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5.9 Nous n'avons pas examiné le succès des initiatives entreprises par d'autres administrations, ni évalué la mesure dans laquelle une meilleure information sur le rendement est fournie comparativement au Canada. Toutefois, l'expérience rapportée par ces administrations montre que s'il n'est pas facile de fournir de l'information sur le rendement, c'est néanmoins faisable. Il est en outre évident que la mise en oeuvre intégrale des initiatives visant à améliorer l'information communiquée sur le rendement exigera plusieurs années.
5.12 Les conséquences peuvent être intermédiaires , comme un changement dans le comportement des clients du programme et la satisfaction de ceux-ci à l'égard d'un service, mais aussi à plus long terme - on les appelle alors les conséquences définitives - comme l'amélioration générale du bien-être des Canadiens, de l'économie ou de l'environnement. Les conséquences intermédiaires sont plus faciles à relier aux activités d'un programme que les conséquences définitives.
5.13 La pièce 5.2 montre comment les divers résultats d'un programme de lutte contre le tabagisme pourraient se concrétiser. On trouve un autre exemple, au chapitre 10 du présent Rapport, où l'on présente un schéma des résultats concernant une activité visant à fournir de l'information sur l'efficacité énergétique (pièce 10.5).
5.15 La mesure dans laquelle un programme fonctionne bien donne lieu à diverses conclusions, selon les diverses attentes qu'il suscite chez les gens quant à ce qu'il doit permettre d'accomplir. Le rendement réel ne peut être évalué qu'en fonction d'une norme, par exemple le niveau précis du rendement escompté. De telles normes doivent être clairement énoncées comme des attentes de rendement convenables.
5.16 Il faut recueillir de l'information sur le rendement d'un programme. Il y a des cas où les personnes peuvent évaluer le service direct qu'elles ont reçu individuellement - il peut s'agir d'une aide reçue sur la façon de produire une déclaration d'impôt sur le revenu, de conseils reçus en matière d'emploi ou encore d'un permis d'importation pour une expédition commerciale. Cependant, il faut davantage de renseignements pour déterminer le succès global d'un programme, par exemple savoir s'il permet de s'assurer que les Canadiens paient leur juste part d'impôt, ou encore de réduire suffisamment le risque auquel font face des espèces menacées d'extinction. Les gestionnaires de programmes ont besoin de cette même information pour assurer une gestion en fonction des résultats. La collecte et l'évaluation de données et d'information pertinentes exige un effort systématique.
5.17 L'information relative au rendement des programmes est un élément essentiel du processus qui permet au gouvernement de planifier ses dépenses futures, de les budgétiser et de les faire approuver par le Parlement. Ce processus est le Système de gestion des dépenses.
5.19 Qui plus est, le Système de gestion des dépenses ne répondait pas aux besoins de base en matière d'information. L'étude que nous avons menée en 1990 sur l'efficience de la fonction publique nous a permis de constater que les documents de planification et de responsabilisation exigés à l'époque ne contenaient, bien souvent, aucun renseignement permettant d'assurer une gestion propice à l'efficience. Un an plus tard, nous avons constaté qu'il était difficile d'exercer une gestion axée sur les résultats lorsque peu de moyens judicieux étaient en place pour les mesurer.
5.20 Modifications apportées en 1995. En 1995, on annonçait une version modifiée du Système de gestion des dépenses (SGD) dans le cadre de l'objectif du gouvernement de réduire le déficit pour le ramener à 3 p. 100 du PIB. Dans le document intitulé Le système de gestion des dépenses du gouvernement du Canada , le président du Conseil du Trésor fait remarquer que « ... pour y parvenir, il lui [ fallait ] une nouvelle façon de fonctionner; l'ancienne ne [ fonctionnait ] visiblement pas en période de sévères restrictions financières. » Une caractéristique clé était « une meilleure information sur le rendement des programmes afin d'appuyer la prise de décision et de favoriser la responsabilisation. » Une autre caractéristique clé était l'élimination des réserves d'intervention centrales pour financer de nouvelles initiatives, car « les réserves d'intervention centrales ne favorisaient pas l'examen continu des programmes existants et des dépenses courantes. » Les nouvelles initiatives devaient être financées au moyen de la réaffectation des ressources existantes. L'Examen des programmes entrepris par le gouvernement en 1994 a permis de recenser plusieurs programmes et services qui pouvaient être réduits ou éliminés.
5.21 Comme nous l'avons fait remarquer dans le passé, les efforts déployés pour recueillir et diffuser de l'information sur le rendement n'ont connu qu'un succès mitigé. Toutefois, ils n'étaient en aucun cas dictés par le besoin réel de faire des choix difficiles en matière de dépenses et d'obtenir un appui à l'égard de la réduction des dépenses.
5.23 Du point de vue du Parlement. La phase II de la réforme du SGD (la phase I était l'instauration des Plans d'activités - décrits au paragraphe 5.29), appelée le Projet d'amélioration des rapports au Parlement, vise à améliorer l'information communiquée au Parlement sur la gestion des dépenses, la planification et le rendement. Les principaux changements ont été apportés dans les documents du Budget des dépenses et dans l'utilisation qu'en fait le Parlement.
5.24 À l'heure actuelle, le Budget des dépenses comprend trois parties : la Partie I, qui consiste en un aperçu des dépenses gouvernementales; la Partie II, qui traite des crédits proposés; la Partie III, qui donne le plan de dépenses détaillé de chaque ministère et organisme. On vise maintenant à scinder la Partie III en deux nouveaux documents :
5.26 En outre, le gouvernement fait l'essai d'une Mise à jour en cours d'exercice au Parlement, à l'automne, à titre de complément au Budget des dépenses supplémentaire , qui présente tous les changements importants qui ont été apportés aux données financières ou non financières figurant, le mois de mars précédent, dans le Budget des dépenses principal pour l'exercice en cours.
5.27 La période choisie pour présenter les plans, au printemps, et les rapports sur le rendement, à l'automne, vise à renforcer le rôle des comités permanents. En effet, les Rapports sur le rendement présentés à l'automne permettent aux comités, en temps opportun, de transmettre leurs conclusions à la Chambre et de faire part de leurs points de vue au gouvernement dans le cadre des consultations budgétaires qu'il tient à l'automne. Les comités permanents peuvent ainsi exercer une influence sur les plans et les priorités en matière de dépenses des exercices suivants ou ultérieurs. Pour leur part, les plans présentés au printemps peuvent aider les comités à focaliser leurs comptes rendus des plans et des priorités des exercices futurs à la Chambre, ce qui a été facilité par les modifications apportées en 1994 aux règles de la Chambre.
5.28 Les principales dates cibles du Projet d'amélioration des rapports au Parlement figurent dans la pièce 5.4 . Les documents des Perspectives , dont il est question dans la pièce, ont été instaurés à l'issue des modifications apportées en février 1994 aux règles de la Chambre, et ils feront partie des Rapports sur les plans et priorités . Seize rapports pilotes sur le rendement ont été déposés à l'automne de 1996 (voir la liste des ministères à la pièce 5.5 ). Seize rapports pilotes sur les plans et priorités ont été déposés au printemps de 1997 par ces ministères, avec le Budget des dépenses principal de 1997-1998.
5.29 Dans l'administration fédérale, des plans d'activités sont préparés. L'exigence du Conseil du Trésor selon laquelle les ministères doivent soumettre à l'examen du Conseil des plans d'activités, qui remplacent les plans opérationnels pluriannuels, fait partie intégrante du SGD. Les Plans d'activités sont des plans stratégiques triennaux qui exposent de façon concise les buts, les cibles et les mesures du rendement. Plusieurs provinces, dont l'Alberta, l'Ontario et le Nouveau-Brunswick, ont elles aussi adopté cette approche.
5.30 Le gouvernement a l'intention de faire des Plans d'activités le principal document de planification des ministères devant être soumis à l'examen des ministres du Conseil du Trésor. Bien que ceux-ci ne soient pas des documents publics, les rapports publics sur les plans et priorités doivent intégrer l'information contenue dans les Plans d'activités et d'autres renseignements requis, demandés par le Parlement.
5.31 Selon une caractéristique importante du SGD remanié, les ministères sont amenés à adopter une structure de responsabilisation globale, axée sur les résultats, pour communiquer des données financières et des données non financières, que l'on appelle la Structure de planification, de rapport et de responsabilisation (SPRR). La SPRR fait le lien entre la structure interne de gestion et de responsabilisation du ministère et ses objectifs, secteurs d'activité, besoins en ressources et objectifs de rendement. Elle doit constituer le fondement de l'information à communiquer dans les Plans d'activités et les documents du Budget des dépenses .
5.33 Notre vérification avait pour objectif d'évaluer les progrès réalisés par les ministères en ce qui touche la communication de l'information sur le rendement escompté et le rendement réel au coeur du Système de gestion des dépenses. Nous voulions également mettre en relief les bonnes pratiques de communication qui illustrent nos attentes (exposées en détail à l'annexe B ). Ces attentes ont été élaborées de concert avec le Secrétariat du Conseil du Trésor. Elles s'appuient sur notre évaluation de l'expérience acquise au Canada et par d'autres administrations publiques. Nous avons retenu cinq caractéristiques essentielles à un compte rendu crédible du rendement :
5.35 Nous avons également examiné le rôle joué par le Secrétariat du Conseil du Trésor dans la mise en oeuvre d'innovations visant à favoriser une meilleure communication de l'information sur le rendement et l'utilisation de cette information par les comités permanents du Parlement. Tous les détails concernant la conduite de la vérification sont fournis à la fin du chapitre, à la section À propos de la vérification .
5.37 La présentation de rapports distincts cadre mieux avec le cycle budgétaire. L'information contenue dans le Budget des dépenses principal que le gouvernement présente au Parlement au printemps de chaque année constitue le fondement de l'approbation, par le Parlement, des ressources dont le gouvernement a besoin pour l'exercice à venir. Le Budget des dépenses présente un ensemble de données financières et de données non financières sur les dépenses et les réalisations des exercices antérieurs, un rapprochement des données financières d'un exercice sur l'autre ainsi que les dépenses et les activités prévues. En séparant les données sur les plans futurs et les données sur le rendement des exercices antérieurs, précisément dans les Rapports sur le rendement présentés à l'automne, le nouveau cadre attire davantage l'attention sur le rendement réel des programmes. En outre, il fournit de l'information sur le rendement des exercices antérieurs, cinq à six mois plus tôt que par le passé, contribuant ainsi au processus des consultations budgétaires.
5.38 La Mise à jour en cours d'exercice offre la possibilité de communiquer une meilleure information sur les changements apportés aux attentes. Le Budget des dépenses supplémentaire est une demande qui vise l'apport de changements au financement des programmes dans le Budget des dépenses principal . En novembre 1996, un rapport tenant lieu de mise à jour en cours d'exercice et portant sur les 16 ministères ayant participé au projet pilote a été déposé, à titre d'essai, comme complément du Budget des dépenses supplémentaire pour communiquer une information de meilleure qualité au Parlement sur les principaux rajustements apportés aux priorités et aux attentes en matière de programmes et sur les modifications aux dépenses prévues. La Mise à jour en cours d'exercice vise à mieux informer le Parlement des changements aux programmes qui ont des répercussions importantes sur les Canadiens. Après avoir examiné la nature des données fournies par les ministères aux fins de la préparation de la Mise à jour en cours d'exercice , nous avons constaté qu'aucun ministère n'avait fait part de changements au rendement escompté, bien que certains d'entre eux aient proposé d'importants changements aux ressources. Le rapport contenait des renseignements utiles sur la réaffectation des ressources, qui ne seraient pas faciles à repérer dans le Budget des dépenses supplémentaire .
5.40 Des améliorations prometteuses de l'accessibilité grâce aux technologies de l'information. Le personnel du Secrétariat du Conseil du Trésor travaille, de concert avec les ministères et la Chambre des communes, à améliorer la diffusion électronique des documents pilotes. L'intention est de faire du réseau Internet le principal outil de diffusion électronique des documents pilotes à tous les députés, à leur personnel et au public. À ce jour, les rapports pilotes sur le rendement, le rapport tenant lieu de mise à jour en cours d'exercice, les Rapports sur les plans et priorités et toutes les Parties III du Budget des dépenses pour l'exercice 1997-1998 sont offerts sur le réseau Internet, à l'adresse http://www.tbs-sct.gc.ca/tb/rpem/ homef.html. L'intention est de maintenir cette pratique. De plus, le site Web du Réseau d'information de l'examen du Secrétariat (http://www.info.tbs-sct.gc.ca/ rin-hm-f.html) diffuse de l'information sur des centaines d'examens récents portant sur divers aspects du rendement de programmes choisis.
5.41 Un groupe de travail parlementaire sur le Projet d'amélioration des rapports au Parlement a été convoqué pour fournir des commentaires sur les améliorations qu'on se propose d'apporter à l'information communiquée au Parlement sur la gestion des dépenses. Le groupe de travail rapporte que les parlementaires étaient en faveur de la communication électronique de l'information. Les bureaux de tous les députés et sénateurs ont actuellement accès au réseau Internet. Bien que des représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor aient consulté la Chambre des communes et les ministères, le personnel parlementaire est d'avis qu'une meilleure coordination de la mise en oeuvre détaillée s'impose à l'avenir. Par exemple, la présentation retenue par le Secrétariat pour diffuser les Rapports sur le rendement sur le réseau Internet ne convient pas pour certains systèmes. La collaboration continue de la Chambre des communes et du Secrétariat du Conseil du Trésor aidera à garantir que l'information répond aux besoins des députés et qu'elle est diffusée en temps voulu et de façon efficace.
5.42 Des documents plus courts, plus faciles à lire. Les parlementaires se sont plaints du volume excessif de données fournies dans les Parties III du Budget des dépenses . Le cadre proposé pour l'information communiquée au Parlement remédierait à cet inconvénient, car il prévoit des documents plus courts, qui portent essentiellement sur les stratégies clés pour au moins l'exercice en cours et les deux exercices suivants.
5.43 Nous avons examiné la structure et la lisibilité de la version pilote des Parties III du Budget des dépenses et des Rapports sur le rendement présentés à l'automne et nous avons comparé nos évaluations à celles du Secrétariat du Conseil du Trésor. Dans la plupart des cas, notre bureau et le Secrétariat ont constaté que les documents étaient plus courts et plus faciles à lire, et qu'on avait eu recours à de meilleures techniques de communication que pour les Parties III des exercices antérieurs. Les parlementaires consultés, pendant les évaluations de la version pilote des Parties III du Budget des dépenses et des Rapports sur le rendement menées par le Secrétariat, ont jugé utile la séparation des données de planification et des données sur le rendement; ils ont aussi trouvé que les documents pilotes étaient mieux ciblés et qu'ils étaient structurés plus clairement que la version antérieure des Parties III.
5.44 Nécessité d'établir davantage de liens avec l'information détaillée. Les utilisateurs de l'information sur le rendement des ministères peuvent parfois avoir besoin de données plus détaillées que celles qui sont fournies dans les documents plus courts. Bien que les parlementaires se soient plaints du volume excessif de données fournies dans les Parties III du Budget des dépenses , ils ont, eux et leur personnel, fait remarquer que sur certains sujets d'intérêt, l'information peut ne pas être suffisamment détaillée. Pour trouver un juste milieu entre ces préoccupations conflictuelles, les documents doivent établir des liens avec des sources d'information plus détaillées. La version pilote des Parties III du Budget des dépenses et les Rapports sur le rendement de certains ministères contenaient des renvois à des sources d'information plus détaillées. Toutefois, dans de nombreux cas, cette démarche n'était ni uniforme ni systématique.
5.45 Le Secrétariat du Conseil du Trésor souhaite que les ministères lient, par voie électronique, les documents du Système de gestion des dépenses diffusés sur le réseau Internet à des sources d'information plus détaillées. Conformément aux recommandations découlant de notre étude de 1992 sur l'information communiquée sur le rendement au Parlement, cette façon de procéder permettrait de produire des documents imprimés plus courts et à des coûts moins élevés que la distribution de documents imprimés, tout en offrant un accès facile à des données additionnelles au besoin. L'établissement de liens électroniques ne devrait pas être terminé avant deux ans.
5.46 Les ministères devraient s'assurer que leurs rapports contiennent des renvois appropriés à des sources d'information plus détaillées.
5.48 D'autres administrations tirent un certain succès du recours à des mesures législatives. Plusieurs autres gouvernements, dotés d'un régime s'apparentant au régime fédéral du Canada, notamment la province de l'Alberta, l'Australie-Occidentale et la Nouvelle-Zélande, ainsi que l'administration fédérale américaine et plusieurs États américains, ont adopté une loi qui exige que les ministères et organismes rendent compte de leurs réalisations. (Consulter l'annexe A à cet égard.) Les régimes de planification et de reddition de comptes, bien que mis en place par voie législative, sont semblables à celui mis en oeuvre au sein du gouvernement du Canada.
5.49 Quelques entités fédérales canadiennes doivent satisfaire à des exigences d'information prévues par la loi. Depuis 1984, le cadre de responsabilisation des sociétés d'État fédérales figure dans la Partie X de la Loi sur la gestion des finances publiques . La Loi exige la présentation au Parlement de résumés des plans d'activités des sociétés d'État, qui énoncent leurs objectifs et le rendement escompté, et de rapports annuels qui indiquent le rendement réel par rapport aux objectifs établis. Les vérifications que nous avons effectuées depuis nous ont permis de constater une amélioration de l'information communiquée au Parlement sur le rendement des sociétés d'État, mais d'autres améliorations s'imposent encore. Certains autres organismes doivent satisfaire à des exigences d'information précises, prévues par la loi. Par exemple, la loi constituante de l'Agence de promotion économique du Canada atlantique exige que l'Agence évalue ses activités et présente « ... un rapport global d'évaluation de [ ses ] activités et de leur effet sur les disparités régionales. » Depuis que la loi a été adoptée, en 1987, l'Agence a communiqué une abondance d'information sur l'impact de ses deux principaux programmes. Pourtant, comme nous l'avons signalé en 1995, l'information communiquée doit encore être améliorée. Nous avons, en outre, signalé que l'Agence de promotion économique du Canada atlantique prend des mesures pour tirer profit des leçons apprises. Nous n'avons pas vérifié l'information sur le rendement communiquée par l'Agence depuis lors.
5.50 Il ne suffit pas de recourir à des mesures législatives pour garantir la communication d'une information de qualité sur le rendement ou l'utilisation convenable de l'information par les assemblées législatives. Plusieurs autres facteurs essentiels ont été retenus par le General Accounting Office des États-Unis, qui a relevé cinq défis principaux :
5.52 Les progrès constatés dans le cadre des initiatives menées à ce jour doivent se poursuivre pour que le potentiel qu'elles présentent sur le plan d'une meilleure communication et d'une utilisation efficace de l'information sur le rendement se réalise pleinement.
5.53 Le gouvernement, avec le consentement du Parlement, devrait s'assurer que les améliorations apportées à titre expérimental au mécanisme de rapports deviennent une caractéristique permanente et officielle du Système de gestion des dépenses, applicable à tous les ministères et organismes, et il devrait demander l'autorisation du Parlement pour incorporer ces améliorations aux travaux de crédits.
5.56 Descriptions améliorées du mandat et de la mission. Nous avons constaté que la plupart des ministères avaient fourni des descriptions claires de leurs mandat et mission. Les meilleurs énoncés de mission étaient liés aux domaines d'activité du ministère et s'accompagnaient d'une vision claire d'un idéal vers lequel tendait le ministère.
5.57 Amélioration limitée de la portée de l'information sur l'intendance. L'étude que nous avons menée en 1992 sur les rapports des ministères nous a permis de constater que les documents existants du Budget des dépenses portaient essentiellement sur les dépenses annuelles et ne traitaient que rarement des autres instruments que les ministères utilisent pour atteindre les objectifs de leurs programmes - autrement dit, ce qu'on appelle l'intendance globale. Les règlements, les garanties d'emprunt et les dépenses fiscales sont des instruments courants auxquels recourent les ministères. Nous avons recommandé que le gouvernement rende compte des responsabilités en matière d'intendance globale et ne se limite pas aux dépenses annuelles. En 1994, en nous appuyant sur ce concept, nous avons précisé la nécessité, pour le ministère directeur, de rendre compte des activités globales qui sont menées par plusieurs ministères. Tout comme le personnel parlementaire, nous nous attendions à ce que les ministères fassent allusion à tout le moins aux autres activités gouvernementales qui influent sur les conséquences de leurs activités propres. Par exemple, dans son Rapport sur le rendement présenté à l'automne, Affaires indiennes et du Nord Canada fournit des données financières concernant d'autres ministères fédéraux qui sont appelés à traiter avec les Premières nations. À ce propos, nous tenons à souligner que dans les lignes directrices qu'il a élaborées, le Secrétariat du Conseil du Trésor souligne la nécessité de fournir des données sur l'intendance globale.
5.58 Toutefois, les Rapports sur le rendement ne témoignaient d'aucune amélioration générale évidente pour ce qui est de la diffusion de ce genre d'information. Lorsque des références sont faites aux instruments qui ne sont pas liés aux dépenses, elles prennent généralement la forme de données financières supplémentaires et ne s'inscrivent pas dans le tableau général du contexte, des secteurs d'activité et des stratégies du ministère. Nous admettons qu'une partie de l'information requise sur l'intendance globale ne relève pas directement du ministère - par exemple, de nombreuses dépenses fiscales. Toutefois, le cas échéant, nous nous attendrions à ce qu'un bref paragraphe soit consacré à l'utilisation de ces instruments et aux effets qu'ils ont sur les résultats que le ministère cherche à obtenir.
5.59 Les ministères devraient, dans leurs rapports sur le rendement , faire un renvoi aux activités connexes ailleurs au gouvernement ainsi que discuter de tous les instruments clés qu'ils utilisent pour atteindre leurs objectifs, y compris ceux dont il n'est pas tenu compte dans les prévisions des dépenses pour l'exercice à venir.
5.63 Peu d'énoncés d'attentes claires et précises. Notre évaluation des attentes en matière de rendement exposées dans le Rapport du président et les Rapports sur le rendement présentés à l'automne a permis de constater que, à quelques reprises, les attentes étaient formulées avec suffisamment de précision pour donner une idée claire des résultats escomptés (la pièce 5.6 donne quelques exemples à cet égard).
5.64 Toutefois, bien qu'elles soient énoncées clairement, ces attentes ne sont pas exprimées en termes concrets : on ne sait pas quand les choses doivent se produire ou exactement quel niveau de rendement doit être atteint pour respecter l'engagement pris. Une meilleure façon de s'y prendre pour établir des attentes claires consiste à établir des cibles précises, comme l'Agence de promotion économique du Canada atlantique l'a fait (voir la pièce 5.7 ). En effet, l'Agence de promotion économique du Canada atlantique s'est distinguée en ayant établi un grand nombre de résultats ciblés, et bien qu'elle ne l'ait pas toujours fait systématiquement, dans de nombreux cas, elle a indiqué sa contribution escomptée à l'amélioration des résultats.
5.65 Lorsqu'aucune cible n'est établie, les attentes doivent au moins indiquer l'orientation que devrait prendre l'amélioration du rendement, comme l'illustre la pièce 5.8 . C'est le cas pour environ un cinquième des attentes communiquées dans l'annexe B du Rapport du président. Toutefois, le simple fait de préciser l'axe de l'amélioration ne révèle rien sur l'importance du changement qui devrait avoir lieu, et dans quel délai, pour que le rendement soit jugé satisfaisant.
5.66 Nous avons comparé les attentes exposées dans les documents de l'automne et dans ceux du printemps, pour onze ministères, pour en déterminer la clarté et la précision. Nous avons noté une certaine amélioration pour ce qui est de la clarté, mais peu d'amélioration dans la précision.
5.67 De façon générale, nous avons constaté que la nature des attentes en matière de rendement variait énormément. En effet, certaines s'apparentaient à un énoncé général des buts à atteindre, d'autres, à une description des activités qui seraient menées dans le cadre des programmes, et d'autres encore présentaient des listes d'indicateurs de rendement prévus ou, en fait, étaient des cibles réelles en fonction desquelles le rendement pourrait être évalué. C'était particulièrement le cas des engagements en matière de résultats présentés à l'annexe B du Rapport du président. Le vaste éventail d'engagements qu'on y expose rend difficiles les comparaisons entre les ministères et souligne la nécessité de donner des conseils plus clairs sur le libellé de ces énoncés.
5.68 Des énoncés clairs et précis des résultats escomptés permettraient d'évaluer le rendement réel. L'établissement d'attentes raisonnables et mesurables, qui indiquent clairement les résultats escomptés d'un programme, peut être un véritable défi. Les ministères, quels qu'ils soient, peuvent relever ce défi dans certains domaines d'activité, mais pas dans d'autres. Dans l'ensemble, à quelques exceptions près, les attentes en matière de rendement exposées dans les documents de l'automne ne fournissaient aucune cible et un grand nombre d'entre elles manquaient de précision. Bon nombre étaient trop ambiguës pour nous permettre de déterminer les résultats escomptés.
5.69 La pièce 5.9 donne des exemples d'attentes de rendement qui manquent de précision. Ces exemples ne sont fournis qu'à titre indicatif et ils ne reflètent nullement les progrès généraux des ministères dont il est question, en ce qui concerne l'établissement d'attentes claires. Ils n'indiquent pas non plus que ces ministères ont fait plus ou moins de progrès, dans l'ensemble, que les autres à cet égard.
5.70 Ces exemples ne présentent qu'une attente très générale. Il est par conséquent difficile, pour le lecteur, de comprendre à l'avance ce qui doit exactement se produire, à moins qu'on lui fournisse des détails supplémentaires. Par exemple, bien que Statistique Canada ait pris une mesure importante pour définir une conséquence définitive, susceptible de découler de ses statistiques, le réaménagement des politiques et des programmes en matière de services de santé pourrait passer par l'apport de changements mineurs dans un seul aspect des services de santé offerts, ou exiger l'apport de changements fondamentaux au système de soins de santé du Canada, selon le point de vue du lecteur. Dans son rapport sur le rendement, Statistique Canada examine les procédés en place pour assurer l'utilité et la pertinence de ses produits et pouvoir, à l'avenir, divulguer davantage de données précises sur les réalisations dans ce domaine. Toutefois, le genre d'attentes générales dont il est question à la pièce 5.9 présente en soi le risque de susciter des désaccords sur la mesure dans laquelle elles ont été satisfaites.
5.71 Souvent, les indicateurs de rendement ne sont pas clairs. Un indicateur de rendement est le genre d'information qui sert à évaluer un élément précis du rendement. Il est quelques cas où les Rapports sur le rendement définissaient et expliquaient clairement le type d'information qui serait utilisée. Par exemple, la pièce 5.10 montre comment la GRC s'y est prise pour expliquer la signification et la pertinence du « taux de résolution ».
5.72 Toutefois, nous avons relevé des cas où l'on ne précisait pas clairement ce que l'indicateur de rendement devait mesurer ou pourquoi il en était fait état. Par exemple, lorsqu'il traite de ses Services frontaliers des douanes et d'administration des politiques commerciales, Revenu Canada présente plusieurs indicateurs, dont un « taux d'observation », exprimé en un pourcentage, à la rubrique « Voyageurs ». Bien que le taux d'observation puisse être un bon indicateur axé sur les résultats, le Rapport sur le rendement ne donne aucune explication sur ce en quoi le taux consiste. Les deux autres indicateurs ne sont pas, eux non plus, définis. Toutefois, la Partie III du Budget des dépenses de Revenu Canada contenait une brève définition de ces indicateurs. Autre exemple : de nombreux ministères parlent de la « satisfaction des clients » sans préciser avec quels outils elle sera évaluée et selon quels critères.
5.73 Il est des ministères qui n'ont pas donné d'indicateurs de rendement clairs et précis, mais qui ont fourni des indicateurs qu'ils songeaient à utiliser, ou précisé les domaines d'activité à l'égard desquels ils élaboraient des indicateurs. C'est une bonne pratique. Par exemple, Environnement Canada a annoncé qu'il était en train d'élaborer des mesures de son influence à l'égard de ce qui suit : les décisions concernant l'énergie où l'on tient compte de l'aspect durabilité et le stress environnemental causé par les transports. Statistique Canada se propose d'établir un indicateur pour mesurer le fardeau moyen que représente la participation des Canadiens à ses sondages. Il rend compte actuellement du « fardeau de réponse » moyen de toutes les entreprises.
5.74 Les ministères devraient formuler des énoncés clairs et précis du rendement escompté de leurs secteurs d'activité. Ces énoncés devraient figurer dans leurs Plans d'activités , leurs Rapports sur les plans et priorités et leurs Rapports sur le rendement .
5.76 Nous avons examiné les réalisations dont il est fait état dans les Rapports sur le rendement présentés à l'automne. Les meilleurs exemples fournissaient un grand nombre d'éléments essentiels en ce qui touche l'information communiquée sur le rendement, mais pas la totalité de ceux-ci.
5.77 Par exemple, lorsqu'il rend compte de ses activités pour la sécurité du transport aérien, Transports Canada ne fournit pas d'attentes précises sur le rendement et ne fait aucun commentaire sur la fiabilité et la validité des indicateurs de rendement utilisés. Toutefois, il indique les objectifs généraux de ses activités concernant le transport aérien, il donne et explique clairement un indicateur axé sur les conséquences (taux d'accidents), il fournit une description succincte des activités entreprises pour influer sur les conséquences et il aborde les limites de son aptitude à lier ses activités à la sécurité du système d'aviation (voir la pièce 5.11) .
5.79 Dans onze ministères, nous avons comparé les conséquences déclarées dans les Rapports sur le rendement présentés à l'automne aux données présentées dans la Partie III du Budget des dépenses du printemps de 1996-1997. Dans la majorité des onze ministères en question, l'information communiquée sur les conséquences s'était quelque peu améliorée du printemps à l'automne.
5.80 Néanmoins, il est ressorti de notre examen des 16 Rapports sur le rendement présentés à l'automne que des progrès importants devaient être accomplis en ce qui touche la communication de l'information sur les conséquences. Bien que les ministères aient indiqué certaines conséquences intermédiaires et quelques conséquences définitives, il était néanmoins fréquent qu'ils n'en indiquent aucune. Toutefois, les attentes établies par le passé avaient tendance à être axées sur les extrants plutôt que sur les conséquences intermédiaires ou définitives. Nous avons noté l'insistance accrue sur les conséquences dans les engagements en matière de rendement dont il est question dans le Rapport du président publié à l'automne de 1996. Cette orientation pourrait favoriser la communication améliorée de l'information sur les conséquences intermédiaires et définitives à l'avenir.
5.81 Même dans les cas où l'on rendait compte des conséquences, l'absence générale d'attentes claires et précises ne permettait pas de se prononcer sur l'efficacité de la plupart des programmes.
5.82 Accent sur les activités et les extrants. Selon les fonctionnaires de la plupart des ministères, qui ont été interviewés par des représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor, malgré l'engagement d'améliorer la mesure des résultats, les rapports restent en réalité axés sur les activités et les extrants. Les ministères, qui ont dit s'orienter vers une approche axée sur les résultats, ont tous, à une exception près, reconnu que les rapports sont axés sur les extrants et qu'il reste beaucoup à faire pour en arriver à mettre l'accent sur les conséquences. L'examen des Rapports sur le rendement présentés à l'automne nous a permis de constater que l'on mettait l'accent sur la description des activités entreprises et des extrants qui en avaient découlé. Certes, une certaine description des activités et des extrants s'impose pour que l'information sur le rendement soit crédible, mais le tableau n'est pas complet si l'on ne dit rien des conséquences. À l'avenir, nous rendrons compte des obstacles auxquels se heurtent les ministères dans leur cheminement vers l'amélioration de la mesure et de la divulgation des conséquences.
5.83 Souvent, les rapports portent sur des détails. Selon certains responsables de la planification et des rapports des ministères, il est difficile d'établir des rapports stratégiques - c'est-à-dire des rapports axés sur les activités et les résultats clés - car tous les gestionnaires veulent qu'il soit question de leurs propres programmes et activités. Pour qu'un rapport soit stratégique et ciblé, il doit être sélectif et ne pas traiter de tous les aspects d'un ministère en détail. Pour certains ministères, le compte rendu du rendement n'était pas toujours stratégique, au sens où il consistait en des listes détaillées d'activités entreprises au sein des divers secteurs d'activité ou en une présentation détaillée de questions concernant l'administration et la gestion. Ce genre d'approche nuit à la lisibilité des rapports et donne lieu à des rapports plus longs. Le fait de moins s'attarder sur ce genre de détails permettrait aux ministères de consacrer plus de temps aux éléments du rendement qui méritent qu'on s'y arrête plus longuement.
5.84 Les rapports ministériels sur le rendement devraient être plus stratégiques et rendre davantage compte des aspects clés du rendement.
5.86 Nous nous rendons compte que déterminer la contribution à une conséquence peut être un véritable défi. Il convient néanmoins que l'information sur le rendement des éléments clés des conséquences reflète les autres facteurs susceptibles d'influer sur les conséquences, décrive la façon dont les activités du programme sont censées jouer sur les conséquences attendues et mette en lumière des éléments de preuve pouvant étayer l'affirmation que le programme a des retombées. Pour ce faire, point n'est besoin de composer un texte long pour expliquer au lecteur pourquoi on estime que le programme fait une différence. Lorsqu'on dispose de peu d'information sur l'importance de la contribution, il convient de le reconnaître. Dans les domaines controversés, le rendement peut devoir, à un moment donné, faire l'objet d'évaluations de programme en bonne et due forme pour déterminer l'influence du programme.
5.87 Réticence à rendre compte de résultats qu'il est impossible de contrôler intégralement. Dans le cadre des discussions que nous avons tenues avec des gestionnaires de programme, ceux-ci ont parfois indiqué ne pas être prêts à rendre compte de résultats qu'il leur était impossible de contrôler pleinement. Les gestionnaires sont moins susceptibles d'exercer un contrôle total sur les conséquences que sur les extrants. À l'issue de son évaluation des Rapports sur le rendement présentés à l'automne, le Secrétariat du Conseil du Trésor a observé que, dans dix ministères, les gestionnaires avaient déclaré que leur incapacité d'attribuer directement les conséquences aux efforts déployés par le ministère était un facteur important dans la communication d'information sur les résultats.
5.88 C'est un problème auquel il faudrait s'attaquer. Les ministères devraient rendre compte de leur rendement de façon crédible, en précisant - avec preuves à l'appui - leur contribution à toutes les principales conséquences, même celles sur lesquelles ils n'exercent pas un contrôle intégral. Peu de ministères ont essayé de le faire.
5.89 Les ministères devraient décrire la façon dont les activités menées dans le cadre de leurs programmes contribuent aux conséquences dont ils font état.
5.91 Des rapports équilibrés ajoutent à la crédibilité de l'information. Il se peut que certains gestionnaires désirent échapper à la critique et que, pour ce faire, ils ne rendent compte que du rendement qui est à la hauteur des attentes. Ce genre de démarche peut, par contre, nuire à la crédibilité des Rapports sur le rendement , car on a l'impression qu'ils ne transmettent que « les bonnes nouvelles ». En fait, c'est exactement le point de vue qu'ont exprimé certains parlementaires interviewés aux fins de l'évaluation des Rapports sur le rendement par le Secrétariat du Conseil du Trésor. Il est primordial que les rapports soient plus équilibrés pour que l'information soit crédible et puisse être utilisée à l'extérieur du ministère.
5.92 Pour la plupart, les rapports pilotes sur le rendement faisaient essentiellement état de réalisations positives, et très peu d'attention, si ce n'est aucune, était portée aux secteurs où les résultats prévus n'étaient pas atteints. Lorsque les attentes ne sont pas exprimées clairement (comme c'était communément le cas), il est difficile de se prononcer sur la mesure dans laquelle les programmes donnent suffisamment de résultats.
5.93 Néanmoins, nous avons noté plusieurs cas où les ministères avaient effectivement amélioré la crédibilité de leurs Rapports sur le rendement en décrivant le rendement qui n'était pas à la hauteur des attentes exprimées. La pièce 5.12 présente la description, faite par Environnement Canada, des lacunes en ce qui concerne la protection des espèces menacées.
5.94 Les ministères peuvent adopter l'une des deux approches constructives ci-après pour rendre compte du rendement qui est inférieur au rendement escompté. Ils peuvent rendre compte des mesures prévues pour améliorer le rendement ou, lorsque les attentes ne sont plus, ni réalisables ni appropriées, ils peuvent indiquer les changements qu'il y a lieu d'y apporter.
5.95 Rendre compte des mesures correctives qui sont prises. Les ministères peuvent faire état des domaines où les objectifs de rendement n'ont pas été atteints, indiquer les raisons qui expliquent l'écart de rendement et préciser les mesures correctives qu'ils entendent prendre. Cette démarche témoigne d'une approche équilibrée face aux rapports sur le rendement, et d'une gestion proactive. C'est peut-être lorsque rien n'indique que des leçons ont été tirées de l'expérience que la critique se justifie le plus à l'égard du rendement inférieur aux attentes exprimées.
5.96 Nous avons noté quelques rapports dans lesquels les problèmes étaient définis et les mesures prises pour les résoudre étaient décrites. Par exemple, dans son rapport sur le rendement, Transports Canada a reconnu que le réseau public de ports et d'installations portuaires souffre d'une surcapacité et d'une bureaucratie excessive, et il a promis qu'une politique serait instaurée pour corriger la situation. Pour sa part, l'Agence de promotion économique du Canada atlantique a indiqué, dans son rapport, qu'elle avait abandonné un programme de prêts après avoir recueilli des preuves montrant qu'il n'était pas très efficace. Statistique Canada est un autre organisme qui a précisé, dans son rapport, qu'il restructurait les enquêtes pour donner suite à des études lui ayant permis de jauger les points forts et les faiblesses de toute la gamme de statistiques sur l'énergie, le commerce de détail, le commerce de gros et la fabrication.
5.97 Réviser les attentes. Dans certains cas, le rendement peut ne pas être à la hauteur des attentes, car celles-ci ne sont plus réalisables ou ne répondent plus aux circonstances actuelles. En pareil cas, les ministères pourraient réviser les attentes formulées et justifier leur intervention. Aucun des ministères dont nous avons examiné les rapports n'a clairement indiqué de changements aux attentes.
5.98 Lorsque le rendement n'est pas à la hauteur des attentes formulées, les ministères devraient rendre compte de l'écart de rendement, le justifier, et préciser les changements effectués en vue de combler l'écart.
5.99 Pour être crédible, l'information doit être exacte. Pour être crédible, l'information communiquée dans les Rapports sur le rendement doit être fiable et valable. Qui plus est, nous nous attendions à ce que les rapports précisent la fiabilité et la justesse des données fournies - au cas où le lecteur les conteste - en décrivant, par exemple, la méthode de collecte et de vérification des données, l'exactitude des données, leur pertinence et leur importance, ainsi que les facteurs connexes qui ont une incidence sur le rendement déclaré. Nous nous attendions également à ce que l'on fasse état des limites de la fiabilité de l'information.
5.100 Peu de ministères ont fourni des données de ce genre pour indiquer la mesure dans laquelle on peut se fier à leurs Rapports sur le rendement . Par exemple, il faut présenter les sources d'information de l'extérieur afin que le lecteur puisse en déterminer la validité. Environnement Canada a adopté cette approche, indiquant si la source d'information utilisée afin de rendre compte des progrès réalisés pour contrôler l'émission de substances appauvrissant la couche d'ozone était le Ministère lui-même, ou bien une revue spécialisée de bonne réputation.
5.101 Les erreurs involontaires et relativement mineures dans les comptes rendus peuvent quand même nuire à la crédibilité des Rapports sur le rendement . Nous avons vérifié l'exactitude de l'information fournie dans seulement 18 cas précis, dans lesquels nous nous attendions à trouver une information de qualité sur le rendement qui aurait pu servir d'exemple dans le présent chapitre. Les cas retenus ne constituent pas un échantillon représentatif des rapports, ni de l'information qu'ils contiennent. De façon générale, pour vérifier l'information, nous n'avons pas examiné les sources d'information en détail.
5.102 Nous avons évalué les méthodes utilisées pour préparer l'information communiquée et nous avons déterminé la compatibilité de l'information avec celle contenue dans les sources originales. Dans près de la moitié des cas, nous avons décelé des problèmes, notamment des erreurs dans l'écriture ou le calcul des chiffres avancés et un manque de réserves. Dans la plupart des cas, les erreurs étaient mineures et ne donnaient pas lieu à des énoncés trompeurs. Toutefois, elles soulignent bel et bien la nécessité d'améliorer les mécanismes de vérification de l'information diffusée sur le rendement.
5.103 Les ministères devraient, lorsqu'il y a lieu, préciser les points forts et les faiblesses de l'information fournie, ainsi que leur incidence sur le rendement déclaré. Ils devraient élaborer et utiliser des méthodes permettant d'assurer la crédibilité et l'exactitude de l'information fournie.
5.105 Dans le Rapport de 1996 du président au Parlement, le Secrétariat du Conseil du Trésor a annoncé qu'il travaillerait avec Statistique Canada et d'autres ministères et organismes pour établir un ensemble d'indicateurs de rendement de base, applicables à l'échelle du gouvernement, qui pourraient être utilisés pour la préparation des futurs rapports. Un comité interministériel a été mis sur pied et les travaux sont en marche. On doit faire état des progrès réalisés dans le Rapport du président de cette année. L'élaboration d'un ensemble d'indicateurs applicables à l'échelle du gouvernement serait en effet une façon de rendre compte du rendement d'activités horizontales et interministérielles. Comme le montre l'annexe A , plusieurs autres administrations publiques ont manifestement emprunté cette voie et elles rendent aujourd'hui régulièrement compte de leur rendement en fonction d'un ensemble d'attentes globales.
5.108 Pendant l'étape de la mise en oeuvre, les changements ont été rapides et fréquents, ce qui a parfois semé la confusion dans les ministères qui, nous ont-ils dit, auraient aimé être davantage informés plus tôt des diverses composantes du SGD et de leurs liens. Les analystes du Secrétariat ont eux aussi trouvé que les changements avaient semé la confusion. Les initiatives ont été mises en oeuvre à un moment où le Secrétariat vivait de profonds changements.
5.109 Des mesures ont été prises pour fournir des conseils et une orientation. Pour faire en sorte que les documents sur la gestion des dépenses répondent aux besoins du Parlement et du gouvernement, des attentes et des normes doivent être communiquées aux ministères qui les préparent. Le Secrétariat du Conseil du Trésor a publié des lignes directrices concernant les documents du SGD, a mené de vastes consultations auprès des ministères et a transmis des commentaires sur les versions préliminaires des documents. Dans le cadre de notre vérification, nous avons examiné les lignes directrices en question. Nous sommes d'avis qu'elles incitent les ministères à établir des attentes en matière de rendement et à rendre compte de la mesure dans laquelle elles sont satisfaites. Elles incitent aussi à mettre un accent stratégique sur les résultats et les conséquences. Les lignes directrices élaborées en prévision de la préparation des Rapports sur le rendement présentés à l'automne sont assortis d'énoncés de principe préparés par notre bureau, de concert avec le Secrétariat.
5.110 Pour aider à l'élaboration des attentes en matière de rendement exposées à l'annexe B du Rapport du président, les analystes du Secrétariat ont examiné les documents de planification des ministères et leurs documents sur le rendement, puis dressé un ensemble initial d'attentes. Celles-ci ont ensuite été présentées sous la forme de « maquettes » et ont fait l'objet de discussions avec les ministères. La plupart des ministères ont pu apporter d'autres améliorations à leurs attentes en matière de rendement, en s'appuyant sur les conseils reçus. Nous avons trouvé cette approche particulièrement efficace pour mettre davantage l'accent sur les conséquences.
5.111 Nous avons constaté que les conseils fournis aux ministères et aux organismes au sujet de la préparation et de la présentation des données financières qui figurent dans les plans et les rapports sur le rendement se limitaient à la structure des tableaux devant y figurer. Nous croyons que de meilleures lignes directrices seraient utiles pour que les données financières soient plus complètes, fiables, présentées de façon claire et impartiale, et préparées conformément aux conventions comptables énoncées du gouvernement.
5.112 Il est important que les conseils et l'orientation fournis soient uniformes. Lorsqu'on essaie de mettre en oeuvre des changements considérables en un court laps de temps, il est primordial de livrer des messages uniformes. Bien que les lignes directrices élaborées soient raisonnablement cohérentes, les ministères nous ont dit, ainsi qu'au Secrétariat, qu'ils avaient reçu des conseils et des commentaires contradictoires pendant qu'ils préparaient les nouveaux rapports. Les analystes du Secrétariat ont en effet reconnu certaines incohérences dans les réponses fournies aux ministères. Les lignes directrices ont été révisées plusieurs fois pour donner suite aux commentaires reçus et tenir compte de l'expérience acquise. Les exigences relatives au contenu des documents du SGD ont été modifiées ou de nouvelles exigences ont été ajoutées et ce, quelques semaines avant les dates limites. Cette façon de procéder pourrait permettre de fournir des orientations plus à jour, mais les ministères ont à quelques reprises jugé les changements déroutants.
5.113 Le Secrétariat nous informe qu'il a pris des mesures pour résoudre ce problème en orchestrant la prestation de conseils sur l'établissement des rapports de rendement grâce à des équipes déjà constituées pour coordonner l'élaboration des Plans d'activités . Toutefois, d'après l'expérience de l'établissement des Plans d'activités de 1996, les approches adoptées par les équipes variaient considérablement. Il reste à voir si ce type d'approche permettra de répondre aux préoccupations des fonctionnaires.
5.114 Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait veiller à l'uniformité des conseils et des commentaires fournis aux ministères au sujet de l'établissement des rapports sur le rendement .
5.115 Des initiatives de formation et de perfectionnement ont été mises en oeuvre. L'adoption d'une philosophie de gestion davantage axée sur les résultats est un changement de taille pour la plupart des responsables de programme. Il faudrait des séances d'information et de formation sur la façon d'établir des mesures du rendement utiles et de les utiliser aux fins de la gestion et de la reddition de comptes. Il s'agit d'une importante responsabilité ministérielle, mais le Secrétariat du Conseil du Trésor a également un rôle à jouer à cet égard. Le Secrétariat a lancé plusieurs initiatives visant à dispenser des conseils additionnels et à mettre en place l'expertise requise au sein des ministères. Il a, notamment, parrainé la tenue de nombreux ateliers au Centre canadien de gestion, au cours des deux dernières années; tenu des ateliers avec des groupes de ministères; organisé des séances d'information pour les ministères et leurs dirigeants; et tenu ou coparrainé des rencontres au cours desquelles les participants ont eu l'occasion de passer en revue l'expérience tirée d'innovations comme les documents ministériels des Perspectives , la version pilote des Parties III du Budget des dépenses et les Plans d'activités . Ont participé aux séances des représentants des ministères et les utilisateurs de l'information sur le rendement, y compris notre bureau. Des députés ont assisté à certaines séances. De façon générale, nous avons constaté que les séances de formation et d'examen encourageaient les participants à mettre l'accent sur les résultats, y compris les conséquences.
5.116 Des mesures ont été prises pour apprendre et s'adapter. Le Secrétariat a effectué des évaluations des Parties III du Budget des dépenses , élaborées dans le cadre du projet pilote, et des Rapports sur le rendement présentés à l'automne, pour le compte du groupe de travail parlementaire. Nous sommes d'accord avec les conclusions de l'évaluation, sauf l'affirmation, à propos des Parties III pilotes, voulant que les attentes en matière de rendement aient été bien formulées dans les documents. La direction du Secrétariat du Conseil du Trésor a dit accepter les recommandations découlant des évaluations des Parties III pilotes du Budget des dépenses et des Rapports sur le rendement présentés à l'automne. L'annexe C présente un résumé des principales recommandations des évaluations; nous sommes d'accord avec ces recommandations.
5.117 Nous avons interviewé des représentants du Secrétariat et examiné les documents disponibles afin d'évaluer les progrès accomplis dans la mise en oeuvre des recommandations et les engagements connexes à prendre des mesures. Certaines recommandations portent sur des questions qui ne s'inscrivent pas dans le délai d'exécution de la présente vérification; dans presque tous les autres domaines, le Secrétariat a accompli des progrès. Nous avons constaté que les représentants du Secrétariat avaient utilisé les résultats des évaluations pour modifier leurs approches, élaborer des cours de formation et des guides, formuler des recommandations à la direction, et soutenir la mise au point de motions qui seront prises en considération par la Chambre des communes.
5.118 Le Secrétariat a également évalué les Plans d'activités de 1995 et de 1996. Nous n'avons pas examiné la mise en oeuvre, par le SCT, des recommandations découlant des évaluations, dont un grand nombre ne sont pas visées par la présente vérification.
5.119 Il convient de mieux cerner les bonnes pratiques. Dans le passé, les ministères ont dit craindre que la rigidité des exigences d'information du Système de gestion des dépenses ne leur permette pas de communiquer clairement le contexte dans lequel ils évoluent et les activités qu'ils mènent. L'approche adoptée par le Secrétariat du Conseil du Trésor donne suite à cette préoccupation en apportant une grande souplesse dans la présentation et le contenu des documents du Système de gestion des dépenses. Les instructions s'apparentent davantage à des lignes directrices générales qu'à des directives, et les exigences sont peu nombreuses. Néanmoins, certains ministères ont dit avoir besoin, pour préparer leurs documents, de plus d'aide que n'en fournissent les lignes directrices.
5.120 Nous pensons que l'établissement et la diffusion d'exemples de bonnes pratiques - pas seulement pour rendre compte du rendement, mais aussi pour formuler les attentes, mesurer les résultats et utiliser les résultats au profit des programmes - est une excellente façon de conseiller les ministères. Les recommandations découlant de l'évaluation traduisent ce principe. Au sein de l'administration fédérale américaine, la préparation de documents sur les bonnes pratiques est un volet important de la mise en oeuvre du mécanisme de rapports sur le rendement prévu par la loi. Notre vérification nous a permis de découvrir de bonnes pratiques qui peuvent être définies et communiquées.
5.121 Le Secrétariat du Conseil du Trésor a encouragé les ministères à faire connaître les bonnes pratiques afin de développer l'expertise requise. Le Secrétariat a joué un rôle plus actif dans la préparation de l'annexe B du Rapport du président en fournissant des maquettes individualisées, qui reflètent les attentes que les analystes jugeaient valables. Le tout dernier atelier donné au Centre canadien de gestion sur le compte rendu des résultats repose lui aussi sur une approche proactive en ce qui touche la communication des bonnes pratiques. Néanmoins, il reste encore beaucoup à faire pour améliorer la communication de l'information sur le rendement. Nous croyons qu'une meilleure consignation et une meilleure communication des bonnes pratiques est nécessaire pour aider les ministères à améliorer l'information qu'ils communiquent sur leurs réalisations.
5.122 Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait intensifier les efforts déployés pour consigner et communiquer les bonnes pratiques des ministères quant à la formulation des attentes en matière de rendement et à la mesure des résultats, et l'utilisation de l'information afin d'améliorer les programmes et de rendre compte des réalisations.
5.124 L'évaluation des Plans d'activités par le Secrétariat du Conseil du Trésor a permis de cerner d'autres problèmes. Les analystes du Secrétariat ont admis que s'ils avaient utilisé les Plans d'activités pour situer le contexte général des décisions prises au sujet de l'affectation des ressources et de la conception des programmes, ils ne l'avaient pas fait comme ils l'avaient prévu, à des fins de commentaires sur des questions de nature interministérielle et horizontale. Les examens des Plans d'activités par le Conseil du Trésor se sont déroulés trop tard pour permettre à certains ministères d'y apporter des rajustements pour l'exercice en cours; ils n'étaient pas encore terminés au début de 1997 pour quelques ministères. En outre, certains ministères n'ont pas obtenu la rétroaction souhaitée de la part du Conseil du Trésor sur des questions précises.
5.125 Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait faire en sorte que les ministères soient informés de l'utilisation que le Conseil du Trésor et le Secrétariat font de l'information sur le rendement fournie dans les Plans d'activités et les Rapports sur le rendement des ministères.
5.128 Certains comités permanents font une utilisation accrue, bien qu'encore limitée, de l'information sur le rendement communiquée par les ministères. Les comités ont tenu des audiences en 1995 et en 1996 sur les documents ministériels des Perspectives , les Parties III du Budget des dépenses , la version pilote des Parties III du Budget des dépenses et cinq Rapports sur le rendement présentés à l'automne. Les Rapports sur le rendement ont été déposés le 31 octobre 1996, ce qui laissait peu de temps pour les examiner avant l'ajournement de la Chambre en décembre.
5.129 Selon les ministères, les comités parlementaires ne portent que peu d'attention aux réalisations dans le cadre des programmes. Il est ressorti de notre examen des documents découlant de ces audiences que le nombre de références faites à l'information sur le rendement fournie par les ministères avait légèrement augmenté et qu'on en parlait un peu plus. Toutefois, on tenait encore peu de discussions sur l'information sur le rendement fournie aux comités permanents.
5.132 Le rôle actuel des comités permanents et des députés. La nécessité d'améliorer le processus parlementaire d'examen des dépenses gouvernementales est largement reconnue, depuis au moins 30 ans, et l'on en fait notamment état dans les rapports publiés au fil des ans par les comités parlementaires. Les députés ont fait part de trois sources de frustration : l'information disponible ne permet pas de se faire une idée raisonnable du rendement atteint; de par son volume, l'activité gouvernementale rend impossible la tenue d'examens approfondis; et, comme le signalait le Comité de liaison sur l'efficacité des comités dans son rapport de 1993, les députés qui siègent à des comités permanents « ne sont pas intéressés à consentir de leur temps précieux à l'étude de prévisions budgétaires qui ne seront pas modifiées si le gouvernement est majoritaire. »
5.133 Dernièrement, des mesures ont été prises pour revoir le processus parlementaire d'examen des dépenses. En juin 1995, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre a mis sur pied un Sous-comité de l'étude des crédits. Celui-ci a été chargé de mener un examen approfondi des travaux de crédits, en portant une attention toute particulière à la réforme du Budget des dépenses et aux processus et mécanismes connexes de la Chambre et de ses comités. Le Sous-comité a publié plusieurs rapports, manifesté son appui aux projets pilotes liés au Projet d'amélioration des rapports au Parlement et donné des conseils connexes. Il s'attend de faire paraître son rapport final au début de 1997.
5.134 Il est important qu'il existe des mécanismes de rapports à la Chambre. Les réformes du milieu des années 80 ont permis aux comités permanents de faire rapport sur toutes les questions relatives au mandat, à la gestion et au fonctionnement des ministères qui leur avaient été attribuées, notamment les objectifs en matière de programmes et de politiques, les plans de dépenses et l'efficacité des ministères à atteindre les objectifs établis. Bien que ce vaste mandat s'applique aux rapports sur les priorités et le rendement, des mesures plus précises peuvent parfois aider à clarifier le mandat. Par exemple, en février 1994, la modification du Règlement de la Chambre des communes a facilité, au printemps, l'examen par les comités, des priorités en matière de dépenses et des plans des exercices ultérieurs, et la communication des résultats de cet examen. Le fait que les comités ne l'aient pas encore fait tient peut-être au manque de familiarité des parlementaires avec les nouveaux documents et au peu de temps dont disposaient les comités à des fins d'examen.
5.135 L'examen des Rapports sur le rendement présentés à l'automne et la communication des résultats de cet examen seraient un autre moyen, pour les comités, de contester les plans de dépenses et les priorités des ministères, en se fondant sur les réalisations de l'exercice précédent. La révision des règles de la Chambre, en 1994, a précisé le pouvoir des comités de faire rapport sur les plans et les priorités dans le cadre des travaux de crédits (lesquels seront désormais inclus dans les Rapports sur les plans et les priorités présentés au printemps). De nouveaux arrangements pourraient s'imposer pour faciliter les rapports des comités à la Chambre, au sujet des comptes rendus sur le rendement présentés à l'automne.
5.136 Contrairement aux documents des Perspectives , qui ont été abandonnés, les plans et les rapports sur le rendement sont des documents liés au Budget des dépenses . Leur présentation officielle au Parlement et leur renvoi aux comités présentent deux avantages pour les parlementaires. Premièrement, les parlementaires et les comités seront mis au courant de l'existence de ces documents en temps opportun; deuxièmement, ils en recevront des exemplaires conformément aux procédures parlementaires établies. Les Rapports sur le rendement présentés à l'automne de 1996 ont été soumis avec le Rapport annuel du président du Conseil du Trésor, et cette pratique devrait se poursuivre.
5.137 La date de présentation des rapports au Parlement est elle aussi importante. Les parlementaires auraient aimé recevoir les documents des Perspectives (qui font désormais partie des Rapports sur les plans et priorités du printemps) et les Rapports sur le rendement plus tôt, afin d'avoir plus de temps pour les examiner. Afin d'influencer les discussions initiales sur le budget et la mise en oeuvre des décisions des budgets antérieurs dans les ministères, les Rapports sur les plans et priorités prévus pour le printemps doivent être présentés à temps pour pouvoir être examinés et pour que les résultats de l'examen puissent être communiqués avant l'ajournement d'été. Par ailleurs, pour que l'examen des comités s'insère dans le processus des consultations budgétaires, les Rapports sur le rendement devraient être fournis le plus tôt possible après le début de la session d'automne du Parlement. La pièce 5.3 illustre la présentation en temps opportun des documents du SGD et leur examen éventuel par les comités.
5.138 D'autres administrations publiques essaient d'accroître la participation des législateurs à l'examen de l'information sur le rendement. Nous avons déjà fait remarquer que de nombreux gouvernements ont fait des progrès dans la mise en oeuvre d'initiatives visant à améliorer l'information sur le rendement communiquée à leurs assemblées législatives. Ils essaient également de trouver des moyens de donner plus de sens à l'examen de cette information, aux yeux des législateurs. La Nouvelle- Zélande, les États australiens de l'Australie-Occidentale et de la Nouvelle-Galles du Sud, ainsi que la province de l'Alberta ont reconnu la nécessité de permettre aux législateurs de faire une utilisation plus efficace de cette information (voir la pièce 5.13) .
Lorsque les rapports ne contiennent que des données sur les activités du ministère (nombre d'inspections, de rapports produits, etc.) :
5.142 Les comités permanents pourraient envisager de soumettre les plans et les rapports des ministères sur le rendement à un examen plus rigoureux et d'utiliser davantage l'information qui leur est communiquée. Le gouvernement devrait, de concert avec le Parlement, établir des moyens pour que le Parlement fasse une plus grande utilisation de l'information ministérielle sur le rendement dans le cadre des consultations budgétaires.
5.144 Malgré tout, les progrès ont été suffisants pour nous permettre de trouver des exemples de bonnes pratiques qui, réunies, montrent que les éléments clés d'un mécanisme valable de rapports au Parlement peuvent être fournis.
5.145 Malgré la nette amélioration observée dans le régime des rapports et dans la clarté de la communication, le contenu des attentes en matière de rendement et la reddition de comptes sur le rendement réel doivent encore être améliorés. Les rapports doivent être davantage axés sur les aspects clés du rendement, pour que les données requises puissent être fournies tout en veillant à ce que les rapports ne soient pas trop longs et restent faciles à lire.
5.146 Il est important que les progrès observés se maintiennent et se poursuivent. Pour ce faire, la haute direction des ministères et le Secrétariat du Conseil du Trésor doivent faire preuve de leadership. Le Secrétariat doit renforcer les conseils et la rétroaction qu'il fournit aux ministères ainsi que la consignation et la communication des bonnes pratiques. À mesure que le Système de gestion des dépenses évolue, il importe que les ministères et le Secrétariat du Conseil du Trésor garantissent les capacités requises ainsi que la coordination nécessaire au sein des organisations et entre elles.
5.147 Les progrès s'accompliront à un rythme nettement accéléré si les ministères constatent clairement l'utilisation que le Conseil du Trésor, son Secrétariat ainsi que les comités permanents du Parlement font de l'information sur le rendement. On pourrait obtenir une utilisation plus visible des comités grâce à un examen plus rigoureux de leur part et à un lien avec le processus de consultation budgétaire.
Commentaires du Secrétariat du Conseil du Trésor : En 1995, le Président, dans le chapitre 1 de son rapport au Parlement, Pour une fonction d'examen plus efficace, énonçait l'engagement du gouvernement : « Nous voulons créer une philosophie de gestion qui soit fondée sur les faits, axée sur les résultats, transparente et conforme aux principes de responsabilisation ». La communication d'information sur le rendement est un élément essentiel de la stratégie visant à concrétiser ces changements fondamentaux. Elle est aussi un élément essentiel du Projet d'amélioration des rapports au Parlement. Le gouvernement est donc heureux que le vérificateur général appuie cette initiative.
Notre stratégie consiste à mettre l'accent sur des engagements de résultats clairs, à mener des projets pilotes et à faire participer les gestionnaires chargés de la politique et de la prestation des programmes à la mesure du rendement. Les recommandations faites par le vérificateur général aux ministères et au Secrétariat du Conseil du Trésor correspondent aux mesures et plans actuels. Lorsque nous étendrons les Rapports sur le rendement d'automne à tous les ministères et organismes, nous considérerons les recommandations du vérificateur général, ainsi que les réactions des parlementaires et du public sur ces rapports. Nous suivrons de près l'utilisation de ces rapports, particulièrement par les parlementaires.
De plus, le gouvernement a établi un groupe de travail indépendant pour le conseiller sur la modernisation de la fonction de contrôleur au sein de l'administration fédérale. Le groupe étudiera tous les aspects de la fonction de contrôleur, y compris la mesure du rendement et l'information communiquée à ce sujet.
Nous invitons le vérificateur général à continuer à s'intéresser à ces questions. Nous rendrons compte tous les ans des progrès réalisés dans le Rapport du président au Parlement.
Nous avons examiné le rôle joué par le Secrétariat du Conseil du Trésor dans la mise en oeuvre d'innovations connexes apportées au Système de gestion des dépenses, pour encourager les ministères à rendre compte des résultats escomptés et des résultats réels de leurs activités, et pour obtenir la rétroaction et la participation des députés. Nous avons également examiné l'utilisation faite de l'information sur le rendement dans le cadre des audiences des comités permanents du Parlement.
Enfin, nous nous sommes intéressés à l'expérience d'autres administrations publiques qui ont instauré la reddition de comptes sur le rendement et ont eu recours à des mesures législatives pour faire en sorte que les efforts déployés pour améliorer la communication de l'information sur les résultats se traduisent par des mesures concrètes et se poursuivent.
Deuxièmement, le Secrétariat du Conseil du Trésor doit avoir en place des procédés lui permettant de voir à ce que les améliorations apportées à la communication de l'information sur le rendement, dans le Système de gestion des dépenses, se succèdent à un rythme raisonnable. Nous nous attendions à recueillir de l'information montrant que les conseils et l'orientation donnés sont adéquats, qu'un rôle de leadership est joué, que des engagements sont pris, que des mesures incitatives sont offertes, qu'une expertise est mise en place dans les ministères et qu'une aide à l'apprentissage et à l'adaptation est fournie.
Le cas échéant, nous nous sommes fiés aux évaluations des Plans d'activités de 1996, à l'expérience tirée du projet pilote des Parties III du Budget des dépenses et des Rapports sur le rendement , menées par le personnel du Secrétariat du Conseil du Trésor.
Nous avons passé en revue la documentation traitant du recours à des mesures législatives en matière de reddition de comptes, par d'autres administrations publiques, et nous avons interviewé des représentants d'administrations publiques choisies.
Nous avons également organisé des entrevues avec des représentants des ministères et du Secrétariat du Conseil du Trésor, et nous avons eu des entretiens avec certains présidents de comités permanents sur la question de l'amélioration des rapports. Nous avons aussi interviewé des membres du personnel des ministères et de la Chambre des communes au sujet de l'utilisation de l'information sur le rendement par les comités permanents du Parlement.
Nous avons assisté à des réunions choisies du personnel du Conseil du Trésor et des ministères, assisté à des séances de formation et participé, à titre d'observateurs, à plusieurs audiences des comités permanents.
Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec le vérificateur responsable, M. John Mayne.