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Vol. 139, no 24 — Le 30 novembre 2005 Enregistrement LOI CANADIENNE SUR LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT (1999) Décret d'inscription de substances toxiques à l'annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) C.P. 2005-2037 Le 21 novembre 2005 Attendu que, conformément au paragraphe 332(1) (voir référence a) de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) (voir référence b), le ministre de l'Environnement a fait publier dans la Gazette du Canada Partie I, le 3 septembre 2005, le projet de décret intitulé Décret d'inscription de substances toxiques à l'annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999), conforme en substance au texte ci-après, et que les intéressés ont ainsi eu la possibilité de présenter leurs observations à cet égard ou un avis d'opposition motivé demandant la constitution d'une commission de révision; Attendu que, conformément au paragraphe 90(1) de cette loi, la gouverneure en conseil est convaincue que les substances visées par le décret ci-après sont des substances toxiques, À ces causes, sur recommandation du ministre de l'Environnement et du ministre de la Santé et en vertu du paragraphe 90(1) de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) (voir référence c), Son Excellence la Gouverneure générale en conseil prend le Décret d'inscription de substances toxiques à l'annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999), ci-après. DÉCRET D'INSCRIPTION DE SUBSTANCES TOXIQUES À L'ANNEXE 1 DE LA LOI CANADIENNE SUR LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT (1999) MODIFICATION 1. L'annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) (voir référence 1) est modifiée par adjonction, après l'article 73, de ce qui suit : 74. Dioxyde de carbone, dont la formule moléculaire est CO2 75. Méthane, dont la formule moléculaire est CH4 76. Oxyde nitreux, dont la formule moléculaire est N2O 77. Hydrofluorocarbures dont la formule moléculaire est CnHxF(2n+2-x), où 0<n<6 78. Les hydrocarbures perfluorés suivants : a) ceux dont la formule moléculaire est CnF2n+2, où 0<n<7; b) l'octafluorocyclobutane, dont la formule moléculaire est C4F8. 79. Hexafluorure de soufre, dont la formule moléculaire est SF6 ENTRÉE EN VIGUEUR 2. Le présent décret entre en vigueur à la date de son enregistrement. RÉSUMÉ DE L'ÉTUDE D'IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION (Ce résumé ne fait pas partie du décret.) Description Le décret a pour but d'inscrire les gaz à effet de serre (GES) visés par le Protocole de Kyoto à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques à l'annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement, 1999 (LCPE 1999) : Dioxyde de carbone(CO2), Méthane (CH4), Oxyde nitreux (N2O), Hydrofluorocarbures (HFCs), Hydrocarbures perfluorés (PFCs), Hexafluorure de soufre (SF6). L'ajout des six substances de GES à l'annexe 1 permet au gouvernement d'utiliser une variété de mesures de prévention ou de contrôle en vertu de la LCPE (1999). Contexte Ces six substances ou catégories de substances, ont été incluses dans le Protocole de Kyoto parce qu'elles ont des potentiels de réchauffement du globe (PRG) élevés, elles persistent pendant longtemps dans l'atmosphère, et constituent donc une préoccupation mondiale. De plus, étant donné la quantité d'émissions prévue au cours du prochain siècle, elles ont le potentiel de contribuer substantiellement au changement climatique. Les GES, une fois libérés dans l'atmosphère, en modifient la composition, ce qui influe sur ses propriétés chimiques et physiques. Les propriétés radiatives des GES et le rôle qu'ils jouent dans le bilan énergétique de la Terre sont bien établis. Les activités humaines, et en particulier la combustion des combustibles fossiles, ont entraîné une augmentation substantielle des concentrations atmosphériques des GES depuis le début de la révolution industrielle. Cette situation a conduit à une accentuation de l'effet de serre, d'où un réchauffement planétaire, et à d'autres changements du climat. Le Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone et des processus d'évaluation scientifique internationaux ont été utilisés vers la fin des années 1980 afin de déterminer quelles substances appauvrissant la couche d'ozone (SACO) constituaient le plus grand danger pour la couche d'ozone stratosphérique, et de les ajouter par la suite à l'annexe 1 de la LCPE (1999). On propose un processus semblable pour ajouter les GES visés par le Protocole de Kyoto (soit le CO2, CH4, N2O, les PFC, les HFC et le SF6) à l'annexe 1 de la LCPE (1999). Les GES de Kyoto sont ceux qui posent le plus grand risque en matière de changement climatique. Les seuls autres GES de longue durée qui ont contribué significativement au changement climatique au cours du dernier siècle sont les halocarbures – chlorofluorocarbures (CFC) et hydrochlorofluorocarbures (HCFC) – qui sont déjà régis par le Protocole de Montréal. Le troisième rapport d'évaluation du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (TRE du GIEC) (voir référence 2) fournit la base scientifique de la recommandation d'ajouter les six GES visés dans le Protocole de Kyoto à l'annexe 1 de la LCPE (1999). Le GIEC est arrivé à la conclusion que le climat de la planète a déjà changé au cours du 20e siècle, et que le réchauffement, du moins dans l'hémisphère Nord, n'a probablement pas eu de précédent dans les 1 000 dernières années. Il a également conclu que la majeure partie du réchauffement observé ces 50 dernières années est probablement imputable aux augmentations des concentrations de GES découlant des activités humaines. Le GIEC a aussi clairement montré que l'ampleur du réchauffement planétaire à venir dépendra de la quantité de GES anthropiques qui sera émise dans l'avenir. La quantité totale des émissions dans le futur sera quant à elle régie par les choix de développement faits individuellement par les pays du monde entier. En l'absence d'interventions stratégiques visant les GES, même les scénarios d'émission les plus optimistes (autrement dit, de la croissance minimum) indiquent que la température de l'atmosphère montera encore au cours des 100 prochaines années et au-delà. Ce réchauffement de l'atmosphère de la Terre sera accompagné d'autres changements du climat qui auront un impact sur les systèmes tant naturels qu'humains de la planète. On prévoit que les impacts seront de plus en plus négatifs au fur et à mesure que les changements climatiques deviendront de plus en plus importants et rapides. Mise en œuvre du « Plan pour honorer notre engagement de Kyoto » Dans le document « Projet vert, Aller de l'avant pour contrer les changements climatiques : Un Plan pour honorer notre engagement de Kyoto » (voir référence 3) (www.climatechange.gc.ca), le gouvernement a défini une stratégie globale permettant de réduire les émissions canadiennes de gaz à effet de serre. Le plan vise diverses sources de GES au Canada, comme les secteurs des transports, de l'énergie, des mines et de la fabrication et le secteur résidentiel. Un élément clé du plan est l'établissement de niveaux de référence réglementaires pour les plus importants producteurs de GES. Ces grands émetteurs sont aussi connus sous le vocable de « grands émetteurs finaux » (GEF). Les GEF sont définis comme des secteurs qui ont des niveaux d'émissions annuelles moyennes de 8kt ou plus d'équivalent en dioxyde de carbone (éq CO2) et des émissions annuelles moyennes de 20 kg ou plus d'éq CO2 par tranche de 1 000 $ de production brute. Ces secteurs sont d'importants contributeurs à nos émissions de GES – juste un peu moins de 50 p. 100 du total des émissions de GES au Canada. Parmi les GEF du Canada figurent des entreprises des secteurs minier et manufacturier, du secteur pétrolier et gazier et de la production thermique d'électricité. Ces secteurs apportent une importante contribution à l'assise économique du Canada, mais ils doivent aussi jouer un rôle significatif dans l'atteinte des objectifs du pays en matière de changement climatique. L'objectif du système des GEF est d'obtenir des réductions d'émission de la part des plus importants émetteurs du Canada au moyen d'un système basé sur le marché et conforme à la politique du gouvernement du Canada relative à la réglementation intelligente. Le système de GEF permettra de réaliser des réductions significatives des émissions de GES d'une manière qui maintient la compétitivité des industries canadiennes. Le système des GEF concernera quelque 700 entreprises en activité au Canada. En juillet 2005, le gouvernement a publié un avis d'intention qui indiquait comment le gouvernement fédéral compte mettre en œuvre sa politique de lutte contre les changements politiques en ce qui a trait aux réductions des émissions de GES par les GEF. L'avis donnait le résumé ci-dessous des points clés du système des grands émetteurs finaux.
Le décret fournit les mécanismes de mise en œuvre de cette stratégie. Autorité En vertu du paragraphe 90(1) de la LCPE (1999) (ou « la Loi »), le gouverneur en conseil peut, sur recommandation des ministres de l'Environnement et de la Santé, ajouter une substance à l'annexe 1 de la Loi s'il est déterminé que la substance répond à un des critères établis à l'article 64 de la LCPE (1999). Une fois la substance ajoutée à l'annexe 1 de la LCPE (1999), le gouvernement peut élaborer et mettre en œuvre des options de gestion du risque à son égard. Évaluation des gaz à effet de serre basée sur le troisième rapport d'évaluation du GIEC On a de plus en plus d'indications qu'un changement climatique est déjà en cours et que le climat de la Terre s'est modifié depuis l'époque préindustrielle. À l'échelle planétaire, les températures moyennes à la surface de la Terre ont grimpé d'environ 0,6 °C au cours du 20e siècle, et l'Amérique du Nord s'est réchauffée de 0,7 °C au cours de la même période. Au Canada, on a constaté un nombre moins élevé de jours ayant des températures minimales extrêmes au cours de l'hiver, du printemps et de l'été et un nombre plus élevé de jours à températures plus élevées extrêmes au cours de l'hiver et du printemps. Les changements des températures quotidiennes minimales ont été plus importants que les changements des températures quotidiennes maximales. Le réchauffement s'est accompagné d'une série d'autres changements du système climatique qui donne une image d'ensemble d'une planète qui se réchauffe. Par exemple, il y a également eu un allongement de la période sans gel et une augmentation de la nébulosité. Les précipitations au Canada ont augmenté, en moyenne, de plus de 10 p. 100 au cours du 20e siècle. Il y a aussi eu des diminutions de l'épaisseur de la neige, de l'étendue de la glace de mer dans l'Arctique et de la durée annuelle de la couverture de glace sur les lacs et les cours d'eau. La plus grande partie du réchauffement des 50 dernières années est probablement due aux augmentations des concentrations de gaz à effet de serre. Les concentrations atmosphériques de GES et leurs forçages radiatifs ont connu un accroissement général au 20e siècle du fait des activités humaines. Les taux d'augmentation pour le dioxyde de carbone et le méthane sont sans précédent. Il est clairement démontré que l'ampleur du réchauffement planétaire à venir dépendra de la quantité de gaz à effet de serre anthropiques qui sera émise dans l'avenir. Tous les scénarios d'émissions du GIEC projettent une élévation des concentrations de dioxyde de carbone, de la température en surface moyennée sur la planète et du niveau de la mer au cours du 21e siècle. Le réchauffement de 1,4 à 5,8 °C projeté pour la période de 1990 à 2100 est très probablement sans précédent depuis 10 000 ans. On projette une élévation de 10 à 90 cm de la moyenne planétaire du niveau de la mer d'ici la fin du siècle. Le GIEC présente en outre quelques énoncés qui sont pertinents pour des pays tels que le Canada. Par exemple, il est très probable que la presque totalité des régions terrestres se réchaufferont plus vite que la moyenne planétaire, surtout celles des hautes latitudes nord pendant la saison froide. On projette également un rétrécissement de l'amplitude thermique quotidienne (voir référence 4) dans de nombreuses régions, le minimum de la nuit montant plus que les maximums de la journée. Il est très probable qu'il y aura plus d'épisodes de précipitations intenses, et probable qu'il y aura en été, une augmentation de l'assèchement sur les continents et des risques connexes de sécheresse sur la plupart des régions de l'intérieur des continents des latitudes moyennes. La cryosphère (neige, glace et pergélisol) continuera à réagir au réchauffement. Le recul généralisé des glaciers et des calottes glaciaires se poursuivra, de même que la diminution de la couverture nivale, du pergélisol et de l'étendue de la glace de mer. Ces changements du climat ont de très vastes implications pour les systèmes naturels et humains. On prévoit que les impacts seront de plus en plus négatifs au fur et à mesure que les changements climatiques deviendront de plus en plus importants et rapides. Environnement Canada (EC) a préparé un rapport de synthèse (voir référence 5) sur les conclusions du troisième rapport d'évaluation du GIEC dans le contexte de la LCPE (1999). Ce rapport avait pour but d'évaluer si les GES répondent à un ou plusieurs critères définis à l'article 64 de la Loi et ne tient compte que de l'information scientifique présentée dans le TRE du GIEC. Impact sur les systèmes naturels Les organismes répondent aux changements de leur environnement, comme le changement climatique, soit en migrant soit en s'adaptant, selon, entre autres facteurs, l'intensité et la vitesse du changement en question. S'ils ne peuvent pas réagir d'aucune de ces façons, leur population locale sera menacée d'extinction. Dans le cas d'écosystèmes complets, les études par modélisation ont montré que la migration est une issue peu probable. À la place, il se produira des changements dans la composition en espèces et/ou de la dominance d'espèces données au sein de l'écosystème. Après ces changements, dont certains pourront prendre de nombreuses années, des décennies, voire des siècles, les écosystèmes en place seront différents de ceux d'aujourd'hui. À mesure du déroulement de ce processus, il pourra se produire des pertes à grande échelle d'écosystèmes uniques à l'heure actuelle, et ce, sur des périodes relativement courtes. À la lumière des informations scientifiques internationales présentées dans le TRE du GIEC, on accorde une confiance élevée au fait que l'ensemble des indications suggère que les récents changements régionaux des températures ont eu des impacts perceptibles sur nombre de systèmes physiques et biologiques. Parmi les changements observés liés au changement climatique figurent le recul des glaciers; le dégel du pergélisol (voir référence 6); les changements des dates de prise et de rupture des glaces sur les cours d'eau et les lacs; les augmentations des quantités et de l'intensité des pluies sur la plupart des régions des latitudes moyennes et élevées de l'hémisphère Nord; un allongement des saisons de croissance; et un avancement des dates de floraison des arbres, d'émergence des insectes et de début de la ponte chez les oiseaux. Pour environ 80 p. 100 des manifestations biologiques et 99 p. 100 des manifestations physiques, les changements concordent avec des relations bien établies entre la température et des processus physiques et biologiques. Les changements observés indiquent que ces systèmes sont sensibles à des changements climatiques beaucoup plus faibles que ceux qu'on projette pour le siècle à venir. Le rapport de synthèse d'EC indique également que, selon le TRE du GIEC, on accorde aussi une confiance élevée au fait que la diversité des écosystèmes sera affectée par le changement climatique et par l'élévation du niveau des mers, le tout s'accompagnant d'une augmentation au 21e siècle du risque d'extinction pour certaines espèces déjà classées « gravement menacées d'extinction » et d'un accroissement de la rareté d'espèces « en voie de disparition » ou « vulnérables ». De récentes études par modélisation continuent de montrer un risque de perturbation significative des écosystèmes due au changement climatique. Les eaux intérieures, en tant que classe d'écosystèmes, sont particulièrement vulnérables au changement climatique. En ce qui les concerne, les impacts incluent la réduction et la disparition de la glace de lac et de cours d'eau, la perte d'habitat pour les poissons d'eaux froides et des augmentations des extinctions et des invasions d'espèces exotiques. Les autres écosystèmes naturels en péril sont les récifs coralliens, les mangroves et autres milieux humides côtiers; les écosystèmes alpins qui sont limités aux 200 ou 300 m supérieurs des régions montagneuses; les milieux humides de prairies; les prairies indigènes reliques; les écosystèmes situés sur du pergélisol et les écosystèmes des lisières des glaces qui assurent l'habitat des ours blancs et des pingouins. Le Canada abrite nombre de ces écosystèmes. La région de l'Arctique est identifiée comme extrêmement vulnérable au changement climatique, et on prévoit que d'importantes conséquences physiques et écologiques y surviendront rapidement, puisque le réchauffement aux latitudes élevées de l'hémisphère Nord devrait être supérieur à la moyenne planétaire. On verra des modifications des compositions taxonomiques sur les terres comme en mer, des décalages vers le pôle des assemblages d'espèces, et de graves perturbations des collectivités humaines aux modes de vie traditionnels. Impacts sur les systèmes essentiels pour la vie humaine Les impacts directs du changement climatique sur les ressources en eau et l'agriculture sont des changements qui concernent les régimes de précipitations, la date d'apparition de la fonte des neiges, le recul des glaciers, l'évaporation de l'humidité du sol et des eaux de surface, et le rendement des cultures. Le changement climatique exacerberait les problèmes actuels de pénurie et de qualité de l'eau dans de nombreuses régions du monde où cette ressource est rare. Il a été projeté que le changement climatique réduirait l'écoulement et la recharge des eaux souterraines dans de nombreuses régions du monde, et que le nombre de personnes qui vivent dans ces régions, actuellement chiffré à environ 1,7 milliard, passerait à quelque 5 milliards d'ici 2025, selon la croissance démographique. La dégradation des sols et des ressources en eau est l'un des principaux défis que devra relever l'agriculture mondiale. Ces processus seront probablement intensifiés par des changements nocifs de température et de précipitation. Certaines cultures tireraient profit d'un réchauffement et d'une augmentation du CO2 modérés, mais les effets de ce changement varieraient d'une culture et d'une région à l'autre. Il y aura des baisses dues à la sécheresse dans certaines régions, dont certaines parties des Prairies canadiennes. Le changement climatique global va probablement faire basculer la production agricole en faveur des régions mieux nanties et mieux nourries aux dépens des régions moins bien nanties et moins bien nourries. On estime que, d'ici les années 2080, le nombre de personnes qui risquent de souffrir de la faim du fait du changement climatique aura augmenté d'environ 80 millions. Les changements des phénomènes extrêmes et l'élévation du niveau de la mer sont sans doute les conséquences du changement climatique les plus significatives à court terme pour l'environnement essentiel à la vie humaine, puisqu'ils ont des incidences sur la santé et la sécurité des hommes, sur la disponibilité d'eaux douces et de terres arables, et sur la productivité de l'agriculture. Les populations des zones côtières seront généralement affectées par l'élévation du niveau marin. Des écosystèmes côtiers très diversifiés et productifs, des établissements côtiers et des états insulaires resteront exposés à des pressions dont on prévoit que les impacts resteront largement négatifs, voire désastreux dans certains cas. L'élévation projetée du niveau des mers fera augmenter le nombre annuel moyen de personnes inondées par les ondes de tempête. Des dizaines de millions de gens vivant dans des deltas, sur des côtes basses et dans de petites îles risquent de devoir être déplacés. La preuve de la vulnérabilité des sociétés humaines et des écosystèmes aux extrêmes climatiques est donnée par les dommages, les souffrances et les décès causés par des phénomènes tels que les sécheresses, les inondations, les vagues de chaleur, les avalanches et les tempêtes, les ouragans et les cyclones. La vulnérabilité des établissements humains situés le long de côtes basses aux effets combinés de l'élévation du niveau marin et des ondes de tempête fait que ces établissements, de même que les ressources côtières qui assurent leur survie, sont à la merci des inondations, des dommages dus aux vagues et de l'ennoiement permanent. Le forçage des gaz à effet de serre qui se produira au cours du 21e siècle pourrait déclencher des changements de grande échelle, de fort impact, non linéaires et potentiellement soudains des systèmes physiques et biologiques de la Terre qui pourraient avoir des conséquences graves à des échelles régionales ou planétaires. Bien que l'on comprenne encore mal les probabilités de survenue de tels événements, ils ne sauraient être laissés de côté, étant donné la gravité de leurs éventuelles conséquences. Certains de ces changements ont une faible probabilité de survenir au cours du 21e siècle; toutefois, le forçage des gaz à effet de serre au 21e siècle pourrait mettre en marche des changements qui entraîneraient ce genre de transitions dans les siècles à venir et qui pourraient être irréversibles pendant des siècles, voire des millénaires. Parmi les événements de ce type qui pourraient être déclenchés figurent l'arrêt total ou partiel de la formation d'eau profonde dans l'Atlantique Nord et dans l'océan Antarctique, la désintégration des inlandsis de l'Antarctique de l'Ouest et du Groenland, ainsi que des perturbations majeures et la dynamique du carbone régulée par la biosphère. Impacts sur la vie humaine Si les vagues de chaleur augmentent de fréquence et d'intensité, comme il est très probable qu'elles le fassent, il s'ensuivra une augmentation du risque de décès et de maladies graves, surtout chez les gens âgés et les populations urbaines pauvres. C'est dans les villes des latitudes moyennes à élevées que l'on prévoit les plus fortes augmentations du stress thermique, et en particulier chez les populations aux ressources limitées. Les effets de l'accroissement des vagues de chaleur seraient souvent exacerbés par une hausse du taux d'humidité et de la pollution de l'air urbain. On accorde une confiance moyenne à élevée à l'expansion des régions où pourraient être transmis le paludisme et la dengue d'ici 2050 à 2100. Le changement climatique pourrait aussi causer une augmentation du nombre de décès, de blessures et d'infections associés aux phénomènes météorologiques extrêmes tels que les inondations et les tempêtes. Pour le Canada, l'augmentation projetée de la fréquence et de l'intensité des vagues de chaleur peut entraîner une augmentation des maladies et des décès, surtout chez les enfants, les vieillards et les gens fragiles, et en particulier dans les grandes agglomérations. L'acclimatation pourrait être plus lente que le changement des températures. Les maladies à transmission vectorielle, dont le paludisme et la dengue, pourraient connaître une expansion de leur aire de distribution aux États-Unis et apparaître au Canada. Sur la base des données ci-dessous et de connaissances scientifiques plus détaillées, telles que celles qui sont présentées dans le TRE du GIEC et résumées dans le rapport de synthèse d'EC, on dispose d'indications suffisantes pour conclure que les gaz à effet de serre constituent ou peuvent constituer un danger pour l'environnement essentiel à la vie, et répondent donc au critère b) de l'article 64 de la LCPE (1999). Il s'agit du fondement législatif pour ajouter ces six gaz à effet de serre à l'annexe 1 de la LCPE (1999). Solutions envisagées À la lumière de ce qui précède, le ministre de l'Environnement et le ministre de la Santé ont déterminé que la recommandation de ne pas ajouter ces gaz à effet de serre à l'annexe 1 de la LCPE (1999) n'est pas acceptable. Si le gouvernement n'inscrivait pas ces substances, il ne lui serait pas possible d'utiliser les parties 5 et 11 de la LCPE (1999) comme base pour le système des grands émetteurs finaux. Aucune autre loi fédérale ne peut cibler les activités de gestion du risque pour les GES touchant les secteurs et substances spécifiques. En outre, la LCPE (1999) permet la mise en œuvre en collaboration avec les gouvernements provinciaux, territoriaux et autochtones et prévoit des options flexibles pour la conformité. Utiliser la loi actuelle appuie la politique du gouvernement du Canada relative à la réglementation intelligente. L'ajout d'une substance à l'Annexe 1 donne au gouvernement fédéral le pouvoir légal de prendre les mesures qui s'imposent et d'offrir une gamme complète d'instruments de gestion en application de la LCPE (1999), y compris une réglementation. Avantages et coûts L'ajout des six substances à l'annexe 1 de la LCPE (1999) n'engendrera pas de coûts supplémentaires pour le public, l'industrie ou les gouvernements. Lorsque le gouvernement analysera la mise en œuvre de mesures de gestion du risque, il entreprendra l'évaluation appropriée des impacts d'un ensemble d'instruments en terme de coûts et avantages. On prévoit que ces mesures et technologies seront examinées en consultation avec divers ministères fédéraux, les gouvernements provinciaux et territoriaux et d'autres intervenants. Consultations Processus de consultations du GIEC Comme on l'a décrit plus haut, ce décret est basé sur les connaissances scientifiques internationales présentées dans le troisième rapport d'évaluation du GIEC, et il n'a pas été jugé nécessaire d'effectuer des évaluations des six GES visés par le Protocole de Kyoto dans le contexte spécifique du Canada. Le Canada a en effet participé activement au processus de rédaction et d'examen de tous les rapports publiés par le GIEC. Le GIEC n'effectue pas de nouvelles recherches ni ne surveille les données d'ordre climatologique. Son mandat est d'évaluer, de façon exhaustive, objective, ouverte et transparente, l'information scientifique, technique et socio-économique sur le changement climatique qui est disponible à l'échelle mondiale dans la littérature, tels les journaux scientifiques et les ouvrages revus par des pairs et, lorsqu'elle est appuyée par une documentation suffisante, dans la littérature de l'industrie et les pratiques traditionnelles. Grâce à cette approche, les rapports du GIEC fournissent un compte rendu équilibré des points de vue et sont pertinents en matière de politiques, sans en prescrire ni être régis par elles. Une courte description du processus de rédaction et d'examen du GIEC mettant en lumière la portée des consultations qui ont eu lieu avant la publication de tous les rapports du GIEC sur le changement climatique (voir référence 7) est fournie ci-dessous. Processus de rédaction et d'examen du GIEC Environ 1 000 experts de partout dans le monde ont été directement impliqués dans la rédaction, l'examen et la finalisation des rapports du GIEC. De plus, quelque 2 500 experts participent au processus d'examen. Les auteurs du GIEC, nommés par leurs gouvernements et par des organisations internationales, sont issus du milieu universitaire, des centres de recherche, d'associations commerciales et environnementales et d'autres organismes d'environ 120 pays. Avec ce réseau mondial, le GIEC tente de représenter toutes les régions géographiques et de refléter une vaste gamme de points de vue et d'expertise sur les plans scientifique, technique et socio-économique. Des groupes de travail, avec des auteurs principaux pour chaque chapitre des rapports d'évaluation, ont la tâche de présenter les points de vue et expertises scientifiques et techniques de l'heure et de veiller à ce que les pays industrialisés, les pays en développement et les pays à économie en transition soient adéquatement représentés par des experts. Les auteurs principaux rédigent une première version du rapport d'évaluation, basée surtout sur la littérature révisée par les pairs, tout en veillant à y inclure la littérature publiée dans des langues autres que l'anglais. De plus, ils prennent en considération les plus récents rapports et résultats scientifiques des académies des sciences nationales, de l'industrie et d'organes des Nations Unies, en soupesant soigneusement les cas d'absence de contre-expertise préalable. Les points de vue divergents qui sont scientifiquement défendables sont clairement identifiés dans la première version. Pour assurer la crédibilité, la transparence et l'objectivité des rapports du GIEC, on les soumet à un rigoureux processus d'examen en deux étapes. Pour le premier examen, les versions provisoires sont communiquées à des spécialistes particulièrement compétents et ayant beaucoup publié dans le domaine. Les examinateurs formulent des commentaires sur l'exhaustivité et l'objectivité du contenu scientifique et technique. À la deuxième étape, les versions provisoires révisées sont communiquées aux gouvernements, qui en font un examen technique et à tous les auteurs et examinateurs experts. Les commentaires des experts et des gouvernements sont ensuite intégrés à l'ébauche finale. Parallèlement à la préparation du rapport principal, on prépare pour le Rapport d'évaluation et le Rapport spécial, un Résumé à l'intention des décideurs, qui doit concorder avec l'évaluation scientifique et technique complète. Les résumés à l'intention des décideurs subissent un examen simultané par les experts et les gouvernements. Ils sont ensuite approuvés par le Groupe de travail, avec le concours des auteurs principaux, qui s'assurent de leur correspondance avec le rapport scientifique-technique principal. Enfin, les résumés à l'intention des décideurs sont officiellement acceptés par l'ensemble du GIEC. Comité consultatif national de la LCPE Le comité consultatif national (CCN) de la LCPE a eu la possibilité de conseiller le ministre de l'Environnement et le ministre de la Santé quant aux indications scientifiques sur lesquelles sont fondées les recommandations d'ajouter ces substances ou groupes de substances à l'annexe 1 de la LCPE (1999). Le rapport de synthèse intitulé « Les gaz à effet de serre (GES) visés par le Protocole de Kyoto et la LCPE (1999) : synthèse des éléments scientifiques pertinents issus du troisième Rapport d'évaluation du GIEC dans le contexte de l'article 64 de la LCPE (1999) », a fait l'objet d'examen et de commentaires par le CCN de la LCPE et a aussi fait l'objet d'une discussion lors d'une téléconférence le 27 mai 2005. Certains commentaires mineurs ont été présentés au sujet du rapport de synthèse d'EC et la version publiée a tenu compte de ces commentaires. Aucune inquiétude n'a été manifestée en ce qui concerne l'ajout de ces substances ou groupes de substances à l'annexe 1 de la Loi. Consultations sur le décret proposé à la suite de l'avis publié dans la Gazette du Canada, Partie I Le 3 septembre 2005, le décret proposé visant l'ajout de six substances de GES à l'annexe 1 de la LCPE (1999) a été publié dans la Gazette du Canada Partie I pour une période de consultation de 60 jours. Au cours de cette période, Environnement Canada a reçu un total de 24 commentaires de l'industrie, d'organisations non gouvernementales de l'environnement (ONGE) et du grand public. De plus, trois avis d'opposition ont été déposés au cours de la période de commentaires, provenant de la province de l'Alberta, d'une association de l'industrie et d'un simple citoyen. Les commentaires reçus des ONGE et de la plupart des simples citoyens au sujet du décret proposé appuyaient l'ajout des GES à l'annexe 1 de la LCPE (1999) et acceptaient les études scientifiques soutenant l'ajout. Les commentaires du gouvernement de l'Alberta, d'un citoyen et de la plupart des industries manifestaient certaines préoccupations au sujet des données scientifiques ou questionnaient l'utilisation de la LCPE (1999) comme instrument le plus adéquat pour gérer les GES. Une association de l'industrie ne s'opposait pas à l'utilisation de la LCPE (1999) comme régime des grands émetteurs finaux mais a communiqué une préoccupation face à l'implication que les GES étaient jugés « toxiques » en vertu de la Loi. Tous les commentaires et avis d'opposition reçus ont été évalués soigneusement lors de la finalisation du décret proposé. Les réponses d'Environnement Canada et de Santé Canada aux commentaires et aux avis d'opposition reçus peuvent être consultés à : http://www.ec.gc.ca/CEPARegistry/. Un résumé des commentaires et des réponses à ces commentaires est présenté ci-après. Éléments scientifiques La préoccupation la plus importante présentée dans les commentaires des parties opposées à l'ajout des GES à l'annexe 1 de la LCPE avait trait à la validité et à la sélection des méthodes scientifiques qui soutiennent la conclusion que les GES « constituent ou pourraient constituer un danger pour l'environnement essentiel à la vie » de par leur contribution au changement climatique. Des questions soulevées portaient sur la fiabilité perçue du gouvernement sur le Résumé à l'intention des décideurs. En outre, on a soutenu qu'il aurait fallu considérer d'autres études qui suggèrent que le changement climatique est un phénomène naturel. EC a expliqué qu'en fait, il ne s'était pas fié au Résumé à l'intention des décideurs du troisième rapport d'évaluation (TRE) du GIEC pour attester que l'étude scientifique confirme l'énoncé selon lequel les six GES sont toxiques en vertu de l'alinéa 64b) de la LCPE (1999). Plutôt, les rapports techniques détaillés qui font partie du TRE fournissent l'explication scientifique pour ajouter les GES à la liste de l'annexe 1 de la LCPE (1999). On a noté que le matériel présenté dans le rapport de synthèse d'EC illustrait cet ensemble scientifique sous-jacent. Le TRE du GIEC examinait la littérature publiée jusqu'en 2001. L'ensemble de données scientifiques étudié dans le TRE est énorme. Les documents scientifiques qui ont été publiés depuis ce moment-là appuient solidement et renforcent même les conclusions du TRE. EC est convaincu que la valeur probante de la preuve au sujet des impacts négatifs découlant des augmentations continues des sources anthropiques des GES est importante. Aucune preuve scientifique supplémentaire n'a été soulevée pour mener à des changements aux conclusions tirées. Utilisation de la LCPE (1999) pour réglementer les GES Un certain nombre de commentaires ont suggéré que les problèmes liés aux changements climatiques ne devraient pas être gérés en vertu d'une Loi actuelle ou d'une partie d'une Loi actuelle (p.ex. partie 5), qui traite de la réglementation des substances toxiques. Quelques suggestions ont proposé l'adoption d'une nouvelle Loi à cette fin. D'autres commentaires précis qui ont été communiqués comprenaient notamment : le dioxyde de carbone et les autres GES de Kyoto devraient être étiquetés « toxiques », ce qui est contraire à la compréhension courante du terme; le gouvernement devrait, dans le contexte de la LCPE (1999), identifier ou définir le degré de toxicité de chaque GES proposé comme ajout à l'annexe 1 de la Loi ou envisager la création de catégories secondaires pour les GES pour distinguer ces substances sur la base de leur toxicité; et que des dispositions autres que celles de la partie 5 de la LCPE (1999) pourraient être utilisées pour réglementer les GES, notamment les dispositions sur la pollution atmosphérique internationale (partie 7, section 6). Environnement Canada a examiné les options législatives disponibles pour s'attaquer aux risques à l'environnement posés par les GES et a conclu que la partie 5 de la LCPE (1999) est le véhicule préféré pour établir le régime réglementaire et de gestion des GES. Cette conclusion s'est fondée sur plusieurs éléments. Tout d'abord, la LCPE (1999) est la seule législation fédérale actuelle contenant des autorités qui ciblent les substances (c.-à-d. les GES) à réduire et les secteurs précis. Ensuite, la Loi permet une approche de mise en œuvre en collaboration avec les gouvernements provinciaux, territoriaux et autochtones en permettant tant les accords d'équivalence avec les autres niveaux de gouvernements qui ont leurs propres régimes réglementaires qu'avec les accords administratifs entre le gouvernement fédéral et une autre compétence afin de rationaliser l'administration de la réglementation en matière de GES. Troisièmement, l'approche pour la gestion des émissions de GES a été conçue soigneusement pour assurer qu'elle sera équitable parmi les régions et les secteurs des GEF, ce qui s'accomplira plus efficacement en vertu de la partie 5 de la LCPE (1999). Enfin, les GES répondent au moins de façon minime au critère de l'alinéa 64b) pour la liste de l'annexe 1 en vertu de la LCPE (1999). En outre, comme les effets des changements climatiques ne peuvent pas être imputés aux GES individuels, les GES du Protocole de Kyoto sont traités collectivement à l'intérieur du décret proposé. Toutefois, les connaissances sur les gaz qui posent le plus grand risque servent à informer le processus de gestion, et à diriger les premiers efforts vers les substances et secteurs à plus grand risque. Avantages et coûts Quelques commentaires questionnaient l'énoncé dans le RÉIR accompagnant le décret affirmant que l'ajout des substances à l'annexe 1 de la LCPE (1999) n'engendrera pas de coûts supplémentaires pour le public, l'industrie ou les gouvernements. En réponse, Environnement Canada a clarifié que le décret visant l'ajout des six GES à l'annexe 1 permet au gouvernement fédéral d'adopter les mesures adéquates au cours de l'étape de la gestion du risque. Donc, l'ajout des substances n'engendrera pas de coûts supplémentaires pour le public, l'industrie ou les gouvernements à cette étape-ci. Les coûts supplémentaires et les avantages de la gestion des GES seront évalués au cours de l'étape de la gestion du risque. Avis d'opposition En vertu du paragraphe 332(2) de la Loi, une personne peut présenter un avis d'opposition demandant l'établissement d'une commission de révision. Les ministres peuvent ensuite établir une commission de révision « chargée d'enquêter sur la nature et l'importance du danger que représente la substance visée ... » (article 333). Trois avis d'opposition ont été déposés, dont deux demandaient expressément une commission de révision alors que la troisième ne faisait pas cette requête. Peu importe, les ministres ont examiné avec soin chacun de ces trois avis d'opposition pour déterminer la nécessité d'une commission de révision. Les avis d'opposition demandant une commission de révision soutenaient qu'un poids insuffisant était accordé à la preuve scientifique présentée ou analysée pour valider le danger pour l'environnement essentiel à la vie; qu'une considération plus grande devrait être accordée aux points de vue jugeant que le réchauffement planétaire est un phénomène naturel plutôt qu'anthropique; et que le gouvernement devrait se fier sur des études scientifiques canadiennes ou non internationales pour atteindre ses conclusions au sujet des causes et sources des changements climatiques. En outre, un de ces avis soutenait que le ministre de la Santé devrait avoir conclu que les GES sont toxiques à la vie humaine et qu'une évaluation inadéquate avait été réalisée des répercussions économiques et sur la compétitivité de l'ajout des GES à l'annexe 1 de la Loi. Après avoir soigneusement étudié les commentaires et les avis d'opposition, les ministres de l'Environnement et de la Santé ont conclu qu'une commission de révision n'était pas nécessaire en la circonstance. Cette décision se fonde sur les éléments ci-après :
Respect et exécution Aucune exigence en matière de conformité ou d'application ne se rattache à l'annexe 1 proprement dite. Personnes-ressources Cynthia Wright Céline Labossière L.C. 2004, ch. 15, art. 31 L.C. 1999, ch. 33 L.C. 1999, ch. 33 L.C. 1999, ch. 33 On peut consulter le rapport à l'adresse suivante sur le Web : www.grida.no/climate/ipcc_tar/ Le plan d'action du gouvernement du Canada sur les changements climatiques est une composante du Projet vert. Le Projet vert est un ensemble de politiques et de programmes visant à appuyer l'environnement durable, la population en santé et les questions de concurrence pour le 21e siècle, notamment les mesures pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, pour augmenter l'efficacité des carburants et de l'énergie et pour augmenter les marchés canadiens et étrangers en matière de technologies environnementales, et il peut diriger notre économie et protéger notre environnement et notre santé Sur une période de 24 heures SMC (2005), Les gaz à effet de serre (GES) dans le contexte de la LCPE (1999) : synthèse des éléments scientifiques pertinents issus du troisième Rapport d'évaluation du GIEC http://www.ec.gc.ca/CEPARegistry/documents/part/kyoto_ghg/index.cfm Couche de terre ou de pierre à une certaine profondeur sous la surface, dans laquelle la température a toujours été au-dessous de 0 °C durant au moins quel-ques années. C'est le cas lorsque le réchauffement durant l'été n'atteint pas le dernier niveau de la couche du sol congelé La description du processus de consultation du GIEC est directement issue de sa brochure « Introduction au Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) – 2003 » (www.ipcc.ch/about/beng.pdf ) |
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