Plan de conservation de l'eau destiné aux établissements fédéraux

1. Introduction

1. La Politique fédérale relative aux eaux (1987) définit une stratégie nationale pour la gestion des ressources naturelles du Canada. Ses objectifs sont de protéger et d'améliorer la qualité de notre eau ainsi que d'en promouvoir l'utilisation rationnelle et efficace. Le Plan vert, annoncé en décembre 1990, réaffirme la stratégie et les objectifs de la Politique fédérale relative aux eaux et définit la participation du gouvernement à d'autres initiatives coopératives nationales visant à protéger et à améliorer les ressources en eau du Canada.
   
   
2. Reflétant les attentes du public, le Plan vert reconnaît le rôle de chef de file que doit assumer le gouvernement fédéral dans les questions environnementales. C'est ainsi que le gouvernement a créé le Code de gérance de l'environnement, aux termes duquel il s'engage à intégrer les considérations environnementales dans toutes ses sphères d'activité. Le Code de gérance de l'environnement énonce un certain nombre d'initiatives qui peuvent être prises en faveur de l'environnement et oblige les ministères à élaborer des plans d'action environnementaux et à rendre compte des progrès réalisés. La conservation de l'eau est un élément essentiel des plans d'action des ministères. Une utilisation de l'eau plus rationnelle et plus efficace dans les établissements fédéraux permettra non seulement de réduire la quantité d'eau utilisée et les dépenses connexes, mais également d'améliorer l'environnement grâce à une réduction de la quantité d'eaux usées à évacuer.
   
   
3. Pour aider les ministères à établir et à mettre en oeuvre la composante relative à la conservation de l'eau de leurs plans d'action, le Groupe consultatif intermi-nistériel sur la conservation de l'eau dans les installations fédérales, qui représente divers ministères et organismes fédéraux, a été créé en décembre 1990 avec pour mandat de préparer un plan de conservation de l'eau qui pourrait être utilisé par tous les ministères et organismes fédéraux. Avant de formuler ce plan, il a été essentiel de :
   • rassembler des données de base sur l'utilisation de l'eau et les dépenses associées à l'eau dans les établissements fédéraux. Une analyse de ces données a permis d'estimer la quantité d'eau utilisée et les dépenses encourues dans les établissements fédéraux à travers le Canada.
   • mener une série de vérifications pilotes de l'utilisation de l'eau dans divers établissements caractéristiques du gouvernement fédéral. Ces vérifications, réalisées dans des bureaux, des laboratoires, des bâtiments abritant des animaux, des écoles et des postes frontière, ont permis d'évaluer les coûts, les avantages et les périodes de remboursement des modifications que l'on pourrait apporter aux installations pour rendre l'utilisation de l'eau rationnelle et efficace.
   
   
   
4. L'introduction du Plan de conservation de l'eau coïncide avec la mise en oeuvre d'un important programme de conservation de l'énergie dans les établissements fédéraux, dans le cadre de l'Initiative fédérale dans le secteur du bâtiment lancée par le mi-nistère de l'Énergie, des Mines et des Ressources (ÉMR). Ce programme est un programme d'envergure qui permet aux ministères de réaliser des bénéfices en améliorant l'efficacité de l'utilisation de l'énergie dans les installations dont ils ont la garde. Un grand nombre des principes de ce programme sont directement applicables à la conservation de l'eau. C'est le cas, en particulier, du mécanisme original de financement par une tierce partie qui permet aux ministères de mettre en oeuvre des mesures de conservation de l'énergie sans augmenter leurs factures d'énergie actuelles. Les ministères qui envisagent d'améliorer leurs installations pourraient appliquer ces principes pour introduire simultanément des mesures de conservation de l'eau et de l'énergie.
   
   
5. Depuis la parution de ce plan en 1993, diverses initiatives sont venues renforcer l'élan donné aux efforts déployés par les ministères pour utiliser l'eau de façon efficace.
   • En 1994, le Conseil canadien des ministres de l'environnement a approuvé le Plan d'action national pour encourager l'économie d'eau potable dans les municipalités. Le Plan d'action fait notamment appel aux gouvernements pour qu'ils fassent oeuvre d'initiative et réduisent la consommation d'eau dans leurs établissements et dans ceux financés par les fonds publics, et pour qu'ils adoptent des politiques, des règlements et des codes cohérents au sujet de l'économie d'eau.
   • En 1995, tous les ministres fédéraux ont signé le Guide de l'écogouvernement pour engager leur ministère à écologiser leurs opérations, politiques et programmes et pour se préparer à l'évaluation de leur performance environnementale par le commissaire à l'environnement et au développement durable. Le Guide décrit les meilleures pratiques recommandées pour écologiser les opérations du gouvernement dans des domaines prioritaires, dont la consommation d'eau, et encourage l'application de systèmes de gestion de l'environnement comme moyen d'assurer la prise en compte et l'atteinte des objectifs environnementaux.
   
   Le Plan de conservation de l'eau destiné aux établissements fédéraux est un outil pouvant servir à satisfaire aux exigences des deux initiatives précitées.

2. But du Plan de conservation de l'eau

1. Le but principal du Plan de conservation de l'eau est double : montrer aux mi-nistères fédéraux qu'il est possible d'éco-nomiser l'eau et leur fournir les renseignements, les outils et le soutien nécessaires pour mettre en oeuvre, avec succès, un programme de gestion efficace de l'eau dans leurs installations.

3. La conservation de l'eau est rentable

1. Le gouvernement fédéral possède ou loue plus de 50 000 édifices à travers le pays, avec une surface de plancher totale de plus de 22 millions de mètres carrés. Environ 90 % de ces installations appartiennent au gouvernement fédéral. Par ailleurs, plus de 5 000 édifices sont possédés ou loués par des sociétés de la Couronne. Les installations fédérales varient considérablement en taille (depuis de très petits bâtiments tels que les postes frontière jusqu'à de grands complexes comme les bases militaires) et en fonction (édifices à bureaux, laboratoires, entrepôts, etc.). Certains établissements ne sont pas approvisionnés en eau, tandis que d'autres sont de grands utilisateurs d'eau. Certains sont équipés de compteurs d'eau et sont facturés en fonction du volume d'eau consommé, alors que d'autres paient un montant forfaitaire ou ont leur propre source d'approvisionnement.
   
   
2. Les vérifications pilotes ont montré qu'il était possible de tirer des avantages réels et non négligeables d'un plan de conservation de l'eau. D'après les résultats, il est clair que, outre les avantages du point de vue environnemental, il est possible de réaliser des gains économiques importants avec un investissement modeste, de courtes périodes de remboursement et des économies financières à long terme appréciables.
   
   
3. Les dépenses actuelles associées à l'utilisation de l'eau sont assez élevées et l'on prévoit qu'elles s'élèveront encore à mesure que les municipalités augmenteront leurs tarifs pour couvrir les coûts croissants de la fourniture et de l'évacuation de l'eau. Selon la base de données établie par le Groupe consultatif interministériel à la suite des vérifications pilotes, dans la seule région de la capitale nationale, les dépenses associées à l'utilisation de l'eau ont dépassé les 12 millions de dollars en 1990. Si l'on extrapole aux autres établissements à travers le pays, le montant total approche les 100 millions de dollars par an.
   
   
4. La mise en oeuvre de mesures de conservation de l'eau peut permettre de réduire considérablement les dépenses associées à l'utilisation de l'eau. D'après les résultats des vérifications pilotes, en se concentrant seulement sur les améliorations pour lesquelles la période de remboursement est inférieure à 2 ans (fourchette actuelle : 4 mois à 2 ans, avec une moyenne de 7,5 mois), on pourrait réduire la quantité d'eau utilisée de près de 50 %, avec un rendement économique proche de 150 %. Dans la seule région de la capitalenationale, cela signifie des économies annuelles d'environ 6 millions de dollars (valeur actuelle de 45 millions de dollars sur une période de dix ans, en supposant un taux de rendement de 5 %), pour un investissement unique de quelque 3,8 millions de dollars. Si l'on considère tous les établissements fédéraux à travers le pays, des centaines de millions de dollars pourraient ainsi être économisés en un temps relativement court. Il s'agit bien entendu d'estimations grossières, mais les avantages économiques de la conservation de l'eau sont évidents.

4. Fondements du Plan de conservation de l'eau

1. La plupart des édifices fédéraux ont été construits à une époque où l'on ne se souciait pas de la conservation de l'eau. La transformation de ces établissements en établissements économes d'eau peut sembler une tâche démesurée ne serait-ce qu'en raison de la taille de l'appareil d'État et de la diversité de ses activités, sans compter le coût envisagé de la transformation. Cependant, la conservation de l'eau doit être considérée comme un atout plutôt que comme un fardeau.
   
   
2. Le Plan de conservation de l'eau résume la marche à suivre pour aider les différents ministères à concevoir et mettre en oeuvre avec succès un programme de conservation de l'eau dans les établissements possédés par le gouvernement fédéral (voir la section 4.4). Il présente également les diverses formes de financement possibles pour la conversion (voir la section 5).
   
   Le plan est accompagné d'un guide détaillé qui couvre les aspects techniques de la conservation de l'eau.
   
   
3. Le premier Plan de conservation de l'eau vise avant tout les établissements possédés par le gouvernement fédéral. Toutefois, les efforts de conservation déployés par le gouvernement seraient incomplets sans une action parallèle dans les édifices loués et les nouvelles constructions (voir la section 6).
   
   
4. Lignes directrices pour l'élaboration de Programmes ministériels de conservation de l'eau
   Les grandes lignes directrices suivantes ont été établies pour la mise en oeuvre d'un programme de conservation de l'eau; les ministères devront adapter ces lignes directrices à leurs besoins.
   1. Chaque ministère forme une équipe chargée de la gestion du programme de conservation de l'eau. Cette équipe a pour mandat de surveiller l'élaboration et la mise en oeuvre du programme dans le ministère concerné. L'équipe de gestion devrait être constituée de membres du personnel chargé de la gestion des installations, des contrats et des finances, ainsi que de membres du personnel chargé des opérations techniques.
      
      
   2. Il n'est pas possible, ni même souhaitable, d'essayer de convertir toutes les installations en même temps. Il convient avant tout de mener une étude préliminaire pour identifier les installations dans lesquelles la quantité d'eau utilisée, les coûts reliés à l'utilisation de l'eau et à l'élimination des eaux usées, ainsi que la fréquence des problèmes de fuites et de réparations sont les plus élevés. C'est dans ces installations que les avantages d'un programme de conservation de l'eau sont les plus importants. Plus la gamme d'installations du ministère couverte par l'étude est vaste, plus les résultats de l'expérience porteront fruit.
      
      
   3. Pour identifier les établissements dans lesquels il est plus urgent d'effectuer des vérifications de l'utilisation de l'eau et de mettre en oeuvre des mesures de conservation, il convient de :
      • réaliser une étude rapide des installations, en utilisant les critères susmentionnés de la quantité d'eau utilisée, des coûts de l'eau et de l'élimination des eaux usées et des problèmes techniques. Le guide sur la conservation de l'eau contient un formulaire tout préparé à cet effet.
      • analyser et évaluer les résultats de l'étude en vue d'identifier les installations qui méritent le plus une vérification (celles dans lesquelles les quantités d'eau utilisées sont les plus importantes ou celles qui reti-reront le plus d'avantages d'un programme de conservation de l'eau)
      • effectuer les vérifications de l'utilisation de l'eau, en suivant les procédures décrites dans le guide.
      
      
      
   4. Les vérifications de l'utilisation de l'eau fourniront les résultats suivants :
      • un inventaire du matériel et des appareils sanitaires qui utilisent de l'eau
      • une analyse approfondie des modes de consommation de l'eau
      • des estimations des économies possibles, du coût de la mise en oeuvre des mesures de conservation et de la période de remboursement
      • des mesures recommandées pour réaliser ces économies
      
      
      
   5. Ces renseignements permettront à l'équipe de gestion d'élaborer un plan d'action pour la conservation de l'eau dans les établissements soumis à la vérification. Ce plan d'action peut s'inscrire dans le plan global de gérance de l'environnement du ministère. Il énoncera les cibles visées par le ministère pour la mise en oeuvre du programme de conservation de l'eau, ainsi que les objectifs de réduction, le calendrier et les exigences d'ordre financier. Idéalement, le premier plan d'action devrait inclure certaines recommandations quant à la poursuite du programme de vérifications et de mise en oeuvre des mesures recommandées.
      
      
   6. L'équipe de gestion devra ensuite soumettre ce plan d'action initial pour la conservation de l'eau aux autorités compétentes.
      
      Avec la mise en oeuvre de ce plan d'action se termine la première phase du programme de conservation de l'eau. Toutefois, à n'importe quel moment de cette première phase, il est possible d'entreprendre des vérifications et de mettre en oeuvre d'autres mesures de conservation dans les éta-blissements suivants sur la liste de prio-rité. Plusieurs facteurs interviendront, comme les besoins, de nouveaux problèmes et l'expérience acquise.
      
      
   7. Les ministères fédéraux doivent tenir compte des facteurs suivants lors de l'élaboration de leurs programmes de conservation de l'eau :
      • Lorsque des installations sont par-tagées par plusieurs ministères, ces ministères devront s'entendre sur un partage des coûts et des bénéfices.
      • La formation des exploitants et des gestionnaires de l'établissement constitue un élément crucial du programme. Cette formation est essentielle à la fois pour la mise en oeuvre à court terme des améliorations et pour le maintien à long terme des économies réalisées.
      • Il est important de bien informer les employés du programme de conservation de l'eau. On suscitera ainsi l'intérêt des employés et on encou-ragera leur participation à une cause commune, tout en soulignant la détermination de la direction à prendre les mesures nécessaires pour économiser l'eau. Avec une attitude positive, les employés seront plus disposés à accepter les changements et à collaborer au programme de conservation de l'eau.
      • Chaque ministère devra conserver des données statistiques sur l'utilisation de l'eau et les dépenses associées. Ces données sont nécessaires non seulement pour permettre d'évaluer l'efficacité du programme, mais aussi pour vérifier les économies réalisées et pour constituer un ensemble de données de base dont on se servira pour suivre l'engagement du ministère en matière de protection de l'environnement.
        
        
5. Depuis la publication de ce plan en 1993, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) a élaboré le Protocole de gestion de l'eau. Il s'agit d'un guide pratique qui vise à aider les gestionnaires immobiliers et leurs coordonnateurs des projets environnementaux à favoriser l'économie d'eau de la façon la plus rentable possible dans les établissements fédéraux. Le guide vient compléter la première version du Guide qui accompagne le Plan. Même si le Protocole était destiné aux installations de TPSGC, on peut s'en servir pour d'autres établissements puisque la plupart des préoccupations relatives à la consommation d'eau sont semblables à celles examinées dans le Protocole.
   
   Le Protocole comporte cinq étapes :
   • L'étape n° 1, évaluation préliminaire/présélection des installations, a pour but d'évaluer l'installation pour déterminer s'il est possible de réaliser des économies financières et justifié d'effectuer une vérification de la consommation d'eau.
   • L'étape n° 2, vérification de la consommation d'eau, permet de déterminer et d'évaluer chaque aspect du système de distribution d'eau.
   • L'étape n° 3, plan de réduction de la consommation d'eau, consiste à évaluer les résultats de la vérification pour déterminer les mesures possibles de réduction de la consommation et les rapports simples avantages-coûts. À partir de cette évaluation, on élabore une stratégie visant la mise en oeuvre, la formation et les mesures spéciales. De plus, on évalue les coûts et les ressources nécessaires à la réalisation des initiatives approuvées et on attribue les responsabilités.
   • L'étape n° 4, mise en oeuvre du plan de réduction, décrit un processus et fournit une liste de contrôle et des conseils d'ordre général sur la mise en place de mesures de valorisation de l'eau (économie d'eau) dans un délai précis.
   • L'étape n° 5, rapport de suivi annuel, consiste à évaluer le plan de valorisation de l'eau un an après sa mise en oeuvre afin d'examiner les résultats de la vérification la plus récente et de mettre à jour le plan.
   
   Le Protocole contient un tableur pour effectuer des calculs et des renseignements sur la préparation des budgets et la sélection des experts-conseils. De plus, il précise des sources à consulter pour obtenir de l'aide supplémentaire.

5. Solutions de financement

1. Étant donné la taille de l'appareil d'État et la diversité de ses opérations, compte tenu également des contraintes budgétaires, le financement du programme de conservation de l'eau constitue un point crucial. Cinq solutions s'offrent aux ministères :
   • les crédits nets
   • les fonds renouvelables
   • les crédits non budgétaires
   • les présentations au Conseil du Trésor
   • le financement par une tierce partie du secteur privé
   
   
   
2. Crédits nets
   Dans la méthode du crédit net, le Parlement autorise un ministère à utiliser des recettes pour couvrir les coûts d'un programme donné et il vote les besoins financiers nets (dépenses totales estimées moins recettes estimées).
   
   Cette solution s'appliquerait surtout aux établissements de la Couronne dont Travaux publics Canada (TPC) est le gardien. Les services de gestion ordinaires fournis dans ces établissements sont financés par TPC par le biais de crédits nets. Par conséquent, lorsque des améliorations en matière de conservation de l'eau se traduisent clairement par des économies dans les coûts d'exploitation pour TPC, cette solution peut constituer un moyen intéressant de réduire les dépenses d'exploitation. Ce mode de financement peut également s'appliquer à d'autres mi-nistères gardiens qui disposent des mêmes pouvoirs en matière de crédits nets.
   
   
3. Fonds renouvelables
   Les fonds renouvelables sont des autorisations permanentes accordées par le Parlement pour effectuer des paiements à partir des deniers publics pour le fonds de roulement, l'acquisition des immobilisations et le financement temporaire des déficits d'exploitation accumulés. Un fonds renouvelable est un moyen par lequel le Parlement accorde une autorisation permanente pour une opération qui est financée entièrement par les utilisateurs, ou en partie par les utilisateurs et en partie par des subventions. L'autorisation conférée par le Parlement est permanente, année après année, jusqu'à ce qu'elle soit amendée.
   
   TPC dispose d'un compte de fonds renouvelables pour financer des travaux effectués par ce ministère pour le compte d'autres ministères gardiens. Il semble que TPC soit autorisé à puiser dans ce compte pour financer les types de travaux nécessaires pour adapter les systèmes de distribution d'eau. Par conséquent, ces ministères clients de TPC pourraient faire appel au même mode de financement pour couvrir les dépenses d'investissement associées aux projets de conservation de l'eau. Par ailleurs, des fonds renouvelables similaires utilisés par d'autres ministères gardiens pourraient être utilisés pour financer leurs propres projets de conservation de l'eau.
   
   
4. Crédits non budgétaires
   Les ministères peuvent décider, en fonction des circonstances individuelles, de financer des projets en puisant dans leurs ressources actuelles (par exemple, en retardant d'autres dépenses) ou en deman-dant des fonds supplémentaires (par le biais du budget des dépenses supplémentaires ou du POP, par exemple).
   
   
5. Présentations au Conseil du Trésor
   Une autre solution, pour de grands projets, consiste à faire une présentation auprès du Conseil du Trésor.
   
   
6. Financement par une tierce partie du secteur privé
   Une autre solution qui peut être envisagée pour introduire des mesures de conservation de l'eau est le financement par une tierce partie. Ce mode de financement, qui s'apparenterait à l'Initiative fédérale dans le secteur du bâtiment, fait présentement l'objet d'examen.
   
   Le principe de ce mode de financement est simple :
   • En se basant sur les résultats d'une vérification de l'utilisation de l'eau, le mi-nistère s'entendrait avec une entreprise privée pour le financement et la mise en oeuvre de mesures visant à réduire les coûts dans un établissement ou un ensemble d'établissements.
   • L'entreprise serait entièrement remboursée sur les économies réalisées, avec un profit, pendant une période de temps spécifiée.
   • Une fois la dette entièrement payée, le ministère concerné continuerait d'encaisser les économies associées à la réduction de la consommation d'eau.

6. Autres considérations

1. Le Plan de conservation de l'eau résumé ci-dessus s'applique aux installations possédées par le gouvernement fédéral. Il ne concerne pas les édifices loués ni les nouvelles constructions. Le plan s'applique aux installations qui sont équipées de compteurs d'eau et qui sont facturées en fonction de la quantité d'eau utilisée. Il ne s'applique pas aux installations soumises à un tarif forfaitaire, avant tout parce que les économies résultantes, qui constituent le principal mécanisme de financement du programme, ne seront pas réalisées. Dans le cas du tarif forfaitaire, il convient de procéder autrement.
   
   
2. Nouvelles constructions et rénovations
   Le premier principe fondamental dans un plan de conservation de l'eau consiste à éviter de faire appel aux techniques passées, sources de gaspillage. Des progrès considérables ont été réalisés au cours des dernières années dans les techniques visant à économiser l'eau, qui deviennent graduellement économiques, sûres et socialement acceptables. Le Devis directeur national (DDN) pour les appareils sanitaires et le code de la plomberie de l'Ontario ont été modifiés afin de tenir compte des changements apportés en matière de gestion efficace de l'eau. Les ministères doivent s'efforcer de faire installer des appareils sanitaires et des systèmes les plus efficaces possible du point de vue de la conservation de l'eau, lorsqu'ils décident de construire de nouveaux édifices ou d'entreprendre des rénovations majeures, jusqu'à ce que les modifications appropriées soient apportées à ces instruments. Les codes de la plomberie et du bâtiment, ainsi que le DDN, offrent également l'occasion d'influer sur les activités des secteurs public et privé.
   
   
3. Installations louées
   La plupart des installations fédérales sont possédées par le gouvernement fédéral. Cependant, environ 7 % des installations, représentant environ 18 % de la surface de plancher totale, sont louées. Dans ces dernières, le coût de l'eau est inclus dans le loyer, ce qui constitue une partie importante des montants cachés déboursés par le gouvernement fédéral pour l'utilisation de l'eau. Des mesures devront être prises pour que, dorénavant, l'utilisation rationnelle de l'eau soit considérée comme une condition préalable à la location d'édifices pour le compte du gouvernement fédéral. Il peut être nécessaire de prévoir une période de transition afin que le locataire ait suffisamment le temps de s'ajuster aux nouvelles exigences. On pourrait profiter de cette période de transition pour encourager le locataire à convertir les installations de façon à rendre l'utilisation de l'eau rationnelle. Un stimulant raisonnable, outre un taux de rendement du capital investi intéressant, serait de permettre au locataire de récupérer le coût de la conversion à même les économies résultantes.
   
   
4. Établissements payant un montant forfaitaire
   Les établissements fédéraux soumis à des taxes d'eau forfaitaires, indépendantes du volume d'eau consommé ou de la quantité d'eaux usées évacuées, ne seront pas encouragés à se convertir à des systèmes économes en eau et, ce qui est encore plus important, ils ne disposeront pas du mécanisme leur permettant de financer une telle conversion. Néanmoins, les ministères fédéraux peuvent malgré tout poursuivre les objectifs du plan de conservation de l'eau en informant les autorités qui assument les coûts de l'approvisionnement en eau et de l'évacuation des eaux usées (la municipalité ou TPC) de la consommation excessive d'eau et en leur demandant de mettre en oeuvre des mesures visant à rationaliser l'utilisation de l'eau.

Pour plus d'informations, veuillez contacter la Direction des stratégies de conservation de l'eau d'Environnement Canada : (819) 953-1515

Publié avec l'autorisation du ministre de l'Environnement
©Ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1993, révisé 1997.
N° de cat. En 40-446-1993F
ISBN 0-662-98095-6