ALLOCUTION DU MINISTRE DE LA JUSTICE
ET PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
L’HONORABLE IRWIN COTLER 
À L’OCCASION DE SA COMPARUTION
DEVANT LE COMITÉ SPÉCIAL DU SÉNAT
SUR LA LOI ANTITERRORISTE

Le lundi 21 février 2005

L’allocution prononcée fait foi

Honorables sénateurs, c’est avec grand plaisir que je comparais devant vous ce matin afin de participer à l’examen de la Loi antiterroriste, dont l’article 145 prévoit un « examen approfondi des dispositions et de l’application de la présente loi. »

Je suis également ravi de voir que plusieurs membres du Comité qui mènent cet examen étaient aussi membres du Comité spécial du Sénat sur le projet de loi C-36.

Je suis certain que le gouvernement et la population canadienne profiteront grandement de votre expérience et de votre connaissance relatives à cette Loi.

Ce matin, je propose de vous faire part de certains des principes fondamentaux et des valeurs et politiques qui s’y rattachent, et qui étayent tant la Loi antiterroriste que ma propre approche à son égard.

Je veux en parler, car depuis l’attentat du 11 septembre 2001, j’ai participé à une série de conférences sur le contre-terrorisme dont le principe directeur – comme vous avez pu le constater dans vos échanges avec ma collègue, Anne McLellan, vice-première ministre et ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile – a trouvé sa formulation dans la question suivante : « À quelle part de nos libertés devons-nous renoncer? »

Le problème, à mon avis, est que de telles questions risquent de nous inviter à nous interroger sur les libertés qu’il faut abandonner au lieu d’insister sur les droits à sauvegarder; un discours sur les dangers auxquels notre mode de vie démocratique fait face, au lieu d’insister sur la sauvegarde de la démocratie même; une caractérisation de la Loi antiterroriste en termes de sécurité nationale par rapport aux libertés civiles – analyse à somme nulle civiles – alors qu’il s’agit ici d’une loi visant la « sécurité humaine » qui vise à protéger à la fois la sécurité nationale et les libertés civiles.

Permettez-moi de traiter tout d’abord des principes fondamentaux qui étayent notre Loi antiterroriste.

Principe 1 : Les rapports entre la sécurité et les droits

Ici, le principe sous-jacent veut qu’il n’y ait pas de contradiction entre la protection de la sécurité et la protection des droits de la personne. Le contre-terrorisme lui-même est ancré dans une perspective des droits de la personne en deux volets.

Premièrement, le terrorisme transnational – le massacre d’innocents – constitue une agression contre la sécurité d’une démocratie et contre les droits les plus fondamentaux de ses habitants – le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne. Par conséquent, le contre-terrorisme constitue la promotion et la protection de la sécurité d’une démocratie et des droits fondamentaux de la personne face à l’injustice – en fait, la protection humaine dans son sens le plus profond.

Parallèlement, et il s’agit ici du deuxième volet de la perspective des droits de la personne ancrée dans les rapports entre le contre-terrorisme et les droits de la personne, l’application des lois et des politiques contre le terrorisme doit toujours respecter la primauté du droit. Les minorités ne devraient jamais faire l’objet d’un traitement différentiel et discriminatoire; la torture doit être interdite partout et à jamais; le contre-terrorisme ne doit pas saper la sécurité humaine que nous cherchons à promouvoir et à protéger.

Principe 2 : Renoncer aux « fausses équivalences morales » : vers l’application du principe de « tolérance zéro » à l’égard du terrorisme transnational

L’une des plus importantes dynamiques – souvent méconnue – qui entrave l’élaboration d’une loi et d’une politique de contre-terrorisme fondée sur les principes, est la zone floue des divisions morales et juridiques causée par la répétition du mantra « pour l’un, c’est un terroriste, pour l’autre, c’est un combattant de la liberté ». En fait, l’invocation répétée de ce mot d’ordre moral n’a pas seulement miné la recherche intellectuelle, mais également son relativisme moral – ou sa fausse équivalence morale – qui a émoussé la base justificative d’une loi claire et bien fondée sur des principes.

Autrement dit, l’idée que le terroriste devient pour une autre personne un combattant de la liberté ne peut pas étayer une approche bien fondée d’une loi antiterroriste. Les combattants de la liberté ne cherchent pas à capturer et à massacrer des écoliers; les terroristes meurtriers le font. Les combattants de la liberté ne font pas exploser des trains ou des autobus transportant des non-combattants; les terroristes meurtriers le font. Les démocraties ne peuvent pas permettre l’association du mot « liberté » avec des actes de terrorisme.

En conséquence, la Résolution 1377 du Conseil de sécurité des Nations Unies a réaffirmé « sa condamnation catégorique de tous les actes, ainsi que de toutes les méthodes et pratiques de terrorisme qu’il juge criminels et injustifiables, quels qu’en soient les motifs, sous toutes leurs formes et manifestations, où qu’ils soient commis et quels qu’en soient les auteurs ».

En un mot, le principe sous-jacent doit être, tant pour le gouvernement canadien que pour les Nations Unies, que le terrorisme de quelque origine qu’il soit et quel qu’en soit l’objectif, est inacceptable; il faut un principe de tolérance zéro du terrorisme transnational, tout comme nous avons une tolérance zéro du racisme.

Principe 3 : Le principe contextuel

Le troisième principe est ce qu’on peut appeler le principe contextuel. J’entends par principe contextuel l’approche que la Cour suprême a adoptée et a fait remarquer dans sa jurisprudence, que les droits conférés par la Charte, ainsi que toute restriction de ceux-ci, ne doivent pas être analysés dans l’abstrait, mais dans le contexte factuel qui leur a donné naissance.

Il ne fait aucun doute, comme l’a déclaré le professeur Paul Wilkinson dans son témoignage devant le Comité permanent de la justice et des droits de la personne, que « le 11 septembre, nous avons franchi une ligne stratégique ».

J’ajouterais que nous avons franchi une ligne de démarcation sur le plan juridique, tant à l’interne qu’au niveau international. En conséquence, toute loi antiterroriste doit prendre en compte le principe contextuel – je veux dire la nature et les dimensions de cette menace terroriste transnationale. Ceci devrait inclure notamment :

• le visage de plus en plus meurtrier du terrorisme, dont le massacre de civils dans des endroits publics;
• la croissance et la menace du terrorisme économique et du cyberterrorisme, qui vise à paralyser l’infrastructure civile;
• le perfectionnement des réseaux transnationaux de communication, du transport et des finances;
• la fréquence croissante des actes de terrorisme par des kamikazes dus à l’extrémisme radical et au fanatisme;
• l’accès possible à des armes de destruction massive, sinon leur utilisation éventuelle;
• enfin, et ceci vaut particulièrement pour cette approche contextuelle, la vulnérabilité croissante des sociétés démocratiques et techniquement avancées, comme le Canada, à ce genre de terreur.

Principe 4 : Le modèle de la justice pénale internationale

Bref, nous n’avons pas affaire à des criminels ordinaires ou nationaux, mais à des super-terroristes transnationaux; non pas à une criminalité ordinaire, mais à des crimes contre l’humanité; non pas à la menace usuelle que fait peser sur nous la violence criminelle, mais à une menace existentielle contre la famille humaine toute entière.

En un mot, nous avons affaire à des crimes et à des criminels du genre de ceux de Nuremberg, aux hostis humanis generis, aux ennemis du genre humain. Dans cette optique, le modèle interne d’application régulière du droit pénal à lui seul est insuffisant. En effet, la guerre juridique contre le terrorisme ne peut pas être menée – ou gagnée – par un pays seul.

En conséquence, le modèle de justice pénale internationale trouve son expression dans le projet de loi C-36, dans la mise en application au Canada des douze conventions internationales contre le terrorisme, ainsi que des engagements découlant des résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies.

En bref, la Loi antiterroriste vise non seulement à mobiliser l’arsenal juridique intérieur contre le terrorisme international, mais à aider et à renforcer les mécanismes internationaux en vue de confronter le nouveau terrorisme supranational.

Principe 5 : Le principe de prévention

Il s’agit d’un concept essentiel de notre Loi antiterroriste – et des résolutions 1373 et 1377 du Conseil de sécurité des Nations Unies –qui procède d’une culture de la prévention et de l’anticipation, par opposition à une application de la loi après le fait. Cela inclut l’intégration au droit national, dans le projet de loi C-36, de l’éventail des infractions liées au terrorisme international – qui ont pour but de neutraliser et de démanteler le réseau terroriste lui-même – tout aussi bien que les mécanismes d’enquête et procéduraux, tels que la détention préventive et l’enquête d’investigation, qui visent à détecter et à dissuader au lieu de simplement poursuivre et punir.

Principe 6 : Le principe de proportionnalité

Comme l’a énoncé la Cour suprême du Canada dans R. c. Oakes, « il doit y avoir proportionnalité entre les effets des mesures restreignant un droit ou une liberté garantis par la Charte et l’objectif reconnu comme suffisamment important. »

Le principe de la proportionnalité – c’est-à-dire que la réponse juridique au terrorisme doit être proportionnelle à la menace – veut que nous tenions compte dans notre évaluation de notre loi antiterroriste des dangers que constitue la menace contemporaine du terrorisme transnational, de façon à bien jauger si notre réponse respecte les droits selon le test de la proportionnalité.

Par conséquent, bien que la menace terroriste ait franchi une ligne de démarcation stratégique et juridique et satisfasse ainsi à la première exigence du critère de la proportionnalité – qu’il y ait un objectif réel et urgent visant la limite de tout droit conféré par la Charte – elle doit encore satisfaire à l’exigence d’acceptabilité constitutionnelle et politique en ce qui a trait aux trois éléments de la partie « mesures correctives » du critère de proportionnalité : qu’il y ait une base rationnelle pour la mesure qui est conçue spécifiquement pour l’atteinte de l’objectif; que la mesure choisie porte le moins possible atteinte aux droits conférés par la Charte, et que les effets ou les coûts de la Loi – particulièrement en ce qui concerne ses effets sur nos libertés civiles – ne l’emportent pas sur ses buts et sur son caractère réparateur.

Ainsi, bien qu’il s’agisse d’une loi spéciale, répondant à une menace extraordinaire, la Loi doit tout de même se conformer au principe de la proportionnalité – celui de mesures justes visant l’atteinte d’objectifs justes. Comme l’a fait remarquer le professeur Mendes, « notre monde devenant de plus en plus dangereux, la proportionnalité dans le droit et la justice deviendra l’un des principes les plus fondamentaux auxquels les démocraties constitutionnelles devront s’efforcer d’adhérer ».

Principe 7 : Le principe de comparaison

En un mot, en établissant la justification du projet de loi C-36, le Parlement a fait une analyse comparative des lois relatives à la lutte contre le terrorisme dans d’autres sociétés libres et démocratiques, notamment celles du Royaume-Uni, des États-Unis, de l’Australie, de la France, de l’Allemagne, et d’autres.

Cette comparaison et l’expérience ainsi acquise ont été importantes, non pas uniquement en raison de l’évaluation de ce que faisaient d’autres sociétés libres et démocratiques, mais également parce qu’elle a permis de comprendre que ces sociétés avaient promulgué ou étaient sur le point de promulguer des lois antiterroristes, et que le but de ces promulgations – comme le montraient leurs travaux préparatoires – était de protéger ces sociétés et de leur permettre de demeurer libres et démocratiques.

Cela ne veut pas dire – pas plus qu’il ne faudrait en déduire – que du simple fait que nous examinions ce que font d’autres sociétés libres et démocratiques – et que nous trouvions notre loi préférable – nous avons ainsi satisfait aux exigences minimales de notre Charte et de nos valeurs et principes canadiens.

Je traite du principe de comparaison parce qu’il a fait partie du processus d’examen qui a eu lieu au moment de la rédaction du projet de loi, et que la Cour suprême du Canada a tenu compte et tiendra compte du principe de comparaison dans ses évaluations de la constitutionnalité de la Loi.

Bien que j’aie défendu l’idée qu’une analyse de la législation antiterroriste devrait être faite à partir d’un modèle de justice pénale internationale plus global, cela ne nie pas l’importance ou la pertinence du modèle national d’application régulière du droit. Au contraire – et je parle ici à titre de personne qui a défendu des prisonniers politiques en divers endroits du monde, dont beaucoup ont eux-mêmes été accusés d’avoir commis des actes de terrorisme – l’application régulière du droit est un modèle et une sauvegarde nécessaire qui doit être incluse dans notre évaluation des fondements de la Loi.

Principe 9 : Le principe des droits des minorités

Ce principe vise en particulier la protection des minorités visibles contre la particularisation à des fins de traitement différencié et discriminatoire dans l’application de la Loi antiterroriste. Cela était également une préoccupation majeure, exprimée dans les exposés des défenseurs des libertés civiles et des groupes musulmans devant le Comité permanent de la justice et des droits de la personne, qui examinait alors le projet de loi C-36. D’ailleurs, dans son mémoire au Comité, la coalition des organisations musulmanes a fait valoir que les Canadiens et les Canadiennes de foi musulmane subiraient de façon différenciée et discriminatoire les incidences de la Loi et de la politique antiterroriste du gouvernement. Ce témoignage a continué de s’exprimer dans les préoccupations concernant le profilage racial.

Permettez-moi de répéter ce qui est depuis longtemps mon principe et ma politique sur cette question : les pratiques discriminatoires, y compris le ciblage de minorités, n’ont pas de place dans l’application de la loi et dans le travail de sécurité et du renseignement; nous sommes résolus à ce que les dispositions et l’application de la Loi antiterroriste n’aient aucune répercussion sur les membres des minorités ethnoculturelles et religieuses; que le profilage racial est en soi une forme de discrimination raciale qui sape le droit constitutionnel à l’égalité.

Principe 10 : Le principe de répression du discours haineux

Ce principe – autre variante du principe des droits des minorités – cherche à protéger les minorités visibles contre la haine sur Internet ou dans le domaine des communications publiques, qui peut avoir pour effet d’en faire non seulement les cibles de la haine, mais également les cibles d’actes terroristes.

Ainsi, notre Loi antiterroriste contient des dispositions importantes qui permettraient aux tribunaux d’ordonner la suppression de la propagande haineuse accessible au public et qui est affichée dans les systèmes informatiques, notamment sur un site Internet. De même, elle comporte des modifications au Code criminel qui créent une infraction de méfait motivé par des préjugés ou de la haine fondés sur la religion, la race, la couleur ou l’origine nationale ou ethnique et commise à l’égard d’un lieu servant au culte religieux ou d’un bien lié au culte religieux.

Il y a en outre des modifications à la Loi canadienne sur les droits de la personne qui établissent clairement qu’il est interdit de se servir du téléphone, d’Internet ou d’autres outils de communication à des fins de diffusion de la haine ou de la discrimination. Cela est particulièrement important eu égard à la possibilité qu’offre Internet « d’étendre la diffusion de messages haineux à des millions de personnes ».

Principe 11 : Le principe de surveillance

Il s’agit d’un principe particulièrement important, concrétisé par des mécanismes de surveillance dans la Loi antiterroriste, en vue d’assurer à la fois l’imputabilité parlementaire et publique. Je veux parler des éléments suivants :

• l’application de la Charte canadienne des droits et libertés;
• l’application de normes internationales en matière de droits de la personne;
• les rapports annuels du ministre de la Justice et du solliciteur général au Parlement et aux rapports analogues aux législatures provinciales;
• l’importance de la surveillance des commissaires à l’information et à la protection de la vie privée;
• l’autorisation ou le consentement requis du ministre de la Justice pour engager des poursuites dans les cas d’infractions liées au terrorisme;
• le renforcement du pouvoir judiciaire concernant certaines infractions et certains mécanismes d’enquête établis en vertu de la Loi;
• la soumission obligatoire de la Loi à un examen parlementaire triennal;
• une clause de temporisation pour les dispositions visant la détention préventive et les audiences d’investigation et autres.

Outre le contrôle judiciaire et parlementaire, les médias, les ONG et une société civile engagée surveillent également l’application de la Loi, et en favorisent donc l’intégrité et l’efficacité globales.

Conclusion

Madame la présidente, ce Comité a l’avantage, aujourd’hui, d’examiner la Loi dans une perspective qui ne vient qu’avec le temps. En effet, vous avez pour atout une expérience de trois années d’application de la Loi, l’expertise et l’expérience des fonctionnaires et des universitaires – canadiens et étrangers – que vous pouvez appeler à votre guise; la sagesse et les conseils de nos tribunaux; ainsi que l’expérience de nos diverses collectivités qui composent la mosaïque canadienne.

L’importance de cette Loi ne peut être assez soulignée. Les Canadiennes et les Canadiens veulent être sûrs que leur gouvernement a fait tout ce qu’il fallait pour les protéger contre des actes terroristes, sans pour autant empiéter sur leurs droits et leurs libertés individuels. En fait, dans l’élaboration d’une loi antiterroriste exhaustive, la difficulté n’est pas de mettre en équilibre la protection de la sécurité nationale et les protections des droits de la personne, mais de conceptualiser de nouveau les droits de la personne comme englobant la sécurité nationale, et la sécurité nationale comme englobant les droits de la personne. Cette enquête ne vise pas les libertés qu’il faudrait abandonner, mais bien les droits qu’il faudrait garantir. Ces deux éléments sont liés inextricablement.

En conséquence, le gouvernement du Canada doit adopter une approche, fondée sur les principes, visant la protection de la sécurité et des droits de la personne que nous partageons avec ce Comité, alors que nous avons cherché à la renforcer dans le cadre de nos relations avec nos partenaires internationaux et avec nos homologues provinciaux et territoriaux. À ces fins, je suis heureux de l’établissement d’un groupe de travail fédéral-provincial-territorial chargé de mettre au point une stratégie exhaustive, intégrée et coordonnée en vue de lutter contre le terrorisme.

Honorables sénateurs, votre travail précieux concernant le projet de loi C-36 et les recommandations qui ont été transmises au Comité spécial sur le projet de loi C-36, ont rehaussé et renforcé cette Loi. Par ailleurs, nous avons hâte aux conclusions de vos délibérations dans les mois qui viennent, et notamment, d’obtenir vos opinions sur les dispositions et sur l’application de la Loi.

Je serai heureux d’entendre les exposés et les témoignages des personnes qui comparaîtront devant vous et si je suis invité, croyez que je comparaîtrai devant vous avec le plus grand plaisir.

Je vous souhaite plein succès dans cet examen de la Loi, et je suis prêt à répondre à vos questions et à prendre connaissance de vos observations.