recueillent de données sur l'utilisation des salles d'audience par type d'affaires et n'ont pu par conséquent nous fournir cette information. Elles sont ainsi incapables d'estimer les besoins de salles d'audience dans l'avenir selon les types d'affaires et la durée des audiences.
98. Les normes ne prévoient pas le partage de salles d'audience par les deux cours. Elles prévoient plutôt :
100. Nous n'avons pu déterminer clairement quand et comment les normes proposées devront s'appliquer. On y lit : [traduction] « qu'elles sont rédigées pour être consultées et appliquées. Elles ne seront toutefois valables que si les gens y croient et sont disposés à en exiger l'application. Pour que ce document soit crédible et clair, il a été mis à l'essai et examiné en profondeur. Il représente par conséquent une sorte de contrat entre les cours, à titre d'utilisateurs de l'espace, et TPSGC [Travaux publics et Services gouvernementaux Canada] qui en est le pourvoyeur ».
101. Toutefois, la Cour fédérale nous a informés que les normes proposées excèdent ses besoins. La Cour de l'impôt indique qu'à son avis les normes fixent des limites supérieures. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada nous a indiqué que [traduction] « les normes ont été conçues pour servir de lignes directrices, et non comme une exigence minimale, pour toutes les nouvelles cours sauf les salles d'audience pour les autochtones. Les normes servent de trousse, dans laquelle on ne choisit que les éléments propres à un lieu donné ».
102. En septembre 1996, après la diffusion de notre projet de rapport, le sous-ministre de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada a écrit aux cours et au commissaire à la magistrature fédérale pour demander que les normes soient réexaminées. Le sous-ministre a indiqué : [traduction] « Ces normes ont été élaborées avant l'examen des programmes et les restrictions financières actuelles et il serait [à notre avis] dans l'intérêt public que nous les réexaminions pour déterminer si elles sont abordables et applicables dans les diverses régions du Canada ».
105. La Section de première instance dispose de deux salles d'audience dans le Centre Banque Royale et d'une « salle d'audience protégée » à un autre endroit, laquelle ne sert qu'à des fins spéciales. Elle dispose dans un autre immeuble d'autres locaux qui ne servent qu'aux tribunaux. Pour les fins de la présente analyse, nous avons utilisé seulement les deux salles d'audience du Centre Banque Royale et la salle d'audience de l'est dans l'immeuble de la Cour suprême; en général, la Section de première instance utilise la salle d'audience de l'est et la Division d'appel utilise celle de l'ouest.
106. De 1993 à 1995, le taux de réservation de la Section de première instance pour ses trois salles d'audience s'est échelonné de 38 à 51 p. 100; le taux d'utilisation réel, de 35 à 43 p. 100. Le taux de réservation de la Division d'appel pour la salle d'audience de l'ouest s'est échelonné de 37 à 46 p. 100; le taux d'utilisation réel, de 33 à 42 p. 100. La Section de première instance utilise aussi parfois les salles des commissions et tribunaux fédéraux.
107. L'idée d'un immeuble de la Cour fédérale à Ottawa est envisagé depuis la création de la cour en 1971, et diverses propositions ont été faites. En 1989, la Cour fédérale a proposé la construction de son propre immeuble d'une valeur de 80 millions de dollars. En février 1990, le Conseil du Trésor a approuvé le projet de façon préliminaire et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada a consacré ensuite environ 2,3 millions de dollars à la planification et à la conception du projet. En février 1990, le Conseil du Trésor a aussi approuvé des dépenses de près de 2,6 millions de dollars sur six ans. Ces fonds, comme il est indiqué dans la lettre de décision du Conseil, devaient servir à la Cour [traduction] « pour la préparation et la communication de ses besoins en matière de travaux de construction ». À ce jour, la Cour a dépensé environ 2,4 millions de dollars.
108. En mars 1996, la Cour fédérale nous a communiqué des renseignements indiquant qu'une bonne partie du montant de 2,6 millions de dollars approuvé par le Conseil du Trésor avait servi à d'autres projets plutôt qu'à la planification du nouvel immeuble. Des fonctionnaires supérieurs du Secrétariat du Conseil du Trésor nous ont informés que [traduction] « le Conseil du Trésor s'attendait à ce que la Cour fédérale se serve des fonds approuvés pour le projet aux fins prévues dans la lettre de décision du Conseil ». L'administrateur de la Cour fédérale nous a informés, tout comme le Secrétariat du Conseil du Trésor, que le Secrétariat avait approuvé l'utilisation des fonds pour d'autres projets. La Cour n'a pu étayer cette affirmation et le Secrétariat du Conseil du Trésor a informé l'administrateur qu'il n'avait pas de document justifiant une telle approbation. Le Secrétariat du Conseil du Trésor a demandé à l'administrateur de fournir un document écrit précisant les détails de la réaffectation. Le 25 octobre 1996, l'administrateur a transmis de nouveaux renseignements indiquant qu'une somme de 516 522 $ avait été réaffectée à d'autres projets de logement. L'administrateur a aussi demandé au Secrétariat du Conseil du Trésor de lui communiquer [traduction] « les extraits des politiques qui indiquent clairement » que le Secrétariat du Conseil du Trésor doit être informé « lorsqu'un changement important se produit dans une grande initiative pour laquelle des fonds supplémentaires ont été approuvés par le Conseil du Trésor ou qu'une approbation expresse du CT a été reçue ».
109. Après avoir examiné l'utilisation des 2,6 millions de dollars, nous avons constaté que tout l'argent a été dépensé et que de 700 000 $ à 900 000 $ ont été consacrés à d'autres projets.
110. Le Conseil du Trésor, un comité du Cabinet établi par la Loi sur la gestion des finances publiques , est chargé de la gestion financière au gouvernement du Canada. Le greffe de la Cour fédérale est assujetti à la Loi sur la gestion des finances publiques et aux politiques du Conseil du Trésor en matière de gestion et de contrôle financiers. Nous souscrivons entièrement au principe suivant lequel les fonds approuvés par le Conseil du Trésor à une fin expresse doivent être utilisés à cette fin et ne pas être réaffectés sans l'approbation explicite du Conseil.
111. Le projet. L'immeuble proposé compte neuf étages avec onze salles d'audience, 45 bureaux de juges et du greffe, et 351 places de stationnement, dont 167 seraient à l'usage de la Cour fédérale. Les deux salles d'audience actuelles dans l'immeuble de la Cour suprême seraient encore utilisées par la Cour fédérale. Une deuxième étape a été examinée, soit l'aménagement paysager et un lien souterrain donnant accès aux deux salles d'audience dans l'immeuble de la Cour suprême.
112. L'ampleur des installations proposées est supérieure à ce que prévoit le projet de normes nationales pour les cours. La Cour de l'impôt et d'autres entités fédérales ne cohabiteront pas dans l'immeuble. Nous relevons ce qui suit dans une lettre du 29 janvier 1986 du ministre de la Justice : [traduction] « Enfin, pour ce qui est des nouveaux locaux de la Cour fédérale à Ottawa, le commissaire à la magistrature fédérale, de concert avec le cabinet du Ministre, coordonnera ces entreprises avec le Conseil du Trésor. Il faut examiner la possibilité d'inclure la Cour de l'impôt et d'autres tribunaux dans une proposition ».
113. Compte tenu de l'utilisation actuelle que les deux divisions de la Cour fédérale font des salles d'audience, il leur suffit amplement de quatre salles. L'ouvrage proposé donnerait à la Cour fédérale treize salles d'audience à Ottawa.
114. Nous avons conclu que le regroupement des locaux de la Cour fédérale à Ottawa serait souhaitable. Il faudrait toutefois justifier la nécessité de locaux pour le greffe et les salles d'audience. Si les cours sont fusionnées ou que leurs greffes sont regroupés, il faudrait repenser la nature des installations nécessaires dans la région de la capitale nationale.
115. En novembre 1996, des fonctionnaires de la Cour fédérale et de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada se sont rencontrés pour examiner la situation du projet de l'immeuble de la Cour fédérale à Ottawa. Nous avons demandé au Ministère de nous informer de sa position actuelle sur le projet d'immeuble et de nous indiquer s'il avait demandé à la Cour fédérale de recommencer le processus d'approbation. Le Ministère a indiqué que [traduction], « il n'a pas expressément demandé à la Cour fédérale du Canada de prendre des mesures pour recommencer le processus d'approbation pour l'immeuble de la Cour fédérale à Ottawa. Les fonctionnaires [de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada] ont plutôt consenti à entamer les étapes nécessaires pour terminer ses travaux internes à ce sujet de sorte que des recommandations éclairées soient faites sur le projet d'immeuble de la Cour fédérale. Cette position était fondée sur l'opinion des fonctionnaires de la Cour fédérale, exprimée lors de la rencontre du 7 novembre [1996], selon laquelle un immeuble de la Cour fédérale à Ottawa serait toujours nécessaire, peu importe les modifications des exigences des programmes qui pourraient découler de votre étude en cours sur la structure des cours ».
117. Même si la Cour de l'impôt est une grande utilisatrice des salles d'audience de la Cour fédérale à Winnipeg, la consultation entre l'administration de la Cour fédérale et celle de la Cour de l'impôt au sujet des nouveaux locaux a été « nulle », selon la Cour de l'impôt. L'administration de la Cour fédérale nous a remis une lettre dans laquelle elle indique que certains pourparlers ont eu lieu entre les cours dès le début du processus de planification. Toutefois, la Cour de l'impôt affirme qu'elle [traduction] « a appris les intentions de la Cour fédérale au sujet de nouveaux locaux à Winnipeg en lisant le projet de rapport [du vérificateur général]. »
118. Après la diffusion de notre projet de rapport, les fonctionnaires ont reconsidéré la possibilité que les cours restent dans les mêmes installations. En août 1996, le bail en vigueur a été renouvelé avec une superficie un peu plus grande à un coût d'environ 215 000 $ annuellement.
120. En 1995 et 1996, le juge en chef de la Section de première instance de la Cour suprême de Terre-Neuve a indiqué que cette cour ne pourrait plus désormais répondre aux besoins de la Cour fédérale dans son palais de justice de St. John's.
121. En janvier 1996, deux nouvelles salles d'audience de la Cour fédérale et un bureau du greffe ont été proposés pour St. John's, soit des dépenses d'aménagement d'environ deux millions de dollars et des frais de location de 474 000 $ annuellement, plus environ 239 000 $ annuellement pour les salaires du personnel du greffe. Les locaux ont été conçus selon le projet de normes nationales pour les cours.
122. Au moment où la proposition a été faite, la Cour de l'impôt nous a indiqué que la consultation n'avait pas été suffisante. Elle a aussi signalé qu'elle siège plus souvent à St. John's que la Cour fédérale. La Cour fédérale nous a informés que [traduction] « dans la mesure où il [s'agissait] d'une présentation conjointe de la Cour fédérale du Canada et de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, il n'était pas nécessaire de consulter nos collègues de la Cour de l'impôt. Leurs besoins nous étaient connus et ont été pris en compte... » La Cour fédérale a indiqué que les locaux proposés seraient comparables aux locaux dans d'autres provinces. Elle a aussi laissé entendre que le nombre d'affaires entendues à St. John's augmenterait, puisque certains plaideurs de Terre-Neuve vont actuellement à Fredericton, à Halifax ou à Ottawa pour l'audition de leur cause.
123. À la suite de la diffusion de notre projet de rapport, la question est en voie d'être réexaminée. La Cour fédérale a réduit d'environ 50 p. 100 ses besoins d'espace et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada examine la possibilité d'utiliser des locaux de la cour provinciale.
124. La Cour de l'impôt a informé Travaux publics et Services gouvernementaux Canada que l'utilisation de salles de réunion dans des hôtels à St. John's n'est plus satisfaisante en raison de l'augmentation marquée du nombre d'affaires. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada examine les solutions de rechange.
126. Voici ce que nous a expliqué le juge en chef :
[traduction]127. La Cour fédérale a fait part de ses réserves au sujet de la cohabitation au Conseil du Trésor et à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Il n'y a pas eu d'entente à ce sujet.
« Ce n'est pas seulement parce que les décisions d'autres commissions et tribunaux du gouvernement peuvent être portées en appel devant elle que la Cour fédérale s'est toujours opposée à la cohabitation avec ces derniers. Sa position est la suivante : il existe un segment important de la population qui croit encore que la Cour est une « Cour du gouvernement », au sens où elle aurait un « préjugé » en faveur du gouvernement fédéral. Pour dissiper cette opinion et pour faire en sorte de ne pas être perçue comme un autre ministère, commission, conseil ou tribunal du gouvernement, chacun des quatre juges en chef de la Cour a exigé que, en sa qualité de cour supérieure, la Cour fédérale ne cohabite pas avec d'autres organismes fédéraux. Voilà ce qui est et a toujours été la raison de l'opposition. Mais cela n'empêche pas la cour de louer ses locaux à d'autres commissions. De fait, l'administrateur et moi-même vous avons informés que le Conseil du Trésor avait exigé que la Cour le fasse. »
128. En septembre 1996, le sous-ministre de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada a écrit aux cours et au commissaire à la magistrature fédérale pour indiquer que son Ministère est d'avis que [traduction], « il est possible de faire cohabiter les cours dans des immeubles occupés par la plupart des ministères et organismes gouvernementaux, ainsi que par des commissions et tribunaux, tout en conservant l'apparence d'indépendance nécessaire ». Le Ministère a proposé que le projet de normes nationales pour les cours soit réexaminé [traduction] « de façon à ce que soit assurée la viabilité économique des décisions à prendre sur les locaux des cours tout en maintenant l'apparence d'indépendance judiciaire ».
130. Après la diffusion de notre projet de rapport, la question a été réexaminée et le greffe de la Cour fédérale à Halifax a emménagé dans de nouveaux locaux, dont les frais de location annuels sont de 42 000 $.
131. Au cours de juin 1996, la Cour de l'impôt a entamé des pourparlers avec Travaux publics et Services gouvernementaux Canada pour obtenir des salles d'audience et des locaux judiciaires à Halifax. La Cour a présenté cette demande parce que, à son avis, le nombre d'affaires à Halifax augmentait sensiblement et que la location de salles de réunion à l'hôtel pour les séances n'était plus satisfaisante. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et la Cour de l'impôt ont discuté de la possibilité d'utiliser la salle des enquêtes préalables dans le nouveau greffe de la Cour fédérale. La Cour de l'impôt a indiqué que cela ne répondrait pas à ses exigences. L'utilisation de la salle d'audience et du bureau des juges de la citoyenneté est envisagée. Cette option serait peu coûteuse.
133. Nous croyons que les centres judiciaires sont la meilleure façon de réaliser des économies et d'obtenir des gains d'efficience pour les salles d'audience et les bureaux du greffe, particulièrement si les greffes des cours sont regroupés. Nous croyons également que les commissions et les tribunaux fédéraux devraient aussi être logés dans ces centres là où l'efficacité l'exige.
135. Ni l'une ni l'autre cour n'a pu nous fournir de données sur le temps et les ressources consacrées à ces activités, ni n'ont-elles de normes pour l'exécution des tâches. Elles disposent toutefois de renseignements sur les inscriptions. En l'absence de normes pour l'exécution des tâches, nous croyons que le meilleur indicateur disponible de la charge de travail est le nombre d'inscriptions, pondérées selon le travail accompli par dossier.
136. Une inscription est un document ou un fait enregistré dans le système d'information de gestion de l'une ou l'autre cour. Chaque inscription représente une unité de travail associée avec chaque étape du déroulement d'une affaire. Toutes les inscriptions sont traitées également, comme s'il n'y avait aucune différence dans la quantité de travail représentée par chacune. Selon nos observations, nous croyons que les inscriptions associées à certains types d'affaires instruites en Cour fédérale devaient être pondérées parce qu'elles représentent moins de travail que d'autres. Aux fins de notre analyse, nous avons attribué à toutes les inscriptions de la Cour fédérale, sauf celles qui sont associées à l'immigration, aux paiements anticipés pour le grain des Prairies et aux certificats, une valeur de 1,0. On a attribué une valeur de 0,50 aux inscriptions de l'immigration et des paiements anticipés pour le grain des Prairies et une valeur de 0,25 aux inscriptions relatives aux certificats. D'après notre analyse et nos consultations, nous croyons que le nombre total d'inscriptions pondérées faites par un greffe dans une période donnée correspond à sa charge de travail. Nous n'avons pas cru que les inscriptions à la Cour de l'impôt devaient être pondérées parce qu'il n'y avait pas beaucoup de différence dans la charge de travail représentée par chacun des types d'inscription. Il faut signaler que les taux de productivité du greffe que nous avons calculés pour chaque cour ne doivent pas être comparés parce que la valeur associée au travail pour une inscription n'a pas été normalisée entre les cours.
137. Nous avons constaté que la productivité varie considérablement entre divers greffes de la Cour fédérale. L'écart se maintient, que les inscriptions portent une valeur égale ou qu'elles soient pondérées en fonction de diverses hypothèses. On trouvera aux pièces 8 et 9 un résumé de la productivité des greffes des cours. Par exemple, le greffe de Toronto de la Cour fédérale accomplit environ trois fois plus de travail que celui de Vancouver, mais à un coût de fonctionnement annuel deux fois supérieur seulement. Aussi, en 1994, Toronto et Montréal ont dépensé à peu près la même somme annuellement pour leur fonctionnement, soit environ deux millions de dollars, mais Toronto a traité environ 34 000 inscriptions pondérées comparativement à environ 19 000 pour Montréal. Nous avons relevé un certain nombre de pratiques qui influent sur la productivité. Il en est question ci-après.
138. La Cour fédérale se sert des inscriptions comme indicateur de sa charge de travail dans la partie III du Budget des dépenses qu'elle présente au Parlement. Le greffe de la Cour fédérale affirme que les inscriptions sont un indicateur valable, mais il n'accepte pas l'analyse ci-dessus. Voici ce qu'il nous a écrit :
[traduction]
« Nous convenons que les inscriptions sont un indicateur valable du travail du greffe. Outre les inscriptions, le greffe de la Cour fédérale a élaboré des systèmes de rapports pour saisir les éléments ci-après qui servent à l'évaluation de la charge de travail relative des sections opérationnelles : nombre de nouvelles affaires; jours de séance de la Cour; documents produits; audiences; motions écrites; décisions et motifs. Aussi, le programme de réduction des délais est une source d'information utile pour la planification de gestion.
Pour ce qui est de la pondération adoptée dans le rapport, nous n'acceptons pas la formule retenue. Nous sommes d'avis que les audiences et les décisions devraient aussi au moins être prises en compte.
L'étude attribue une pondération de 0,5 à toutes les inscriptions associées à l'immigration et aux paiements anticipés pour le grain des Prairies, et une pondération de 0,25 pour les certificats, apparemment parce qu'il y aurait des gains d'efficience quand on instruit un grand nombre d'affaires selon une procédure commune. Or, nous faisons observer que les inscriptions de la Cour de l'impôt n'ont pas fait l'objet d'une pondération semblable. »139. Le greffe nous a également indiqué par écrit que la pondération ne donne pas une indication réaliste de la charge de travail relative. Voici ce qu'il signale :
[traduction]140. Même si nous reconnaissons que le nombre d'inscriptions n'est pas une mesure parfaite de la charge de travail du greffe, c'est le seul indicateur global disponible. Les autres mesures que sont le nombre de jours d'audience, de motions écrites et de nouvelles affaires sont des statistiques de gestion utiles; toutefois, si l'on s'en sert comme mesure de productivité, chacune ne dénoterait que le travail associé à cette activité particulière. Les inscriptions sont un indicateur supérieur parce qu'elles correspondent au travail associé avec toute une gamme d'activités du greffe (des inscriptions sont faites pour toutes les activités importantes dans le fonctionnement du greffe). En outre, le nombre d'inscriptions est en étroite corrélation avec d'autres mesures de la charge de travail utilisées par la Cour fédérale. Par conséquent, l'intégration d'autres variables comme le propose la Cour fédérale ne change pas sensiblement les résultats de notre analyse.
« Par exemple, la formule utilisée ne tient pas compte du fait que le bureau de Montréal de la Cour fédérale doit composer avec près de deux fois plus de motions à renvoyer que celui de Toronto (74,7 par poste équivalent temps plein (ETP) comparativement à 46,2). Vancouver a donné suite à relativement plus de jugements et d'ordonnances sans comparution personnelle que Toronto; il y a plus de jours d'audience à Vancouver par ETP que dans tout autre bureau. »
142. Les fonctionnaires du greffe ont expliqué que, sans ces pratiques, la Cour perdrait du temps si les documents étaient incomplets ou non conformes aux exigences de dépôt devant la Cour. Il faudrait à notre avis évaluer la nécessité d'un tel examen. Nous signalons qu'il incombe aux personnes qui déposent des documents de s'assurer que ceux-ci sont conformes aux règles de la Cour. Dans d'autres administrations, il y a rarement plus d'une personne qui examine les documents et il s'agit alors essentiellement de déterminer si les exigences minimales ont été remplies.
143. Multiplication des documents. Lorsque les documents sont déposés au greffe local de l'une ou l'autre cour, au moins deux dossiers sont tenus - l'un à Ottawa et l'autre sur place. Si l'affaire se rend en audience, un « troisième dossier » contenant certains documents peut être créé pour le juge qui préside. Si les parties à une affaire ne sont pas dans la même ville, d'autres dossiers peuvent être créés dans d'autres greffes locaux. Plus précisément, les affaires de longue durée produisent beaucoup de paperasse et gonflent les besoins en copies et en stockage. On tient des dossiers en double dans les bureaux locaux pour que les juges, les plaideurs et d'autres personnes puissent consulter les documents déposés. Cependant, les dossiers en double ne contiennent pas nécessairement tous les documents des dossiers à Ottawa. Lorsque la date de l'audience d'une affaire est fixée ou qu'un dossier doit être mis à jour, le greffe local s'assure que son dossier est complet.
144. Certains des juges que nous avons interrogés se demandent pourquoi il faudrait tenir des dossiers en double dans tous les cas et certains ont indiqué que de tels dossiers ne sont pas du tout nécessaires. Ils ont signalé que les plaideurs reçoivent déjà copie de tous les documents importants. En général, on ne tient pas de dossier en double dans d'autres administrations. La pratique habituelle consiste à tenir un registre central des dossiers de la cour dans une ville. Dans certaines administrations, les membres du public peuvent avoir accès à l'ordinateur de la cour pour obtenir une liste des documents déposés au greffe. Il faudrait réévaluer l'utilité de la reproduction de tous les dossiers tenus par la Cour fédérale et la Cour de l'impôt et, si certains doubles sont nécessaires, il faudrait songer à la possibilité de consulter ces dossiers au moyen de technologies de l'information. La Cour de l'impôt nous a indiqué qu'elle appuie [traduction] « l'idée selon laquelle, avec les technologies avancées, les reproductions de dossier ne seront plus nécessaires ».
145. Avis sur la procédure. Pour que les plaideurs puissent mieux se prévaloir des services des cours, ils peuvent maintenant obtenir des avis sur la procédure en s'adressant par téléphone ou en personne au greffe central ou aux greffes locaux. Aucune des cours ne tient de données suffisantes sur les personnes qui demandent des avis sur la procédure, sur la nature des avis demandés et sur le temps et les ressources consacrées à cette activité pour que nous puissions faire une analyse d'autres solutions plus rentables.
146. Effectif des salles d'audience. Il faut réévaluer l'effectif des salles d'audience. À la Cour fédérale, on trouve pour la plupart des audiences un greffier, une autre personne qui joue le rôle de huissier audiencier et un sténographe, embauché sous contrat au besoin. Il n'y a pas de huissier audiencier distinct à la Cour de l'impôt. Le personnel pour les audiences locales, y compris les greffiers et les sténographes, est embauché à contrat au besoin. Dans certaines administrations, les sténographes ont été remplacés par des personnes qui font l'enregistrement sonore des audiences. Dans une province, une seule personne remplit les fonctions à la fois du greffe et de l'enregistrement pendant une audience. La Cour de l'impôt met cette méthode à l'essai.
147. Effet de la gestion des dossiers judiciaires sur l'effectif. Dans le cadre de la gestion des dossiers judiciaires, il faut que le personnel du greffe fasse un véritable suivi de l'état d'avancement des dossiers pour que les calendriers soient respectés. Une haute compétence peut être exigée de ce personnel. La Cour fédérale propose que des protonotaires soient formés à présider certains types de conférences de gestion des dossiers judiciaires. Les protonoraires relèveraient du juge en chef ou du juge en chef adjoint, selon qu'ils travaillent à la Cour d'appel ou à la Section de première instance de la Cour fédérale.
150. Nous convenons qu'il est important pour le maintien de l'accessibilité que des audiences soient tenues dans tout le pays. Nous avons toutefois conclu que le moment était venu de réexaminer les pratiques et les rôles respectifs des greffes locaux et centraux dans les deux cours pour déterminer si l'accès aux cours de même que leur efficacité peuvent être améliorés. Même si chaque cour peut procéder de façon indépendante à l'évaluation des opérations de ses greffes, nous croyons que l'évaluation devrait porter sur les opérations des greffes des deux cours.
152. En 1994-1995, la Cour de l'impôt a dépensé environ 800 000 $ pour les services de sténographes judiciaires et environ 350 000 $ pour des services de greffe. À la suite d'une vérification interne récente, le greffe de la Cour de l'impôt a modifié sa pratique qui consiste à recourir à un fournisseur unique pour la remplacer par un processus concurrentiel relativement aux services de sténographes. Les services du greffe sont toujours obtenus auprès d'un fournisseur unique. Les marchés pour ces services à Toronto et à Montréal dépassaient à ce moment-là la limite de 30 000 $ pour les marchés auprès d'un fournisseur unique. La limite fixée pour le recours à un fournisseur unique est maintenant de 25 000 $.
154. Dans son rapport annuel de 1994-1995, le Conseil canadien de la magistrature a exprimé, avec certaines réserves, une opinion favorable sur l'utilisation des nouvelles technologies dans les cours canadiennes. Voici ce que dit le rapport :
[traduction]
« Les juges canadiens utilisent de plus en plus les nouvelles technologies pour tenter de répondre à une demande croissante en période de restrictions financières.
Grâce aux nouvelles technologies de l'information, il est possible de réduire les délais et les coûts, d'être plus précis et d'élargir l'accès aux décisions judiciaires. Tous ces aspects ne peuvent qu'améliorer l'administration de la justice et mieux faire connaître les tribunaux et leur travail. »155. Le rapport contient toutefois une mise en garde, soit que plusieurs questions doivent être réglées, notamment garantir la sécurité et la fiabilité des textes électroniques, normaliser la présentation pour la préparation et la diffusion des documents, et normaliser l'identification des jugements obtenus de services électroniques. Il convient également de noter que, le 30 juin 1995, le Comité consultatif des juges sur l'informatique a diffusé largement, pour commentaires, des propositions visant l'adoption d'une forme de citation normalisée pour les motifs de jugement publiés électroniquement. L'adoption de normes pour la publication sur support électronique ne résoudra pas tous les problèmes, mais le rapport conclut qu'elle supprimera cependant un grave obstacle à l'application des nouvelles technologies.
157. Nous avons relevé dix domaines dans lesquels les nouveautés en technologies de l'information pourraient particulièrement s'appliquer à la Cour fédérale et à la Cour de l'impôt. D'autres administrations ont recours à ces technologies à des degrés divers. Les voici :
159. La Cour de l'impôt utilise un système de gestion des appels qui a une fonction semblable au système de gestion des instances de la Cour fédérale. La Cour de l'impôt projette de remplacer son système de gestion des appels. Elle projette aussi de mettre à l'essai l'enregistrement sonore des audiences et elle prévoit publier ses recueils de décisions sur support électronique.
160. Toutefois, l'utilisation des technologies de l'information dans les deux cours est encore modeste comparativement aux possibilités. Les systèmes utilisés ont évolué en réaction à la charge de travail sans cesse croissante ainsi qu'à la complexité accrue de la législation et de la jurisprudence. Même si les deux cours utilisent des technologies semblables, chacune a fait ses propres investissements et continue de le faire indépendamment.
161. Nous recommandons fortement qu'une haute priorité soit accordée à l'exploration des possibilités offertes par les technologies de l'information, en particulier le dépôt et l'échange électroniques des documents, de même que la vidéoconférence.
162. Par exemple, la Cour fédérale et Revenu Canada traitent manuellement environ 11 000 demandes de certificats en matière d'impôt sur le revenu et 2 500 demandes de certificats en matière de taxe sur les produits et services chaque année. Il pourrait y avoir un processus automatisé par lequel les demandes seraient présentées et les certificats délivrés par échange électronique des données. Après la diffusion de notre projet de rapport, la Cour fédérale a signalé son intention d'« explorer l'automatisation possible de la production des certificats en matière d'impôt ».
163. La vidéoconférence pourrait être particulièrement utile étant donné les changements proposés pour la gestion des dossiers judiciaires à la Cour fédérale. Sans cela, les juges pourraient avoir à se déplacer beaucoup plus étant donné qu'il est de plus en plus nécessaire qu'il y ait des contacts fréquents entre les juges et les parties à une affaire. L'utilisation de cette technologie pourrait aussi réduire les frais reliés au déplacement des avocats et des parties à une affaire, et accroître la disponibilité des témoins experts.
164. Il serait probablement peu efficient d'adopter ces technologies tout simplement en remplacement des systèmes électroniques ou manuels actuels. Le plus grand avantage offert par ces technologies tient à ce que les cours pourront rationaliser leurs processus actuels, c.-à-d. éliminer des tâches qui n'ont aucune valeur ajoutée et gérer proactivement leur charge de travail. Nous avons observé que les deux cours ont l'intention de réviser leurs règles et leurs procédures en complément de leurs initiatives d'ordre technologique.
165. Même si nous sommes d'avis que les deux cours pourraient beaucoup profiter des technologies, la planification et la mise en oeuvre de tels projets exige une évaluation soignée.
166. Dans son rapport annuel de 1994-1995, le Conseil canadien de la magistrature a fait l'observation suivante : [traduction] « Il n'est pas uniquement question ici de changements technologiques, mais aussi de la façon dont les tribunaux souhaitent structurer cet outil, élaborer et appliquer des normes uniformes qui répondent non seulement aux besoins des tribunaux mais également à ceux de toutes les parties intéressées dans le système judiciaire ».
169. Il faut prendre les dispositions nécessaires pour que les utilisateurs se familiarisent avec les nouvelles technologies de l'information. Aussi, comme ce ne sont pas tous les plaideurs éventuels qui auront les connaissances et les ressources nécessaires pour accéder aux cours au moyen des nouvelles technologies, il faudra prendre les dispositions nécessaires pour accommoder ces parties.
170. Les locaux devront être conçus en fonction des nouvelles technologies. Les salles d'audience et les bureaux des juges devront être aménagés en fonction des réseaux informatiques et du matériel de téléconférence et de vidéoconférence qui y seront installés. Comme nous l'avons indiqué ci-dessus, les plans des greffes locaux devront être revus. Il ne sera peut-être plus nécessaire de compter sur un greffe local pour les services de gestion des dossiers et les services au comptoir, sauf pour le soutien en salle d'audience.
172. Nous croyons que la meilleure solution consiste pour les cours à regrouper leurs fonctions et leurs compétences de technologies de l'information. Nous estimons qu'en éliminant les dédoublements et qu'en partageant les systèmes des cours et le matériel connexe, de même que les réseaux de communication et les services d'entretien, le regroupement des activités permettra une économie d'environ cinq millions de dollars sur la durée de vie de dix ans d'un système.
173. Avec le regroupement, il serait possible de justifier des investissements qui dépassent les moyens de chacune des cours. Il y aurait une mise en commun des connaissances et de l'expérience accumulées dans l'application des technologies au processus judiciaire, de sorte que les cours seraient plus susceptibles de profiter pleinement des possibilités offertes par les technologies de l'information que si chacune agissait seule de son côté.
175. Depuis toujours, ce sont les parties et leurs avocats qui déterminent le rythme des procès. En revanche, les tribunaux peuvent, par la gestion des dossiers judiciaires :
177. La Cour de l'impôt applique aussi des procédures de gestion des dossiers judiciaires. Par exemple, elle se sert d'audiences sur l'état de l'instance dans les affaires de procédure générale pour appeler les plaideurs à comparaître devant la Cour et pour fixer les dates des procès et celles auxquelles des étapes intermédiaires doivent avoir été franchies.
179. La Loi sur la Cour fédérale exige la publication de recueils d'arrêts officiels bilingues. Il s'agit des « Recueils des arrêts de la Cour fédérale ». Selon la loi, « ne sont publiés dans le recueil que les décisions ou les extraits de décisions de la Cour considérés par l'arrêtiste comme présentant suffisamment d'importance ou d'intérêt ». En 1995-1996, les recueils ne contenaient qu'environ six pour cent des décisions de la Cour fédérale dans leur intégralité et environ 26 p. 100 sous forme abrégée.
180. Le bureau du Commissaire a expliqué que les décisions non retenues pour publication [traduction] « portent sur des affaires qui n'ont pas d'incidence juridique en ce sens que la décision est fondée sur les faits ou que les questions juridiques figurent déjà dans la jurisprudence ». Il ajoutait que « le personnel de rédaction des recueils des arrêts de la Cour fédérale prend les jugements choisis pour publication par l'arrêtiste et procède soigneusement à la vérification, à la révision, à l'insertion de sous-titres et à la rédaction de notes préliminaires, de même qu'à l'établissement d'une liste des affaires, des lois et des textes de doctrine invoqués par les juges, de sorte que le recueil publié présente de nombreuses caractéristiques précieuses qu'on ne trouve pas dans un service qui ne publie que des jugements ». Les recueils d'arrêts de la Cour fédérale sont révisés de manière à être entièrement exacts et ils sont publiés dans les deux langues officielles environ sept mois après le prononcé du jugement par la Cour.
181. La Cour de l'impôt a demandé environ 320 000 $ par année au Conseil du Trésor pour publier certaines décisions sur support électronique, en coparticipation avec une entreprise privée, de même que pour publier sur support imprimé certaines décisions en matière d'assurance-emploi. Les textes de ces décisions, tout comme celui des recueils de la Cour fédérale, seraient révisés de sorte qu'ils soient entièrement exacts. La version électronique proposée des recueils de la Cour de l'impôt sera considérée comme « officielle ».
182. Les chercheurs juridiques comptent de plus en plus sur les services de bases de données électroniques fournis par des sociétés du secteur privé, les barreaux et les universités. Actuellement, presque toutes les décisions de la Cour fédérale et de la Cour de l'impôt sont disponibles dans les deux langues officielles, sous forme imprimée et électronique, par l'entremise de services du secteur privé, peu après avoir été rendues par les cours. En outre, la version revue de décisions choisies publiées dans les recueils d'arrêts de la Cour fédérale par le Commissaire à la magistrature fédérale est également rendue disponible électroniquement par des entreprises du secteur privé plusieurs mois plus tard.
183. La Cour suprême du Canada, la Cour suprême des États-Unis, les cours fédérales des États-Unis et la Cour fédérale de l'Australie offrent maintenant l'accès à toutes leurs décisions sur Internet.
185. Le Groupe Communication Canada a dépensé environ 141 000 $ pour l'impression et la distribution des recueils d'arrêts de la Cour fédérale. Le commissaire à la magistrature fédérale a versé environ 162 000 $ au Groupe Communication Canada pour l'envoi gratuit (c'est-à-dire sans frais d'impression ou de livraison) des recueils à certains juges, bibliothèques et organismes fédéraux, provinciaux et municipaux. Les frais de 141 000 $ pour l'impression et l'expédition sont recouvrés auprès d'autres abonnés. Des copies des décisions et d'autres documents sont également vendues par la Cour fédérale. En 1995-1996, la vente de ces autres documents a produit des recettes d'environ 201 000 $, qui ont été versées au Trésor.
186. Si l'on recouvrait des abonnés les dépenses relatives aux recueils d'arrêts de la Cour fédérale et aux recueils d'arrêts proposés de la Cour de l'impôt, on économiserait 1,3 millions de dollars annuellement. Si les abonnés sont disposés à payer pour les recueils, ce serait un bon indice que les recueils sont nécessaires ou que les décisions déjà fournies par le secteur privé sont suffisantes ou non. Les décisions de la Cour fédérale de l'Australie sont révisées, des notes liminaires leur sont ajoutées, et elles sont publiées par une entreprise privée sans frais pour la Cour; les abonnés aux recueils les achètent de l'entreprise. Cette formule pourrait être envisagée pour les recueils d'arrêts de la Cour fédérale et les recueils proposés de la Cour de l'impôt.
188. Dans un rapport préparé pour le commissaire à la magistrature fédérale en 1996, on note les répercussions importantes que l'Internet pourrait avoir sur les cours. La Cour fédérale et le commissaire à la magistrature fédérale projettent de diffuser des décisions de la Cour fédérale sur Internet. Le commissaire à la magistrature fédérale a demandé 50 000 $ annuellement au Conseil du Trésor pour offrir l'accès sur l'Internet à toutes les décisions de la Cour fédérale et de la Cour de l'impôt. On n'a pas encore décidé toutefois si les décisions sur Internet seront réputées être « officielles ».
189. Nous avons parlé de la diffusion électronique des décisions judiciaires avec le Bureau du registraire de la Cour suprême du Canada. Ce dernier nous a déclaré que la Cour suprême du Canada a pour principe de rendre les décisions universellement accessibles. L'idéal est l'égalité d'accès pour tous. Les décisions de la Cour suprême sont présentement disponibles sur l'Internet, mais elles ne sont valables que pour la recherche; dans tout renvoi officiel, il faut mentionner les recueils de la Cour suprême du Canada. La Cour encourage la profession juridique à se familiariser avec les techniques de recherche électronique et elle fait observer que le Conseil canadien de la magistrature encourage également les cours à rendre leurs décisions et leurs motifs de décision disponibles sur l'Internet et à adopter des normes communes.
190. La Cour suprême du Canada se prépare à passer de l'édition et de la diffusion sur support papier seulement au support électronique. L'échéance de cette initiative est incertaine. Toutefois, la Cour estime que le changement est inévitable en raison de la demande accrue de tels services. Elle a par conséquent l'intention d'offrir une version électronique officielle concurremment avec la version imprimée officielle des décisions et des motifs de décision.
192. Le montant des droits n'est pas lié au coût de fonctionnement des cours. Nous avons demandé aux cours de nous expliquer pourquoi des droits sont imposés et comment les montants à facturer sont déterminés. L'administrateur de la Cour fédérale nous a informés de ce qui suit : [traduction] « il ne sert pas à grand chose de donner ce qui serait une réponse spéculative, puisque les droits sont fixés par le Parlement et par la Cour ». La Cour de l'impôt nous a informés que, même si elle n'a pas fait d'analyse comme telle, les droits ont pour but de procurer certaines recettes au gouvernement. Les montants ont été fixés [traduction] « de telle façon qu'il n'en coûte pas plus cher en frais d'administration pour la perception que les droits qui sont perçus ». En outre, les droits ne doivent pas être élevés au point de dissuader les appels légitimes, mais l'être suffisamment pour éliminer les affaires frivoles.
193. En Angleterre, le gouvernement a établi comme politique que les coûts d'exploitation des tribunaux civils doivent être recouvrés par des droits. L'imposition de droits sert aussi à dissuader les gens d'entamer des actions frivoles, mais il existe une disposition prévoyant que les gens ne soient pas dissuadés de présenter des causes fondées parce qu'ils sont incapables de payer des droits. La perception de droits dans les cours fédérales des États-Unis s'explique du fait que, si les entités privées décident d'avoir recours aux tribunaux pour régler leurs différends et qu'elles sont capables de payer les services, le public ne devrait pas alors supporter tout le fardeau - si des individus ne peuvent se permettre d'intenter des poursuites, le droit de dépôt est alors annulé. Le gouvernement australien a adopté des politiques semblables à celles de l'Angleterre et des États-Unis.
194. Nous croyons que la justification des droits et des montants facturés par la Cour fédérale du Canada et la Cour canadienne de l'impôt devrait être explicite. Après un certain temps raisonnable, il faudrait évaluer ces droits pour déterminer s'ils atteignent les objectifs visés.
195. On pourrait envisager l'imposition de droits dans d'autres cas. Par exemple, comme nous l'avons observé, les greffes des deux cours offrent des services étendus de contrôle de la qualité des documents déposés. Si ces services sont maintenus, on pourrait justifier des droits pour ceux-ci. Par exemple, le greffe de la Cour fédérale prépare les ordonnances ainsi que les cahiers d'appel et les recueils de jurisprudence pour la Division d'appel. Dans d'autres administrations, il incombe aux plaideurs de préparer ces documents; la Cour pourrait songer à imposer des frais pour ces services ou déléguer les tâches aux parties. Des droits pourraient également être imposés dans les affaires mettant en cause des différends relatifs à la propriété intellectuelle et à l'amirauté. Il y a un facteur dont il faudrait tenir compte dans l'établissement des droits : le montant exigé ne devrait pas être bas au point de nuire à l'élaboration d'autres modes de règlement des différends civils. Les cours devraient continuer d'avoir une grande latitude pour renoncer aux droits qui réduisent l'accessibilité aux cours.
197. La Cour fédérale s'inquiète de sa capacité de continuer à répondre à une demande croissante de la clientèle dans le contexte des compressions financières actuelles et futures. Si elle apportait les améliorations signalées, il y aurait des économies qui pourraient lui servir à obtenir les ressources dont elle a besoin pour la mission qu'elle aura à remplir dans l'avenir. Dans son Budget des dépenses de 1996-1997, la Cour de l'impôt a indiqué ce qui suit : « Au cours des dernières années, la Cour a effectué plusieurs exercices de réduction des coûts et élaboré plusieurs stratégies dans le but de s'adapter à la réduction des budgets, mais elle prévoit devoir réduire le nombre d'audiences afin de respecter le niveau des ressources de 1996-1997 ». Toutefois, pendant le cours de notre vérification, le juge en chef de la Cour de l'impôt nous a informés que la Cour est en mesure de faire face à sa charge de travail avec son budget actuel.
199. L'article 14 de la Loi sur l'indemnisation pour dommages causés par les pesticides prévoit la nomination d'un évaluateur, qui entend et juge les appels en matière d'indemnisation, et cette disposition est adoptée par renvoi dans la Loi sur la santé des animaux et la Loi sur la protection des végétaux . Avant les modifications de 1990, le gouverneur en conseil pouvait nommer des évaluateurs « parmi les juges de la Cour fédérale et des cours supérieures des provinces ». Les modifications de 1990, qui sont entrées en vigueur en 1992, prévoient que le gouverneur en conseil a le pouvoir de nommer un évaluateur seulement « parmi les juges des cours supérieures, de district et de comté des provinces ». Le greffe de la Cour fédérale est toujours le greffe de ces affaires. Cependant, les juges de la Cour fédérale ont siégé à titre d'appréciateurs ou d'évaluateurs après l'entrée en vigueur des modifications de 1990. Nous avons discuté de cette question avec l'administrateur de la Cour fédérale. Le juge en chef a conclu que la loi ne prévoit pas que les juges de la Cour fédérale puissent siéger à titre d'appréciateurs ou d'évaluateurs, et la pratique a cessé depuis que nous avons porté, à l'attention de la Cour, la proclamation de 1992 qui a autorisé l'entrée en vigueur des modifications.
201. La fusion des cours entraînerait la réunion des juges de la Section de première instance de la Cour fédérale et des juges de la Cour de l'impôt en une seule cour. Nous avons examiné la fusion de divers points de vue. La fusion des cours favoriserait beaucoup les améliorations que nous avons jugées nécessaires dans les services du greffe. Un greffe regroupé au service des deux cours devrait être une entité distincte de l'une et l'autre cour. Si les deux cours sont fusionnées en une seule, le greffe n'aurait pas à « servir deux maîtres », qui pourraient avoir des exigences et des priorités conflictuelles. Aussi, un service regroupé n'aurait pas à être indépendant d'une cour fusionnée - il pourrait en être une partie intégrante de la même façon que les deux greffes actuels font maintenant partie intégrante de leur cour respective. La fusion procurerait ainsi une meilleure assurance que les économies et les autres améliorations du service dont nous avons parlé dans la deuxième partie seront réalisées, car il est plus probable qu'un greffe regroupé fonctionnerait mieux.
202. En principe, la fusion apporterait aussi des avantages du fait qu'on aurait une meilleure marge de manoeuvre face à la fluctuation de la charge de travail et qu'on pourrait améliorer l'emploi du temps des juges. Les deux cours ont des secteurs de compétence pour lesquels la charge de travail peut rapidement augmenter ou diminuer. Une cour fusionnée compterait plus de juges pour composer avec les augmentations à court terme de la charge de travail. De plus, comme nous l'avons déjà mentionné, la Cour de l'impôt annule plus de 1 000 jours prévus en salle d'audience par année en raison des règlements et la Section de première instance de la Cour fédérale en annule pour sa part plus de 400 par année. Il se peut que, dans une cour fusionnée, une partie importante de ces jours soit utilisée pour entendre des affaires.
203. Si les juges étaient plus nombreux, il serait aussi plus facile d'établir un calendrier pour les affaires à instruire et les déplacements. Par exemple, si la charge de travail était fusionnée, il serait possible de tenir plus rapidement des audiences dans de petits centres, ce qu'on ne fait actuellement que lorsqu'il y a suffisamment de causes pour justifier le déplacement d'un juge. Un seul déplacement par un juge d'une cour fusionnée pourrait remplacer plusieurs déplacements par un juge de la Cour fédérale et un juge de la Cour de l'impôt.
204. Les juges de la Cour fédérale sont en général indifférents à la fusion ou en faveur, de même que les avocats qui comparaissent devant cette même Cour. Les juges qui favorisent la fusion sont d'avis qu'il en ressortirait une institution nationale améliorée et qu'ils pourraient mieux s'acquitter de la charge de travail de la Section de première instance de la Cour fédérale. Toutefois, la Cour fédérale tient, pour des motifs constitutionnels et autres, à ne pas être abolie et à ce que le nom d'une cour fusionnée soit la Cour fédérale du Canada. Certains juges s'inquiètent également de la question de l'ancienneté si les cours devaient être fusionnées.
[traduction]207. Voici ce qu'a dit le ministère des Finances :
« Revenu Canada souhaite que le processus judiciaire soit rapide, efficient et facilement accessible aux contribuables, à un coût minimal, et qu'il soit sans formalités pour les affaires de moindre importance. Dans un tel système, il faudrait avoir recours à la gestion des dossiers judiciaires, à des audiences sur l'état de l'instance et à des conférences préparatoires au procès afin d'expédier les affaires et de faciliter les règlements sans recours à des procès. Revenu Canada est d'avis que les affaires relatives à l'impôt doivent être attribuées à des juges qui connaissent bien ce domaine pour que les décisions soient cohérentes et de qualité. »
[traduction]
« Le ministère des Finances n'a pas de vue d'ensemble sur la réorganisation possible de la Cour de l'impôt et de la Cour fédérale. Nous voudrions toutefois soulever deux points. En premier lieu, dans la mesure où une réorganisation peut engendrer des économies, nous sommes favorables. En deuxième lieu, nous jugeons souhaitable que, s'il y a une réorganisation, celle-ci n'ait pas pour effet de ralentir l'audition des affaires fiscales en rendant plus difficile l'établissement des dates pour les procès. »
209. Des avocats fiscalistes et des juges de la Cour de l'impôt ont indiqué que certaines difficultés actuelles de procédure seraient éliminées si les affaires fiscales étaient traitées par des juges d'une cour supérieure. Toutefois, ils préfèrent que la Cour de l'impôt devienne une cour supérieure, distincte de la Cour fédérale.
210. Les principales préoccupations des parties mentionnées ci-dessus en ce qui concerne la nécessité d'une cour spécialisée pour l'audition des affaires fiscales et le maintien de l'efficience dans l'audition de ces affaires ainsi que leurs préoccupations en ce qui concerne les améliorations possibles de la productivité de la cour sont traitées ci-après.
212. Malgré la complexité du droit fiscal et la nécessité d'assurer la constance des décisions, certains pays semblables au Canada n'ont pas établi une cour fiscale distincte. Il n'y a pas de cour de l'impôt en Australie. Il n'y a pas de cour de l'impôt distincte en Angleterre et en Nouvelle-Zélande, mais chacune a un tribunal de l'impôt dont les décisions peuvent être portées en appel auprès d'une cour de compétence générale. Il y a une cour de l'impôt distincte aux États-Unis. Au Canada, jusqu'en 1991, les affaires fiscales étaient entendues à la fois par la Section de première instance de la Cour fédérale et par la Cour de l'impôt; les affaires fiscales qui ont été intentées avant 1991 sont encore entendues par la Section de première instance de la Cour fédérale. On nous a en outre signalé que la Cour fédérale s'occupe déjà de secteurs spécialisés comme les appels de l'immigration, les différends en matière de propriété intellectuelle, le droit administratif fédéral et les affaires de l'amirauté. On nous a par conséquent affirmé que l'inclusion des affaires fiscales n'équivaudrait en principe qu'à l'ajout d'une autre spécialité. Les juges de la Cour fédérale nous ont dit qu'ils n'auraient pas de difficulté à traiter les affaires fiscales de manière efficiente et compétente.
213. On nous a aussi signalé que, si les cours sont fusionnées, il y a une possibilité de conflit dans les cas où les affaires fiscales entendues par la Cour de l'impôt sont, suivant les règles d'avant 1991, susceptibles d'être ensuite entendues par la Section de première instance de la Cour fédérale. Certains juges ont indiqué que ce problème, appelé à disparaître, pourrait être résolu si ces affaires sont entendues par la Division d'appel.
216. Exception faite des données sur la réservation et l'utilisation des salles d'audience, il n'existait pas de données sur le temps dont les juges ont besoin pour traiter les affaires. Un examen détaillé des arguments de la Cour de l'impôt exigerait un examen approfondi de ces questions dans les deux cours. De plus, il faudrait que les deux cours élaborent des modalités objectives et fiables pour suivre l'utilisation du temps des juges.
217. Nous reconnaissons que d'autres études pourraient être utiles, mais, à notre avis, il existe suffisamment d'information pour que l'on puisse conclure que la fusion des cours comporte des avantages importants, dont nous avons déjà discuté.
220. Il est possible qu'une fusion soit facilitée si une Section de l'impôt distincte est établie. Les perturbations pourraient être moindres et on aurait le temps de concilier les différences dans les méthodes d'administration judiciaire. À la longue, la nécessité de deux sections pourrait disparaître. Les nouveaux juges nommés devraient avoir les compétences nécessaires pour maintenir l'expertise de la Cour en matière fiscale. Si une section distincte était conservée toutefois, il serait plus difficile d'améliorer le fonctionnement du greffe et on n'aurait pas la marge de manoeuvre nécessaire lorsqu'il y a fluctuation de la charge de travail. Des obstacles bureaucratiques pourraient s'élever entre les sections, semblables à ceux qui existent actuellement entre les deux cours.
221. Si l'on créait une cour en une seule section et si l'on continuait à s'inquiéter du fait que certaines affaires fiscales ne soient pas entendues par des juges ayant une compétence spécialisée, on pourrait alors établir une spécialisation fiscale, par exemple un « rôle fiscal », au sein de la section unique. Il s'agirait d'une fonction spécialisée semblable au « rôle commercial » de la Cour de l'Ontario (Division générale), qui pourrait entendre certaines causes fiscales, par exemple des causes de procédure générale, des causes fiscales compliquées ou d'autres pouvant avoir une valeur jurisprudentielle. Les parties dont les causes répondent à certains critères d'admissibilité pourraient s'adresser à la cour pour que leur cause soit inscrite au « rôle fiscal ». La cour pourrait désigner les appels ou les causes à être entendus par les juges. Pour qu'il y ait un roulement parmi les juges et une meilleure souplesse, le « rôle fiscal » pourrait être établi par l'orientation de la pratique plutôt que par les règles de la Cour.
223. À l'heure actuelle, chaque juge de la Cour fédérale dispose d'un adjoint judiciaire et d'un auxiliaire juridique, ainsi que de services de sécurité équivalant à ceux qui sont offerts aux ministres. La Cour possède également six véhicules avec chauffeur à la disposition des juges. En revanche, à la Cour de l'impôt, un groupe de trois juges ont les mêmes deux adjoints judiciaires et il y a au total sept auxiliaires juridiques dont tous les juges utilisent les services. Les juges de la Cour de l'impôt ont moins de services spéciaux de sécurité. La Cour de l'impôt dispose de trois véhicules qui sont utilisés environ 93 p. 100 du temps pour le transport des juges. Si l'on devait augmenter le soutien offert aux juges de la Cour de l'impôt pour qu'il soit équivalent à celui des juges de la Cour fédérale en raison de la fusion des cours, il faudrait prévoir des dépenses annuelles supplémentaires (à l'exclusion des frais généraux) d'environ un million de dollars pour les adjoints judiciaires et les auxiliaires juridiques, et de 370 000 $ pour les services de sécurité. Pour maintenir le parc de véhicules selon la proportion actuelle de la Cour fédérale, il faudrait des dépenses en capital d'environ 130 000 $ pour acquérir quatre véhicules, et des dépenses annuelles (à l'exclusion des frais généraux) d'environ 125 000 $ en salaires et en heures supplémentaires pour les chauffeurs et environ 25 000 $ pour l'entretien et les réparations. Si l'on ramenait les services de soutien offerts aux juges de la Cour fédérale au niveau de celui des juges de la Cour de l'impôt, on épargnerait, à l'exclusion des frais généraux, environ 960 000 $ en salaires pour les adjoints judiciaires et les auxiliaires juridiques, environ 370 000 $ en frais de sécurité, et environ 105 000 $ en salaires pour les chauffeurs des véhicules. Au moins trois véhicules seraient retranchés du parc de véhicules de la Cour fédérale.
225. En 1994, les juges de la Cour fédérale aussi désignés comme arbitres ont siégé pendant environ 148 jours à titre de juges-arbitres, et les autres juges, environ 240 jours. Un bon pourcentage des affaires instruites par la Division d'appel de la Cour fédérale porte également sur des affaires d'assurance-emploi. En 1995-1996, le Bureau du juge-arbitre, qui fait partie de Développement des ressources humaines Canada, comptait 30 employés (dont huit sont permanents) et avait un budget annuel d'environ 1,4 million de dollars, et il s'occupait d'environ 7 000 cas.
226. Nous avons estimé que les juges de la Cour de l'impôt ont siégé environ 300 jours pour entendre des affaires d'assurance-emploi et les juges suppléants, environ 240 jours. De 1995 à 1998, la Cour de l'impôt recevra un montant supplémentaire de 2,4 millions de dollars pour réduire le nombre d'affaires en instance relativement à l'assurance-emploi. De 1995 à 1998, le Bureau du juge-arbitre recevra un montant supplémentaire de 3,4 millions de dollars pour s'occuper des affaires en instance. En décembre 1995, il y avait environ 7 000 affaires d'assurance-emploi en instance au Bureau du juge-arbitre et environ 2 700 autres à la Cour de l'impôt, dont 1 000 n'étaient pas encore prêtes à être entendues.
227. Nous avons examiné la question de savoir si les arrangements actuels entre la Cour fédérale et la Cour de l'impôt au sujet de leur compétence poseraient un problème si les cours étaient fusionnées. Nous avons constaté qu'en principe les compétences pourraient être fusionnées et que la fonction de juge-arbitre pourrait faire partie de la compétence d'une cour fusionnée. Nous avons remarqué que les changements apportés à la Loi sur l'assurance-emploi en 1996 permettent aux juges de la Cour de l'impôt de siéger comme juges-arbitres.
228. Nous avons constaté également que la procédure informelle de la fonction de juge-arbitre pourrait être maintenue dans une cour fusionnée. Nous avons remarqué que, avant la création de la Cour canadienne de l'impôt en 1983, tous les appels de l'assurance-emploi étaient entendus par des juges-arbitres. Nous avons aussi constaté que, en principe, le greffe du Bureau du juge-arbitre pourrait aussi être inclus dans le regroupement des greffes de la Cour fédérale et de la Cour de l'impôt.
229. Le greffe du Bureau du juge-arbitre fait partie de Développement des ressources humaines Canada. Les fonctionnaires de Développement des ressources humaines Canada s'inquiètent du fait que, si les compétences sont fusionnées et si le greffe est réuni avec celui de la Cour fédérale, il pourrait y avoir des retards supplémentaires dans l'audition des affaires, des formalités inutiles et une baisse générale de la qualité du service. Nous croyons qu'une fusion des fonctions et un regroupement du greffe pourraient faciliter l'établissement du calendrier des juges et accroître la disponibilité des locaux et des technologies de l'information, de même que l'économie et l'efficience des opérations.
231. Une solution autre que la création d'une cour d'appel distincte serait de conserver le poste de juge en chef adjoint pour la Section de première instance mais de créer un poste de juge en chef adjoint pour la Division d'appel et un nouveau poste de juge en chef qui présiderait la cour. Le nouveau poste de juge en chef servirait surtout à la coordination de la cour. Un troisième poste de juge en chef adjoint pourrait être créé au besoin pour la Division de l'impôt de la cour. La Cour fédérale ne nous a fait aucun commentaire sur l'opportunité d'une cour d'appel distincte.
233. À l'heure actuelle, l'obligation de rendre compte des ressources de la Cour et la responsabilité à cet égard sont en principe partagés par un certain nombre de personnes. Le juge en chef et le juge en chef adjoint de la Cour fédérale et le juge en chef de la Cour de l'impôt sont chargés de la fonction judiciaire des cours. La fonction judiciaire comprend, par exemple, l'établissement des règles de procédure et l'attribution des affaires aux juges. La fonction judiciaire est appuyée par les greffes des cours, qui sont des ministères du gouvernement aux fins de la Loi sur la gestion des finances publiques . Les greffes offrent les services généraux comme les finances, les ressources humaines, les technologies de l'information, les locaux et les publications des cours, de même que des services comme l'aide aux plaideurs, le traitement des documents, l'assurance de la qualité et la préparation des dossiers. Le greffe de la Cour de l'impôt est dirigé par le greffier; pour la Cour fédérale, le chef du greffe est l'administrateur.
234. Le rôle du commissaire à la magistrature fédérale est décrit dans la Loi sur les juges. La Loi énonce que le commissaire à la magistrature fédérale, sous la direction du ministre de la Justice, est chargé d'établir le budget de chaque cour et de « [prendre] les mesures d'ordre administratif qui s'imposent pour doter en personnel, services, locaux et matériel, conformément à la loi, la Cour fédérale, la Cour canadienne de l'impôt... ». Le greffier de la Cour de l'impôt et l'administrateur de la Cour fédérale ont aussi depuis toujours été désignés par le commissaire comme adjoints pour leur cour respective. La loi indique que les adjoints s'acquittent de leurs attributions pour leur cour respective « sous la direction du commissaire ».
235. En pratique, les adjoints du commissaire dans les cours fonctionnent de façon indépendante du commissaire. Par exemple, on lit dans la partie III du Budget des dépenses de la Cour de l'impôt pour 1996-1997 : « Le greffier, qui est l'adjoint du commissaire à la magistrature fédérale en vertu des pouvoirs qui lui sont délégués par le paragraphe 76(2) de la Loi sur les juges , est l'administrateur général de la Cour canadienne de l'impôt ».
236. Le commissaire à la magistrature fédérale nous a indiqué ce qui suit :
[traduction]237. Cet écart par rapport à la loi soulève des questions au sujet de la reddition des comptes relativement aux ressources consenties aux cours par le Parlement. En consultation entière avec le commissaire, avec le juge en chef et le juge en chef adjoint et l'administrateur de la Cour fédérale, ainsi que le juge en chef et le juge en chef adjoint et le greffier de la Cour de l'impôt, nous avons essayé ensemble d'élaborer une interprétation de leur responsabilité législative en matière d'économie et d'efficience dans le fonctionnement des greffes des cours. L'objet était de clarifier la responsabilité et l'obligation de rendre compte des parties relativement à l'utilisation des ressources publiques. Il n'y a pas eu de consensus.
« Je ne pense pas que je puisse déléguer mes pouvoirs. Ce qui s'est produit à la longue, c'est que les administrateurs des deux cours... et leurs prédécesseurs, ont administré leur cour respective sous la direction de leur juge en chef sans qu'il y ait à toutes fins utiles d'intervention par le commissaire à la magistrature fédérale sauf pour la transmission des présentations au Conseil du Trésor et d'autres documents au ministre de la Justice. Le juge en chef [de la Cour fédérale] et le juge en chef [de la Cour canadienne de l'impôt] m'ont tous deux indiqué clairement qu'ils veulent le maintien de cet arrangement et j'ai agi en conséquence. »
238. Étant donné les pratiques qui se sont installées relativement aux rôles des parties et l'impossibilité d'atteindre un consensus sur leurs rôles respectifs pour la reddition des comptes et l'utilisation efficace des ressources des greffes, on peut conclure qu'il existe un sérieux problème relativement à la reddition des comptes et à la responsabilité et que ce problème doit être résolu, que les cours soient ou non fusionnées.
240. Nous avons examiné diverses structures de gestion et systèmes de surveillance. Par exemple :
243. La possibilité qu'il relève du ministre de la Justice pourrait être difficile à retenir puisque les lois actuelles régissant les cours prévoient déjà pour ces postes une plus grande autonomie par rapport au gouvernement.
244. La formule que nous avons explorée suppose que l'on confierait l'obligation de rendre compte du greffe à un conseil de gestion composé de juges, d'avocats et d'éminents citoyens. On trouvera à la pièce 11A une structure de gestion possible pour les cours fusionnées, avec un conseil de gestion. Le conseil, par l'entremise de son président et du greffier, rendrait compte au Parlement de la gestion du greffe par l'entremise du ministre de la Justice. La gestion de la fonction judiciaire - par exemple, l'attribution des affaires aux juges - resterait une responsabilité du juge en chef et du juge en chef adjoint des cours fusionnées. Le greffier du greffe regroupé relèverait d'eux pour les fonctions judiciaires et du conseil de gestion pour les questions administratives.
245. La constitution d'un conseil de gestion aurait les avantages suivants :
247. La Cour fédérale préfère acquérir une autonomie administrative de la même façon que la Cour suprême du Canada. Par ailleurs, elle propose l'adoption du modèle de la Cour fédérale de l'Australie. Le juge en chef de la Cour fédérale de l'Australie est chargé de la gestion des affaires administratives de la Cour, avec l'aide d'un greffier qui est nommé par décret. (À la Cour suprême de l'Australie, qui est l'équivalent de la Cour suprême du Canada, cette responsabilité appartient à tous les sept juges.) La Cour fédérale de l'Australie est chargée de toutes les fonctions, dont la dotation en personnel, la formation, les technologies, les finances, la gestion des biens et les relations de travail. Le juge en chef a pour mandat de présenter les prévisions budgétaires au Procureur général pour examen et approbation par le Parlement.
248. Si l'autonomie administrative est retenue, il devrait être clairement établi que le juge en chef de la cour soit comptable et responsable de l'utilisation rentable des ressources de la cour. Le greffier relèverait du juge en chef. Le greffier pourrait comparaître au besoin devant les comités parlementaires appropriés pour expliquer les décisions en matière de dépenses et pour discuter de questions concernant l'utilisation rentable des ressources. Nous présentons à la pièce 11B une structure de gestion possible pour une cour fusionnée autonome.
249. Toutefois, en désignant le juge en chef comme étant la personne comptable et responsable de l'utilisation rentable des ressources de la cour, on soulève la question de savoir comment il aurait à rendre compte de ces responsabilités. Traditionnellement, les juges en chef ne comparaissent pas devant les comités parlementaires parce que les cours font partie d'une branche différente du gouvernement. L'amélioration des rapports redditionnels et la comparution du greffier devant les comités parlementaires pourraient être utiles, mais ces mesures pourraient ne pas être suffisantes dans tous les cas. Nous avons remarqué qu'aux États-Unis, deux juges adjoints de la Cour suprême, le juge présidant le comité du budget des cours fédérales et le juge en chef de la Cour de l'impôt, comparaissent devant les comités du Congrès pour présenter et défendre les budgets de leur cour respective. En Australie, le greffier de la Cour fédérale comparaît devant les comités parlementaires. En Angleterre, le premier dirigeant du Service des tribunaux ou le secrétaire permanent du Ministère du Grand chancelier peut comparaître devant les comités parlementaires. Toutefois, ces deux postes relèvent du Grand chancelier pour ce qui est de l'efficacité et de l'efficience de la gestion.
250. Si les cours ne sont pas fusionnées, mais que les greffes sont regroupés, le modèle redditionnel centré sur le juge en chef pourrait être difficile à appliquer puisque la responsabilité du greffe serait alors partagée entre le juge en chef et le juge en chef adjoint de la Cour fédérale et le juge en chef de la Cour de l'impôt. Le greffier du greffe regroupé pourrait également rendre compte à un conseil de gestion comme celui qui est décrit ci-dessus ou encore, comme en Angleterre, il pourrait être constitué en organisme de service aux cours, le greffier relevant alors du ministre de la Justice. La pièce 11C présente une structure de gestion possible avec un conseil de gestion pour les cours si elles ne sont pas fusionnées.
252. On trouve dans les rapports publics des cours d'autres administrations - par exemple en Angleterre, aux États-Unis et en Australie - des exemples du type de renseignements sur le rendement qui intéressent les clients des cours, les parlementaires et les citoyens. Si de tels renseignements étaient communiqués, que les cours soient ou non fusionnées, il y aurait une meilleure reddition des comptes. Mais cela ne serait pas suffisant. Comme nous l'avons indiqué ci-dessus, il faut clairement préciser dans la loi la responsabilité et l'obligation de rendre compte de la prise de décisions relatives aux dépenses et de répondre aux questions qui peuvent être posées par le Conseil du Trésor et les comités parlementaires.
253. Les rapports devraient inclure des indicateurs et des renseignements sur les sujets suivants :
255. La Loi sur la Cour fédérale et la Loi sur la Cour canadienne de l'impôt exigent que les juges des deux cours résident dans un rayon de 40 kilomètres de la région de la capitale nationale. Avec la régionalisation, on se trouve devant un problème : les juges peuvent-ils être autorisés à résider à l'extérieur de la capitale nationale et à entendre la plupart des causes dans les régions où ils résident? Nous avons évalué la régionalisation sous les aspects suivants :
257. Nous avons examiné plusieurs modèles différents de régionalisation, par exemple l'installation de juges dans trois à six centres régionaux, dont la région de la capitale nationale. Après nos consultations, nous avons conclu que la présence de trois juges résidant en un lieu donné est le minimum nécessaire pour éviter l'élaboration d'une jurisprudence et d'une pratique locales et pour limiter les effets des difficultés interpersonnelles avec le barreau local. Nous avons calculé le nombre de juges qui pourraient être établis dans les régions et dans la région de la capitale nationale en divisant le nombre annuel moyen de jours de la période de 1993 à 1995 pendant lesquels les juges devaient siéger dans une région, par le nombre annuel moyen de jours prévus en cour par juge pour la même période (ces calculs incluent les juges suppléants). Dans ces scénarios, les juges résidants se rendraient aussi à des audiences dans de plus petits centres dans la région, ainsi que dans d'autres régions dans les cas où des connaissances spécialisées seraient nécessaires ou en périodes de pointe, pour éviter que ne soient créées une jurisprudence et une pratique locales. Nous avons examiné la possibilité de la régionalisation des deux cours de façon distincte, de même que de la régionalisation d'une cour fusionnée comportant une seule section. La régionalisation d'une cour fusionnée avec des sections distinctes serait semblable à la régionalisation de cours distinctes.
260. Accès aux cours. Les adeptes de la régionalisation y voient un moyen d'améliorer l'accès aux cours, lequel est maintenant difficile en raison des problèmes de calendrier causés par les déplacements en provenance et à destination d'Ottawa. Les adeptes ont dit que les affaires sont parfois expédiées pour que le juge puisse quitter avant la fin de la journée ou de la semaine. Si les juges habitaient sur place, le calendrier de la cour ne serait plus bousculé par les déplacements. À la Cour fédérale, il serait plus facile de ménager une rencontre face à face pour les affaires urgentes, et les motions pourraient être réglées rapidement plutôt que reportées jusqu'au prochain jour de motion prévu. Les adversaires de la régionalisation ont rétorqué à cet argument en disant qu'on pourrait atteindre le même résultat en prenant des mesures plus simples comme l'établissement d'un tableau de service à Toronto et à Montréal, comme c'est le cas actuellement à Vancouver. On pourrait ainsi faire en sorte qu'un juge de la Cour fédérale soit toujours disponible pour s'occuper de questions urgentes comme les injonctions. On pourrait aussi augmenter le nombre de protonotaires et de juges suppléants et élargir leur mandat. Les adversaires prétendent également que la régionalisation contribuerait peu à améliorer l'accès dans les petits centres, qui n'auraient pas de juge résident.
261. Cohérence des décisions judiciaires. Les adversaires soutiennent que la régionalisation pourrait nuire à la cohérence des décisions et des pratiques judiciaires. La cohérence, soutiennent-ils, est importante parce que les cours traitent de questions fédérales, lesquelles doivent être envisagées d'une manière comparable dans tout le pays. En particulier, le contrôle judiciaire des décisions des commissions et tribunaux fédéraux exige un degré élevé de cohérence. Tout écart dans les décisions pourrait être amplifié du fait que les parties pourraient se mettre à faire du « magasinage de juges » - les parties pourraient intenter des poursuites là où elles croient que les juges seraient plus sensibles à leurs arguments. D'autres, par ailleurs, s'opposent à ce point de vue du fait que, à leur avis, il existe déjà un manque de cohérence dans les décisions de la Cour de l'impôt et de la Section de première instance de la Cour fédérale, comme il faut s'y attendre dans toute cour, de sorte que, si l'on devait accentuer cette situation par la régionalisation, le problème pourrait être réglé par la Division d'appel, comme c'est le cas maintenant. Les cours pourraient adopter des règles pour atténuer le « magasinage des juges », sans toutefois que la pratique soit éliminée pour autant.
262. Collégialité des juges. Les adversaires de la régionalisation s'inquiètent du fait qu'elle pourrait diminuer la collégialité parmi les juges, ce qui pourrait aussi avoir une incidence négative sur la cohérence. De nombreux juges ont fait ressortir l'importance de pouvoir consulter officieusement et facilement leurs collègues pour obtenir leur avis sur des questions difficiles. On s'inquiète aussi du fait que les juges qui résident au Québec risquent de devenir isolés en raison de la langue et des orientations du Code civil, ce qui amoindrirait le caractère bilingue et bijuridique des cours. D'autres ne croient pas à la nécessité que tous les juges soient à Ottawa pour le maintien de la collégialité. On a fait observer que, comme de nombreux juges sont en déplacement à tout moment, la collégialité et l'uniformité ne dépendent plus beaucoup de la résidence dans la région de la capitale nationale. Avec les télécommunications modernes et les réunions périodiques de tous les juges, la collégialité pourrait être maintenue.
263. Rôle en tant qu'institutions nationales. On s'inquiète du fait que la régionalisation puisse amoindrir le statut des cours en tant qu'institutions nationales, qui pourraient éventuellement être supplantées par les cours supérieures provinciales. On a soutenu qu'une cour dispersée dans toutes les provinces perdrait son identité en tant que cour fédérale, à l'heure où le pays se doit de maintenir des institutions nationales. Une cour située à Ottawa, qui se déplace dans tout le pays, est toutefois perçue comme le meilleur moyen de maintenir une forte présence judiciaire fédérale. Fait intéressant, d'autres ont un point de vue opposé, soit que la régionalisation accroîtrait l'identité des cours en tant qu'institutions nationales, du fait qu'elles seraient plus sensibles au caractère régional du Canada.
264. Rapport avec les enjeux locaux. Ceux qui sont en faveur de la régionalisation maintiennent que les juges apprendraient ainsi à mieux connaître les enjeux locaux et le barreau local. Mais d'autres soutiennent qu'il y aurait moins de juges devant lesquels les avocats pourraient comparaître. Les problèmes de relations interpersonnelles entre les membres du barreau local et les juges fédéraux pourraient devenir plus sérieux, parce que chaque juge entendrait une grande partie des affaires locales. D'autres craignent que, s'il y a une relation trop étroite entre le barreau local et les juges fédéraux, l'impartialité des décisions puisse être mise en doute, à tort ou à raison. Aussi, les adversaires s'inquiètent du fait que la régionalisation risque d'entraîner la constitution d'« empires » locaux.
265. Recrutement des juges. Les adeptes allèguent que la régionalisation accroîtrait la possibilité que des membres du barreau à l'extérieur d'Ottawa acceptent d'être nommés juges à ces cours, parce qu'ils n'auraient plus à déménager. Il est souvent plus difficile de déménager pour une personne dont le conjoint travaille. La régionalisation contribuerait par conséquent à assurer un équilibre régional et un équilibre des sexes dans les cours, et atténuerait la perception selon laquelle les cours sont des cours d'« Ottawa », et l'impression que de nombreux juges nommés sont associés au gouvernement fédéral. D'autres se demandent si le déménagement est un facteur important au point que des candidats vraiment intéressés à un poste dans une cour fédérale renonceraient à une nomination. On estime que la difficulté d'intéresser de bons candidats tient plutôt à la moins grande visibilité des cours fédérales comparativement aux cours supérieures provinciales; on pourrait obtenir le même résultat en étant plus attentif au recrutement.
266. Déplacements des juges. On allègue que la régionalisation réduirait les déplacements des juges, lesquels pourraient bien augmenter autrement, du moins à la Cour fédérale du Canada, en raison des règles proposées pour la gestion des dossiers judiciaires, qui exigent des contacts plus fréquents entre les parties et les juges. La réduction des déplacements atténuerait le stress et la fatigue associés aux nombreux déplacements que les juges doivent actuellement faire, de même que les appréhensions des candidats à des postes de juge au sujet des nombreux déplacements. D'autres rétorquent que l'établissement d'un tableau de service à Toronto et à Montréal réduirait également les déplacements des juges - mais pas autant que la régionalisation - parce que les juges resteraient dans ces villes pour de plus longues périodes. On pourrait aussi réduire sensiblement les déplacements en recourant à la vidéoconférence pour l'audition d'affaires courantes. D'autres cours - notamment la Cour fédérale de l'Australie - ont recours à la vidéoconférence étant donné l'interaction plus exigeante qui est nécessaire dans les procès et d'autres affaires où la crédibilité des témoins est en cause.
267. Appréhensions personnelles des juges. Les juges des deux cours s'inquiètent du fait que la régionalisation pourrait avoir des effets négatifs sur la vie de certains juges en fonction actuellement, s'ils devaient déménager à Montréal, à Toronto, à Vancouver ainsi que dans d'autres centres. On a proposé que ces déplacements soient volontaires pour les juges actuels et que les nouveaux juges n'aient pas le choix.
268. Élimination du critère de résidence. On a enfin proposé que la loi soit modifiée de sorte que les juges puissent habiter à l'extérieur de la région de la capitale nationale, éliminant ainsi le critère de résidence; toutefois, les juges continueraient à entendre des causes dans tout le pays. Nous croyons que cette solution pourrait être mise à l'essai au cas par cas, si l'établissement et le maintien d'un équilibre régional et des sexes pour la Cour est une priorité d'intérêt public. Nous avons constaté que le critère de résidence dans la région de la capitale nationale a été supprimé par la modification de la Loi sur la Cour canadienne de l'impôt pour permettre à un juge, qui était membre de la Commission de la révision de l'impôt lorsque la Cour de l'impôt a été établie et qui ne résidait pas à l'endroit exigé, de résider en dehors de la région de la capitale nationale. La régionalisation des cours semble souhaitable, mais certains juges croient que les cours devraient faire l'expérience de laisser le choix aux juges de résider à certains endroits.
« Sur recommandation du ministre de la Justice et en vertu de l'article 11 de la Loi sur le vérificateur général, il plaît à SON EXCELLENCE LE GOUVERNEUR GÉNÉRAL EN CONSEIL de demander au vérificateur général du Canada :
a) de faire enquête :
(i) sur la fusion et la régionalisation possibles de la Cour fédérale du Canada (Section de première instance) et de la Cour canadienne de l'impôt,
(ii) sur la consolidation possible des services de soutien administratif des cours;
b) de dresser un rapport à l'intention du ministre de la Justice sur les questions visées au paragraphe a). »
Au Canada, la plus grande partie des affaires judiciaires, ce qui comprend celles qui touchent les lois fédérales et provinciales, la Constitution, la common law et le Code civil, sont entendues par des cours administrées par les provinces. Chaque province a sa « cour supérieure », parfois appelée « cour en vertu de l'article 96 », d'après l'article de la Loi constitutionnelle de 1867 qui autorise le gouvernement fédéral à nommer des juges à ces cours, de même que sa « cour provinciale », dont les juges sont nommés et rémunérés par la province.
Outre les cours administrées par les provinces, il y a la Cour suprême du Canada, la Cour fédérale du Canada et la Cour canadienne de l'impôt. Ces cours sont établies par le Parlement suivant l'article 101 de la Loi constitutionnelle de 1867 .
L'indépendance judiciaire est un élément critique du système juridique au Canada. La permanence, l'indépendance financière et l'indépendance institutionnelle sont les trois éléments qu'on dit généralement essentiels à l'indépendance judiciaire. Les juges de la Cour fédérale et de la Cour de l'impôt, tout comme les autres juges nommés par le gouvernement fédéral, sont nommés par décret, généralement après consultation de la profession juridique et du milieu. Les juges ne peuvent être destitués qu'avec l'approbation du Parlement. Les juges en chef et juges en chef adjoints de la Cour fédérale et de la Cour de l'impôt servent à ce titre jusqu'à leur retraite.
Après avoir servi pendant 15 ans et avoir atteint l'âge de 65 ans (ou après avoir servi 10 ans et atteint l'âge de 70 ans), un juge peut demander à devenir surnuméraire. Le juge surnuméraire touche une pleine rémunération et il travaille à la demande du juge en chef de sa cour. Tous les juges de la Cour fédérale et de la Cour de l'impôt sont tenus de résider dans un rayon de 40 kilomètres de la région de la capitale nationale.
Ressources. Les ressources combinées de la Cour fédérale du Canada et de la Cour canadienne de l'impôt s'élèvent à environ 62 millions de dollars par année. Cela inclut les salaires, les avantages sociaux et les indemnités des juges et des juges suppléants de la Cour canadienne de l'impôt et de la Section de première instance de la Cour fédérale du Canada, rémunérés par le Bureau du commissaire à la magistrature fédérale, ainsi que les locaux fournis par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Les deux cours comptent 47 juges à plein temps et surnuméraires, 17 juges suppléants et environ 587 employés équivalents temps plein. On trouvera, à la pièce 13 , un tableau sommaire des ressources des deux cours en 1994-1995.
En raison surtout de l'augmentation du nombre de cas d'immigration et de détermination du statut de réfugié, les dépenses et l'effectif de la Cour fédérale ont beaucoup augmenté de 1990-1991 à 1995-1996, tandis que la situation de la Cour de l'impôt est restée relativement stable. Voir un aperçu de ces tendances à la pièce 14 .
Organisation. Chaque cour a évolué de façon indépendante. Toutefois, l'organisation et les liens hiérarchiques dans les deux cours sont généralement les mêmes. Certains liens hiérarchiques qui manquent de précision sont abordés dans d'autres parties du présent rapport.
Chaque cour comporte un élément régional important dans ses opérations : la plupart des affaires sont engagées à l'extérieur de la région de la capitale nationale. On trouvera à la pièce 15 un tableau sommaire par juridiction du nombre d'affaires engagées en 1994.
La Cour fédérale. La Cour fédérale est une cour supérieure d'archives, comprenant une Section de première instance et une Division d'appel. Il s'agit d'un tribunal bijuridique, qui entend des affaires tant en common law qu'en droit civil au Canada. La Section de première instance a compétence sur toute une gamme de questions juridiques, dont l'amirauté, la propriété intellectuelle, le droit administratif, l'immigration, les poursuites contre la Couronne et le droit autochtone. La Cour fédérale a compétence exclusive sur certaines questions et une compétence concurrente avec les provinces pour d'autres questions. On trouvera à la pièce 16 un résumé des compétences exclusives et concurrentes de la cour. La pièce 17 présente un tableau sommaire du nombre d'affaires engagées, par genre d'affaires, en 1994.
La Cour fédérale a été créée en 1971 pour succéder à la Cour de l'Échiquier, dont la compétence s'étendait à l'impôt, à l'amirauté et à la propriété intellectuelle. La fonction de contrôle des décisions des tribunaux fédéraux a été transférée des cours supérieures provinciales à la nouvelle cour. Il s'agissait d'améliorer l'uniformité des décisions, de réduire le délai nécessaire pour les jugements et d'appliquer le principe selon lequel les organismes fédéraux doivent être surveillés par une cour fédérale. Une division d'appel a été établie pour réduire le nombre de causes renvoyées à la Cour suprême du Canada.
Le juge en chef de la Cour fédérale du Canada est président de la Cour et il a pour fonction d'attribuer les affaires aux juges de la Division d'appel. Le juge en chef adjoint remplit la même fonction pour la Section de première instance. Les deux ont des fonctions administratives à remplir pour la Cour.
Outre le juge en chef et le juge en chef adjoint, il y a actuellement dix juges et deux juges surnuméraires à la Division d'appel, et 18 juges et deux juges surnuméraires à la Section de première instance. Il y a six juges suppléants, nommés de temps à autre par le juge en chef au besoin, qui sont des juges à la retraite soit de cours supérieures provinciales, soit de la Cour fédérale. Ces juges suppléants complètent les ressources judiciaires de la Cour à des fins précises et pour une durée limitée. Il y a quatre protonotaires, qui sont des fonctionnaires de la Cour qui exercent des fonctions judiciaires et quasi-judiciaires, notamment entendre des motions interlocutoires et des affaires dont le montant est inférieur à 5 000 $.
Il y a aussi 24 autres juges nommés à titre de « juges-arbitres » aux fins de la Loi sur l'assurance-emploi . Le régime des juges-arbitres aux termes de la Loi sur l'assurance-emploi est distinct de celui de la Cour fédérale.
Le greffe de la Cour fédérale est chargé de gérer le fonctionnement de la Cour fédérale en offrant des services administratifs et de soutien juridique aux juges, aux plaideurs, à la profession juridique et à la population en général. Le personnel du greffe fait partie de la fonction publique. À la tête du greffe se trouve l'administrateur de la Cour fédérale, nommé par une ordonnance de la cour suivant les Règles de la Cour fédérale.
Les fonctions de l'administrateur, énoncées dans les Règles de la Cour, sont énoncées ainsi : « diriger [...] les bureaux de la Cour, et contrôler [...] et superviser [...] tous les autres fonctionnaires, employés de bureau et autres employés de la Cour... [sauf les avocats et les protonotaires] ».
L'administrateur est aussi, en vertu de la Loi sur les juges , adjoint du commissaire à la magistrature fédérale, administrateur général aux fins de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique et administrateur général aux fins de la Loi sur la gestion des finances publiques . L'administrateur remplit aussi d'autres rôles de greffier suivant d'autres lois, par exemple, celui de greffier de la Cour d'appel des cours martiales.
La Cour canadienne de l'impôt. La Cour canadienne de l'impôt est une cour d'archives ayant une compétence exclusive dans plusieurs domaines portant non seulement sur la fiscalité (p. ex. en vertu de la Loi de l'impôt sur le revenu et de la Loi sur la taxe d'accise ), mais aussi sur d'autres programmes fédéraux comme le Régime de pensions du Canada, l'assurance-emploi et la Sécurité de la vieillesse. Elle entend des appels de décisions rendues par des fonctionnaires. Sauf quelques exceptions, les appels des décisions de la Cour de l'impôt sont faits à la Division d'appel de la Cour fédérale du Canada. On trouvera à la pièce 18 un tableau sommaire de la compétence de la Cour de l'impôt.
La Cour de l'impôt a été créée en 1983 pour succéder à la Commission de révision de l'impôt, qui avait été établie en 1970 pour remplacer la Commission d'appel de l'impôt créée en 1946. Ces divers changements visaient deux objectifs principaux : lui donner une plus grande indépendance par rapport au gouvernement et maintenir l'accessibilité à ce recours pour les contribuables.
À la suite de modifications à la Loi sur la Cour canadienne de l'impôt en 1988 et en 1991, la Cour de l'impôt a obtenu la compétence exclusive dans des domaines où elle exerçait antérieurement une compétence partagée avec la Section de première instance de la Cour fédérale. Cette décision mettait fin à la possibilité pour les parties d'introduire une nouvelle instance (procès de novo ) en Cour fédérale après un procès devant la Cour de l'impôt, car il s'agissait là, croyait-on, d'une duplication inutile du processus d'appel.
Suivant la Loi sur la Cour canadienne de l'impôt , le juge en chef est chargé de prendre « toutes les dispositions qu'il peut être nécessaire ou utile de prendre pour l'expédition des affaires de la Cour » et pour l'affectation des juges à ces affaires. Actuellement, outre le juge en chef et le juge en chef adjoint, il y a 20 juges et quatre juges surnuméraires. Il y a aussi 11 juges suppléants, nommés par le juge en chef au besoin, qui entendent surtout des affaires reliées à l'assurance-emploi.
La Loi sur la Cour canadienne de l'impôt prévoit une procédure générale et une procédure informelle pour les appels à la Cour. Le contribuable peut choisir la procédure informelle si les impôts et les pénalités en litige s'élèvent à moins de 12 000 $. Contrairement aux appels relevant de la procédure générale, il n'y a pas de frais pour la procédure informelle et le contribuable n'a pas à être représenté par un avocat. On trouvera à la pièce 19 un tableau sommaire des appels et des demandes reçues par la Cour de l'impôt en 1994.
Le greffe de la Cour de l'impôt fournit des services administratifs à la Cour, dont le traitement des appels et l'établissement du calendrier des audiences, de même que des indications et des conseils aux plaideurs au sujet de la pratique et de la procédure de la Cour. Le personnel du greffe fait partie de la fonction publique. À la tête du greffe se trouve le greffier, qui est nommé par la Commission de la fonction publique sur la recommandation du commissaire à la magistrature fédérale, ainsi que du juge en chef et du juge en chef adjoint de la Cour de l'impôt.
Les fonctions du greffier, qui sont énoncées dans les Règles de la Cour de l'impôt, sont « de gérer le greffe, contrôler et superviser tous les agents, les greffiers et les employés de la Cour autres que les avocats, et d'établir les fonctions à remplir par les diverses personnes qui travaillent au greffe et leur titre ». Suivant les Règles de la Cour, le greffier rend compte au juge en chef de l'exécution de ces fonctions.
Outre les fonctions qui lui sont conférées par la Loi sur la Cour canadienne de l'impôt et par les Règles de la Cour, le greffier est aussi, en vertu de la Loi sur les juges , adjoint du commissaire à la magistrature fédérale, administrateur général aux fins de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique et administrateur général aux fins de la Loi sur la gestion des finances publiques .
Le Bureau du commissaire à la magistrature fédérale. Le Bureau du commissaire à la magistrature fédérale a été établi en 1978 pour servir d'intermédiaire entre les magistrats nommés par le gouvernement fédéral et le gouvernement. Il administre le paiement des salaires, des indemnités, des dépenses et des rentes des magistrats nommés par le gouvernement fédéral, dont ceux de la Cour fédérale, de la Cour de l'impôt et des cours supérieures provinciales. Il offre d'autres services aux juges nommés par le gouvernement fédéral, comme de la formation et des services de secrétariat pour le Conseil canadien de la magistrature.
Les adjoints du commissaire à la magistrature fédérale (qui sont, comme on l'a indiqué ci-dessus, l'administrateur de la Cour fédérale du Canada et le greffier de la Cour canadienne de l'impôt) sont tenus par la loi d'établir le budget de leurs cours respectives et de « prend[re] les autres mesures d'ordre administratif qui s'imposent pour garantir la satisfaction de tous les besoins raisonnables des cours ». Ces fonctions sont remplies sous la direction du commissaire.
En général, les résultats des études antérieures sont semblables à ceux de la présente étude. En voici les recommandations :
Conjointement avec la Cour de l'impôt et d'autres cours, la Cour fédérale a commencé à planifier l'établissement de centres judiciaires fédéraux dans les régions, ce qui permettrait le regroupement des opérations des cours.
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, la Cour fédérale et la Cour de l'impôt sont en voie d'élaborer conjointement des normes nationales pour les locaux des cours.
La Cour a informé le gouvernement qu'elle pourrait être plus efficiente si des modifications étaient apportées à la loi la régissant de façon à accroître les montants qui peuvent être réglés par la procédure informelle. Lorsque les dernières modifications ont été apportées, on prévoyait que 70 p. 100 des appels seraient régis par la procédure informelle et 30 p. 100 par la procédure générale plus formelle. Toutefois, en 1994, 38 p. 100 des appels reçus en matière d'impôt étaient des causes de procédure générale.
La Cour a aussi fait observer qu'elle est tenue de produire des motifs écrits de ses jugements dans le cadre de la Loi sur l'assurance-emploi et du Régime de pensions du Canada . Elle voudrait que cela soit laissé à sa discrétion. Les modifications législatives nécessaires ont été déposées à la Chambre des communes en juin 1996.
La Cour de l'impôt a fait un sondage auprès de ses juges et de ses clients. Dans le rapport de 1996, on lit que les juges ont exprimé un vif intérêt pour l'utilisation accrue des technologies à la Cour.
Les résultats du sondage auprès des clients indiquent que 86 p. 100 des 41 répondants sont satisfaits ou très satisfaits de leurs rapports avec les employés de la Cour.
Vérificateur général adjoint : David Rattray
Directeur principal de la vérification : Alan Gilmore
Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec le directeur principal de la vérification, M. Alan Gilmore.