Recherche et sauvetage
Examen de la décision du Ministère des Pêches et des
océans de mettre fin au projet pilote de plongée de sauvetage de la Garde
Côtière Canadienne
17 Juin 2001
Rapport à l'intention de l'Honorable Herb Dhaliwal
Ministre des pêches et des océans
Rédigé par Peter G. Bernard, C.R.
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Sommaire exécutif
Introduction
1. État de la question
2. Processus d'examen
3. Questions pertinentes
Projet pilote de plongée de sauvetage
4. Historique de la politique de plongée à la GCC
5. Mise sur pied du projet pilote de plongée de sauvetage
6. Conception du programme et formation
7. Attribution de missions aux plongeurs de l'équipe de sauvetage
8. Les risques associés à la plongée de sauvetage
9. Restrictions réglementaires particulières s'appliquant à la plongée de
sauvetage
10. Coûts permanents du projet pilote
Examens réalisés relativement au projet pilote de
plongée de sauvetage
11. Rapports après deux ans et après quatre ans
12. Le Rapport Nemrava
Décision de la Garde Côtière de suspendre le projet pilote et d'y mettre fin
13. Avis de l'administration centrale, à Ottawa
14. Avis du bureau régional
15. Besoins en plongée de sauvetage
16. Probabilité de sauver des vies
17. Consultation publique
18. Décision de mettre fin officiellement au projet pilote
L'incident Sandhu
Absence d'avis de suspension et d'annulation
Capacité actuelle de plongée de sauvetage en Colombie-Brittanique et
ailleurs
19. Services de plongée de sauvetage en Colombie-Brittanique
19.1 Centre de coordination de sauvetage (RCC) d'Esquimalt (Colombie-Brittanique)
19.2 Nageurs-sauveteurs de la Garde Côtière Canadienne
19.3 L'équipe de plongée de la division " E " de la GRC
19.4 Provincial Emergency Program (PEP), Terrace (Colombie-Brittanique)
20. Services de plongée de sauvetage dans l'autres régions du Canada
20.1 Service d'incendie de Calgary
20.2 Service de police de Toronto
21. Services de plongée de sauvetage aux États-unis
21.1 Services de police et d'incendie
21.2 Garde Côtière des États-Unis
22. Services de plongée de sauvetage au Royaume-Uni
22.1 Maritime and Coast Guard Agency Du R.-U.
Options de plongée de sauvetage de la Garde Côtière
22.2 Ne rien faire
22.3 Entente de collaboration
22.4 Créer un projet de plongée de sauvetage permanent
Conclusions
23. En réponse au mandat au mandat
Annexe C-1
3
Le 16 février 2001, le ministère des Pêches et des Océans (le "MPO") a pris la décision finale de mettre fin au projet pilote de plongée de sauvetage qui était offert par la Garde côtière canadienne ("Garde côtière ") à partir de la station de Sea Island ("Sea Island") de la GCC depuis janvier 1995. Tôt le matin du 18 février 2001, un homme de Richmond en Colombie-Britannique, M. Sukhpal Sandhu, a perdu la vie tragiquement après que son auto se soit engloutie dans les eaux du fleuve Fraser, à 400 mètres de la base de Sea Island.
Le service d'incendie de Richmond, le détachement de Richmond de la GRC, le service d'ambulances de la C.-B. et un aéroglisseur de la Garde côtière canadienne de la base de Sea Island sont arrivés sur les lieux dans les minutes qui ont suivi l'accident. Lorsque l'équipage de l'aéroglisseur est arrivé, les membres du public de même que le personnel du service d'incendie de Richmond et les agents de la GRC du détachement de Richmond s'attendaient à ce que la Garde côtière soit en mesure d'envoyer des plongeurs spécialisés en sauvetage. Cependant, étant donné que le projet pilote de plongée de sauvetage de la Garde côtière avait pris fin, le personnel de la Garde côtière n'a pu effectuer de plongée. Cet incident a ravivé les discussions sur le processus ayant mené à la décision de mettre fin au projet pilote. Ces débats constituent le fondement du présent rapport.
La séquence d'événements qui ont amené la cessation du projet pilote de plongée
de sauvetage et les événements qui ont suivi sont également des facteurs importants.
Le projet pilote de plongée de sauvetage a été mis en oeuvre à Sea Island en
1995 après une série d'accidents maritimes fortement médiatisés survenus en
1992 et 1993. Ces accidents avaient alors fait l'objet de discussions entre
les membres du comité d'examen du sauvetage sous-marin et des représentants
de la Garde côtière et d'autres parties qui s'efforçaient de déterminer s'il
était nécessaire d'établir des services de plongée de sauvetage. Par la suite,
la Garde côtière a décidé de mettre sur pied le projet pilote de plongée de
sauvetage.
Le projet pilote de plongée de sauvetage a été mis en oeuvre en juin 1995 car à ce moment un nombre suffisant de plongeurs spécialisés en sauvetage avaient terminé leur formation à Sea Island. De juin 1995 au 29 novembre 2000, l'équipe de plongée de sauvetage de Sea Island ("l'équipe de plongée de sauvetage") a réalisé des interventions à la suite d'incidents nécessitant des plongées de sauvetage vingt-quatre heures sur vingt-quatre, sept jours par semaine ("24/7"). Un rapport sur l'exploitation de l'équipe de plongée de sauvetage réalisé après un intervalle de deux ans a proposé que le projet soit reconduit pour une période additionnelle de deux ans de façon à ce que l'on dispose de suffisamment de temps pour évaluer les avantages du projet. Un rapport interne réalisé subséquemment après un autre intervalle de deux ans proposait que le programme devienne un programme permanent de la Garde côtière.
Entre 1998 et la fin de l'été et le début de l'automne 2000, des questions ont été soulevées par la haute direction de la Garde côtière relativement à l'avenir du projet pilote de plongée de sauvetage. Lors d'une réunion du conseil de gestion tenue à Ottawa en septembre 2000, le Commissaire John Adams avait demandé au directeur régional de la Région du Pacifique, M. Mike Henderson, de déterminer si la Garde côtière devrait oeuvrer dans le secteur des plongées de sauvetage. Cette question avait été soulevée à ce moment car on avait établi un parallèle avec la politique d'autres compétences, notamment les États-Unis et le Royaume-Uni où les services de plongée de sauvetage sont offerts, le cas échéant, par les corps policiers locaux ou les services d'incendie. Les membres de la Garde côtière canadienne savent pertinemment que les gardes côtières des États-Unis et du Royaume-Uni ne fournissent pas de services de plongée de sauvetage.
Entre le moment de la réunion de septembre du conseil de gestion et la réunion subséquente tenue les 23 et 24 novembre 2000, un troisième rapport sur le projet pilote de plongée de sauvetage a été établi à la demande de M. George Horel, directeur des Opérations de la flotte de la Région du Pacifique. Le rapport ne faisait pas état de la nécessité des services de plongée de sauvetage mais il était surtout axé sur les aspects opérationnels du projet pilote de plongée de sauvetage, notamment sur les questions de dotation et de sécurité. Le rapport faisait mention de problèmes particuliers liées au projet pilote et concluait que la Garde côtière devait soit engager des ressources suffisantes pour assurer le fonctionnement adéquat du projet pilote, soit mettre fin au projet. En plus de ces deux suggestions, le rapport recommandait des moyens pour remédier aux problèmes du projet pilote de plongée de sauvetage.
Lors de la réunion du conseil de gestion tenue les 23 et 24 novembre encore une fois à Ottawa, les gestionnaires aux plus hauts niveaux de la direction ont clairement fait savoir qu'ils ne croyaient pas que la Garde côtière devrait oeuvrer dans le secteur des plongées de sauvetage. En dépit d'une déclaration très claire à cet égard, le directeur régional Henderson, après avoir consulté Donna Petrachenko, directrice régionale du MPO, a décidé de suspendre le programme avant de le soumettre à un nouvel examen. Dans les faits, le programme a été suspendu le 29 novembre 2000 lorsque Jon Churchill a indiqué que l'équipe de plongée de sauvetage n'effectuerait plus de mission. Dans une lettre datée du 4 décembre 2000, le directeur régional Henderson confirmait la suspension du projet pilote.
Après la décision du 29 novembre, les organismes touchés par la décision de suspendre le projet pilote de plongée de sauvetage, à l'exception du RCC, n'ont pas été avisés que la Garde côtière n'offrirait plus de services de plongée de sauvetage. Soulignons plus particulièrement le fait qu'aucun avis à cet effet n'a été transmis aux représentants supérieurs du service d'incendie de Richmond, du détachement de la GRC de Richmond, de l'Administration aéroportuaire de Vancouver, du corps de police de Vancouver, du service d'incendie de Vancouver et de l'équipe de plongée de la division "E" de la GRC. En outre, aucun avis n'a été transmis au grand public.
Entre le 23 et le 25 janvier 2001, un autre rapport a été établi. Le rapport qui était une vérification des pratiques de sécurité de l'équipe de plongée de sauvetage a confirmé que même si le projet pilote comportait des lacunes, il était possible d'y remédier.
Le 12 février 2001, le directeur régional Henderson a tenu une réunion avec des membres du Lower Mainland Advisory Committee ("LMAC"), réunion pendant laquelle il a été question de l'avenir du projet pilote de plongée de sauvetage. À la fin de la réunion, les membres du comité LMAC sont restés sur l'impression que l'avenir du projet pilote était encore à l'étude. Le 16 février 2001, le directeur régional Henderson annonçait aux membres de l'équipe de plongée de sauvetage rassemblés à Sea Island qu'on mettait fin au programme.
Comme cela avait été le cas au moment de la suspension du programme, aucun avis n'a alors été transmis au public ou aux représentants des prestataires de services d'intervention d'urgence pour leur indiquer que le projet pilote prenait fin le 16 février 2001.
Même si le processus de prise de décision comportait des lacunes, l'examinateur est d'accord avec la décision de la Garde côtière de mettre fin au projet pilote de plongée de sauvetage. Le présent rapport expliquera le fondement de la décision de suspendre le projet puis d'y mettre fin. Plus particulièrement, le rapport portera sur les points suivants : la création et l'exploitation du projet pilote de plongée de sauvetage (qu'on désigne aussi sous le nom de "projet pilote"); les examens réalisés relativement au projet pilote; les facteurs considérés et le processus d'examen ayant mené à la suspension puis à la cessation définitive du projet pilote; le fait que des avis n'aient pas été transmis pour annoncer la suspension ou la fin définitive du projet pilote; les ressources actuelles de plongée de sauvetage au Canada et dans d'autres compétences; les options qui s'offrent à la Garde côtière en matière de plongée de sauvetage. Enfin, le rapport abordera les questions spécifiques énoncées dans le mandat fixé pour le présent rapport.
Le 31 janvier 1995, le ministre national du Revenu David Anderson, au nom du ministre des Transports Douglas Young, annonçait le lancement d'un projet pilote d'une durée de deux ans relatif à la plongée de sauvetage en vue de la prestation de services de plongeurs à partir de la station de la Garde côtière canadienne ("GCC") de Sea Island à Vancouver en Colombie-Britannique. L'emplacement de Sea Island avait été retenu du fait qu'il s'agissait de l'une des deux bases de la GCC exploitées 24 heures par jour 7 jours par semaine (24/7). L'autre station de la GCC est celle de Kitsilano. Le régime de fonctionnement 24/7 de la station de Sea Island, combiné à son utilisation d'un aéroglisseur à grande vitesse et à la forte densité d'embarcations de plaisance et commerciales et à la proximité d'hydravions et d'autres aéronefs dans les environs, avaient facilité le choix de cette base pour le projet pilote de plongée de sauvetage. C'est ainsi que des services de plongée de sauvetage de la Garde côtière ont été offerts depuis Sea Island à compter du 20 juin 1995.
Durant les années qui ont suivi le lancement du projet pilote, une équipe de plongeurs ayant reçu une formation spécialisée a été mise sur pied. Le nombre de membres constituant l'équipe a varié du fait que certaines personnes venaient s'ajouter à l'équipe ou décidaient de quitter. En date de novembre 2000, l'équipe comptait douze plongeurs qui avaient reçu toute la formation. Deux de ces plongeurs étaient en poste à la station de Kitsilano de la GCC et les autres plongeurs étaient postés à Sea Island. Les plongeurs de l'équipe de sauvetage postés à Sea Island étaient également des membres d'équipage de l'aéroglisseur de cette base. C'est pourquoi, lorsque les plongeurs de l'équipe de sauvetage de Sea Island étaient envoyés en mission par le RCC, les membres de l'équipe de plongée de sauvetage jouaient le double rôle de premier lieutenant de bord et de plongeurs et spécialistes du sauvetage.
Le 4 décembre 2000, Mike Henderson, directeur régional de la Garde côtière canadienne dans la Région du Pacifique, annonçait que le projet pilote de plongée de sauvetage était suspendu en attendant de plus amples examens. Ces examens ont été réalisés en janvier et février 2001 et, le 16 février 2001, la décision était prise de mettre fin au projet pilote de plongée de sauvetage. C'est ainsi que les membres de la Garde côtière ont complètement arrêté d'effectuer des plongées de sauvetage.
C'est en partie dû à l'accident tragique qui a coûté la vie à M. Sukhpal Sandhu le 18 février 2001 sur le fleuve Fraser à un endroit se trouvant tout près de la base d'aéroglisseur de Sea Island, et en partie en raison des critiques formulées relativement au processus de cessation du projet pilote de plongée de sauvetage, que le présent examen a été commandé.
Vous trouverez ci-joint à l'annexe C-1 le mandat établi pour le présent examen. Le mandat prévoit que l'examinateur (l'"examinateur") doit examiner le fondement de la décision prise par le MPO le 23 novembre 2000 et le 16 février de mettre fin au projet pilote de plongée de sauvetage. Le mandat stipule que l'examinateur doit rassembler l'information dont disposait la Garde côtière au moment de la prise de décision et doit formuler ses observations sur les mesures prises et les démarches effectuées par la Garde côtière avant d'en arriver à sa conclusion finale.
En outre, le mandat prévoit que l'examinateur est libre de prendre en considération ce qui est accompli dans d'autres compétences au Canada ou à l'étranger. Enfin, l'examinateur a été autorisé à réaliser des entrevues avec des membres appropriés du personnel de la GCC ou avec toute autre personne concernée ou touchée par la décision.
Par ailleurs, l'examinateur a réalisé des entrevues en personne ou par téléphone avec la haute direction de la Garde côtière, notamment avec le Commissaire de la Garde côtière, M. John Adams, avec la directrice nationale des programmes maritimes, Mme Deborah Normoyle, avec le directeur régional Henderson et avec les directeurs des Programmes maritimes et des Opérations de la flotte occupant le poste à l'heure actuelle ou l'ayant occupé dans le passé. Par la suite, l'examinateur a effectué une visite au centre de coordination des sauvetages (RCC) de Victoria et des entrevues ont été réalisées avec le personnel du RCC de la GCC et du ministère de la Défense nationale ("MDN").
L'examinateur a analysé des rapports d'examens et d'enquêtes réalisés relativement au projet pilote de plongée de sauvetage. Mentionnons les rapports suivants :
- Le rapport établi par Brian Stevens en août 1997 (le "rapport après un intervalle de deux ans") qui recommandait que le projet soit prolongé de façon à ce que l'on dispose de plus de données en vue de déterminer l'avenir du projet de plongée de sauvetage;
- Le rapport établi par Brian Wootton, officier responsable du projet pilote de plongée de sauvetage de la Garde côtière, en octobre 1998 (le "rapport après un intervalle de quatre ans") qui recommandait l'adoption en permanence du service de plongée de sauvetage à Sea Island;
- Le rapport établi par J. Nemrava, en octobre 2000 (le "rapport Nemrava ") qui recommandait que certaines mesures soient prises pour maintenir les services de plongée de sauvetage à Sea Island;
- La vérification du projet pilote de plongée de sauvetage établi par M. Edey en collaboration avec M. A.D. Skaalrud, un consultant auprès de la Garde côtière, en janvier 2001 (le "rapport Edey").
(collectivement, les "rapports")
Les rapports ont tous abordé un certain nombre de facteurs touchant les plongées de sauvetage de façon générale et le projet pilote en particulier. Les rapports ont porté tout particulièrement sur les risques encourus par les plongeurs de sauvetage et sur la nécessité de réduire ces risques au minimum en fournissant aux plongeurs une formation adéquate, en établissant une stricte discipline et en faisant respecter des règles de sécurité et une marche à suivre.
Le rapport Nemrava est sans nul doute le rapport le plus important dans l'optique du présent examen, en grande partie en raison de son incidence sur la décision de la Garde côtière de mettre fin au projet pilote de plongée de sauvetage. Ce rapport a été soumis au directeur régional de la Garde côtière quelques jours avant la réunion du conseil de gestion à Ottawa, réunion lors de laquelle a été prise la décision de mettre fin au projet. Le premier aspect abordé par le rapport Nemrava était la "prestation à long terme du service de plongée de sauvetage à Sea Island". En vertu du mandat qui lui avait été confié, M. Nemrava devait examiner la politique et les aspects opérationnels relatifs au projet dont la dotation, la formation, la prestation de l'équipement et l'établissement des coûts d'un programme permanent de plongée de sauvetage à Sea Island. Enfin, M. Nemrava avait fait un bref survol des diverses solutions de rechange par rapport au service offert par la Garde côtière.
Le rapport Nemrava, que nous aborderons plus en détail plus loin dans le présent rapport, souligne que les membres de l'équipe de plongée de sauvetage ont investi beaucoup d'efforts pendant les cinq années d'existence du projet pilote de plongée de sauvetage. C'est ainsi qu'un programme de formation détaillé a été créé avec l'aide du service d'incendie de Calgary et de l'organisme Rescue Dive International; par ailleurs, un manuel complet de formation en plongée de recherche et sauvetage ("Rescue Diving Training Manual") a été établi pour usage interne à Sea Island sans compter diverses autres procédures relatives au déploiement du personnel et de l'équipement, le tout essentiellement de façon bénévole. Cependant, le rapport Nemrava indique clairement que l'un des plus grands obstacles à la réussite du projet pilote de plongée de sauvetage a sans nul doute été le manque d'appui qu'a reçu le programme à l'échelle de la GCC et plus particulièrement chez les cadres supérieurs.
L'examinateur estime qu'il est tout à fait évident qu'un programme, en particulier, un projet pilote, ne peut survivre longtemps s'il ne reçoit pas l'appui des gestionnaires supérieurs. Pour ce qui est du projet pilote de plongée de sauvetage, aucune politique ou procédure ministérielle en matière de plongée de sauvetage n'avait été établie. Le projet pilote n'avait pas été approuvé officiellement par la Direction générale nationale des programmes maritimes et dans une large mesure, le projet fonctionnait à titre de projet spécial à partir de Sea Island en grande partie en raison de la bonne volonté et du dévouement des personnes directement concernées. Essentiellement, le projet pilote de plongée de sauvetage n'avait de projet pilote de la Garde côtière que le nom.
Durant l'enquête menée par l'examinateur, il est apparu évident qu'il existait une certaine tension entre les directions de la Garde côtière. Bien qu'une telle dynamique puisse favoriser une saine compétition, dans ce cas précis, elle a eu un effet destructeur sur le projet pilote. En particulier, il appert que les personnes travaillant à bord de gros navires (brise-glace et autres gros navires) n'aiment pas particulièrement, à divers degrés, ceux qui travaillent à bord de petits bateaux (bateaux de recherche et sauvetage). D'autres tensions existaient entre les membres d'équipage des gros navires et les membres d'équipage des petits bâtiments et le personnel rattaché à l'aéroglisseur à Sea Island. Ces tensions étaient exacerbées par la création d'un programme spécialisé en plongée de sauvetage réalisé exclusivement à Sea Island.
Même si les gestionnaires de la Garde côtière apportaient un appui mitigé au projet pilote, on ne peut affirmer que la décision de suspendre et de mettre fin ultérieurement au projet pilote a été prise sans considérer les facteurs pertinents. Les gestionnaires ont tenu compte des aspects de la santé et de la sécurité et de divers autres facteurs liés à la réglementation; ils se sont appuyés également sur les examens réalisés antérieurement, notamment les examens réalisés respectivement après deux et quatre ans d'existence du projet et l'examen de M. Nemrava. On pourrait croire que dans une large mesure, ces examens ont été invoqués pour justifier la décision de mettre fin au programme en mettant l'accent sur les problèmes au chapitre de la dotation, de la sécurité personnelle des plongeurs, de la gestion du risque et, à un degré moindre, le coût total de prestation d'un tel programme dans diverses compétences. L'examinateur a l'impression que les gestionnaires de la Garde côtière croyaient que les services de plongée de sauvetage n'étaient pas tellement essentiels du fait que les possibilités de réussite d'un sauvetage étaient relativement minces dans la plupart des situations.
Alors que les facteurs précités et les rapports fournissent une ample justification pour la cessation du projet pilote de plongée de sauvetage, le fait demeure que les gestionnaires n'ont pas tenu compte de l'incidence de la décision sur le personnel actuel de la Garde côtière aux stations de la GCC à Kitsilano et à Sea Island. En outre, il semble tout à fait vraisemblable que les personnes qui ont investi de leur temps, des efforts et qui ont pris des risques à titre personnel pour assurer la réussite du programme décideront de partir des bases de Sea Island et de Kitsilano si la décision de mettre fin au projet pilote n'est pas reconsidérée. Si cela se produit, tout effort éventuel visant à créer un programme de plongée de sauvetage ne pourra compter sur une expertise acquise par un service établi de plongée de sauvetage.
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Afin d'être en mesure d'évaluer de façon appropriée la décision de mettre fin au projet pilote de plongée de sauvetage, il faut d'abord examiner les étapes qui ont mené à la création du projet pilote et à sa concrétisation. La partie suivante porte sur l'évolution de la politique de la Garde côtière en matière de plongée, sur l'établissement du programme pilote à Sea Island, sur la conception du programme et la formation, sur l'attribution des missions aux plongeurs de sauvetage, sur les risques encourus par les plongeurs de sauvetage, sur les restrictions liées à la réglementation et sur les coûts.
La plongée a fait l'objet de maintes politiques de la GCC au fil des années bien qu'à l'origine les politiques s'appliquaient à la plongée visant à retirer des obstacles ou à effectuer des tâches de nettoyage à partir des navires. La plongée de nettoyage ou de retrait d'obstacles comprenait notamment l'exécution de travaux sous-marins dont l'entretien des navires de la Garde côtière. Il existait d'autres types de plongée, notamment les plongées visant la récupération d'épaves, les plongées à des fins scientifiques et les plongées ayant un caractère beaucoup plus urgent et dangereux, c'est-à-dire les plongées de type 2. La Garde côtière a cessé de recourir à des plongeurs à bord de navires en 1992 mais le MPO recourt encore à des plongeurs pour les missions scientifiques.
Dans son ordonnance 15 créée en juin 1968, la Garde côtière avait établi une politique initiale sur la plongée effectuée à partir de navires. L'ordonnance 15 énonçait des règles s'appliquant à la plongée autonome et exigeait notamment la présence d'un deuxième plongeur et l'utilisation d'un filin de sécurité ou d'une sangle de coéquipier. L'ordonnance fixait à 50 pieds la profondeur maximale que pouvait atteindre un plongeur en plongée autonome et prescrivait des exigences en matière d'équipement et de formation. L'ordonnance 15 a été en vigueur jusqu'en 1992.
En 1986, la Garde côtière canadienne émettait l'ordonnance de la flotte no 200.03. L'ordonnance 200.03 avait pour but de préciser la politique en matière de plongée au sein de la flotte de la Garde côtière canadienne. Même si l'ordonnance ne faisait pas de distinction entre la plongée de sauvetage et la plongée à partir de navires, de façon générale, on considère maintenant que les exigences au chapitre de la formation et des procédures de plongée s'appliquaient uniquement aux plongées à partir de navires ou aux plongées de nettoyage ou visant à retirer des obstacles et non pas aux plongées de sauvetage.
La politique se lisait comme suit :
"La Garde côtière canadienne a pour politique de fournir, au besoin, des ressources de plongée pour que la flotte puisse s'acquitter des exigences de sa mission".
Conformément à cette politique, les plus gros navires chargés de réaliser les premières interventions SAR devaient être pourvus d'équipes de plongée. Les autres navires pouvaient disposer d'équipes de plongée si leur rôle le justifiait. En outre, des équipes de plongée devaient être maintenues à toutes les bases importantes de la Garde côtière et être prêtes à intervenir dans les cas où les navires ne possédaient pas de plongeurs à bord. La politique prévoyait un poste de coordonnateur régional des plongées de même que la formation, l'accréditation et les autres normes et procédures dont il est fait mention dans le manuel de plongée de la Garde côtière canadienne.
L'ordonnance 200.03 de la flotte de la Garde côtière et l'ordonnance 15 ont été remplacées par l'ordonnance 203.00 de la flotte de la Garde côtière en avril 1992. Cette ordonnance indiquait simplement que toutes les activités de plongée accomplies par des plongeurs à bord de navires de la Garde côtière devaient être interrompues à compter du 1er avril 1992. Elle précisait également que toutes les activités de plongée subséquentes effectuées à partir des navires de la Garde côtière devaient se conformer à la nouvelle politique. Par ailleurs, la section 1.2 de la nouvelle politique se lisait comme suit :
Politique:
"La Garde côtière canadienne a pour politique de faire appel, lorsque des services de plongée sont requis, aux services de plongeurs commerciaux qualifiés".
Enfin, l'ordonnance prévoyait ce qui suit au paragraphe 3.6 sous la rubrique Circonstances exceptionnelles :
"Dans des circonstances exceptionnelles, telles que lors d'opérations de RES ou de recherche d'épaves, on peut parfois faire appel aux services des plongeurs du MDN, de la GRC ou de la police locale".
Certaines modifications ont été apportées à l'ordonnance de la flotte 203.00 en juillet 1992 mais essentiellement, la politique est demeurée en vigueur jusqu'en 1999, année où elle a été éliminée et remplacée par la section 7.D.16 figurant dans le manuel de sécurité de la flotte de la Garde côtière canadienne (la "politique de 1999"). La politique de 1999 intitulée "opérations de plongée" faisait partie de la section ayant trait à l'établissement de plans relatifs aux activités à bord des navires. La politique de 1999 visait à assurer la sécurité de toutes les activités de plongée faites à partir de navires de la Garde côtière canadienne ou effectuées pour appuyer ces derniers, y compris les activités accomplies par des employées de la Garde côtière, des employés du Ministère, des membres des expéditions scientifiques, les membres appartenant à des groupes ayant affrété le navire, des étudiants en stage au Ministère et des plongeurs commerciaux embauchés par le Ministère ou par la Garde côtière en vertu d'un contrat de service.
La politique de 1999 assurait également que l'agent du Ministère chargé de la sécurité des plongées ou ses homologues régionaux superviserait et approuverait les plans de plongées dans le cadre de missions scientifiques et d'autres procédures de plongée effectuées à partir de navires de la Garde côtière, pour veiller à la conformité à la réglementation et aux autres règles de sécurité. Une brève enquête a été effectuée relativement aux plongeurs que le MDN, la GRC et les corps policiers ou services d'incendie locaux pourraient consacrer aux plongées ou à l'inspection de la coque de navires. Les observations à cet égard seront formulées dans une autre partie du présent rapport. Cependant, nous pouvons facilement avancer d'après l'information dont nous disposons en ce moment que ni les corps policiers locaux ni les services de pompiers ni la GRC n'avaient le mandat d'effectuer des plongées de sauvetage.
Trois accidents tragiques et très médiatisés se sont produits dans les eaux du sud de la Colombie-Britannique en 1992 et en 1993. Lors de deux de ces accidents, des véhicules automobiles ont été submergés dans l'eau entraînant le décès de sept personnes et lors du troisième, un navire a chaviré à la suite d'une collision avec un autre navire entraînant le décès de six personnes. Ces accidents ont attiré l'attention du public sur la plongée de sauvetage.
Lors de l'un des accidents impliquant des véhicules automobiles, un camion-remorque s'est englouti dans les eaux, après être tombé de la rampe de chargement d'un traversier de la British Columbia Ferry Corporation. Cet accident avait fait l'objet d'une enquête présidée par le juge Nathan Nemetz. Durant l'enquête, la question de la plongée de sauvetage avait été abordée. Même si le juge Nemetz avait estimé que son mandat ne comprenait pas ce type de considérations, il avait tout de même recommandé que les administrations provinciales chargées du plan d'urgence mettent sur pied un groupe de travail composé de représentants des divers organismes concernés par les plans d'urgence en zone riveraine, y compris les principaux utilisateurs des ports en Colombie-Britannique, afin d'examiner la question de la prestation de personnel et d'équipement de plongée de sauvetage sous-marin.
Par la suite, le Underwater Rescue Review Committee (comité d'examen du sauvetage sous-marins) a été créé. Ce dernier comprenait des représentants de la Garde côtière, de la GRC, de la société du port de Vancouver et de la société du port de Nanaimo et du ministère du procureur général. Le comité était présidé par le directeur du Provincial Emergency Program (PEP). Le comité a examiné la documentation à sa disposition, a consulté divers experts et en est arrivé aux conclusions suivantes :
«
Même si des demandes ont été faites auprès des gardes côtières canadienne et américaine et auprès de l'équipe de plongée de la GRC et d'autres administrations maritimes, le comité n'a pas été en mesure de relever un seul cas où une vie a pu être sauvée dans les eaux de la côte ouest grâce aux services de plongée existants. L'examen de l'information fournie par M. John Hayward et de cas documentés amène le comité à conclure que les possibilités d'une intervention suffisamment rapide par un service de plongée de sauvetage permettant de secourir des personnes en détresse sous l'eau sont extrêmement faibles.
» (Traduction libre)
Lorsque le comité a mené son enquête, aucun service de plongée de sauvetage digne de ce nom n'existait, exception faite de l'escadron 442 du MDN à Comox; par conséquent, il faut situer cette observation dans un contexte où les ressources requises pour offrir un tel service de plongée de sauvetage étaient extrêmement limitées.
La Garde côtière a également effectué un examen sur la plongée de sauvetage et sur la faisabilité d'établir un programme de plongée de sauvetage. Un groupe de travail comprenant des représentants de l'Administration centrale de la GCC et du bureau régional du Pacifique s'est penché sur l'aspect de la sécurité opérationnelle ainsi que sur les aspects légaux et financiers de la plongée de sauvetage. Le groupe de travail a aussi consulté divers membres de la communauté canadienne et internationale de recherche et sauvetage, notamment la GRC, les corps policiers municipaux, la garde côtière des États-Unis, la Marine, et les organismes commerciaux et gouvernementaux effectuant des plongées.
Le groupe de travail de la Garde côtière avait fait état des résultats de son évaluation lors d'une réunion de trois jours tenue à Calgary en janvier 1994. En outre, une table ronde sur la plongée avait été tenue à Vancouver le 7 juin 1994. Vingt-cinq représentants de la Garde côtière et prestataires de services de la Garde côtière et de la région du Pacifique, dont des représentants du centre de coordination des opérations de sauvetage de Victoria, de la base de Sea Island et du poste de bateaux de sauvetage assistaient à la réunion. Les observations des participants avaient alors été consignées. Les opinions variaient considérablement d'une personne à l'autre, certains préconisaient la mise en oeuvre d'un service complet de plongée de sauvetage sur la côte sud du Pacifique à Sea Island, Ganges et Kitsilano, d'autres le recours à des plongeurs de l'entreprise privée et d'autres encore, le recours à des spécialistes du sauvetage non spécialisés en plongée. Les notes au dossier indiquaient qu'il n'avait pas été possible d'atteindre quelque consensus que ce soit.
Même à la lumière de l'appui plutôt incertain des groupes qui avaient formulé des observations spécifiques sur les services de plongée de sauvetage, le ministre des Transports avait décidé de mettre en oeuvre le projet pilote en janvier 1995.
Presque immédiatement après le lancement du projet pilote, M. Brian Clements s'est impliqué corps et âme dans ce projet. M. Clements avait été plongeur commercial dans la mer du Nord et il s'était joint à la Garde côtière en 1991 à titre d'employé contractuel. Il possédait une grande expérience de la plongée dans plusieurs régions du globe, y compris dans l'Arctique. Au moment du lancement du projet pilote de plongée de sauvetage, M. Clements a offert son aide et il est devenu une ressource précieuse. Mike Carson, un premier lieutenant en poste à la base de Sea Island, ainsi que d'autres employés, ont apporté leur aide à M. Clements. L'une de leurs premières tâches a consisté à rédiger un guide très exhaustif sur la formation en matière de plongée de sauvetage intitulé Rescue Diving Training Manual.
Le manuel de formation en matière de plongée de sauvetage comporte quatorze modules; chaque module porte sur un secteur d'expertise précis requis pour différentes situations de plongée de sauvetage. Mentionnons les modules concernant les embarcations chavirées, les véhicules automobiles et les hydravions submergés, et autres situations. Le module sur les embarcations chavirées comprend une analyse de stabilité et d'ingénierie établie par une firme d'architectes et d'ingénieurs navals de Vancouver.
M. Clements a lui-même donné la formation au fur et à mesure que la base de Sea Island acquérait des plongeurs. Il a signalé à l'examinateur que cela prenait de six à huit semaines pour former les membres de l'équipe de plongée selon leur expérience antérieure. D'après M. Clements, les plongeurs stagiaires ont fait preuve d'un haut niveau de dévouement.
En plus de la formation reçue à Sea Island, M. Clements et M. Tim McFarlane, un autre membre de l'équipe de plongée de sauvetage, ont été accrédités comme formateurs après avoir suivi les cours requis au centre de formation du Colorado de Dive Rescue International et après avoir suivi d'autres cours touchant l'aspect médical de la plongée. Par la
suite, ils ont eux-mêmes donné cette formation aux plongeurs de Sea Island.
Trente-trois officiers et membres d'équipage des stations de la GCC de Sea Island et de Kitsilano ont reçu la formation requise pour offrir des services de plongée de sauvetage. De ce nombre, douze étaient encore sur liste des plongeurs actifs en novembre 2000 au moment où le projet pilote a été suspendu. Parmi ces douze plongeurs, deux sont des premiers lieutenants faisant partie des équipages de l'aéroglisseur à Sea Island, huit sont des spécialistes du sauvetage à Sea Island et deux sont des spécialistes du sauvetage à la station de Kitsilano de la GCC. Dans son rapport de novembre 2000, M. Nemrava concluait que la majeure partie du temps, les douze plongeurs de l'équipe de sauvetage de Sea Island n'avaient jamais été en mesure de constituer une équipe complète de plongée en attente. Ni M. Nemrava ni l'examinateur n'ont effectué une vérification comme telle des registres à Sea Island pour confirmer qu'à certains moments on ne disposait pas de ressources de plongée suffisantes.
Même si les examens internes du projet pilote de sauvetage, dont les rapports Nemrava et Edey, indiquent qu'on ne disposait pas de documentation appropriée relativement à la formation, les preuves documentaires semblent indiquer que le processus de formation à Sea Island était très complet. Pour reprendre les propos d'au moins deux plongeurs, la formation en plongée de sauvetage est la seule véritable formation spécialisée qui leur a été offerte pendant leur travail à la Garde côtière. Ces personnes ont indiqué que dans leurs fonctions précédentes à la Garde côtière, ils s'étaient servis d'aptitudes acquises antérieurement avant d'entrer en poste. De toutes façons, il ressort clairement que pendant toute la durée d'exploitation du projet pilote, les membres de l'équipe de plongée ont fait preuve d'un dévouement remarquable.
La formation qui était donnée aux plongeurs de sauvetage de la Garde côtière était également fournie aux spécialistes en SAR du MDN de l'escadron 442 à Comox et à d'autres organismes publics de plongée. Dans de la correspondance, des représentants de l'escadron 442 ne tarissaient pas d'éloge relativement au matériel de formation et aux séances pratiques. En particulier, les auteurs de lettres de félicitations appuyaient le travail de Mike Carson et de Brian Clements et ils affirmaient qu'ils savaient communiquer avec facilité et efficacité les connaissances qu'ils avaient acquises en plongée respectivement à la Garde côtière et dans les services commerciaux. Les lettres concluaient en les qualifiant "d'excellents instructeurs".
Au fur et à mesure que le projet pilote de plongée de sauvetage continuait de se développer, le centre de coordination des opérations de sauvetage (RCC) en est venu à réaliser que l'équipe de plongée de sauvetage constituait une ressource SAR qui pouvait intervenir plus rapidement que la GRC, les services d'incendie, les services municipaux ou les corps policiers et assurément, plus rapidement que les plongeurs du MDN postés à Esquimalt ou l'escadron 442 de Comox. C'est ainsi que des missions étaient confiées régulièrement à l'équipe de plongée de sauvetage. Les données statistiques fournies par les services SAR de la Garde côtière indiquent que les plongeurs ont été appelés à effectuer environ 91 interventions de 1994 à 2000. De ce nombre, seulement 10 incidents ont été consignés comme étant des missions de sauvetage alors que les autres incidents étaient désignés sous les rubriques plongée de récupération, plongée technique ou autres. Les registres de Sea Island font état de 41 plongées en tout pendant la durée du projet.
Tel que relevé à la suite d'entrevues avec divers plongeurs, une proportion importante du nombre total d'incidents au cours desquels des personnes se sont retrouvées sous l'eau ou risquaient de s'y enfoncer impliquaient des véhicules automobiles tombées dans le fleuve Fraser. Différents gestionnaires de la Garde côtière se demandaient si ce type d'accidents survenus dans le fleuve Fraser relevaient vraiment de la compétence de la Garde côtière. Des membres de l'équipe de plongée de sauvetage ont indiqué qu'ils iraient partout où leurs services seraient requis si cela pouvait permettre de sauver une vie lors d'un incident.
Durant ses entrevues avec les plongeurs, ces derniers ont raconté à l'examinateur nombre d'incidents qui se sont produits avant la mise sur pied du projet pilote de plongée de sauvetage. Dans ces cas, les plongeurs ne possédaient ni la formation ni l'équipement dont disposent les plongeurs de sauvetage. Néanmoins, dans leur grand désir de sauver des vies, les plongeurs plongeaient tout de même sans équipement et sans les connaissances qui font en sorte que les plongées effectuées par les plongeurs de sauvetage ayant la formation requise sont plus efficaces et plus sécuritaires. Dans certains cas, des membres de la Garde côtière ont même utilisé des rochers ou d'autres objets pesants pour les aider à descendre suffisamment en profondeur pour atteindre un véhicule automobile ou une embarcation submergée et déterminer s'il y avait encore des occupants à bord. Cette forte volonté de sauver des vies faisait partie intégrante du projet pilote.
Même si la plongée de sauvetage est par définition une activité risquée, l'examinateur a entendu des témoins lui dire qu'à certains moments les membres de l'équipe de plongée s'exposaient à de très grands risques ou étaient prêts à le faire. L'un des principaux éléments de la formation en plongée est le fait qu'on insiste continuellement sur l'évaluation des risques et sur la sécurité de chacun des membres de l'équipe de plongée. Divers plongeurs auxquels nous avons fait passer une entrevue, ont indiqué que lors de toute mission, des consultations ont lieu sur le site de l'incident entre le commandant sur place et le plongeur lui-même afin de déterminer si ce dernier devrait plonger et la décision est prise à ce moment. Les chefs de l'équipe de plongée, dont MM. Clements et McFarlane et des membres de l'équipe de plongée nous ont souligné qu'il fallait constamment maintenir une discipline stricte afin de s'assurer que les plongeurs ne dépassaient pas les paramètres établis.
Bien que les plongeurs soient conscients de l'importance de veiller à leur propre sécurité, l'examinateur a constaté que dans certains cas le désir des plongeurs de sauver des vies fait en sorte que les plongeurs acceptent de s'exposer à des risques. Par exemple, dans un cas précis, des plongeurs avaient projeté de plonger à une profondeur de loin supérieure aux limites de profondeur établies et dans d'autres cas, ils ont interprété le règlement de telle façon qu'ils se sont exposés à des risques beaucoup plus grands que ne l'autorisent apparemment les règles de sécurité sur la plongée. Ces règles comprennent notamment les règles de Développement des ressources humaines Canada ("DRHC") dont nous ferons état plus loin.
Les prescriptions relatives à la sécurité en matière de plongée énoncées dans le Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail (le "Règlement de DRHC") constituent une préoccupation majeure. La règle 18.48, adoptée en 1998, exige la présence d'une deuxième équipe de plongée sur place lorsqu'il existe un danger d'entrave et ce, avant que le premier plongeur ne s'expose au danger. Un bon nombre de membres de l'équipe de plongée de sauvetage soutiennent que la notion d'entrave renvoie spécifiquement aux risques d'entrave qui surviennent dans le cas où se produit une pression différentielle par exemple près d'un barrage ou d'un émissaire mais à toute éventualité, il s'agit d'une situation où l'eau est en mouvement. C'est pourquoi, les membres de l'équipe estimaient que la règle 18.48 ne devrait pas s'appliquer à la plongée de sauvetage faite dans le cas d'interventions réalisées pour venir en aide aux occupants de bateaux chavirés ou de véhicules automobiles submergés, situation dans lesquelles ces différences de pression ne se produisent pas.
Nous avons recueilli les commentaires de Bruce Townsend, agent chargé de la sécurité de la plongée au MPO, relativement à l'interprétation du Règlement de DRHC. Il a fourni certaines données sur l'examen effectué par le comité interministériel relativement aux modifications apportées au Règlement de DRHC en 1998. Dans le premier cas, il a souligné que la pression différentielle en tant que problème de plongée, était un point qui avait fait l'objet d'une attention particulière du comité au moment de la modification du libellé des règles existantes. Cet aspect devait faire l'objet d'un examen particulier à la suite du décès d'un policier qui avait effectué une plongée à Cambridge (Ontario) et qui avait été coincé à la suite d'un problème de pression différentielle. Le concept d'entrave n'avait pas été abordé spécifiquement jusqu'à ce que les discussions ne s'intensifient quand des membres de la GCC se sont joints au comité peu avant l'approbation du règlement final. L'exigence relative à la présence d'une deuxième équipe de plongée figurant à la règle 18.48 a été ajoutée en raison des préoccupations soulevées par les représentants de la Garde côtière quant à la possibilité d'entrave pour les plongeurs effectuant des plongées de type 2, c'est-à-dire des plongées de sauvetage. Par conséquent, le fondement de la règle 18.48 semble appuyer le fait que la définition du terme "entrave" dans le Règlement précité prévoit la possibilité d'entrave pour les plongeurs dans des bateaux ou des véhicules automobiles submergés.
Les membres de l'équipe de plongée de sauvetage de Sea Island étaient d'avis que même si la règle 18.48 s'appliquait, ils pourraient s'y conformer dans la mesure où une autre équipe de plongée de relève serait dépêchée et communique une HAP antérieure au moment où la réserve d'air du premier plongeur soit épuisée. L'examinateur constate que le Règlement de DRHC ne prévoit pas cette méthode de relève même si le manuel de formation en plongée de sauvetage la prévoit.
En outre, il semble régner beaucoup de confusion quant aux mesures qui étaient vraiment prises relativement à l'équipe de plongée de relève. Il appert que les instructions permanentes du RCC ont été modifiées de façon à ce que chaque fois que l'équipe de plongée de sauvetage était envoyée en mission, une équipe de relève devait automatiquement être déployée à moins que l'équipe de plongée n'indique qu'elle n'en avait pas besoin. Même si nous n'avons pas examiné les registres du RCC à cet égard, il est entendu que cette procédure n'a jamais été suivie et que dans bien des cas, sinon dans tous les cas, aucune équipe de plongée de relève n'était dépêchée, à moins que l'équipe de plongée de sauvetage n'en ait fait la demande spécifiquement. Cette lacune quant au recours approprié à une équipe de plongée de relève est difficile à comprendre compte tenu des risques potentiels auxquels étaient exposés les plongeurs de sauvetage et compte tenu des exigences particulières du Règlement de DRHC.
L'information dont nous disposons relativement au coût du projet pilote a été extraite de divers rapports et dans le cas des coûts envisagés dans le futur, les données nous proviennent d'estimations très approximatives fournies par des personnes qui auraient été chargées de déterminer les coûts éventuels si le programme avait été maintenu.
Dans son rapport établi après la quatrième année d'existence du projet pilote de plongée de sauvetage, M. Brian Wootton, qui était à l'époque l'officier chargé de l'équipe de plongée de sauvetage, indiquait que le coût initial de démarrage du projet, comprenant la formation et l'équipement de rechange, représentait une somme totale de 50 000.00 $. Depuis, le projet a dépensé environ 35 000.00 $ par année au chapitre de l'entretien de l'équipement, de la formation des plongeurs et de l'allocation de plongée de 700.00 $ payée à chaque membre de l'équipe de plongée de sauvetage.
Le rapport faisait également état des "coûts cachés" rattachés à la coordination de la formation et à l'entretien de l'équipement des plongeurs. M. Brian Wootton a estimé que les coûts à ce chapitre équivalaient environ à 60 000.00 $ par année.
Le fait demeure que des efforts étaient faits pour réduire les coûts au minimum. Tel qu'indiqué dans le rapport Nemrava, les plongeurs de la base de Sea Island participaient au projet pilote sur une base volontaire. L'allocation de 700.00 $ par année était payée uniquement aux plongeurs de sauvetage qui étaient des membres d'équipage de l'aéroglisseur. Les membres faisant partie du groupe des officiers de bord ne recevaient pas d'allocation.
En règle générale, très peu de plaintes, sinon aucune plainte, n'ont été reçues relativement au coût du projet pilote de plongée de sauvetage à l'exception du temps d'utilisation de l'aéroglisseur et des autres navires servant à la formation. Chacun des directeurs de la GCC auquel nous avons posé la question, a indiqué que le coût n'était pas le facteur prépondérant qui avait influé sur la décision de suspendre le programme et éventuellement d'y mettre fin. Des préoccupations avaient été soulevées relativement au coût si le projet pilote devait être exploité selon la politique nationale de la Garde côtière et les règles de sécurité.
M. George Horel, directeur du bureau régional du Pacifique pour les opérations de la flotte, n'était pas préoccupé outre mesure par les perspectives d'augmentation du coût du projet pilote de plongée de sauvetage. Il estimait que pour surmonter les difficultés associées au respect de la réglementation en matière de santé et sécurité, il faudrait accroître le nombre de membres de l'équipe de plongée, ce qui aurait évidemment pour effet d'accroître les coûts. Il avait calculé que le coût rattaché à cinq nouveaux employés serait d'environ 400 000.00 $ à 500 000.00 $ par année. M. Horel avait également souligné qu'il était possible que d'autres régions de la Colombie-Britannique et du Canada réclament des services de plongée de sauvetage si la Garde côtière décidait d'implanter un programme national de plongée de sauvetage. Selon lui, cela aurait pour conséquence d'augmenter considérablement les coûts de prestation du service, d'autant plus s'il s'agissait d'un service offert 24 heures sur 24 et sept jours par semaine.
M. Horel a indiqué que la Garde côtière n'avait pas terminé son analyse des coûts sur papier. Il a ajouté qu'il était difficile de dissocier les coûts rattachés au projet pilote de plongée de sauvetage des autres coûts associés à l'exploitation de la station de la base de la Garde côtière de Sea Island, y compris de l'exploitation de l'aéroglisseur.
L'examinateur en vient à la conclusion que le coût n'a pas été un facteur prépondérant dans la décision de suspendre le projet pilote de plongée de sauvetage et d'y mettre fin par la suite mais il reconnaît qu'une analyse approximative des dépenses anticipées avait été effectuée.
3
Nombre d'examens relatifs au projet pilote de plongée de sauvetage avaient été effectués au moment où la décision de mettre fin au projet pilote a été prise en février 2001. Les rapports qui en ont résulté pouvaient être consultés par les hauts dirigeants de la Garde côtière, notamment par les gestionnaires qui assistaient aux réunions du conseil de gestion à Ottawa. Par exemple, Deborah Normoyle, à titre de directrice générale des programmes maritimes, avait lu le rapport d'examen réalisé après 4 années d'existence du projet, avant la réunion du conseil de gestion de novembre 2000, même si elle n'avait pas lu le rapport Nemrava, qui avait été résumé par Mike Henderson lors de cette réunion.
Tel qu'indiqué précédemment, à l'origine le projet pilote de plongée de sauvetage devait durer deux ans. Même si on en avait fait l'annonce en janvier 1995, le projet pilote n'a pas débuté avant le 20 juin 1995, date à laquelle un nombre suffisant de plongeurs avaient terminé leur formation avec succès.
En août 1997, un examen interne était réalisé par Brian Stevens après deux ans d'existence du projet et un rapport était produit. Le rapport passait en revue les cas qui avaient nécessité le recours aux services de plongée de sauvetage, faisait état des vies qui avaient été sauvées et des pertes de vie. En outre, le rapport abordait certaines questions financières, faisait une évaluation subjective de l'efficacité des activités et évaluait le bien-fondé de l'emplacement de Sea Island comme base pour l'équipe de plongée de sauvetage. Essentiellement, M. Stevens en venait à la conclusion que le nombre d'incidents avait été insuffisant pour permettre de faire une évaluation juste et équitable de la capacité de plongée de sauvetage. Néanmoins, l'information qu'on trouve dans l'analyse de M. Stevens est utile. Par exemple, il avait pu déterminer que le délai moyen d'intervention pour toutes les missions de plongée était de 21 minutes et que les délais respectifs d'intervention dans trois cas ayant vraiment nécessité des plongées avaient été de 10, 13 et 22 minutes. Il faisait également observer que l'équipe de plongée avait répondu à sept incidents lors desquels on avait vu des véhicules automobiles tomber dans l'eau ou aperçu des véhicules submergés dans le fleuve. Cependant, dans chacun de ces cas, on avait conclu qu'il s'agissait de véhicules volés et délibérément engloutis dans l'eau à des endroits isolés sur les rives du fleuve.
M. Stevens avait également souligné que l'équipe de plongée de sauvetage avait réussi à maintenir un état d'alerte opérationnelle 99 % du temps avec seulement dix quarts de travail, durant la période de deux ans pendant laquelle aucune capacité de plongée de sauvetage n'était disponible. En conclusion de son rapport, M. Stevens recommandait que le projet pilote soit prolongé de façon à ce qu'on puisse recueillir plus d'information déterminante.
M. Brian Wootton, qui était alors l'officier chargé du projet de plongée de sauvetage, a effectué l'autre examen interne du projet pilote de plongée de sauvetage réalisé au terme de la quatrième année d'existence du projet et produit ce qu'il est convenu d'appeler le rapport de la quatrième année. Dans la lettre qui accompagnait son rapport, M. Wootton soulignait qu'aucun mandat ou cadre de référence n'avait été établi en vue de l'évaluation finale du projet. Par conséquent, il avait fondé son examen sur les critères les plus évidents disponibles, notamment la sécurité des plongeurs, les besoins en plongeurs pour les services SAR et le coût de prestation du service. Le rapport comportait une analyse de diverses expériences opérationnelles.
Dans sa description du dossier opérationnel, M. Wootton indiquait que l'équipe de plongée de sauvetage avait maintenu une capacité opérationnelle de plus de 90 % pendant la durée du projet pilote, soit pendant quatre ans. Il soulignait également que l'équipe de plongée de sauvetage avait pu se rendre sur les lieux de tous les incidents et que jamais un manque de capacité opérationnelle ne l'avait empêché de réaliser une mission.
Dans le rapport de quatrième année, M. Wootton indiquait qu'en décembre 1998 l'équipe de plongée de sauvetage se composait de sept spécialistes du sauvetage et de huit officiers faisant partie de l'équipage de l'aéroglisseur, et il ajoutait par ailleurs que d'autres membres de l'effectif attendaient de recevoir la formation. M. Wootton signalait qu'à ce jour, l'équipe de plongée de sauvetage était intervenue lors de trois incidents mettant en cause des bateaux chavirés et lors de 18 incidents impliquant des véhicules submergés. En outre, dans 13 cas, l'équipe avait effectué des missions en vue de repêcher des personnes tombées de quais ou de bateaux. Enfin, sept recherches sous-marines avaient été réalisées pour trouver des plongeurs autonomes portés manquants et l'équipe de plongée de sauvetage avait réussi à récupérer les corps de trois d'entre eux.
Le rapport de quatrième année examinait également le système de formation et soulignait l'importance d'exercer les plongeurs en leur donnant le plus grand nombre possible de séances pratiques de formation dans l'eau. M. Wootton indiquait que les efforts faits à cet égard étaient satisfaisants. Il faisait également observer que d'autres activités de plongée réalisées par les plongeurs de Sea Island, qui auraient autrement été confiées à des plongeurs commerciaux, avaient permis à la Garde côtière de réaliser des économies considérables. Ces autres activités comprenaient les plongées visant à récupérer des débris et à recouvrer des objets submergés tels que des batteries d'aides à la navigation.
M. Wootton abordait aussi dans son rapport l'aspect des limites opérationnelles, notamment la profondeur de plongée habituelle et il concluait que dans le cadre du projet pilote, la profondeur de 10 mètres représente le profil typique des plongées de recherche et sauvetage. Il admettait que certains incidents se produisent parfois à des profondeurs dépassant 20 mètres, qui est la profondeur maximale admissible en vertu de la politique de la Garde côtière et de la réglementation applicable. Le rapport de quatrième année traitait aussi du temps d'immersion et de la pratique de l'équipe de plongée de ne pas accomplir de mission de plongée si la victime était immergée dans l'eau depuis plus de 90 minutes.
M. Wootton s'est attaché à démontrer la demande au chapitre des services de plongée de sauvetage. Il a mentionné que les eaux entourant la région métropolitaine de Vancouver et le détroit de Georgia sont parmi les plus achalandées au pays et qu'elles enregistrent en un an le plus grand nombre d'incidents de détresse en mer de la région du Pacifique. M. Wootton en concluait que "compte tenu de ces données, les critères de demande sont justifiés, ne serait-ce que pour les fins de l'essai".
Le rapport de quatrième année traitait également de la responsabilité au chapitre de la plongée de sauvetage et de la conformité à la réglementation. M. Wootton concluait qu'il n'existait pas de capacité de plongée de sauvetage, exception faite de ressources limitées de la GRC ou des services d'incendie le long du littoral de la Colombie-Britannique. Il reconnaissait le fait que les agents de la GRC effectuent parfois des plongées de sauvetage mais qu'ils sont souvent désavantagés par les délais d'intervention souvent plus long que le temps de survie potentiel des victimes de noyade. Il ne préconisait pas le recours aux plongeurs commerciaux du fait qu'ils ne disposent pas de la formation appropriée quant à la stabilité des embarcations chavirées ou quant aux applications SAR de façon globale. Le rapport indiquait également que les plongeurs du MDN répondent aux critères d'intervention de sauvetage cependant, M. Wootton soulignait que vu le vaste territoire que doit couvrir le MDN, les délais d'intervention sont plus longs ce qui nuit souvent aux chances de réussite du sauvetage.
Pour ce qui est de la conformité à la réglementation, le rapport ne précise pas ce qu'il en est de la situation eu égard à la conformité au Règlement de
DRHC. M. Wootton soulignait que la Garde côtière avait deux possibilités relativement au projet pilote, elle pouvait soit abandonner toutes les activités de plongée de sauvetage à Sea Island ou adopter le service de plongée de sauvetage. Il recommandait que les services de plongée de sauvetage soient adoptés en permanence à Sea Island et il faisait quelques suggestions quant aux mesures à prendre en soulignant le coût associé à ces mesures.
L'information dont nous disposons ne précise pas comment la haute direction de la Garde côtière a réagi en prenant connaissance du rapport de quatrième année. Nous avons demandé l'opinion des hauts dirigeants de la Garde côtière, y compris celle du directeur de la région du Pacifique, une fois le rapport achevé, cependant, le sort du projet pilote de plongée de sauvetage de Sea Island n'a été décidé que dans le deuxième semestre de l'année 2000.
La question de la plongée de sauvetage a refait surface lors de la réunion du conseil de gestion de septembre 2000. Il s'agissait alors de la première réunion de Mike Henderson dans ses nouvelles fonctions en tant que directeur de la région du Pacifique et de la première réunion également pour Deborah Normoyle à titre de directrice générale des Programmes maritimes. Lors de cette réunion, il semble que le Commissaire de la Garde côtière et d'autres participants à la réunion aient exercé des pressions pour qu'une décision soit prise relativement au sort du projet pilote de plongée de sauvetage. Cependant, il fut résolu de réexaminer la question lors de la réunion de novembre.
Dans l'intervalle, M. George Horel, directeur des Opérations de la flotte dans la région du Pacifique, a décidé de commander un examen du service. Ainsi, le 3 novembre 2000, on a demandé à M. Nemrava, premier lieutenant à bord de l'aéroglisseur rattaché à la base de Sea Island d'effectuer un examen sur la "prestation à long terme de la plongée de sauvetage à Sea Island". Un mandat lui a été confié et on lui a demandé d'achever le projet avant le 15 novembre 2000 de façon à ce qu'un rapport sur l'aspect des relations humaines et des coût puisse être présenté à la réunion du 23 novembre 2000 du conseil de gestion de la Garde côtière canadienne. M. Nemrava a fait preuve de diligence et a réussi à effectuer son examen et à soumettre le rapport dans le court délai qui lui avait été imparti.
Dans l'introduction de son rapport, M. Nemrava précisait que le rapport ne visait pas à évaluer le besoin au chapitre des services de plongeurs de sauvetage, le type de service requis ou la responsabilité de la Garde côtière canadienne de fournir des plongeurs dans le cadre de son mandat. Apparemment, ces questions devaient être traitées par Jon Churchill, directeur intérimaire des Programmes maritimes. Le rapport devait donc porter uniquement sur les aspects relevant des opérations de la flotte.
M. Nemrava amorçait son rapport en abordant la question de la diligence raisonnable, de la santé et de la sécurité et il insistait sur le fait que pour prouver sa diligence raisonnable, l'employeur doit s'assurer que certaines conditions sont remplies. L'employeur doit notamment respecter les exigences de la réglementation, déterminer les risques associés aux activités, fournir et entretenir l'équipement nécessaire, veiller à ce que des procédures écrites soient approuvées et appliquées, établir une politique et des directives en matière de gestion et enfin, s'assurer qu'il dispose d'un nombre suffisant d'employés ayant reçu la formation appropriée et capable d'accomplir les tâches prévues. Le rapport débutait par l'affirmation suivante : "de façon générale, la plongée est l'une des activités professionnelles comportant le plus de risques. La plongée de sauvetage en particulier doit être considérée comme une activité à risque élevé". M. Nemrava faisait aussi référence à un rapport produit en décembre 1996 par le Centre de coordination des opérations de sauvetage (RCC) de Victoria qui traitait des divers facteurs entourant la plongée de sauvetage.
Le rapport Nemrava renvoyait spécifiquement à la partie 18 du Règlement de DRHC concernant la plongée. M. Nemrava soulignait que le manuel de formation en plongée de sauvetage, établi pour utilisation interne à Sea Island, comprenait des procédures détaillées sur les mesures à prendre dans le cas des activités à risque élevé prévisibles et raisonnables mais n'incorporait pas les procédures spécifiques de la partie 18 concernant la plongée de sauvetage. Il concluait comme suit :
«
Les exigences particulières au chapitre de la plongée de sauvetage figurent dans le manuel du Ministère sur les procédures de plongée et dans le manuel de sécurité de la flotte. Entre autres exigences, mentionnons la formation opérationnelle, l'expérience, la composition de l'équipe et les exigences en matière d'équipement. Si ces éléments ne sont pas mis en oeuvre, les membres de la haute direction pourraient éprouver de la difficulté à justifier qu'ils ont fait preuve de diligence raisonnable. L'absence d'une politique à cet égard fait en sorte que les plongeurs doivent interpréter et appliquer la réglementation à leur façon.
» (Traduction libre)
Le rapport poursuivait en faisant état de l'exigence formulée à la disposition 18.48 du Règlement de DRHC. M. Nemrava soulignait à juste titre que le règlement exigeait la présence sur les lieux de l'incident d'une seconde équipe de plongée avant qu'un plongeur de sauvetage ne s'expose à tout risque d'entrave. Il faisait également observer que les plongeurs de Sea Island interprétaient cette exigence en parallèle avec le manuel de formation en plongée de sauvetage qui autorisait une plongée visant à sauver une vie sous réserve qu'une autre équipe de plongée soit en route. Il soulignait que le manuel de formation en plongée de sauvetage n'est pas un document approuvé contrôlé par la Garde côtière. M. Nemrava ajoutait que rien n'indique dans le manuel à quel moment la deuxième équipe de plongée devrait arriver. En d'autres termes, rien d'indique que la deuxième équipe doit arriver sur les lieux de l'accident avant que la réserve d'air du plongeur de sauvetage soit épuisée.
M. Nemrava a souligné que la responsabilité de dépêcher une équipe de plongée de relève pour toutes les missions des plongeurs de Sea Island revenait au RCC de Victoria. Cependant, l'examen des registres des incidents ayant donné lieu à des plongée au RCC pour l'année civile 2000 ne faisait état d'aucune équipe de relève mise sur pied pour appuyer une mission de l'équipe de plongée de sauvetage.
D'autres éléments nous ont confirmé que la deuxième équipe de plongée n'était pas disponible conformément les normes. Cela démontre l'insuffisance flagrante des communication entre les contrôleurs du RCC ou leurs supérieurs et les dirigeants de l'équipe de plongée de sauvetage, ce qui pourrait avoir amené un incident qui serait survenu en contravention du Règlement actuel de DRHC.
Le rapport Nemrava fait également mention d'un deuxième manquement au Règlement de DRHC par l'équipe de plongée de sauvetage. Ainsi, le second plongeur de réserve était habituellement autorisé à entrer dans l'eau lors des interventions réalisées pour des embarcations chavirées et il demeurait près d'une ouverture dans le navire afin de faire glisser le filin de communication et d'amarrage du plongeur de sauvetage dans le bateau immergé. Bien que cette pratique semble sage, elle amène l'épuisement de la réserve d'air du plongeur de réserve pendant qu'il aide son coéquipier et elle contrevient au règlement de DRHC qui interdit au deuxième plongeur de plonger à moins que cela ne soit nécessaire.
Certains membres de l'équipe de plongée de sauvetage ont fait part de leur interprétation du terme "entrave" mais seulement après le dépôt du rapport par M. Nemrava en novembre 2000. Ils ont alors indiqué que le terme entrave fait uniquement référence à la situation dans laquelle se trouverait un plongeur confronté à un problème de pression différentielle causé par le déplacement de l'eau. Tant M. Nemrava que M. Drew Edey, qui a établi le rapport de janvier 2001, estimaient que le terme entrave s'appliquait tant aux situations auxquelles un plongeur est confronté quand il pénètre dans un bateau immergé qu'aux situations de pression différentielle qui sont traitées de façon distincte dans le Règlement de DRHC. L'examinateur a trouvé particulièrement déconcertant le fait qu'un bon nombre de membres de l'équipe de plongée de sauvetage et de partisans de la plongée de sauvetage soutiennent qu'une situation d'"entrave" ne comprend pas la possibilité d'une "entrave" dans un bateau immergé. Ces personnes ont plutôt retenu l'interprétation technique du terme entrave qui viserait seulement les conditions résultant d'une différence de pression causée par le mouvement de l'eau à un barrage ou dans un émissaire ou à proximité. La sécurité est un facteur primordial et même si l'interprétation de l'équipe de plongée de sauvetage est correcte, le fait demeure que le Règlement de DRHC ne fait pas de distinction entre entrave et enchevêtrement et l'examinateur est d'avis que le terme devrait s'appliquer aux deux circonstances.
Le rapport Nemrava traitait aussi de la formation assurée à Sea Island. Il indiquait que le manuel du Ministère de sécurité en matière de plongée ne faisait aucunement mention des exigences au chapitre de la formation et de l'expérience relatives à la plongée de sauvetage. Cependant, tel que mentionné précédemment dans le présent rapport, même en l'absence d'une documentation appropriée relativement à la formation en plongée de sauvetage, les procédures de formation établies par Brian Clements, Mike Carson et Tim McFarlane étaient excellentes et visaient à mettre sur pied une approche méthodique et pondérée relativement aux risques de plongée.
Dans son rapport, M. Nemrava envisageait la possibilité d'utiliser de l'air provenant de la surface par opposition à un appareil respiratoire autonome de plongé et il indiquait que cette recommandation avait également été faite dans un rapport sur la plongée de sauvetage établi par le Centre de coordination des opérations de sauvetage. M. Nemrava concluait qu'il faudrait porter de trois à quatre le nombre de membres de l'équipe de plongée de sauvetage si on décidait de passer à un système d'approvisionnement en mer à partir de la surface car il estimait qu'il faudrait un autre membre d'équipe pour s'occuper du circuit d'alimentation en air. Le niveau de dotation à Sea Island en novembre 2000 n'était pas suffisant pour affecter une personne supplémentaire à l'équipe de plongée. Après avoir discuté de cette recommandation avec Bruce Townsend du MPO, on a indiqué à l'examinateur qu'il était possible d'utiliser la méthode d'alimentation en air à partir de la surface en recourant à l'équipage de 4 membres d'un aéroglisseur.
Dans son rapport, M. Nemrava a aussi abordé la question de la dotation en ressources humaines et il s'est penché sur les diverses options touchant la prestation d'un service permanent de plongée de sauvetage vingt-quatre heures sur vingt-quatre sept jours par semaine (24/7). Il a constaté que le niveau actuel de dotation de Sea Island suffisait tout juste à fournir un service de plongée de sauvetage 24/7. Plus loin, il a souligné que pour garantir le maintien d'un tel service, il faudrait sans doute intégrer aux descriptions de poste de la station de Sea Island une exigence en vertu de laquelle pour devenir membre du personnel de la station de Sea Island, il serait obligatoire de devenir membre de l'équipe de plongée de sauvetage.
Dans le rapport, on envisageait aussi de maintenir la composition actuelle de l'équipe de plongée de sauvetage sur une base volontaire selon son mode de fonctionnement antérieur. M. Nemrava concluait que le maintien du programme dans ces conditions exigerait tout de même la mise en oeuvre d'une politique appropriée, d'un financement et de méthodes de vérification acceptables. Il estimait qu'aucun déboursé additionnel ne serait requis au chapitre du personnel à l'exception du salaire d'un surveillant de plongée. À la lecture du rapport Nemrava, il apparaît clairement que le plus grand danger associé au maintien d'une équipe de sauvetage composée de volontaires d'un point de vue des opérations et de la sécurité réside dans le fait qu'il est possible que des membres de l'équipe de plongée de sauvetage plongent même en l'absence du nombre requis de plongeurs. Il soulignait que le public, les médias et d'autres organismes pourraient exercer de fortes pressions pour que l'équipe de plongée passe à l'action et il citait au moins un incident lors duquel trois membres d'équipage de la Garde côtière avaient perdu la vie alors qu'ils prêtaient secours à une embarcation en détresse à Middle Cove (Terre-Neuve).
Le rapport Nemrava faisait état de solutions de rechange pour assurer la prestation des services de plongée de sauvetage, dont le recours à des plongeurs commerciaux. Plus loin, le rapport faisait référence à un rapport de la GRC qui envisageait la possibilité de fournir des services de plongée et d'établir des partenariats à cet égard avec d'autres organismes comme d'autres corps policiers et des services d'incendie. Les auteurs du rapport de la GRC concluaient que les possibilités étaient plutôt restreintes mais M. Nemrava concluait, à bon droit selon l'examinateur, que de tels partenariats seraient viables soit avec la GRC ou avec d'autres organismes dans la région métropolitaine de Vancouver.
M. Nemrava en venait aux conclusion suivantes :
« Durant la période de cinq ans qu'a duré le projet pilote, une expertise considérable a été acquise en matière de plongée à Sea Island. Le projet pilote a toutefois duré assez longtemps. Le Ministère se met dans une position risquée du fait qu'il n'a pas approuvé la politique et les procédures en vigueur. Une décision doit être prise dès que possible, il faut soit adopter intégralement le programme de plongée comme une activité de la GCC ou sinon se retirer complètement de cette activité. Cependant, la haute direction ne devrait pas estimer qu'il s'agit d'une proposition à adopter (soit un service de plongée de sauvetage 24/7) ou à rejeter complètement. »
Si le Ministère établit une politique claire et que des procédures appropriées sont mises en place, on peut envisager le maintien du service de plongée en continuant de recourir au mode de dotation actuel (à l'aide de volontaires) à Sea Island. Dans le rapport de quatrième année, cette option était présentée comme la meilleure et il faudrait l'envisager sérieusement. S'il adopte cette option, le Ministère maintient l'expertise acquise durant le projet pilote tout en laissant la porte ouverte à l'expansion du service ou à l'élimination ultérieure du service de plongée dans l'avenir, sans pour autant négliger la santé et le bien-être de ses employés et en évitant d'engager la responsabilité du Ministère. (Traduction libre)
En entrevue, M. Nemrava a reconnu qu'il avait offert les deux options à la haute direction de la Garde côtière canadienne. Il a également souligné que, pendant la rédaction du rapport, il avait rencontré Jon Churchill, directeur régional intérimaire des Programmes maritimes, et qu'il avait avisé ce dernier du problème relatif à l'équipe de plongée de relève exigée en vertu du Règlement de DRHC. M. Nemrava se rappelait bien d'avoir mentionné à M. Churchill qu'il était possible de remédier aux divers problèmes décrits dans le rapport et notamment au problème lié à la réglementation.
Enfin, durant l'entrevue, M. Nemrava s'est dit en désaccord avec l'observation selon laquelle la plongée sous-marine ne faisait pas partie du mandat de la Garde côtière. Il a alors déclaré que "s'il faut plonger pour sauver un marin de la noyade alors il faut le faire". Évidemment, il reconnaissait qu'il faut tenir compte des aspects pratiques et des règles pertinentes.
Le dernier rapport, établi par M. Drew Edey, sera abordé dans la partie suivante qui concerne la décision de la Garde côtière de suspendre le projet pilote de plongée de sauvetage puis d'y mettre fin.
3
La décision de suspendre le projet pilote de plongée de sauvetage puis d'y mettre fin officiellement doit être considérée dans la perspective globale de la gestion de la Garde côtière à l'échelle nationale et régionale. La partie qui suit passera en revue le processus de prise de décision relativement à la plongée de sauvetage tant au niveau national que régional. Plus loin, la question des besoins en matière de services de plongée et de la consultation du public à cet égard sera abordée brièvement.
La GCC devrait-elle fournir des services de plongée dans le cadre de son mandat? Cette question fait l'objet d'une controverse depuis plusieurs années. En fait, certaines personnes affirment que la plongée de sauvetage ne fait pas partie du mandat de la GCC dans le domaine de la recherche et du sauvetage. Une recherche documentaire faite dans les dossiers de la GCC à Ottawa révèle que la question à savoir s'il faut accroître ou réduire les services de plongée a embêté plus d'un commissaire de la GCC au cours des années.
John Adams, Commissaire depuis décembre 1998, a été informé du projet pilote de plongée de sauvetage de Sea Island lorsqu'il a visité la côte Ouest pour la première fois. Il connaissait assez bien la plongée et il en comprenait les risques. Il a dit que la question a été soulevée de temps à autre, en particulier à la réunion de septembre 2000 du Conseil de gestion. Il a demandé à M. Henderson, qui participait à sa première réunion en tant que directeur régional, d'examiner ce que la GCC faisait à ce chapitre. Il a dit à ce moment que la question ferait l'objet de nouvelles discussions à la réunion de novembre. Dans l'intervalle, M. Adams a étudié la documentation du début des années 90 et les rapports d'examen produits au sujet du programme pilote. M. Adams a eu un entretien avec M. O'Neil, le président de l'OMI, et celui-ci lui a confirmé que les gardes côtières d'autres pays n'effectuaient pas de plongée de sauvetage.
Interrogé à ce sujet, M. Adams a laissé savoir, comme d'autres personnes à Ottawa, que la plongée de sauvetage intéresse très peu de gens dans l'ensemble de la Garde côtière. Il semble évident que les seuls partisans de la plongée de sauvetage sont sur la côte Ouest, à la base Sea Island de la GCC. Ce manque d'intérêt manifesté à Ottawa et parmi les dirigeants de la GCC en Colombie-Britannique et, apparemment, dans d'autres provinces a probablement eu un effet déterminant sur le sort du projet pilote de plongée de sauvetage à Sea Island. Les imperfections de ce projet pilote auraient pu être corrigées si la haute direction de la GCC avait appuyé l'élaboration d'une politique nationale et admis la nécessité d'utiliser des manuels de sécurité et de formation approuvés. Au contraire, il semble que de nombreux membres de la haute direction aient conclu que la GCC ne devrait pas s'occuper de plongée de sauvetage et que le projet pilote n'avait dès lors aucun avenir.
En l'absence d'un appui solide de l'Administration centrale à Ottawa, d'aide des dirigeants des Programmes maritimes de la Région du Pacifique pour prouver la nécessité du projet pilote, et d'appui des Opérations de la Flotte sur les plans de la politique, du financement et de la dotation, il n'était pas possible de justifier la poursuite de ce projet pilote.
Mme Deborah Normoyle a été nommée directrice générale des Programmes maritimes de la GCC au cours d'une réunion, le 5 septembre 2000. Mme Normoyle a confirmé que la question de la plongée de sauvetage a été soulevée au cours de cette réunion, mais que l'examen détaillé de cette question a été remis à la réunion suivante, en novembre, parce que le bureau régional devait l'analyser plus à fond auparavant. Il reste que l'orientation de la GCC en matière de plongée de sauvetage a quand même fait l'objet d'une courte discussion durant cette réunion du 5 septembre et que la plongée de sauvetage semble n'avoir suscité que très peu d'intérêt à ce moment.
De retour en Colombie-Britannique, le directeur régional Henderson a demandé à George Horel et à Jon Churchill si, d'après eux, la GCC devrait offrir un service de plongée de sauvetage. Tel que mentionné précédemment, M. Horel a commandé la préparation du rapport Nemrava le 3 novembre 2000.
M. Horel avait la responsabilité de la dotation et du financement du projet pilote, mais M. Churchill avait la responsabilité d'évaluer la nécessité d'un programme de plongée de sauvetage, et c'est pourquoi l'avis de M. Churchill à ce sujet présente de l'importance.
Au cours de ses 34 années de service à la GCC, M. Churchill a évolué dans de nombreux champs d'activités de cet organisme, notamment la recherche et le sauvetage, la gestion du personnel de la Flotte, la gestion des emplois des étudiants, les aides à la navigation, la protection des eaux navigables et l'intervention environnementale. Il a mentionné que, lorsqu'il est devenu directeur intérimaire des Programmes maritimes, en avril 2000, il avait remarqué que très peu de rapports étaient produits au sujet du projet pilote de plongée de sauvetage.
M. Churchill se souvient que la question de la plongée de sauvetage a commencé à attirer de l'attention en juillet 2000 et que son sort était pratiquement fixé dès septembre. M. Nemrava n'a pas interrogé M. Churchill au cours de la préparation de son rapport, mais les deux personnes ont discuté deux fois du rapport après sa parution.
Durant l'automne de 2000, avant l'achèvement du rapport Nemrava, MM. Jon Churchill, George Horel et Mike Henderson et d'autres membres de l'équipe de gestion régionale ont tenu des rencontres hebdomadaires et discuté du projet pilote de plongée de sauvetage. Ils ont discuté également du rapport Nemrava après sa diffusion. Les gestionnaires ont pris connaissance des deux options exposées dans ce rapport - mettre fin au programme ou lui consacrer des fonds supplémentaires et l'appui nécessaire pour le consolider - et ils se sont éventuellement ralliés à l'opinion que le programme devrait être annulé.
Un certain nombre de facteurs importants au point de vue du déroulement et de la poursuite du projet pilote de plongée de sauvetage ont été examinés en compagnie de membres de l'équipe de gestion régionale. Ces facteurs n'ont fait l'objet d'aucun rapport ou note de service, mais l'examinateur est convaincu que ces facteurs, exposés ci-après, présentent de l'intérêt et qu'ils ont probablement été pris en considération durant la revue du projet pilote de plongée de sauvetage, ou alors qu'ils auraient dû l'être.
Responsabilité internationale
La Convention SOLAS et d'autres accords internationaux précisent que le Canada, en tant que pays signataire, est censé fournir des services de recherche et de sauvetage sur son littoral. On n'y fait aucune mention précise de la plongée de sauvetage, mais il y est généralement sous-entendu que tous les moyens possibles doivent être pris en vue de sauvegarder des personnes en péril en mer. L'absence de toute activité de ce genre aux États-Unis et au Royaume-Uni semble avoir influencé la GCC. On ne sait pas jusqu'à quel point cet aspect international a été pris en considération par les dirigeants de la GCC, mais la question a été mentionnée durant l'entrevue de l'examinateur avec John Palliser, surintendant du RCC.
Nécessité d'un programme national
La Direction générale des programmes maritimes de la GCC a la responsabilité de créer des programmes par l'entremise desquels la GCC peut fournir ses services aux Canadiens là où ces services sont jugés nécessaires.
Des gestionnaires de la GCC ont laissé entendre qu'il serait nécessaire que des services de plongée de sauvetage soient disponibles dans le cadre d'un programme national. Cela ne signifie pas pour autant que toutes les régions du Canada doivent avoir le même programme à leur disposition au même moment, mais bien qu'il faudrait au moins qu'un programme puisse être appliqué dans toutes les régions. Toutefois, l'avis général était qu'il n'était pas nécessaire de mettre en oeuvre un programme national. En fait, il était évident que les gestionnaires de la GCC craignaient que l'obligation éventuelle d'étendre la prestation de ce service à l'extérieur du Lower Mainland n'entraîne un coût de prestation beaucoup plus élevé que celui du projet pilote.
Ressources humaines
Ce facteur a été décrit dans le rapport Nemrava et par George Horel dans son évaluation de la viabilité à long terme du programme de plongée de sauvetage. M. Horel est directeur régional des Opérations de la Flotte depuis novembre 1998. À ce titre, il est responsable des navires et de leur équipement, de la formation, de la dotation en personnel et de la gestion de la sécurité, au point de vue tant des opérations que de l'établissement des coûts. Son champ de responsabilités englobe les obligations de la GCC relatives à la SAR et aux ressources humaines aux bases de Sea Island et de Kitsilano.
M. Horel a évalué le rapport Nemrava. Lui et Jon Churchill ont rencontré des représentants du ministère du Développement des ressources humaines. M. Horel a tenu compte du nombre de personnes nécessaires pour assurer un service de plongée de sauvetage 24 heures sur 24 et sept jours sur sept et il a conclu qu'il ne serait pas possible de bien doter en personnel une unité de plongée de sauvetage sans que l'équipage ne soit augmenté d'environ 25 %. Il a mentionné la difficulté de composer l'équipage de l'aéroglisseur de la base de Sea Island et de fournir en même temps un nombre suffisant de plongeurs pour satisfaire les exigences de la réglementation de DRHC. Il a mentionné également que même s'il parvenait à trouver un nombre suffisant de plongeurs de sauvetage à court terme, un problème se poserait à long terme si les membres d'équipage de l'aéroglisseur décidaient qu'ils ne veulent plus plonger. M. Horel était également d'avis qu'il serait essentiel d'accroître la période de formation et de mieux tenir les dossiers pour les besoins du programme de plongée de sauvetage envisagé pour la base de Sea Island.
Risque et réglementation de la sécurité
À l'automne de 2000, les contradictions entre les exigences du manuel de formation en plongée de sauvetage et de la réglementation de DRHC étaient au coeur de la discussion sur l'avenir de la plongée de sauvetage. Notons que ces contradictions étaient mentionnées dans le rapport Nemrava, que MM. Horel et Churchill en ont discuté et qu'il s'en est suivi la décision prise à la réunion des 23 et 24 novembre du Conseil de gestion.
Comme nous l'avons mentionné, la réglementation de DRHC ne permettait pas à un plongeur de pénétrer dans un bâtiment submergé sans qu'un autre plongeur soit sur place s'il y a un risque de s'y emprisonner. Cette réglementation avait pour effet de miner la capacité des plongeurs de Sea Island de secourir rapidement une personne emprisonnée dans un bâtiment immergé.
Manque d'expérience et d'équipement
Ce facteur devait certainement être connu des plongeurs de sauvetage et des autres intéressés, y compris les membres du Lower Mainland Advisory Council (LMAC) et de la collectivité maritime de l'Ouest. Les modules de formation et le manuel de formation en plongée de sauvetage avaient nécessité beaucoup d'efforts et, même si des modifications devaient leur être apportées, de nombreux intervenants étaient d'avis que s'abstenir d'utiliser ces documents précieux pour la recherche et le sauvetage semblait un gaspillage de ressources. On ne sait pas si la direction a examiné à fond cette question.
Succès du programme
La plupart des gens sont d'avis qu'on ne peut pas mesurer le succès du projet pilote de plongée de sauvetage simplement en fonction du nombre de vies sauvées, mais il semble évident que le manque de données statistiques a influencé les membres du Conseil de gestion. Dans le compte rendu de la réunion de novembre, il est dit que le Ministère courrait un risque en appuyant un programme peu utile. La question à savoir si les services de plongée de sauvetage sont nécessaires revêt de l'importance et sera examinée dans une autre section du présent document.
Moral de la GCC
Les rapports examinés et les témoignages d'un certain nombre de participants au projet pilote de plongée de sauvetage attestent clairement que les personnes qui s'occupent de la recherche et du sauvetage à la GCC ont un bien meilleur moral lorsqu'elles ont la conviction de pouvoir faire tout ce qu'il est possible de faire pour sauver des vies, y compris par la plongée de sauvetage. Le sens de l'accomplissement et la fierté qui l'accompagne présentent une grande valeur et ce point, qui a été mentionné dans le rapport, ne semble pas avoir été un facteur important dans la décision de la direction, si elle l'a pris en considération. On a avoué, dans des entrevues accordées après coup, que les membres d'équipage d'aéroglisseur de Sea Island partageaient une grande fierté et un bel esprit de camaraderie.
Confiance du public
Le rapport Nemrava publié en novembre 2000 ne semble pas avoir accordé d'attention aux besoins du public ni à la confiance du public à l'égard des services SAR fournis par la GCC. Cette question a été étudiée plus à fond au cours de la préparation du rapport Edey, en 2001, après que le Conseil de gestion eut décidé, en novembre, de mettre fin au projet pilote de plongée de sauvetage.
Il est toutefois évident qu'aucun effort important n'a été déployé en vue de connaître les avis ou désirs du public avant la cessation du projet pilote de plongée de sauvetage. En fait, les avis formulés à l'appui du projet semblent avoir été écartés.
Ce point perçu dans le contexte de la consultation du Lower Mainland Advisory Committee (LMAC) par la GCC le 12 février 2001 sera examiné plus loin.
Plongée de sauvetage et autres administrations
La direction de la GCC a tenu compte de ce qu'il en est de la plongée de sauvetage dans les activités d'autres administrations. Elle savait notamment que les gardes côtières des États-Unis et du Royaume-Uni n'offrent pas ce service. La direction de la GCC le savait depuis longtemps. L'examinateur n'a relevé aucune preuve de la tenue d'une recherche précise à ce sujet, mais l'exactitude des conclusions a été confirmée par des entretiens avec des membres des gardes côtières de ces deux pays. La fourniture de services de plongée de sauvetage par la Gendarmerie royale du Canada, par les corps policiers et par les services d'incendie, y compris en particulier les services d'incendie de Richmond et le ministère de la Défense nationale, a été prise en considération par la direction de la GCC, mais aucun entretien n'a été tenu avec ces organismes en vue de déterminer s'ils étaient disposés à fournir ce service.
Outre les questions susmentionnées, l'un des points les plus importants et difficiles dont il faut tenir compte pour décider si un programme de plongée de sauvetage devrait être offert ou non, ce sont les besoins en services de plongée. Autrement dit, les plongeurs de la Garde côtière, d'autres organismes d'intervention d'urgence et les membres de la communauté maritime, notamment ceux du LMAC, sont d'avis qu'il existe des besoins en services de plongée de sauvetage et que la Garde côtière devrait fournir ces services. Il m'apparaît clairement que la direction de cette dernière n'était généralement pas convaincue de l'existence de ces besoins, et qu'elle estimait que même si les services en question étaient nécessaires, ce n'était pas à la Garde côtière de les fournir.
Presque à l'unanimité, les plongeurs interrogés ont fait savoir avec éloquence et passion que la plongée de sauvetage était un service nécessaire qui devrait être assuré par la Garde côtière, surtout à partir de Sea Island où des navires et des avions amphibies rapides sont disponibles. Ils ont signalé à l'examinateur de nombreux incidents, dont certains s'étaient produits avant la mise sur pied du projet pilote de plongée de sauvetage, et d'autres après, lors desquels leurs compétences avaient été mobilisées pour des activités de sauvetage.
À une entrevue avec environ 12 personnes, à la station de la Garde côtière de Kitsilano, l'examinateur a été informé que des membres du personnel de cette station avaient plongé jusqu'à une voiture submergée, à False Creek le 1er décembre 1994, plus précisément que deux membres de l'équipage du navire d'intervention avaient effectué une plongée rapide, sans scaphandre autonome, pour tenter de déterminer l'état du seul occupant de cette voiture. Lors de la même entrevue, d'autres ont décrit bon nombre de cas de conduite aussi brave mais peut-être risquée. Ce qu'ils voulaient mettre en évidence en les décrivant, c'est que lorsque les plongeurs de la Garde côtière sont convenablement équipés et entraînés, ils peuvent satisfaire à leur propre besoin, et à celui du public, de ne ménager aucun effort pour sauver la vie des occupants du véhicule ou du navire submergé. Sans formation et matériel appropriés, toute tentative pour sauver une vie, qu'elle soit autorisée ou non, est beaucoup plus hasardeuse.
Lorsqu'on soulève la question du nombre de vies épargnées, les membres de l'équipe de plongée de sauvetage soulignent correctement que le fait d'effectuer ce calcul en ne se fondant que sur le nombre de gens qui sont encore vivants n'est pas nécessairement approprié. Le facteur le plus important, surtout de l'avis de ceux qui effectuent réellement les plongées de sauvetage, c'est de pouvoir prendre toutes les mesures possibles et tirer parti de toutes les compétences disponibles pour mener à bien la mission SAR, de façon qu'en fin de compte, ils puissent déclarer haut et fort qu'ils ont fait de leur mieux pour porter secours aux gens et tenter de leur sauver la vie. Cette opinion a été exposée avec beaucoup d'énergie par deux membres de l'équipe de plongée, MM. Chris McKay et David Percy, qui avaient acquis de l'expérience en matière d'incidents nécessitant une intervention, avant et après le lancement du programme pilote. MM. Percy et McKay, ainsi que leurs compagnons, avaient ressenti la fierté qu'on éprouve à bien faire son travail, et éprouvé du chagrin et de la compassion lorsque leurs efforts de sauvetage ne leur avaient pas permis de sauver la vie de quelqu'un.
Les gestionnaires de la Garde côtière, qui ne sont pas en faveur de faire de la plongée de sauvetage une activité de leur organisme, ont tendance à mesurer les risques de cette plongée à la lumière des succès remportés. Tout en reconnaissant que le succès ne se mesure pas nécessairement en fonction des vies épargnées, ils n'en concluent pas moins que le programme de plongée de sauvetage a eu une " utilité marginale ".
Lorsque M. George Horel a demandé à M. Nemrava, en novembre 2000, de rédiger un rapport sur la prestation à long terme d'un service de plongée de sauvetage à Sea Island, M. Nemrava a expressément, et probablement avec raison, laissé à M. Jon Churchill le soin de trancher la question de la nécessité d'un tel service. Il a donc élaboré, à l'intention des Services opérationnels, un rapport sur son examen des besoins en formation et en matériel, de même que sur les possibilités en matière de relations humaines, mais il ne s'est pas demandé s'il y avait vraiment un besoin.
Dès qu'il a reçu le rapport de M. Nemrava, M. Churchill a fait état des besoins en plongée de sauvetage dans sa note de service du 29 novembre 2000 à l'intention de M. Mike Henderson et d'autres, annonçant la suspension du projet pilote de plongée de sauvetage. Il a rédigé cette note de service après avoir eu des discussions avec les directeurs de la Région du Pacifique, et environ une semaine après la réunion du Conseil de gestion, à Ottawa les 23 et 24 novembre. À cause du très court intervalle de temps entre la date de réception du rapport Nemrava et celles de la réunion du Conseil de gestion, et en définitive de la décision de suspendre le programme, on peut penser que M. Churchill n'a pas beaucoup cherché à savoir si des services de plongée de sauvetage étaient nécessaires.
De toute façon, dans le bref rapport qu'il a présenté à M. Henderson, M. Churchill fait observer ce qui suit :
« La raison d'être initiale du projet était d'assurer une intervention maritime rapide en cas de sauvetages sous l'eau. Elle a découlé en grande partie de quelques incidents retentissants survenus au début des années 90. Dès la mise sur pied, ni la Direction générale des programmes maritimes ni la Direction de la recherche et du sauvetage n'ont reconnu ou approuvé le besoin d'une telle intervention, de sorte que celle-ci demeure une activité qui échappe au mandat de base de la Garde côtière.
»
De nos jours, on n'est pas plus certain du besoin pour la Garde côtière d'avoir un service de plongée de sauvetage qu'on ne l'était il y a cinq ans. Même si un tel service s'est révélé précieux à quelques occasions, le Ministère courrait des risques très élevés en adoptant un programme ne disposant pas des ressources nécessaires pour " bien faire les choses. "
M. Churchill fait remarquer ensuite que la Garde côtière ne bénéficie ni des ressources ni de l'appui national qui lui permettraient de maintenir le projet pilote, de sorte que le temps est venu de mettre fin à ce dernier.
Outre le besoin de services de plongée de sauvetage, la probabilité que ceux-ci soient fournis à temps a beaucoup d'importance dans le cas du présent rapport. L'aptitude de la Garde côtière à sauver une vie grâce à ses plongeurs de sauvetage est directement fonction de son aptitude à réagir à temps aux situations d'urgence. Le délai de réaction est tributaire de la distance jusqu'au lieu où un incident s'est produit, de l'existence de poches d'air dans le navire qui a chaviré ou dans l'automobile qui est tombée à l'eau, et du délai de réanimation des personnes qui ont séjourné sous l'eau. Les membres de l'équipe de plongée de sauvetage ont toujours été d'avis qu'ils pouvaient réagir dans un délai acceptable.
Les promoteurs de cette équipe signalent les nombreuses possibilités de tragédie, en particulier dans la région du Lower Mainland ou du détroit de Géorgie. Celles-ci découlent par exemple de la circulation des navires et des hydravions à flotteurs sur le Fraser et sur le bras de mer Burrard, de la circulation aérienne à l'aéroport de Vancouver, et de celle des navires commerciaux, des traversiers et des embarcations de plaisance dans les zones limitrophes. En ce qui a trait à l'intervention en cas d'incidents, l'examinateur estime que les aéroglisseurs sont, à Sea Island, les navires les plus en mesure d'assurer une intervention rapide et souple en cas d'urgences dans le Lower Mainland ou le détroit de Géorgie, lorsqu'on a besoin de faire appel aux services de plongée de sauvetage. Le plus gros des deux aéroglisseurs basés à Sea Island, le SIYAY, se déplace à des vitesses pouvant atteindre 60 noeuds, de sorte qu'il a un rayon d'action plus considérable que celui d'autres navires de surface.
En ce qui a trait à l'existence de poches d'air, l'examinateur a été informé que celles-ci, dans un navire qui a chaviré, peuvent, sur une période relativement longue, offrir beaucoup plus de chances de survie à une personne qui y est emprisonnée. C'est pourquoi dans un tel navire, la possibilité de sauver une vie est accrue d'autant, d'où la nécessité de pouvoir dépêcher sans délai sur les lieux une équipe de plongée de sauvetage. L'examinateur a été avisé en outre qu'il est peu probable qu'une poche d'air existe dans le cas d'une automobile submergée.
La question de savoir s'il y a une chance raisonnable de réanimer une personne emprisonnée sous l'eau peut prêter à controverse. Une personne subira en général des lésions cérébrales dans les quatre minutes après que son coeur aura cessé de battre, mais les progrès médicaux ont prolongé à bien plus de 60 minutes le délai de réanimation éventuel en cas d'immersion dans l'eau. Le succès des efforts de réanimation dépend de facteurs comme la température de l'eau, l'âge de la victime et l'existence d'un ou de plusieurs autres traumatismes. Les membres de l'équipe de plongée de sauvetage de Sea Island ont établi un délai de réaction de 90 minutes en se fondant sur l'hypothèse selon laquelle des personnes submergées au large de la côte de la Colombie-Britannique pourraient être réanimées dans un tel délai. À noter que dans la mesure où l'aptitude à réanimer des personnes ayant séjourné sous l'eau était prise en compte, tout donnait à penser que la direction de la Garde côtière était d'avis que ce délai de réanimation était la norme plutôt que l'exception, et qu'elle mesurait le délai de réaction utile en minutes plutôt que selon une période plus longue.
Comme nous l'avons vu, l'opinion publique, en ce qui a trait au besoin d'avoir des plongeurs de sauvetage, n'a pas été sondée pleinement lors de l'examen, sauf dans une certaine mesure indiquée par divers groupes ayant un intérêt spécial pour les activités de la Garde côtière. Cela dit, il est apparu clairement à l'examinateur que la décision de cette dernière d'annuler le projet pilote de plongée de sauvetage n'a pas tenu compte de la position adoptée par le groupe mis sur pied pour faire connaître l'opinion publique, le LMAC. Celui-ci, qui comprend des résidants du Lower Mainland ayant des antécédents appropriés au chapitre des questions maritimes, visait à aider la Garde côtière à établir ses programmes et ses activités.
Il y a eu des entrevues avec MM. Gary Thompson, président du LMAC, et d'autres membres de ce dernier qui étaient présents à diverses réunions, notamment celle du 12 février 2001 à laquelle a assisté le directeur régional, M. Henderson. M. Thompson a fait état de l'expérience qu'il avait acquise pendant bon nombre d'années dans l'industrie des assurances, ainsi que du travail qu'il avait effectué bénévolement au sein de la Garde côtière auxiliaire et du service SAR. Il a expliqué que le LMAC était un groupe d'intéressés représentant divers secteurs de la communauté maritime, notamment le Conseil régional de la navigation de plaisance, le United Fishermen and Allied Workers Union, l'aéroport de Vancouver et le service d'incendie de Richmond. Grâce à ces personnes, le LMAC est en mesure de faire connaître son opinion sur diverses questions pertinentes aux représentants de la Garde côtière qui ont eux aussi assisté aux réunions.
À la réunion des membres du LMAC tenue le 12 février 2001, on a soulevé des questions relatives aux déplacements des hydravions et à la sécurité nautique dans le District régional de Vancouver. M. Thompson a fait savoir que le LMAC était tout à fait en faveur de la plongée de sauvetage. Vu que ses membres croyaient fermement que celle-ci devait continuer, et que la Garde côtière a pris la décision officielle de mettre fin au programme le 16 février 2001 (quatre jours après la réunion du LMAC, le 12 février), il semble bien que le court processus de consultation publique était en grande partie pour la forme. De plus, il faut noter que même s'il appert que la décision d'annuler le projet pilote de plongée de sauvetage a tout simplement été prise à la réunion du Conseil de gestion qui a eu lieu en novembre 2000, le LMAC n'en a pas été avisé à la réunion du 12 février. En fait, les membres du LMAC ont indiqué que lorsque la séance a été levée, ils ont eu nettement l'impression qu'aucune décision quant au maintien du projet pilote n'avait été prise.
Il y a tout lieu de croire que les décideurs ont pour ainsi dire fait fi de l'opinion très ferme du LMAC lorsqu'ils ont pris la décision de mettre fin au projet pilote et de ne prévoir aucun service de plongée de sauvetage futur dans les activités de la base de Sea Island.
De nombreux membres, de l'équipe de plongée de sauvetage ont fait des déclarations énergiques quant aux attentes du public. Il faut bien admettre que les conseils anecdotiques sont donnés en périodes de forte tension, souvent lorsqu'un enfant ou un autre membre de la famille est submergé dans un véhicule automobile qui est tombé à l'eau ou dans un navire qui a coulé. Mais les plongeurs interrogés ont indiqué qu'à l'arrivée du " gros bateau rouge " sur les lieux, la réaction immédiate est généralement : " Dieu merci, vous êtes ici! Que les plongeurs fassent leur travail! ". L'incapacité d'acquiescer à cette demande soumet à un stress considérable chaque membre de l'équipe de l'aéroglisseur, notamment les plongeurs, et surtout, la population l'accueille avec incrédulité.
D'autres organismes publics, en particulier la Western Marine Community Association, la police locale et les services d'incendie, le Council of BC Yacht Clubs, la Pacific Coast Fishermen's Mutual Marine Insurance Co. et la British Columbia Marine Trades Association (qui représente quelque 300 constructeurs et commerçants de bateaux et d'accessoires, courtiers spécialisés dans les embarcations de plaisance, exploitants de pourvoiries et exploitants de services de plongée) ont indiqué qu'ils approuvaient la poursuite des activités de plongée de sauvetage à Sea Island.
Aussi difficile que puisse être le processus de consultation publique, il ne semble pas que des efforts particulièrement énergiques aient été déployés pour obtenir l'apport du public sur la question de l'avenir de la plongée de sauvetage sur la base de Sea Island. On aurait pu s'attendre à une façon plus officielle d'aborder des intervenants comme la Western Marine Community Corporation, l'Administration aéroportuaire de Vancouver, les autorités municipales de Richmond et de Vancouver, y compris les services de police et d'incendie et autres organismes chargés d'assurer la sécurité sur le fleuve ou sur les eaux de marée du sud de la Colombie-Britannique. Les entrevues menées au cours de l'examen ont révélé un appui énergique accordé au maintien de la capacité en matière de plongée de sauvetage.
Bon nombre des renseignements de base ayant mené à cette décision, prise à la réunion du Comité de gestion tenue en novembre 2000, ont été indiqués plus haut. M. George Horel a reçu le rapport Nemrava par courrier électronique le 17 novembre. Il l'a transmis au directeur régional Henderson et à M. Jon Churchill. Ce dernier a fait savoir que les directeurs de la Région du Pacifique s'étaient réunis avant le départ de M. Henderson pour Ottawa, et qu'ils avaient discuté de la question de la plongée de sauvetage. À ce moment-là, M. Churchill a déclaré qu'à son avis, il n'y avait aucun mandat d'effectuer cette plongée, si bien qu'étant donné les questions " de sécurité " et d'autres facteurs, les participants ont décidé que M. Henderson recommanderait la fermeture du projet pilote.
À la réunion tenue à Ottawa les 23 et 24 novembre 2000, M. Henderson a fait un bref résumé du rapport aux membres du Conseil de gestion, qui connaissaient très bien le projet pilote. Une discussion limitée a eu lieu, mais aucun examen des avantages et des inconvénients. L'examinateur a été informé que la décision reflétait l'opinion du Conseil de gestion selon laquelle la plongée de sauvetage ne faisait pas partie du mandat de la Garde côtière, et ne comportait pas d'analyse de l'à-propos de l'y ajouter.
Le directeur régional Henderson, en faisant rapport à Mme Donna Petrachenko, directrice régionale du MPO, a décidé de commander un autre examen des questions de sécurité entourant la plongée de sauvetage avant de mettre en oeuvre la décision du Conseil de gestion de mettre fin au programme. Par conséquent, bien que le Conseil de gestion ait d'ores et déjà pris cette décision, le 29 novembre 2000, M. Jon Churchill a émis un avis indiquant que le programme était suspendu et qu'aucun plongeur de sauvetage ne devrait dorénavant être autorisé à exercer ses fonctions. C'est à ce moment-là que le RCC a reçu l'ordre de ne pas déployer l'équipe de plongée de sauvetage et le matériel afférent entreposé.
Les circonstances de l'avis initial donné aux plongeurs au sujet de la suspension du programme étaient à déplorer. Il a fallu que l'agent de la Garde côtière chargé du RCC interrompe les activités d'une équipe de plongée qui avait été envoyée en mission SAR à Campbell River. En fait, les ordres de suspension des activités sont arrivés au moment où cette équipe était sur les lieux et se préparait à effectuer une plongée. Il est intéressant de noter que si elle avait effectivement plongé, elle l'aurait fait à des profondeurs beaucoup plus grandes que celles qui sont permises par la réglementation de DRHC ou par le Manuel de formation en plongée de sauvetage.
Conformément au désir du directeur régional Henderson et de Mme Donna Petrachenko d'avoir des renseignements supplémentaires sur les questions de sécurité avant de mettre fin effectivement au projet pilote, M. Drew Edey a été chargé, au début de janvier, de procéder à un examen approprié. L'intention était que DRHC effectue une vérification, mais comme il a refusé étant donné la suspension du programme, M. A.D. Skaalrud a été prié de mener cette vérification et d'évaluer les méthodes de plongée à Sea Island, pour permettre de déterminer si les exigences de sécurité de DRHC étaient respectées.
MM. Edey et Skaalrud ont été présents sur la base du 22 au 24 janvier 2001, et ils ont examiné le matériel, l'entretien, l'administration, la formation initiale des plongeurs et leur formation continue, ainsi que la réglementation et les opérations. Ils ont produit leur rapport conjoint (rapport Edey) le 25 janvier 2001, dans lequel ils ont conclu qu'il n'y avait aucun doute que des lacunes et des possibilités d'amélioration caractérisaient les méthodes courantes du projet pilote de plongée et la réglementation afférente. Tout en faisant état de graves lacunes, le rapport Edey signalait que les exigences de la réglementation actuelle de DRHC sur la plongée de type 2, et en particulier le besoin d'avoir sur les lieux une seconde équipe de plongée, pourraient être satisfaits grâce à des ressources de l'extérieur. En outre, le rapport en question indiquait que la direction devrait évaluer les incidences de la nécessité de retarder les activités de plongée jusqu'à l'arrivée de cette seconde équipe sur l'efficacité du projet pilote.
M. Skaalrud a découvert un certain nombre de lacunes, notamment en matière d'entretien du matériel, de tenue de registres, de formation continue et de conformité aux dispositions réglementaires. Ses conclusions et ses recommandations ont indiqué toutefois que les plongeurs de la station de la GCC avaient déployé des efforts considérables pour que le projet pilote soit exécuté sans danger et efficacement. Toutefois, les articles 18.14 et 18.48 du Règlement de DRHC allaient à l'encontre de la pratique et de la procédure indiquées. De plus, le rapport Edey concluait qu'en apportant des modifications à la procédure et à la documentation actuelles, on pourrait tenter de résoudre les différends et faire des recommandations pour corriger les lacunes administratives et opérationnelles. Rien n'indique au juste comment ce rapport a été distribué après avoir été rendu public le 25 janvier, ou si une discussion subséquente a eu lieu avec le personnel de Sea Island au sujet de chaque point soulevé.
À la réunion du 12 février 2001, à laquelle ont assisté le directeur régional Henderson et six membres du LMAC, le premier a expliqué la position de la Garde côtière, notamment les résultats du rapport Edey. Il a reconnu la rétroaction des membres du LMAC, ainsi que leur appui énergique au maintien d'un service de plongée de sauvetage. Il a reconnu également que M. Gary Thompson, président, et M. Roger Boshier avaient leur franc-parler et insistaient pour un tel maintien. Il a avisé les membres du LMAC qu'il s'agissait d'une décision difficile, et indiqué en outre que la Garde côtière américaine ne s'occupait pas de plongée de sauvetage et qu'au Canada, ce n'était qu'à Vancouver que cette activité était exercée. Il a fait état des questions de santé et de sécurité, et déclaré que la plongée de sauvetage ne faisait pas partie du mandat de la Garde côtière canadienne. En outre, il y a eu un échange de vues au sujet des efforts de plongée de sauvetage du MDN et du délai de réaction nécessaire. À la fin de la réunion, il a fait savoir qu'une décision serait prise dans environ deux semaines.
L'examinateur a interviewé M. Roger Boshier, professeur au département des sciences de l'éducation de l'Université de la Colombie-Britannique et homme d'affaires dans le domaine du sauvetage maritime. M. Boshier justifie de nombreuses années d'expérience dans ce domaine, et il s'intéresse tant aux opérations de sauvetage qu'aux aspects sociologiques de la SAR. Il est un promoteur énergique du projet pilote de plongée de sauvetage, et le processus de prise de décision ainsi que l'annulation qui en a découlé l'ont déçu énormément. Au cours de l'entrevue, il a déclaré que " le fait de consulter la population puis de ne pas tenir compte de l'opinion publique est une tradition bien établie à la Garde côtière et au ministère des Pêches et des Océans ". Sa réaction résultait en partie de son opinion selon laquelle le directeur régional Henderson aurait dû informer les intéressés de son intention de mettre fin au programme de plongée et discuter ouvertement de cette décision. En réalité, du moins de l'avis de M. Boshier, M. Henderson a quitté la réunion du LMAC avec l'impression que les arguments invoqués avaient été convaincants et qu'il prendrait sa décision dans moins de deux semaines. Or il l'a prise quatre jours plus tard. M. Boshier confirme qu'il n'avait pas rencontré M. Henderson avant cette réunion du 12 février, et il déclare qu'il n'était pas au courant de la suspension du programme de plongée en novembre.
Malgré les recommandations des rapports Nemrava et Edey, et la position déclarée du LMAC, une réunion a eu lieu à Sea Island le 16 février, à laquelle M. Henderson a informé les participants de la décision prise le jour même par la Garde côtière de mettre fin au projet pilote de plongée de sauvetage.
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Comme nous l'avons indiqué dans l'introduction du présent rapport, la mort aussi déplorable que tragique de M. Sukhpal Sandhu a donné un très grand retentissement à la décision de mettre fin au projet pilote de plongée de sauvetage. Au cours de l'examen, une foule de questions ont été posées relativement à cet incident, et en particulier au sujet de la réaction de la Garde côtière. Des entrevues ont eu lieu avec le frère de M. Sandhu, Mandip, avec un membre d'équipage et ancien plongeur de l'aéroglisseur de la Garde côtière, de même qu'avec des représentants du service d'incendie de Richmond et du corps de la GRC de Richmond. Ce dernier n'a pu fournir aucun renseignement détaillé, tout comme le bureau du coroner, lors de l'enquête sur la mort de M. Sandhu.
Le mandat prévu pour l'examen ne comprenait pas la tâche d'enquêter en détail sur cet incident, ni d'en arriver à des conclusions sur les nombreuses questions que peuvent encore se poser les membres de la famille de M. Sandhu et d'autres intéressés. Toutefois, les renseignements sur la mort de M. Sandhu ont ici une certaine importance.
La voiture de ce dernier, conduite par lui et contenant aussi une passagère, a franchi la digue située du côté sud du bras moyen du Fraser, tôt le matin du 18 février. Elle s'est retrouvée dans le fleuve, à une distance de 20 à 30 pieds de la rive. Le frère de M. Sandhu, Mandip, a fait savoir que la passagère avait pu s'échapper par le pare-brise brisé et se rendre sans trop de difficulté jusqu'à la rive. Il confirme également que selon les renseignements dont il dispose, la fenêtre du côté du conducteur était ouverte.
Il appert que lorsque les gens du service d'incendie sont arrivés sur les lieux, ils ne savaient pas que la Garde côtière n'effectuait plus de plongées de sauvetage, et ils ont informé les personnes qui se trouvaient sur les lieux que celle-ci enverrait des plongeurs dès son arrivée. Le service d'ambulance et les représentants de la GRC étaient également sur les lieux.
Les comptes rendus fournis par diverses personnes diffèrent quelque peu, mais la GRC a fait savoir qu'un citoyen lui avait téléphoné à 3 h 36. Le registre du RCC indique que la GRC a dépêché l'aéroglisseur au secours d'une voiture submergée, à 3 h 48, et que celui-ci était sur les lieux à 3 h 55.
Mme Julie DeGranpré, spécialiste en sauvetage de la Garde côtière à bord de l'aéroglisseur, a indiqué que la voiture n'avait pas été trouvée lorsque ce dernier est arrivé sur les lieux. Mais grâce à l'aide des gens sur la rive et aux feux de l'aéroglisseur, le véhicule a été rapidement localisé et deux pompiers en tenue de sauvetage maritime ont nagé jusqu'à lui. Bien que ces pompiers aient réussi à attacher des câbles au véhicule pour que celui-ci puisse être ramené sur la rive, ils n'ont pas plongé sous la surface pour tenter d'extraire M. Sandhu. S'ils ne l'ont pas fait, c'est parce qu'ils n'avaient pas le matériel de plongée nécessaire et que la visibilité était nulle; ils se sont apparemment tenus debout sur la voiture avant d'y attacher les deux câbles.
Lorsqu'un plongeur de la GRC est finalement arrivé, environ 40 minutes après le rapport initial, la voiture avait été tirée hors de l'eau.
Cette situation a de quoi perturber M. Mandip Sandhu. Il a déclaré à l'examinateur qu'il aurait peut-être mieux valu qu'aucun représentant de la GRC, du service d'incendie ou de la Garde côtière ne soit présent sur les lieux, parce qu'un spectateur quelconque aurait peut-être plongé jusqu'à la fenêtre de la voiture pour saisir son frère Sukhpal et tenter de l'arracher à la mort.
La confusion quant à savoir qui plongerait et qui ne plongerait pas était inacceptable et extrêmement stressante pour toutes les personnes en cause. Mme DeGranpré, en tant qu'employée de la Garde côtière, ne peut être critiquée pour avoir suivi la directive de cette dernière de ne pas plonger.
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Malheureusement, aucun avis n'a été donné au public et aux autres fournisseurs de services d'intervention d'urgence relativement à la situation du projet pilote de plongée de sauvetage de Sea Island. Cela représente un défaut majeur du processus d'annulation du projet pilote.
Des représentants d'organismes, dont le service d'incendie de Vancouver, le service de police de Vancouver, la GRC de Richmond, l'équipe de plongée de la division " E " de la GRC, le service d'incendie de Richmond et l'Administration de l'aéroport de Vancouver, ont indiqué que la gestion de la Garde côtière ne les avait pas informés officiellement ou ne se souviennent pas d'avoir été avisés de sa décision du 29 novembre 2000 de suspendre le programme. En outre, aucun avis officiel ne leur a été communiqué au sujet de la décision du 16 février 2001 d'annuler le programme. Certains de ces représentants ont précisé qu'ils avaient véritablement appris l'annulation du programme de plongée par des rapports médiatiques publiés après la mort de M. Sandhu survenue le 18 février 2001.
À noter que le programme de plongée a été officiellement annulé le vendredi 16 février et que l'incident Sandhu s'est produit le dimanche 18 février. Par conséquent, il aurait été difficile d'aviser les autres organismes de l'annulation du programme avant l'incident Sandhu. Un avis de suspension aurait pu être émis, il va sans dire, en tout temps après le 29 novembre 2000.
L'absence d'un avis de suspension et d'annulation subséquente du projet pilote de plongée de sauvetage pour le public et autres fournisseurs de services d'intervention d'urgence est très gênante. Comme le programme de plongée fonctionnait depuis le début de 1995, il est très plausible qu'après le 29 novembre 2000, le public et les autres fournisseurs de services d'intervention d'urgence croyaient que des plongeurs de sauvetage de Sea Island étaient disponibles pour assurer des services. Cette attente était évidente alors que la Garde côtière était sur place, à Richmond (Colombie-Britannique), le 18 février 2001, lors de l'incident Sandhu. Julie De Grandpre a précisé qu'à l'exception de certains ambulanciers, la GRC de Richmond et le service d'incendie de Richmond ignoraient que le projet pilote de plongée de sauvetage avait été annulé. Des représentants supérieurs de ces deux organismes ont confirmé qu'ils ne se souviennent pas d'avoir été officiellement avisés de la suspension du 29 novembre 2000 ou de l'annulation du 16 février 2001.
L'équipe de plongée de la division " E " de la GRC représente un autre exemple de l'ignorance de la situation en ce qui concerne le projet pilote de plongée de sauvetage. Le sergent Dennis Erickson, chef de l'équipe de plongée de la GRC, a mentionné qu'en janvier 2001, soit après la suspension du programme mais avant l'incident Sandhu, il avait prévu communiquer avec les plongeurs de la base de Sea Island pour discuter d'exercices coopératifs de formation. Il a appris que le programme avait été suspendu par des rapports médiatiques après la mort de M. Sandhu.
La décision de la Garde côtière de suspendre le projet pilote de plongée de sauvetage a eu pour effet de supprimer un service très utile et attendu pour la sécurité du public. La Garde côtière aurait dû prendre des mesures pour aviser le public ainsi que les autres organisations sur lesquelles ce dernier aurait pu compter pour assurer des services de plongée de sauvetage en remplacement de la Garde côtière.
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Dans le cadre de ses fonctions, l'examinateur est entré en contact avec des organisations d'intervention d'urgence en Colombie-Britannique et ailleurs, notamment Calgary (Alberta), Toronto (Ontario) et les États-Unis, relativement à la plongée de sauvetage. En raison du peu de temps disponible, il n'a pas pu procéder à un examen approfondi des services de plongée de sauvetage qui sont fournis à l'extérieur de la Colombie-Britannique. Par conséquent, il peut arriver que dans cette revue, il ne fasse pas mention des fournisseurs de services de plongée de sauvetage dans d'autres administrations.
Le projet pilote de plongée de sauvetage à la base de Sea Island était unique en ce qu'il s'agissait du seul programme conçu pour assurer des services de plongée de sauvetage d'urgence 24/7, c'est-à-dire 24 heures sur 24, 7 jours par semaine. Cela dit, d'autres organisations ont pendant de nombreuses années assuré des services de plongée de sauvetage, mais selon un horaire réduit. Actuellement, le Centre de coordination de sauvetage peut assurer de tels services, tout comme l'équipe de plongée de la division " E " de la GRC, malgré que les plongeurs de cette division fassent partie de la catégorie officielle des " plongeurs de récupération ". L'équipe de plongée d'urgence de la Colombie-Britannique, basée à Terrace (Colombie-Britannique), peut également fournir ces services.
À noter que le service de police de Vancouver et les services d'incendie de Vancouver et de Richmond n'assurent pas des services de plongée de sauvetage. Même si le service d'incendie de Vancouver ne compte aucun plongeur parmi ses effectifs, il a assuré des services de plongée de sauvetage il y a plus de dix ans, mais parce qu'il éprouvait des difficultés à conserver son équipe, pour des raisons de sécurité et de dotation notamment, celle-ci a été dissoute. Il y a deux ans environ, le service d'incendie de Vancouver a envisagé la possibilité de reconstituer l'équipe de plongée de sauvetage mais a décidé de ne pas le faire parce qu'il craignait de ne pas être en mesure d'avoir en main le nombre suffisant de plongeurs pour se conformer à la norme de sécurité provinciale (CAT). D'autre part, la position du service d'incendie de Vancouver est la suivante : la fourniture de services de plongée de sauvetage dans les eaux de la région de Vancouver relève de la compétence de la Garde côtière et non pas du service d'incendie.
Des entrevues ont eu lieu avec l'officier de l'Aviation canadienne responsable du RCC, le major Patrick McSorley du MDN, ainsi qu'avec John Palliser, surintendant au sein de la Garde côtière.
Actuellement, la fonction de plongée de sauvetage est assurée par des affectations de techniciens en recherche et sauvetage (techniciens SAR) du RCC. Même si le MDN assume principalement la responsabilité des services de recherche et sauvetage (SAR), le RCC est exploité conjointement par lui et la Garde côtière. À l'heure actuelle, le RCC est administré par le major Patrick McSorley du MDN, avec la collaboration de John Palliser, surintendant à la Garde côtière.
La Garde côtière fournit les ressources maritimes, notamment les navires d'intervention, le personnel de coordination des opérations de sauvetage et les services de communications pour les opérations de recherche et sauvetage. Le MDN fournit les ressources aériennes, ce qui comprend des aéronefs à voilure fixe et des hélicoptères Labrador, les techniciens SAR et le personnel de coordination des opérations de sauvetage. Les techniciens SAR sont tous des plongeurs dûment formés et sont assignés au 442e escadron.
Selon le major McSorley, le RCC est mandaté, du point de vue de la plongée de sauvetage lors d'incidents non aéronautiques ou maritimes, pour prêter assistance sur demande aux autorités provinciales et municipales. Aux termes de l'article 4.41 du Manuel SAR national, des unités du MDN et de la Garde côtière, lorsqu'elles ne sont pas appelées à intervenir dans des incidents aéronautiques ou maritimes de recherche et de sauvetage, peuvent être affectées à des incidents humanitaires, officiellement appelés incidents nécessitant une assistance aux autorités civiles, lorsqu'une demande en bonne et due forme a été formulée en ce sens et approuvée par l'officier responsable du RCC. Les incidents impliquant des plongeurs portés disparus ou des véhicules dans les eaux font partie, semble-t-il, de la catégorie des incidents humanitaires.
Au cours de l'été, des techniciens SAR sont disponibles, sept jours par semaine, entre 8 h et 16 h, pour intervenir en cas d'urgence, ce qui comprend les situations d'urgence de plongée. Il est prévu que les techniciens SAR se mettront en route trente minutes après avoir reçu la mission du RCC. En dehors des heures normales de travail en été, des plongeurs techniciens SAR sont disponibles sur appel et devraient se mettre en route dans un délai de 120 minutes après avoir reçu leur mission. Au cours des autres mois, le délai d'intervention est de trente minutes, du lundi au vendredi, entre 8 h et 16 h. Pour les autres périodes, les techniciens SAR sont disponibles sur appel avec délai d'intervention prévu de 120 minutes. Selon le major McSorley, le délai d'intervention moyen en dehors des heures normales de travail est de 55 minutes.
Outre les plongeurs techniciens SAR, on peut également faire appel, si besoin est, aux plongeurs de la flotte de la Marine (" plongeurs de la flotte ") pour intervenir en situation d'urgence. Lorsqu'on ne peut utiliser les services de plongeurs techniciens SAR ou de plongeurs de la flotte, les plongées de sauvetage peuvent être confiées à des plongeurs commerciaux qualifiés. Selon l'actuelle politique du RCC, des plongeurs commerciaux peuvent effectuer des plongées de sauvetage uniquement s'ils se conforment aux règlements de la Commission des accidents du travail et si le personnel de la Garde côtière les informe comme il se doit des dangers potentiels d'une plongée. Présentement, cette condition est difficile à remplir il va sans dire.
L'article 5.66 du Manuel SAR national traite de la question de l'utilisation de plongeurs non militaires. À noter qu'aux termes de cet article, il est loisible au RCC, selon les besoins, d'utiliser les services de plongeurs du ministère des Pêches et des Océans ou de plongeurs de tout organisme provincial ou fédéral disposé à prêter assistance et, en l'absence d'installations gouvernementales appropriées, des installations commerciales.
Auparavant, certains plongeurs techniciens SAR recevaient leur formation de membres de l'équipe de plongée de sauvetage de Sea Island. Selon l'adjudant Steve Glenhill, qui fait partie de la Direction de la sécurité de la plongée, les techniciens SAR suivent maintenant une formation en plongée de sauvetage dans les installations de plongée de la flotte de la Marine canadienne, à Esquimalt (Colombie-Britannique). Outre la formation standard pour les plongeurs de la marine, les plongeurs techniciens SAR peuvent suivre des cours spécialisés, comme l'extraction de survivants prisonniers de navires submergés.
Contrairement aux plongeurs de la Garde côtière, les plongeurs techniciens SAR ne sont pas tenus de se conformer aux normes fédérales ou provinciales en matière d'hygiène et de sécurité, mais plutôt aux normes générales de plongée définies dans les règlements PFC380 et MCAFC 2605 des Forces canadiennes. D'autre part, selon l'adjudant Glenhill, des règlements précis sur la plongée de sauvetage sont énoncés dans les Instructions permanentes d'opération pour les plongeurs techniciens SAR. Ces instructions ont été élaborées à partir du Manuel de plongée de sauvetage rédigé par des membres de l'équipe de plongée de sauvetage de Sea Island.
Outre ses propres moyens d'intervention d'urgence, la Garde côtière a recours aux services de nageurs-sauveteurs dans la Région du Pacifique. Ces nageurs utilisent des tenues de plongée, des palmes, des masques et des tubas mais non pas du matériel de plongée. Par conséquent, ils ne sont pas en mesure d'assurer des services de plongée de sauvetage.
Une entrevue a été menée avec le sergent Dennis Erickson, chef de l'équipe de plongée de la division " E " de la GRC (" équipe de plongée de la GRC ").
L'équipe de plongée de la GRC existe depuis environ 1977 et est mandatée pour effectuer des plongées de recherche et de sauvetage dans le cadre d'enquêtes de la GRC. Même si la GRC n'a pas pour mandat spécifique d'assurer des services de plongée de sauvetage, ses membres sont disponibles sur appel pour fournir de tels services et prêteront assistance à tout organisme qui en fait la demande.
Le sergent Erickson est le seul membre à temps plein de l'équipe de plongée de la GRC, les autres étant des membres réguliers de la GRC appelés à intervenir sur appel. L'équipe comprend un maximum de quarante-cinq membres (elle en a actuellement trente), répartis entre six régions en Colombie-Britannique, soit l'île de Vancouver, Prince George, Kamloops, Kelowna, le secteur de Kootenay et le sud de la province. Chaque équipe a un chef.
Lorsqu'on a besoin des services d'une des équipes de plongée de la GRC, on communique avec le chef compétent et des membres de l'équipe sont dépêchés sur les lieux. Plusieurs membres de l'équipe affectée au sud de la province ont du matériel de plongée dans des véhicules de la GRC qui sont à leur disposition en tout temps pour une intervention plus rapide en cas d'urgence.
Seuls les plongeurs agréés sont autorisés à faire partie de l'équipe de plongée de la GRC. La formation, donnée à Regina ou dans cette région, comprend la plongée à l'intérieur de navires chavirés ou d'automobiles submergées. Une fois la formation terminée, les plongeurs sont tenus de s'exercer au moins une journée par mois et de subir une requalification d'une semaine une fois par an. L'équipe de la GRC doit se conformer non seulement aux normes sur la sécurité des plongeurs de DRHC mais également à ses propres Instructions permanentes d'opération qui, selon le sergent Erickson, sont encore plus rigoureuses que les normes de DRHC.
À l'heure actuelle, la GRC utilise du matériel de plongée autonome. Selon le sergent Erickson, d'ici la fin de juin 2001, l'équipe de plongée de la GRC aura été formée à 75 % à la plongée avec matériel alimenté en surface. La GRC prévoit faire l'acquisition du matériel nécessaire de plongée alimenté en surface au cours de l'été ou de l'automne 2001.
Nous avons mené des entrevues avec Maurie Hurst, gestionnaire du bureau régional du PEP à Terrace et Dave Jephson, chef de l'équipe de sauvetage nautique SAR de Terrace.
L'équipe de sauvetage nautique SAR se compose de bénévoles qui assurent des services de sauvetage nautique, y compris des services de plongée de sauvetage sur appel. Lorsqu'elle reçoit une demande de la GRC ou d'un autre organisme provincial et sous réserve de l'approbation du PEP, l'équipe SAR nautique de Terrace intervient dans des situations de plongée à n'importe quel endroit dans la province. Selon les directives en vigueur, l'équipe de plongée intervient uniquement si un plongeur agréé de la GRC se trouve sur place. Les membres de l'équipe proviennent de la collectivité locale, du service d'incendie et de la GRC. La formation est assurée à l'interne par Dave Jephson ainsi que par des membres de l'équipe de plongée de sauvetage du service d'incendie de Calgary et, dans certains cas, par la firme Dive Rescue International du Colorado. L'équipe mène des exercice d'entraînement au moins douze fois par année et est assujettie aux règlements sur la sécurité de la Commission des accidents du travail de la Colombie-Britannique.
Une entrevue a eu lieu avec M. Dave Avramenko, coordonnateur du sauvetage nautique au service d'incendie de Calgary.
Le groupe de sauvetage nautique du service d'incendie de Calgary est en mesure d'assurer, tous les jours 24 heures sur 24, des services de plongée de sauvetage à Calgary et dans les environs. L'équipe a été appelée à intervenir dans divers incidents en Alberta et en Colombie-Britannique. La GRC verse des frais de demande d'intervention au service d'incendie de Calgary pour la prestation de services de plongée de sauvetage hors de sa juridiction.
Le groupe de sauvetage nautique compte 54 plongeurs formés répartis entre quatre sections, ce qui en fait la plus importante équipe de plongeurs formés en Amérique du Nord. Les plongeurs sont dépêchés sur les lieux d'intervention par l'un des trois postes d'incendie de la ville de Calgary.
Les membres de l'équipe de plongée reçoivent tous une formation sur la plongée de sauvetage de la firme Dive Rescue International ainsi qu'une formation au sauvetage dans les glaces, à la plongée sous la glace et à la plongée FUM. Les plongeurs sont assujettis aux règlements de l'Alberta sur les accidents du travail. Lorsqu'une équipe de plongée de sauvetage est dépêchée sur les lieux d'intervention, une équipe de soutien est normalement envoyée d'une des autres stations.
Une entrevue a été menée auprès du sergent Stephen Henkel, chef de l'équipe de plongée de l'équipe de récupération sous-marine, qui est rattachée à l'unité maritime du service de police de Toronto (" équipe de récupération sous-marine ").
Selon le sergent Henkel, Toronto est la seule ville en Ontario qui a une équipe combinée de recherche et de plongée de récupération. Semblable à l'équipe de plongée de la division " E " de la GRC, l'équipe de récupération sous-marine de Toronto a pour mandat principal d'effectuer des plongées de recherche et de récupération mais, sur demande, se livre à des opérations de plongée de sauvetage. Des opérations de plongée sont exécutées dans le port de Toronto, des rivières locales, des étangs, des réservoirs, des stations de traitement d'eau et d'épuration des eaux d'égout et, parfois, à l'extérieur de la région de Toronto.
Les onze plongeurs de l'équipe sont répartis entre quatre sections qui forment l'unité sous-marine et en tout temps, au moins un plongeur peut être affecté à l'une d'elles. Les plongeurs qui ne sont pas de service demeurent disponibles pour participer à des activités de plongée sur appel.
L'unité maritime intervient au moyen d'un de ses douze navires d'intervention. Les délais d'intervention des plongeurs de service est d'environ trente minutes, suivant l'endroit d'où provient l'appel. Les plongeurs sur place utilisent principalement des systèmes alimentés en surface.
Les membres de l'unité de récupération sous-marine de Toronto reçoivent actuellement leur formation au collège Seneca, en Ontario. La formation sur les systèmes alimentés en surface a été dispensée par des plongeurs de la Marine canadienne. À l'avenir, on envisage pour les membres une formation avec les Life Guard Systems de New York, qui donnent des cours sur le déploiement rapide dans un petit et grand rayon d'action et sur la désincarcération.
Les membres de l'unité de récupération sous-marine de Toronto sont considérés comme des plongeurs commerciaux, aux termes de la législation ontarienne en matière d'hygiène et de sécurité au travail, et sont donc tenus de suivre les normes applicables.
Le sergent Henkel précise qu'un groupe de travail interpolicier s'est réuni en février 2001 pour discuter d'une formation standardisée et de normes de sécurité à l'intention des policiers-plongeurs. Le besoin perçu de telles normes découle en partie de l'incident au cours duquel un policier-plongeur est mort à Cambridge (Ontario).
D'autre part, le sergent Henkel indique que l'Unité de récupération sous-marine de Toronto est en train de préparer une demande de subvention dans le cadre du Fonds des nouvelles initiatives (FNI) auprès du Centre SAR national. Les subventions reçues doivent servir à l'acquisition de matériel additionnel et à l'augmentation du nombre de membres de l'équipe de plongée de façon à développer la capacité de recherche et sauvetage.
Ce processus d'examen ne comprenait pas de revue exhaustive des services de plongée et de sauvetage offerts par les services de police et d'incendie aux États-Unis. Les recherches à cet égard ont consisté en la visite de sites Web dans le domaine de la plongée et en des entrevues auprès des responsables de la Garde côtière des États-Unis. Elles ont révélé qu'en général, les services de police ou d'incendie ou les deux assurent des services de plongée de sauvetage. Par exemple, la patrouille du port de Seattle et le service d'incendie de cette ville fournissent des services de plongée d'urgence. La Garde côtière des États-Unis n'offre pas de services de plongée de sauvetage.
Des entrevues ont eu lieu avec le lieutenant-commandeur Andrew Connor, chef adjoint de la Direction SAR pour le 13e district (Nord-Ouest Pacifique) et avec le lieutenant Ed Price, gestionnaire du Programme de plongée à la Garde côtière américaine (USGC).
Selon ces personnes, le mandat de l'USCG n'a jamais compris la fourniture de services de plongée de sauvetage à proprement dit. Dès 1997, l'USGC a été priée d'envisager la possibilité de fournir de tels services et a déterminé que leur coût à l'échelle nationale serait prohibitif. La revue de 1997 a fait suite à la mort de membres d'équipage du bateau de pêche Heather Lynne II qui sont demeurés prisonniers sous la coque chavirée, au large des côtes de Cape Anne (Massachusetts) en 1996. Dans sa revue, la Garde côtière a mentionné que des 50 000 cas de recherche et sauvetage ou presque recensés en 1995, 6 seulement mettaient en cause des bateaux chavirés.
À l'heure actuelle, l'USGC compte six équipes de plongée : trois sont affectées à des brise-glaces dans l'Arctique et les trois autres, à des baliseurs à Hawaii et à Guam. Même si le Manuel SAR national des États-Unis prévoit des services de plongée de sauvetage dans certaines circonstances, le lieutenant Connor a mentionné que depuis ses neuf ans de services avec l'USCG, il n'a jamais été témoin d'une intervention de l'USCG dans un incident de plongée.
Les responsables interviewés ont attiré l'attention sur le mandat de l'USCG qui est énoncé dans le Manuel SAR national des É.-U. À la section 6.A, chapitre 6, Appendice de la Garde côtière des É.-U. au Manuel SAR national, il est mentionné ce qui suit :
« La Garde côtière, même si elle n'est pas mandatée pour mener des sauvetages sous-marins, a la responsabilité d'aménager, d'entretenir et d'exploiter des installations pour promouvoir la sécurité en haute mer et dans les eaux territoriales américaines (en surface et en profondeur). Traditionnellement, la Garde côtière a prêté assistance aux personnes en détresse partout et chaque fois qu'il était possible de le faire. La responsabilité vise en outre les sous-marins civils affectés à des missions scientifiques, industrielles ou autres, les navires chavirés ou immergés et les aéronefs qui se sont abîmés en mer et dans lesquels des personnes peuvent être prisonnières.
» (traduction libre)
Pour ce qui concerne des personnes prisonnières de bateaux chavirés, la section 6.C prévoit ce qui suit :
« Les personnes prisonnières de navires chavirés ou dans des compartiments (y compris les automobiles( sont en grand danger et posent un risque grave pour la sécurité des intervenants SAR (...) Les ressources d'intervention SAR de la Garde côtière peuvent comprendre des SRU dont font partie des nageurs-sauveteurs. Le sauvetage des personnes emprisonnées sous l'eau doit tenir compte en tout point de l'évaluation et de la gestion des risques. La situation pourrait facilement présenter un risque tel qu'il serait imprudent de mettre en danger le personnel de la Garde côtière pour sauver la vie de personnes en péril.
» (traduction libre)
Pour ce qui concerne l'utilisation des services de plongeurs pour sauver les personnes prisonnières de navires chavirés, la section 6.C.2. prévoit ce qui suit :
" Des plongeurs peuvent participer au sauvetage des personnes prisonnières d'un navire chaviré. De nombreux organismes locaux et d'État ont des équipes de plongée.
Les seules unités de la Garde côtière qui ont des plongeurs se trouvent à Seattle (brise-glaces), ainsi qu'à Honolulu et à Guam (baliseurs) (...) La référence a) mentionne ce qui suit : " Dans le cas des opérations de plongée destinées à appuyer des missions de la Garde côtière, les commandants d'unité utiliseront en général les services de plongeurs (agréés) de la Garde côtière (...) Toutefois, dans certaines situations où des services de plongeurs sont requis, il se peut que l'équipe de plongée de la Garde côtière ne soit pas disponible. Le commandant de l'unité demandera alors l'assistance d'autres plongeurs militaires, de plongeurs commerciaux agréés ou, par ailleurs, d'autres plongeurs professionnels, comme des policiers-plongeurs locaux, en suivant la filière locale appropriée (...) "
(soulignement ajouté à dessein) (traduction libre)
La Marine américaine assure la formation des plongeurs de l'USCG à Panama (Floride). Selon le lieutenant Price, la formation de la Marine ne comprend pas précisément les compétences en plongée de sauvetage, mais plutôt une variété de compétences en matière de recherche.
Les procédures de sécurité de la plongée de l'USCG proviennent du Manuel de plongée de la Marine des É.-U. ainsi que du Manuel des politiques et des procédures de plongée de la Garde côtière. Aux termes de l'exemption concernant la plongée pour la sécurité publique, les plongeurs de l'USCG sont exemptés de l'application des règlements américains en matière d'hygiène et de sécurité au travail.
Nous avons interrogé M. Bill Smith, gestionnaire principal des opérations pour la Maritime and Coast Guard Agency qui a la responsabilité de fournir des services de recherche et de sauvetage maritimes civils. La Maritime and Coast Guard Agency n'a présentement pas de mandat de plongée de sauvetage et en conséquence, n'a pas de plongeurs de sauvetage.
Le mandat de la Maritime and Coast Guard Agency comprend les éléments suivants : élaborer, promouvoir et appliquer des normes élevées de sécurité; minimiser les pertes de vies parmi les marins et les utilisateurs des régions côtières; répondre aux urgences maritimes 24 heures par jour et minimiser le risque de pollution de l'environnement marin par les navires et là où la pollution se produit, minimiser l'impact sur les intérêts du R.-U. L'organisme a plusieurs sous-centres de sauvetage maritime, six principaux et douze annexes.
On nous dit que l'organisme, dans le cas d'une urgence nécessitant des plongeurs, demande l'aide des plongeurs de la police locale. En plus des plongeurs de la police locale, l'organisme peut demander l'aide des plongeurs de la Marine Royale.
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Le présent examen n'a pas pour mandat de déterminer si des services de plongée de sauvetage devraient être fournis et par quel organisme ils devraient l'être. Cela étant dit, diverses possibilités, en ce qui concerne les services de plongeurs de sauvetage, ont soit été discutées directement ou sont devenues évidentes lors des consultations avec les représentants de la Garde côtière et les représentants principaux d'autres fournisseurs de services d'intervention d'urgence.
En bref, il semble qu'il y ait trois plans d'action possibles que la Garde côtière pourrait adopter en ce qui concerne la prestation de services de plongée de sauvetage. Les voici :
- Premièrement, la Garde côtière pourrait ne rien faire en ce qui concerne sa politique actuelle sur la plongée de sauvetage
- Deuxièmement, la Garde côtière pourrait essayer de créer un genre d'entente de collaboration avec d'autres fournisseurs de services d'intervention d'urgence pour fournir des services de plongée de sauvetage prévoyant que la Garde côtière fournirait, au minimum, un navire/aéroglisseur d'intervention
- Troisièmement, la Garde côtière pourrait rétablir le projet pilote de plongée de sauvetage sous une nouvelle forme en tant que programme permanent.
La Garde côtière pourrait décider de ne pas rétablir le projet pilote de plongée de sauvetage sous quelque forme que ce soit et de ne pas prendre de nouvelles mesures en ce qui concerne la plongée de sauvetage en général.
La cessation du projet pilote de plongée de sauvetage a éliminé un service qui ne peut pas être facilement fourni pas les fournisseurs de services de plongée de sauvetage qui restent. Même si un examen détaillé des fournisseurs de services de plongée de sauvetage en Colombie-Britannique n'a pas été effectué, il semble que les services de plongée de sauvetage ne soient maintenant disponibles que par l'entremise du RCC, de l'équipe de plongée de sauvetage de la division " E " de la GRC et, jusqu'à un certain point, de groupes volontaires de plongeurs dans d'autres secteurs, notamment l'équipe de sauvetage maritime SAR de Terrace (faisant partie du PEP). Comme nous l'avons dit plus tôt dans ce rapport, la police municipale et les services d'incendie dans le Lower Mainland n'ont pas de services de plongeurs.
Même si on tient compte de l'existence des autres fournisseurs de services de plongée de sauvetage, l'élimination du projet pilote de plongée de sauvetage a diminué la capacité de sauvetage maritime dans le Lower Mainland et dans les autres régions qui font partie du secteur d'intervention des aéroglisseurs de Sea Island. Cette diminution de la capacité de la plongée de sauvetage est le résultat de plusieurs facteurs y compris les suivants :
-
augmentation du temps d'intervention résultant du manque d'une équipe de plongeurs sur alerte 24 heures par jour, 7 jours par semaine;
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augmentation du temps d'intervention attribuable à la situation physique des plongeurs de sauvetage (par exemple, les techniciens en SAR sont envoyés à partir de Comox et les plongeurs de la GRC sont envoyés de plusieurs endroits);
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diminution de la disponibilité des plongeurs de sauvetage qui ont reçu une formation spécialisée pour l'extraction de survivants des automobiles et des navires chavirés.
Comme nous l'avons déjà mentionné, les techniciens en SAR qui reçoivent leurs affectations du RCC sont disponibles sur une base d'intervention de 30 minutes de 0800 à 1600 heures, sept jours par semaine lorsque l'horaire d'été est en vigueur. Selon l'horaire régulier, ils sont disponibles aux mêmes heures du lundi au vendredi. En tout autre temps, les plongeurs techniciens en SAR sont disponibles sur appel avec un délai d'intervention d'au plus 120 minutes. Les équipes de plongée de la division " E " de la GRC, situées dans six régions de la province, peuvent effectuer des plongées de sauvetage sur appel. La GRC n'a pas d'équipe de plongée à temps plein, elle appelle les plongeurs au besoin. Il faut se rappeler que la GRC considère ses plongeurs comme des plongeurs de récupération plutôt que des plongeurs de sauvetage mais ils aident quand même lors d'une opération de sauvetage, lorsque la chose est possible.
De plus, avec l'élimination du projet pilote de plongée de sauvetage à Sea Island, il semble que les temps d'intervention aux incidents nécessitant des plongeurs de sauvetage dans le Lower Mainland augmenteront. Il est intéressant de considérer qu'il y a un plus grand besoin de services de plongée de sauvetage dans le secteur du Lower Mainland que dans d'autres secteurs en raison du volume élevé de trafic maritime et routier dans les environs des étendues d'eau locales. Les plongeurs techniciens en SAR sont envoyés de Comox sur l'île de Vancouver et les plongeurs de la division " E " de la GRC de plusieurs endroits. Les plongeurs de sauvetage de Sea Island pouvaient intervenir plus rapidement aux sauvetages dans le Lower Mainland et dans les environs qui les plongeurs de ces organismes.
La Garde côtière pourrait envisager de travailler à titre d'organisme responsable avec d'autres fournisseurs de services d'intervention en cas d'urgence, y compris les services de police et d'incendie, pour élaborer un système grâce auquel des services de plongée de sauvetage sont fournis en combinant les efforts. L'examinateur comprend que les questions de compétence rendraient une telle entente de collaboration difficile, mais celles-ci ne devraient pas nous empêcher de faire des efforts à cet égard.
Une des questions importantes soulevées lors de différentes discussions avec la gestion de la Garde côtière, notamment les discussions avec George Horel et Jon Churchill, était la dotation. Ces personnes croient que, vu les niveaux actuels de dotation aux bases de la Garde côtière de Sea Island et de Kitsilano, la Garde côtière ne pourrait pas fournir des services de plongée de sauvetage 24 heures par jour, 7 jours par semaine tout en se conformant en même temps aux normes de sécurité des plongeurs du DRHC. En particulier, le fait que les plongeurs de sauvetage n'ont pas pu se conformer à l'exigence d'avoir une équipe de plongée de relève dans les cas d'emprisonnement possible était en cause.
Jon Churchill a souligné que la Garde côtière a un bassin d'environ trente employés qui pourraient être formés comme plongeurs de sauvetage alors que les services d'incendie locaux peuvent compter sur un bassin de plus de mille pompiers. Cela soulève l'argument évident que le personnel requis pour les services de plongée de sauvetage serait fourni plus facilement par les services de police ou d'incendie.
La prestation de services de plongée de sauvetage par les services d'incendie locaux, la GRC ou la police municipale a été discutée avec les représentants de ces organismes. Il est évident que le service d'incendie de Vancouver, la police de Vancouver, le service d'incendie de Richmond et l'équipe de plongée de la division " E " de la GRC ne prévoient pas actuellement d'inclure la plongée de sauvetage dans leur mandat. Il ne faut pas s'étonner d'apprendre que pour les services de police et d'incendie, c'est une question d'argent. Un autre point relié, surtout pour les services de police et d'incendie municipaux, est qu'en créant une équipe de plongée de sauvetage ils pourraient créer une obligation de fournir des services d'urgence à l'extérieur de leur juridiction. Encore une fois, à la lumière de l'exemple du service d'incendie de Calgary, où l'équipe de cet organisme est payée pour intervenir à l'extérieur de leur juridiction, la question de la juridiction ne semble pas insurmontable.
Tel que mentionné dans ce rapport, les services de police et d'incendie fournissent des services de plongée de sauvetage aux États-Unis et au Royaume-Uni.
Selon l'examinateur, un compromis raisonnable serait de créer un système dans lequel les plongeurs de la Garde côtière à la base de Sea Island demeuraient impliqués dans la prestation de services de plongée de sauvetage, même si cela signifie de ne pas fournir des services de plongée 24 heures par jours, 7 jours par semaine. Ce compromis pourrait être réalisé en utilisant les plongeurs des façons suivantes :
- Les plongeurs de la Garde côtière à Sea Island pourraient, comme ils l'ont fait pour les plongeurs du MDN, former des plongeurs de sauvetage pour d'autres organismes, comme par exemple les services locaux de police et d'incendie.
- Une fois que les autres autres organismes ont atteint la capacité suffisante de plongée de sauvetage, les plongeurs de la Garde côtière pourraient soit intervenir en tant qu'intervenants principaux, les plongeurs des autres organismes ayant un rôle de soutien, ou encore intervenir à titre d'intervenants secondaires.
- Dans tous les cas, les navires de la Garde côtière pourraient être utilisés pour transporter les plongeurs de sauvetage des autres organismes aux sites des incidents.
Continuer l'existence de l'équipe de plongée de sauvetage à Sea Island, même dans une capacité plus limitée, assurerait que l'expertise acquise par les membres de cette équipe est préservée.
Le sujet de la collaboration entre la Garde côtière, le service d'incendie de Richmond et la GRC a été soulevé dans des discussions récentes entre les représentants de la base de Sea Island de la Garde côtière, le service d'incendie de Richmond et l'Administration aéroportuaire de Vancouver. En particulier, ces organismes ont discuté de la possibilité de la création, en collaboration, d'une installation de formation pour la lutte contre les incendies située à Sea Island. Les avantages de cette installation augmenteraient la capacité d'intervention de lutte contre les incendies lors d'un incendie dans un aéronef et réduiraient les dépenses de formation (personnel, y compris les hôtesses de l'air qui sont présentement formées à l'extérieur). Même si ce n'est pas directement relié à la question des services de plongée de sauvetage, le fait que la création d'une installation de formation en collaboration a été discutée entre ces groupes est intéressant. Il est concevable qu'une telle installation pourrait élargir son mandat pour inclure la formation des plongeurs de sauvetage.
Une autre option s'offre : la Garde côtière pourrait ressusciter le projet pilote de plongée de sauvetage à titre de programme national mis en oeuvre à un niveau régional. Avant d'établir la plongée de sauvetage à Sea Island à titre de programme national, deux conditions clés doivent être remplies.
Premièrement, si la Garde côtière décide d'établir la plongée de sauvetage comme programme national, une politique nationale détaillée au sujet de la prestation de ce service doit être élaborée. Une politique détaillée est nécessaire pour s'assurer que tout est clair dans l'esprit des autres fournisseurs de services d'urgence et dans les rangs de la Garde côtière à savoir si des services de plongée de sauvetage seront fournis et comment. De plus, le besoin d'une politique nationale est impératif à la lumière des constatations de l'examinateur sur le fait que l'absence d'une politique nationale a créé beaucoup de difficultés en ce qui concerne le maintien de l'appui à l'égard de la plongée de sauvetage à la Garde côtière.
Deuxièmement, à la lumière des rapports préparés pour la Garde côtière sur le projet pilote de plongée de sauvetage, le programme de plongée ne pourrait pas être institué sur les mêmes bases, avec les mêmes procédures et niveaux de dotation qu'à l'étape du projet pilote. Si la plongée de sauvetage doit faire partie du mandat de la Garde côtière, les recommandations formulées dans les rapports de Jeff Nemrava et de Drew Edey doivent être mises en oeuvre. Il est clair, d'après ces rapports, que les problèmes inhérents au projet pilote de plongée de sauvetage n'étaient pas insurmontables.
3
Il convient de souligner que l'examinateur, dans le cadre de son mandat, n'a pas été expressément chargé de faire une recommandation à l'égard du maintien de la plongée de sauvetage à la station Sea Island de la GCC à Vancouver. L'objet de ce rapport porte essentiellement sur le processus et le fondement de la décision d'annuler le projet pilote de plongée de sauvetage, et ces éléments présentaient bon nombre de lacunes.
Les lacunes identifiées, qui nous espérons ressortent clairement du rapport, comprennent un manque de consultation sincère et adéquate à l'égard de l'avenir du projet pilote de plongée de sauvetage, un manque d'attention accordée aux facteurs clés relatifs au maintien du projet pilote notamment au besoin de services de plongée de sauvetage et enfin, une absence troublante d'effort pour informer le public et les fournisseurs de services d'intervention d'urgence de la décision de suspendre et d'annuler le projet pilote.
Cependant, dans les circonstances, et compte tenu de l'information qui était disponible, l'examinateur a convenu que la décision de suspendre et enfin d'annuler le projet pilote de plongée de sauvetage qui a été prise par le Conseil de gestion et subséquemment adoptée par le directeur régional de la Région du Pacifique était correcte, même si le cadre était plutôt déficient.
De façon générale, la documentation mentionnant les détails du processus de la prise de décision était inadéquate ou simplement inexistante. Par conséquent, l'examinateur a dû spéculer, dans une certaine mesure, quant au fondement réel de la décision. C'est-à-dire que l'examinateur a dû déterminer si la décision d'annuler le projet pilote avait été prise en fonction des facteurs mentionnés dans ce rapport ou si elle avait été prise sur la base de certains préjugés défavorables face à la plongé de sauvetage.
À l'égard du fondement de la décision, l'examinateur a jugé que les éléments les plus valables ont été considérés, à divers degrés, par la haute direction de la Garde côtière, avant que n'ait été prise la décision d'annulation du 16 février 2001. Les facteurs pertinents qui semblent ne pas avoir été considérés dans le processus de prise de décision sont le besoin de services de plongée, le moral de la Garde côtière et la confiance du public dans la capacité de la Garde côtière à fournir des services de sauvetage.
Bien que les examens aient été faits à des intervalles de deux ans et de quatre ans au cours du projet pilote de plongée de sauvetage, ils ne visaient pas à couvrir l'importante question du besoin de services de plongée de sauvetage. Le rapport Nemrava n'a pas été exigé avant le 3 novembre 2000 et a dû être complété dans un court laps de temps afin que la question puisse être soumise à la réunion du Conseil de gestion des 23 et 24 novembre 2000. M. Nemrava a admirablement effectué sa tâche dans le temps alloué. Toutefois, cela n'a pas laissé beaucoup de temps à la haute direction de la Garde côtière pour examiner toutes les questions pertinentes et, en particulier, pour examiner et déterminer les autres questions qui n'avaient pas été soumises à M. Nemrava. En conséquence, la question du besoin de services de plongée de sauvetage a été soumise à Jon Churchill, directeur intérimaire des Programmes maritimes de la Région, et il est possible qu'elle n'ait pas reçue toute l'attention qu'elle méritait.
Cela dit, la décision de mettre fin au projet pilote de plongée de sauvetage sans considérer les répercussions de cette décision ou les diverses options disponibles ne peut être pleinement appuyée. Les options telles que celles discutées dans la section immédiatement ci-dessus auraient probablement été préférables pour le public, au moins pour le public de la région métropolitaine de Vancouver et de la partie inférieure du détroit de Georgie ainsi que pour les plongeurs et les autres employés de sauvetage de Sea Island et d'ailleurs.
Selon l'examinateur, l'attitude des cadres supérieurs de la Garde côtière face à la plongée de sauvetage ne changera que si le Ministre enjoint la haute direction d'établir une politique, de créer un programme national et d'appuyer de façon générale le concept de plongée de sauvetage tant au niveau théorique que financier.
RESPECTUEUSEMENT SOUMIS
Peter G. Bernard, c.r.
Vancouver (C.-B.)
Le 17 juin 2001
3
Mandat
Examen de la décision du MPO concernant l'annulation du projet pilote de plongée de sauvetage de la Garde côtière canadienne (GCC) à la station Sea Island
Portée
Examiner le fondement de la décision concernant l'annulation du projet pilote de plongée de sauvetage de la Garde côtière canadienne à la station Sea Island de Richmond, en C.-B., prise par le ministère des Pêches et des Océans le 16 février 2001, (la Décision).
L'examinateur doit identifier expressément l'information à la disposition de la Garde côtière canadienne au moment de la Décision et commenter les étapes que la Garde côtière a suivies avant la prise de la Décision.
Le rapport sera rendu public par le ministre des Pêches et des Océans.
Analyse
L'examinateur peut effectuer les enquêtes qu'il juge nécessaires, mais doit au minimum faire un examen des dossiers concernant le matériel de la Garde côtière qui se trouve à l'Administration centrale de la Garde côtière de la Région du Pacifique, à la station Sea Island, et à l'Administration centrale nationale de la Garde côtière.
L'examinateur peut aussi tenir compte de ce qui se fait dans les autres administrations à l'échelle nationale et/ou internationale en procédant à des études documentaires et/ou des entrevues téléphoniques au besoin. Subséquemment, un examen complémentaire de toute la documentation pertinente peut être effectué au besoin au cours d'entrevues avec le personnel concerné de la GCC ou d'autres employés participant à la Décision et/ou touchés par la Décision.
Tout individu peut refuser d'être interviewé. Sous réserve des dispositions législatives, l'examinateur doit, cependant, prendre les mesures qu'il considère appropriées et nécessaires pour protéger l'information pertinente de tout le personnel de la GCC et protéger l'anonymat des employés de la Garde côtière qui veulent fournir des renseignements ou une opinion de façon confidentielle. L'examinateur ne doit pas attribuer le blâme ou la faute à un individu, faire des recommandations ou prendre des décisions concernant les mesures disciplinaires ou concernant la responsabilité civile ou criminelle.
Produit livrable
Un rapport écrit présenté au ministre des Pêches et des Océans portant sur l'examen et l'analyse du fondement de la Décision.
L'examinateur doit soumettre tous les documents obtenus ou produits au cours de l'examen au Ministre pour conservation et l'administration de l'AIPRP. À cette fin, le terme " document " englobe : correspondance, note, livre, plan, carte, dessin, diagramme, illustration ou graphique, photographie, film, microformule, enregistrement sonore, magnétoscopique ou informatisé, ou toute reproduction de ces éléments d'information.
Examinateur
L'examen sera effectué par un expert de l'extérieur, indépendant et crédible, possédant de l'expérience dans le domaine de la sécurité maritime.
L'examinateur peut, après avoir obtenu une autorisation écrite de l'autorité contractante du projet, engager un assistant, ou des assistants au besoin.
Il est interdit à l'examinateur et à tout assistant de dévoiler ou d'utiliser l'information obtenue durant l'examen sans avoir obtenu préalablement le consentement écrit du Ministère, sauf si la loi l'exige. L'examinateur s'engage à ne pas faire de déclaration publique concernant l'examen avant que le Ministre n'ait étudié le rapport et déterminé les mesures pertinentes à prendre.
Délai d'achèvement
Soixante jours à partir de la date de la nomination.
Chargé de projet
Aux fins de l'administration financière, l'autorité contractante du projet
sera le directeur, Systèmes de sécurité et d'intervention environnementale -
Garde côtière canadienne, Programmes maritimes.
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