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8.1 Sélection et approbation de nouveaux accords8.1.1 Contrôle financier et opérationnel préalableAu cours de cette évaluation préalable, l'agent de programme devrait vérifier ce qui suit :
Si le requérant fait partie d'une grande organisation, comme la faculté d'une université, le contrôle préalable devrait aussi être effectué au niveau auquel l'accord sera signé, par exemple au niveau de la faculté ou de l'université. 8.1.2 Distinction entre fonctions et conflits d'intérêtsDans la mesure du possible, on devrait éviter de confier à une même personne la sélection et l'approbation d'un nouvel accord concernant une subvention ou une contribution ou le renouvellement d'un accord. La plupart du temps, la décision d'approuver un tel accord comporte un élément de jugement personnel et suppose le versement d'importantes sommes d'argent à des groupes ou à des particuliers. La possibilité d'un parti pris ou d'un conflit d'intérêts existe donc. Un comité d'examen comporte de nombreux avantages, mais il n'est pas pratique au-delà d'un certain volume ou en présence de contraintes temporelles. En pareil cas, un examen par les pairs pourrait constituer une solution de rechange valable. Il est essentiel, pour garantir l'impartialité et l'objectivité des accords de subvention ou de contribution, d'établir des relations d'affaires sans lien de dépendance avec les participants éventuels et présents. Les superviseurs doivent être à l'affût de tout indice que les agents relevant d'eux ne s'y conforment pas. Un agent qui estime être en situation de conflit d'intérêts avec un requérant devrait en informer son superviseur et s'abstenir d'exercer son influence sur l'issue de la demande. 8.1.3 Consultation interne et externeQuelques programmes exigent que certains particuliers, groupes ou organisations soient consultés dans le processus d'approbation. En pareil cas, toutes les consultations obligatoires doivent être menées avant de finaliser le processus de sélection et d'approbation. Les résultats de cette consultation, qu'ils soient favorables ou non, sont ensuite versés au dossier de projet. Même si le programme ne prévoit pas de consultation obligatoire, il y a lieu d'en mener une si le ou les agents de projet qui s'occupent du processus de sélection et d'approbation estiment qu'elle permettrait de prendre une décision ou de formuler une recommandation plus informée ou impartiale. Tel pourrait être le cas si l'agent n'a pas encore eu de rapports directs avec le requérant, mais qu'il sait que ce dernier a déjà conclu des accords de transfert avec le ministère ou si la demande comporte des éléments techniques ou juridiques que l'agent connaît mal. 8.1.4 Justification de la recommandationRenvoi aux objectifs du ministère et du programme La justification invoquée pour recommander ou accepter l'accord de transfert doit être exposé dans le dossier. Les facteurs qui ont été pris en compte doivent être décrits et la façon dont le transfert favorisera la mission et les objectifs de ce programme précis doit être indiquée. Dans le cas de projets simples et relativement peu coûteux, un énoncé simple mais clair pourrait suffire, tandis que dans le cas de grands projets complexes, le dossier devrait contenir des preuves attestant que tous les facteurs importants ont été pris en compte et dûment pesés. Ce faisant, les agents de projet et les ministères se protègent contre d'éventuelles contestations de leurs décisions.
Analyse coûts-avantages Dans la mesure du possible, l'évaluation des coûts et avantages prévus d'un accord de transfert devrait faire partie du processus de sélection et d'approbation. De telles évaluations sont menées automatiquement dans le cas des accords avec l'industrie. En revanche, les facteurs d'évaluation comme l'apport différentiel et la probabilité de réussite pourraient ne pas convenir à certains programmes, dont ceux ayant manifestement un caractère social. Toutefois, un genre quelconque d'analyse coûts-avantages devrait être effectuée dans la mesure du possible, même si cela suppose un jugement personnel, afin d'assurer l'utilisation prudente et favorable des fonds du transfert.
8.2 Accords8.2.1 SubventionsAux termes de la Politique sur les paiements de transfert, un accord écrit doit être conclu entre le ministère et le destinataire ou le commanditaire sauf dans le cas de subventions comportant de faibles risques et de moindre importance, auquel cas l'accord peut prendre la forme d'une demande et de la correspondance connexe. La politique ne définit pas les cas de faibles risques et de moindre importance et laisse aux agents de programme le soin de les déterminer. La sous-section 8.5 de la présente section, intitulée « Risque - accord écrit à l'égard des subventions », et la section 7 du présent guide traitent de la gestion du risque. Qu'un accord écrit officiel existe ou non, le dossier devrait contenir des preuves vérifiables que le destinataire satisfait aux exigences d'admissibilité au moment du transfert ou qu'il continue d'y être admissible, si la subvention est versée par acomptes. 8.2.2 ContributionsLes paiements de contribution doivent être étayés par un accord écrit entre le ministère et le destinataire. La plupart des accords contiennent deux sections : une section générique qui se rapporte principalement aux conditions générales du programme et une section propre à l'accord, qui a trait aux conditions de l'accord particulier. Cette dernière section prend souvent la forme d'une ou de plusieurs annexes. 8.2.3 Délégation du pouvoir de signerLa « délégation des pouvoirs de signer » est le document officiel en vertu duquel chaque ministre délègue le pouvoir de signer à des fonctionnaires ministériels. Ce document comporte habituellement une grille qui donne le titre des postes génériques ainsi que les niveaux de pouvoir correspondants. Dans le cas d'accords concernant une subvention et une contribution, il indique généralement la fourchette financière à l'intérieur de laquelle un agent ou un gestionnaire peut approuver ou modifier un accord ou autoriser un paiement. Il faut toujours respecter non seulement le libellé mais l'intention de la délégation du pouvoir.
8.2.4 Compréhension mutuelle des conditions de l'accordAvant de procéder à la signature de l'accord, l'agent de projet devrait passer en revue l'accord avec le destinataire de sorte qu'ils interprètent et comprennent de la même façon les conditions. 8.2.5 Signature de l'accordToutes les parties devraient signer une entente écrite avant la date prévue pour le début du projet et, plus important encore, avant que des dépenses soient engagées. Lorsque des dépenses admissibles sont engagées avant la ratification formelle de l'entente, les deux parties, le ministère et le demandeur, doivent comprendre les risques auxquels ils s'exposent. Lorsque des dépenses admissibles doivent être engagées avant la ratification formelle, il faut bien expliquer au demandeur que le ministère ne remboursera pas ces dépenses si l'entente écrite n'est pas formellement ratifiée (c.-à-d. signée). En outre, si l'agent de projet n'a pas informé le demandeur du risque encouru, le demandeur pourrait faire valoir qu'il existe une entente verbale puisque l'agent de projet savait (ou donnait l'impression qu'il savait) que des dépenses étaient engagées et qu'un remboursement était prévu. Si un tel argument est reçu légalement, le ministère pourrait être obligé de rembourser le demandeur même si le ministère n'a jamais officiellement approuvé ou signé l'entente. De plus, l'agent de projet devrait s'assurer que l'appellation légale du demandeur apparaît sur l'entente et que le demandeur lui-même, ou son représentant autorisé, l'a signée. 8.3 Surveillance8.3.1 SupervisionLa supervision consiste à dispenser une orientation et du soutien aux employés. Dans le cadre des programmes de transfert, elle constitue également un élément clé d'un bon cadre de gestion et de contrôle. Les agents de programme exécutent des activités qui comprennent l'attribution d'importantes sommes d'argent à des organisations ou à des particuliers. Les superviseurs devraient veiller à ce que les fonds publics soient utilisés efficacement et conformément aux fins prévues dans les conditions du programme. 8.3.2 Tenue des dossiersUn dossier d'accord de transfert sert à de nombreuses fins. Il s'agit notamment :
Pour ces raisons, le dossier doit être bien documenté et tenu à jour. Le dossier d'une subvention ou d'une contribution doit contenir :
Le dossier d'un accord de contribution devrait également contenir ce qui suit :
8.3.3 Surveillance opérationnelle et financière des accords de contributionLa surveillance des accords de contribution est la pierre d'angle d'un cadre efficace de gestion et de contrôle. La surveillance financière procure l'assurance permanente que les remboursements demandés par le destinataire sont fondés sur des dépenses légitimes qu'il a vraiment engagées dans le cadre des activités prévues à l'accord. La surveillance opérationnelle garantit pour sa part que le destinataire satisfait aux conditions de l'accord. La section 9 traite de la surveillance. 8.4 Décaissements8.4.1 Contrôles financiersL'importance des crédits budgétaires accordés aux programmes de contribution varie d'un ministère à l'autre, mais ils représentent souvent plusieurs millions de dollars. Il convient de bien protéger ces fonds publics contre les erreurs, contre l'utilisation non appropriée ou abusive ainsi que contre la fraude. Les deux contrôles financiers universels, à savoir l'examen par un supérieur et la séparation des responsabilités, s'appliquent aux programmes de contributions. La supervision est une exigence continue et l'examen devrait être mené périodiquement par une personne qui connaît suffisamment le volet financier du programme de transfert et qui dispose d'un accès indépendant à l'information requise pour établir le caractère légitime des décaissements des comptes de transfert. La séparation des responsabilités consiste à ce qu'au moins deux personnes participent indépendamment à l'émission d'un paiement de transfert relatif à une subvention, à un paiement anticipé ou au remboursement des dépenses ou des coûts liés à la contribution. Les paiements supposent un accès aux systèmes financiers qui devrait être strictement réservé aux employés qui en ont besoin dans l'exercice de leurs fonctions légitimes et limité aux exigences de leurs fonctions. Aucun employé ne devrait, à lui seul, avoir accès simultanément à des fonctions financières qui doivent être divisées, comme l'entrée et l'approbation d'un paiement. Il incombe à la direction de veiller à ce que le profil d'accès des employés corresponde uniquement à celui dont ils ont besoin à un moment donné. L'employé est responsable de protéger la confidentialité de son mot de passe. 8.4.2 Gestion de la trésorerieCalcul du coût d'intérêt théorique Dans certaines circonstances, un paiement anticipé versé à un destinataire peut ne pas être immédiatement dépensé, et ce, pour diverses raisons. En pareil cas, si le destinataire est autorisé à conserver l'argent, les sommes inutilisées devraient être déposées dans un compte portant intérêt. Le montant d'intérêt qui a couru, ou qui aurait dû courir, est déduis du montant de l'avance versée pour les périodes ultérieures. (Le montant du revenu en intérêt devrait à tout le moins couvrir le coût et les efforts pour le calculer et l'imputer.) La politique ne stipule pas le taux d'intérêt à utiliser en l'occurrence, mais on peut se servir du taux des bons du Trésor à 90 jours ou une autre approximation du genre, comme le taux d'escompte bancaire. Établir le calendrier des paiements Fréquence des paiements Les subventions peuvent être versées en un seul ou plusieurs paiements réguliers, tandis que les contributions sont habituellement versées une fois par mois ou par trimestre. Lorsque les subventions sont versées en plusieurs versements, le nombre minimal de ces derniers dépend de la valeur totale de la subvention, comme l'indique l'appendice B de la Politique sur les paiements de transfert. L'agent de programme peut décider d'effectuer plus de versements, lorsque le risque, l'importance, la qualité et la quantité d'information financière ainsi que les antécédents du destinataire appuient la décision. L'agent de programme devrait s'inspirer des mêmes facteurs lorsqu'il décide de la fréquence à laquelle le destinataire d'une contribution doit présenter des rapports d'étape et demander des remboursements. Il convient de signaler que le calendrier des rapports et des paiements diffère du calendrier des avances. S'il a été convenu que le destinataire présentera une demande trimestrielle de remboursement, cela ne signifie pas qu'il a automatiquement droit à une avance de trois mois au début de chaque trimestre. Exigences relatives aux paiements anticipés La Politique sur les paiements de transfert stipule qu'un paiement anticipé ne doit être fait que s'il est nécessaire. Les paiements types au titre d'une contribution concernent essentiellement le remboursement des dépenses ou des coûts subis par le participant qui doit faire le décaissement puis demander un remboursement. S'il est évident que cette approche entraînera de sérieux problèmes de trésorerie pour le destinataire, des paiements anticipés peuvent alors être faits. Il incombe au requérant de faire la preuve ouvertement que les paiements anticipés sont essentiels à l'exécution de l'accord. Pour ce faire, il produit habituellement une prévision détaillée des flux de trésorerie pour la durée de l'accord. Des avances seront le plus vraisemblablement requises dans le cas des programmes de transfert sociaux où le destinataire est une petite organisation à but non lucratif. En pareil cas, toutefois, le montant de l'avance ne devrait pas dépasser le montant nécessaire pour combler l'écart temporel entre les revenus et les dépenses. La justification de l'attribution de paiements anticipés doit être consignée au dossier, qui fera l'objet d'un examen par un supérieur.
Comptabilisation des avances en fin d'exercice Il faut utiliser beaucoup de prudence lorsque des avances entraînent le transfert de fonds d'un exercice à l'exercice suivant. La règle stricte et essentielle en matière de contributions est que les dépenses engagées au cours d'un exercice devront être remboursées au moyen de fonds alloués dans le même exercice. Dans des circonstances exceptionnelles, des avances versées au cours d'un exercice peuvent couvrir des dépenses engagées au cours de l'exercice suivant, mais la période qui se trouve dans le nouvel exercice ne peut dépasser un mois. Les avances en fin d'exercice ne doivent pas constituer un moyen d'éviter ou de réduire la péremption des fonds de transfert. Les agents de programme et les agents financiers devraient surveiller de près l'utilisation des fonds de transfert dans les derniers mois de l'exercice.
Des paiements anticipés ne sont pas émis pour les subventions et la comptabilisation des avances en fin d'exercice ne pose donc pas de problème. Toutefois, les subventions peuvent être versées sous forme de paiements anticipés s'étalant sur deux exercices. En pareil cas, chaque paiement doit être attribué à l'exercice au cours duquel il a été versé. 8.4.3 PaiementsExigences prévues à l'article 34 Conformément à l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), aucun paiement n'est fait à moins qu'une personne détenant des pouvoirs délégués satisfaisants n'atteste que le bénéficiaire est admissible au paiement ou y a droit. Cela s'applique aux paiements de transfert. Dans le cas des subventions, l'agent autorisant le paiement aux termes de l'article 34 doit être convaincu que le bon montant est attribué à la bonne personne. Dans le cas des contributions, l'agent autorisant le paiement doit être convaincu que le remboursement demandé par le destinataire est fondé sur des dépenses admissibles ou des coûts qui ont été réellement acquittés conformément aux conditions d'un accord valide. Pour s'assurer directement que tel est le cas, l'agent devrait examiner les pièces justificatives de la demande de remboursement. (Aucune disposition de la Politique sur les paiements de transfert n'empêche l'agent de projet de demander des preuves documentaires à l'appui d'une demande de remboursement telles que des reçus, des feuilles de paie et des chèques traités par la banque.) Pour s'assurer indirectement de la conformité aux exigences de l'article 34, on effectuera périodiquement des visites de suivi ou une vérification financière postérieure. Dans le cas des paiements anticipés, l'agent autorisant le paiement devrait s'assurer que le paiement est justifié et ne dépasse pas les limites établies dans l'accord. Budget autorisé Les paiements aux destinataires ne doivent pas dépasser le budget total autorisé dans l'accord initial ou modifié. Dépenses Les faits, en fonction de la nature et le contenu de l'accord, déterminent l'admissibilité des dépenses. Comme nous l'avons déjà expliqué, un accord de contribution devrait clairement indiquer les coûts et dépenses remboursables et la limite du remboursement. Par conséquent, toute dépense qui n'est pas autorisée par l'accord ou qui dépasse le maximum autorisé ne donne pas droit au remboursement. Le degré de détail ou de regroupement (ce qui assure une plus grande souplesse) des dépenses prévues au budget d'un accord, relève de la gestion du risque. À titre d'exemple, dans le cas d'un projet présentant des risques élevés, il pourrait être justifié de préciser le niveau maximum de soutien accordé aux dépenses d'un article d'exécution précis (par exemple, les salaires). En ce qui concerne les projets présentant des risques faibles, le regroupement des salaires sous une catégorie plus grande (par exemple, la catégorie recherche-développement qui comprend les salaires, les avantages, les frais généraux, les fournitures) assurerait une plus grande souplesse pour ces articles d'exécution. Dépenses admises et refusées L'acceptation de dépenses est une question de crédibilité et de preuve. En règle générale, quand les coûts et les dépenses rencontrent l'essai d'admissibilité décrit ci-dessus et l'officier est satisfait qu'ils ont été en réalité encourus pour des activités indiquées dans l'accord, on permet le remboursement. Des méthodes d'échantillonnage statistique basées sur une approche de gestion du risque peuvent être employées pour la vérification des demandes de remboursement. Le degré de vérification exigée peut être basé sur des critères comme le profil de risque de destinataires, l'expérience de personnel administrant le programme, la sensibilité ou la matérialité des demandes de remboursement. Les officiers qui ont la responsabilité de la vérification des comptes doivent se référer à la politique sur la Vérification des comptes. Dépenses et remboursements au titre de la TPS Les destinataires de subvention et de contribution ne rendent pas des services et ne fournissent pas de marchandises et, donc, ne chargent pas de TPS ou de TVH aux ministères. Si le destinataire doit payer la TPS ou la TVH sur les fournitures qu'il achète conformément à un accord de subvention ou de contribution, le ministère peut lui rembourser le montant si le destinataire n'a pas droit à un crédit de taxe sur les intrants ou à un remboursement de TPS offert par l'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC). Les destinataires inscrivent aux fins de la TPS peuvent avoir droit à des crédits de taxe sur les intrants de l'ADRC à l'égard de la taxe qu'il ont payée si certaines conditions sont remplies. S'ils ne sont pas inscrits, ils peuvent quand même avoir droit à un remboursement partiel de toute taxe payée. Les organismes publics suivants peuvent demander des remboursements aux pourcentages indiqués : hôpitaux, 83 %; écoles, 68 %; universités ou collèges publics, 67 %; municipalités, 57,14 %; organismes de bienfaisance et organisations à but non lucratif admissibles, 50 %.
Comptabilité de caisse et comptabilité d'exercice Nombre d'organisations se servent de la comptabilité d'exercice, ce qui suppose qu'un achat effectué un jour donné est passé en charges ce jour-là, même si le paiement n'est effectué qu'à une date ultérieure. En général, les avances devraient couvrir les besoins réels d'encaisse, et les demandes de remboursement devraient se fonder sur les décaissements réels. Toutefois, si l'achat d'un bien ou d'un service doit être payé après l'achèvement du projet ou au cours du prochain exercice, alors le remboursement de la dépense peut être demandé avant que le paiement final ne soit effectué. Dépenses avec effet rétroactif Les dépenses avec effet rétroactif sont des dépenses encourues avant le début du projet. À moins d'être autorisées, les dépenses encourues avant le début du projet ne sont pas admissibles pour remboursement. Occasionnellement, un cas peut être fait pour autoriser des dépenses avec effet rétroactif. Si les dépenses avec effet rétroactif ne sont pas encourues avant la soumission de la demande d'aide, mais, pour des raisons opérationnelles, doivent être encourues avant la date de début (référez-vous à l'exemple ci-dessous), le requérant doit demander leur inclusion dans les dépenses admissibles. Une fois qu'une demande incluant des dépenses avec effet rétroactif est soumise, le requérant devrait être avisé par écrit du risque étant assumé. C'est-à-dire, le requérant doit comprendre que le financement du projet et/ou des dépenses avec effet rétroactif peuvent être approuvés ou niés par les agents ministériels autorisés. Si les dépenses rétroactives ont été encourues avant la demande d'aide et avant la date de début et que le requérant veut recevoir le remboursement des dépenses avec effet rétroactif, encore ici, le demandeur doit demander leur inclusion dans les dépenses admissibles pendant le processus d'application. Cependant, pour que de telles dépenses soient approuvées par les agents ministériels autorisés, les circonstances entourant les l'admissibilité des dépenses avec effet rétroactif devraient être exceptionnelles et le raisonnement devrait être très irrésistible.
Note : Une telle pratique ne doit pas servir à contourner la politique relative aux dépenses en fin d'exercice. Cumul des dispositions d'aide Il incombe au requérant d'indiquer dans sa demande tous les renseignements pertinents concernant les autres sources de financement prévues ou de participation en nature ou d'informer l'agent de projet lorsque de nouvelles sources de financement visant le même projet sont offertes au cours de la durée de l'accord. L'agent de projet a le droit et le devoir de poser des questions et d'effectuer les vérifications qui s'imposent pour éviter que les mêmes coûts et dépenses ne soit demandés et remboursés dans le cadre de différents accords. Par exemple, si le loyer est imputé intégralement à un programme, il ne peut être réclamé à titre de dépense d'un autre programme. La question du cumul est abordée de manière plus détaillée à la sous-section 4.6.4. Contributions en nature Incidences du cumul : Les contributions en nature désignent des opérations portant sur des éléments d'actif hors caisse (par exemple, des titres, des terrains, des immeubles, de l'équipement, l'utilisation d'installations, de la main-d'oeuvre, des marchandises) que des parties intéressées, comme les destinataires, les destinataires finals, les ministères et autres organismes gouvernementaux, fournissent à l'appui d'un projet ou d'une initiative à l'égard duquel des paiements de transfert fédéraux ont été approuvés. (Le terme « élément d'actif » désigne un avantage futur qui peut contribuer directement ou indirectement aux flux de trésorerie nets futurs). Toutes les contributions, qu'elles soient en espèces ou en nature, visant les coûts admissibles d'un projet doivent être prises en compte au moment d'appliquer la politique relative au cumul et d'examiner les sources et les utilisations des fonds. Les contributions en nature réputées être des coûts inadmissibles qui sont toutefois liées au projet devraient être examinées au titre des sources et utilisations des fonds, mais non du calcul du cumul. Aux termes de la politique, le seuil du cumul s'établit à 100 000 $ (le point à partir duquel les autres sources d'aide gouvernementale doivent être prises en compte aux fins de la détermination et de la surveillance du niveau approprié d'aide gouvernementale totale à l'égard d'un projet ou d'une initiative). Ce seuil englobe toutes les sources gouvernementales, qu'elles soient monétaires ou non monétaires. Admissibilité : Pour être admissible à titre de contribution en nature :
Remboursement des contributions en nature En règle générale, les remboursements des contributions en nature devraient être adressés durant les négociations de l'accord. Remboursable
Transferts non monétaires Aux termes de la Politique sur les paiements de transfert, le transfert de biens ou d'avantages non monétaires ayant une valeur totale d'au moins 100 000 $ doit être consigné et comptabilisé à titre de paiement de transfert conformément à la Politique du Conseil du Trésor sur la comptabilisation des opérations non monétaires et aux Normes comptables du Conseil du Trésor. Cela ne signifie pas pour autant qu'un transfert non monétaire d'une valeur inférieure à 100 000 $ ne doive pas être comptabilisé dans le cadre de l'accord. Par exemple, supposons qu'un accord de transfert prévoie qu'en plus d'un certain montant en espèces, le destinataire recevra de l'équipement d'une valeur de 20 000 $. Cette personne devrait être tenue responsable de l'utilisation de l'équipement et, avec le temps, de son retour ou de son aliénation appropriée si les conditions de l'accord ne sont pas remplies ou si l'accord ne prévoit pas que le destinataire deviendra propriétaire de l'équipement à l'achèvement du projet. De même, si le transfert non monétaire prend la forme de main-d'oeuvre, c'est au destinataire qu'il incombe de rendre compte des travaux effectués dans le cadre de l'accord. L'accord devrait indiquer clairement la nature, la valeur ainsi que les conditions associées au transfert non monétaire. En outre, à l'achèvement de l'accord, le dossier devrait contenir des renseignements sur l'aliénation de ces éléments d'actif. 8.4.4 Identification des paiements en tropIl se peut qu'au cours de la durée d'un accord, le destinataire d'un paiement de transfert ne puisse rendre compte de l'argent qu'il a reçu sous forme d'avance, de remboursement ou de paiement anticipé. Une telle situation peut être décelée dans le cadre d'une visite de suivi sur place, au cours des mesures comptables de l'étape de clôture du projet ou dans le cadre d'une vérification effectuée à l'achèvement de l'accord. (La plupart des accords stipulent que le destinataire doit conserver tous les documents liés à des activités menées dans le cadre du projet pendant un certain nombre d'années et donne au ministère le droit d'effectuer une vérification du projet pendant cette période. Une telle vérification est habituellement menée lorsque le ministère a reçu une plainte ou des allégations de fautes). En ce qui concerne les subventions, il se peut que le bénéficiaire ait obtenu la subvention par suite de renseignements faux ou trompeurs. Pour ce qui est des contributions, cette situation se produit généralement après que l'on a constaté qu'une partie de l'avance reçue n'a pas été utilisée ou que les coûts et les dépenses qui ont déjà été demandés et remboursés n'étaient pas admissibles. Cette situation ne donne pas forcément lieu à un paiement en trop, à l'ouverture d'un compte débiteur ou au déclenchement de procédures de recouvrement. Si l'accord n'a pas encore pris fin au moment où est constaté le paiement en trop, vous devriez faire enquête sur les circonstances qui ont mené au paiement en trop. S'il est le fait d'une simple erreur de l'une ou l'autre partie, comme une erreur de calcul ou une demande de remboursement excédentaire faite de bonne foi, il suffit de déduire le montant payé en trop des paiements futurs. S'il semble exister une fraude, demandez aux vérificateurs internes ou externes de mener une enquête approfondie sur la question. Par fraude, nous entendons la présentation de renseignements faux d'une manière qui trompe une autre personne et qui cherche délibérément à la tromper. Ce terme englobe tous les actes, les omissions et les dissimulations mettant en cause un manquement à un droit légal ou à une obligation morale qui entraînent des dommages pour d'autres personnes. Il peut comprendre le détournement de biens ou la présentation de faux renseignements financiers afin de dissimuler le détournement de biens ou à d'autres fins. Les tentatives de fraude constituent également un délit. Si l'accord a pris fin et qu'il existe un solde en souffrance, la direction devrait entamer les procédures nécessaires pour demander au destinataire de rembourser l'argent. Si la négligence ou la fraude sont confirmées, le dossier doit être porté à l'attention de la direction du programme qui décidera si des mesures autres que le recouvrement du paiement en trop s'imposent. De telles mesures peuvent comprendre le renvoi du dossier à des services de police ou la prise d'une action en justice. 8.4.5 Remboursement des contributions (dans le cas des transferts remboursables seulement)Aux termes de la Politique sur les paiements de transfert, « lorsqu'une contribution est versée à une entreprise et vise à lui permettre de faire des profits ou d'augmenter la valeur de l'entreprise, celle-ci doit repayer la contribution ou partager les avantages financiers qui en découlent avec le gouvernement, proportionnellement au niveau de risque qu'ils partagent ». Le terme entreprise est défini à l'appendice A de la Politique sur les paiements de transferts. Font toutefois exception à l'exigence relative au remboursement les cas où le paiement de transfert vise principalement à accorder un soutien de revenu et la stabilisation du revenu dans le cas de particuliers, lorsque la contribution est versée à une organisation à but non lucratif, lorsque la valeur de la contribution est inférieure à 100 000 $ ou lorsque aucun avantage quantifiable ne revient au destinataire à titre de conséquence directe de la contribution. L'un des principaux défis à relever en matière de gestion des paiements de transfert remboursables consiste à trouver un juste équilibre entre le mandat du programme et les exigences de recouvrer les investissements. La manière dont est élaborée la politique du programme influe directement sur les résultats en matière de recouvrement. Toutefois, plus les conditions et les contrôles de gestion sont renforcés afin de maximiser les résultats des mesures de recouvrement, plus le risque est élevé que les mesures prises aient un effet contre-productif sur le mandat initial du programme. (Par exemple, une agence d'expansion économique pourrait opter pour une politique d'acceptation de garanties afin de minimiser les pertes, mais cette politique réduirait également l'accès des promoteurs au financement bancaire.) Au moment d'instaurer une disposition de remboursement dans un accord de transfert, il convient de tenir compte des facteurs suivants :
8.4.6 Modification des accords de transfertLes modifications peuvent influer sur le montant maximal à payer en vertu de l'accord, sur la date d'achèvement ainsi que sur les conditions, ce qui comprend la définition des dépenses admissibles et des résultats escomptés. Justifiez par écrit toutes les modifications et joignez cette justification à l'accord modifié qui est versé au dossier. S'il s'agit d'une modification mineure, comme une courte prorogation de la durée du projet et que le motif est évident, la demande de modification signée par le destinataire pourrait suffire à titre de justification, mais la modification devrait quand même être reconnue et approuvée par un représentant ministériel autorisé. Il ne faut pas modifier avec effet rétroactif un accord qui a déjà pris fin. 8.4.7 Renouvellement des accords de transfertAccords pluriannuels Chaque année, le Parlement vote les fonds destinés aux programmes. Les accords pluriannuels sont renouvelés automatiquement d'année en année jusqu'à ce que prenne fin la période visée, dans la mesure où les fonds requis ont été votés et où aucune circonstance ne justifie l'abrogation de l'accord. C'est pourquoi les accords pluriannuels doivent comporter une disposition qui assujettit leur prorogation à la disponibilité des fonds. Veuillez également vous reporter à la discussion sur le sujet à la sous-section 4.6.4. du présent guide. Accords d'un an Il ne faut pas automatiquement renouveler les accords. Essentiellement, les critères qui s'appliquent au renouvellement d'un accord sont les mêmes que ceux utilisés lors de la sélection et de l'approbation d'un nouvel accord. Le fait qu'une initiative ait par le passé atteint ses objectifs ne signifie pas forcément qu'elle continuera de le faire dorénavant ou que les objectifs demeurent valides. 8.4.8 Clôture des accords de transfertÀ l'achèvement d'un projet ou dans le cas d'un transfert remboursable, une fois les obligations de remboursement acquittées Il s'agit de la manière « normale » qu'un accord prenne fin. Les accords de transfert peuvent ne durer qu'un jour dans le cas du versement d'une subvention à un particulier ou s'étaler sur plusieurs années (sous réserve de l'affectation de crédits). Des procédures de clôture s'appliquent aux accords de contribution, et il convient de les exécuter immédiatement avant la date de clôture. Conformément à la Politique sur les paiements de transfert, « une partie de la contribution devrait seulement être payée suivant le compte rendu final de la contribution par le bénéficiaire ». La partie de la contribution à retenir est une question de jugement, fondé sur les risques et sur les flux de trésorerie prévus. Toutefois, suivant la règle empirique, on peut retenir un montant correspondant au montant de la dernière demande de remboursement prévue. Dans le cas d'accords de très petite taille, les procédures de clôture devraient comprendre à tout le moins une surveillance financière de toutes les dépenses dont le remboursement a été demandé depuis la dernière surveillance financière du projet ainsi qu'une surveillance opérationnelle des produits livrables depuis la dernière surveillance opérationnelle du projet. En ce qui concerne les projets pluriannuels, il convient de mener un processus semblable une fois l'an ou, à tout le moins, à mi-chemin du projet, selon le risque et l'importance. Notez : le contrôle financier et opérationnel est défini dans la sous-section 9.2.2. L'accord relatif à un transfert remboursable prend fin lorsque le commanditaire ou le destinataire s'est acquitté de ses obligations financières envers le Canada, soit en remboursant le montant intégral indiqué dans l'accord, soit en concluant une entente avec le ministère. Clôture pour motif Manquement aux obligations contractuelles Le destinataire doit s'acquitter de l'obligation contractuelle de donner un rendement conforme aux conditions de l'accord de contribution. En général, s'il omet de s'y conformer, il se place en position de rupture de contrat, ce qui peut entraîner la résiliation anticipée de l'accord. En pareil cas, le ministère demande le remboursement des fonds non comptabilisés. S'il s'agit d'une contribution remboursable, le montant intégral de la contribution versée doit être demandé sur-le-champ et recouvré. Fausse déclaration Toute partie à un accord de transfert qui obtient des avantages en espèces ou en nature par suite d'une fausse déclaration n'a plus droit à ces avantages. La relation de confiance est brisée, et des mesures pertinentes seront habituellement prises pour résilier l'accord et prendre les correctifs qui s'imposent. S'il soupçonne des actes illicites, le ministère doit immédiatement confier le dossier à la GRC pour qu'elle mène une enquête. Par définition, la fraude désigne la présentation de renseignements faux d'une manière qui trompe une autre personne et qui cherche délibérément à la tromper. Ce terme englobe tous les actes, les omissions et les dissimulations mettant en cause un manquement à un droit légal ou à une obligation morale qui entraîne des dommages pour d'autres personnes. Il peut comprendre le détournement de biens ou la présentation de faux renseignements financiers afin de dissimuler le détournement de biens ou à d'autres fins, par suite :
Les tentatives de fraude constituent également un délit, lorsque la présentation de renseignements faux cherche à tromper une autre personne. Elles contiennent les mêmes éléments que ceux indiqués ci-dessus à l'égard de la fraude.
Autres raisons Retrait volontaire d'une des parties à l'accord En général, les accords de contribution définissent les conditions de retrait volontaire d'une des parties. Normalement, la partie qui décide de se retirer donne aux autres parties un préavis écrit (habituellement de trois mois). Consentement mutuel Les accords de contribution prévoient aussi en général la résiliation anticipée avec le consentement de toutes les parties. Il n'est pas nécessaire que l'accord précise des conditions spéciales étant donné que les parties sont, par définition, satisfaites de l'arrangement. 8.4.9 Exécution d'un programme de transfert par une autre organisationDans tout accord de transfert, on retrouve au moins deux parties, à savoir le ministère, qui fournit les fonds du transfert et gère le programme, et le destinataire, qui peut être un particulier, une organisation, une entreprise ou un autre palier de gouvernement. Certains accords peuvent avoir été conclus avec plus d'un destinataire, et chacun d'entre eux est responsable conjointement de l'exécution du projet. Dans certains cas, on s'attend à ce que le destinataire conclue des accords auxiliaires, sous l'égide de l'accord initial, avec d'autres particuliers ou organisations. Lorsque cela se produit, le destinataire devient essentiellement le gestionnaire des fonds du programme et l'administrateur des accords auxiliaires. Cette situation présente de nombreux avantages, mais elle pose des défis uniques en ce qui concerne la responsabilisation et la gestion et, parfois, le financement. La présente sous-section s'applique presque entièrement à ce genre d'exécution, mais les facteurs supplémentaires qui suivent doivent être pris en compte. La prochaine section traitera plus spécialement de la surveillance et de la vérification. Responsabilité des parties à un accord auxiliaire Lorsqu'un accord auxiliaire est conclu, les parties peuvent partager les risques et la responsabilité, mais il incombe toujours au ministère fédéral de veiller à ce que l'accord permette aux citoyens canadiens d'optimiser les ressources investies, à ce que des comptes soient rendus sur la dépense des fonds publics et à ce que des rapports soient soumis au Parlement.
Gestion de l'accord auxiliaire Les ministères devraient faire preuve de diligence raisonnable dans la gestion de l'accord initial, mais ils devraient aussi instaurer des contrôles et des mécanismes de présentation de rapports pour démontrer que le fournisseur de l'accord auxiliaire gère avec de saines pratiques d'affaires. Financement de l'accord auxiliaire avec un autre ministère fédéral Lorsqu'un ministère veut confier à un autre ministère (OMG) l'administration d'un programme, il peut recourir à l'un des deux mécanismes de financement suivants :
Suivant le mécanisme du compte d'attente des autres ministères, le ministère de financement délègue au ministère de dépenses son pouvoir de dépenser, mais le premier conserve l'entière responsabilité de l'exécution du programme. Suivant le mécanisme du budget supplémentaire des dépenses, le pouvoir de dépenser est délégué au ministère de dépenses, mais ce dernier assume l'entière responsabilité de l'exécution du programme. Les deux mécanismes prévoient que le pouvoir délégué ou transféré devient caduc à la fin de chaque exercice s'il n'est pas utilisé au complet.
8.5 Annexes et outils8.5.1 Liste de contrôle - destinataires qui distribuent des contributionsAutres dispositions à inclure dans les accords de contribution ou les ententes contractuelles avec des tiers ou des bénéficiaires qui participent à la distribution des montants des contributions (référence : Politique sur les paiements de transfert, appendice C, partie 2).
8.5.2 Compte d'attente des autres ministères, modèle du protocole d'entente et budget supplémentaire des dépensesLe compte d'attente des autres ministères est un mécanisme instauré au début des années 80 conformément à l'alinéa 7c) (gestion financière) de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP). Lorsqu'il n'est ni pratique, ni efficace pour un ministère d'administrer un programme ou d'en effectuer directement les paiements, le ministère peut confier cette administration à d'autres ministères. En pareils cas, le ministère qui administre utilisera normalement le compte d'attente d'un autre ministère du gouvernement. Le compte d'attente des autres ministères vise à accroître l'efficacité des éléments de l'exécution du programme. Il cherche à améliorer le processus décisionnel et l'utilisation des ressources. Dans les faits, la création d'un compte d'attente établit une « marge de crédit » qui permet au ministère de dépenses de passer en charges les dépenses au nom du ministère de financement. Conformément au protocole d'entente, le ministère de financement délègue au ministère de dépenses son pouvoir de dépenser, à concurrence d'une certaine limite, mais demeure entièrement responsable de l'utilisation des ressources. Le crédit parlementaire du ministère de financement est imputé du montant avancé au compte d'attente du ministère de dépenses. Au cours de l'exercice, le ministère de dépenses impute au compte d'attente des autres ministères toutes les dépenses relatives au programme. À la fin de l'exercice (ou plus souvent selon les indications du protocole d'entente), tous les montants passés en charges conformément au protocole d'entente sont virés du compte d'attente des autres ministères du ministère de dépenses aux crédits du ministère de financement. Plusieurs conditions préalables doivent être remplies pour qu'un compte d'attente d'un autre ministère ne puisse être créé et utilisé pour autoriser un paiement sur le Trésor :
Par ailleurs, le ministère (de financement) qui veut confier à un autre ministère l'administration d'un programme peut demander que le pouvoir soit transféré au ministère de dépenses par l'entremise du processus du budget supplémentaire des dépenses. En pareil cas, le pouvoir est transféré et non délégué. Le ministère de dépenses détient tous les pouvoirs en matière d'exécution du programme. Il convient de souligner que, suivant cette option, le ministère de dépenses assume l'entière responsabilité de l'exécution du programme et rend compte de toutes les dépenses imputées à ses crédits. Le pouvoir est assujetti à un protocole d'entente entre les deux ministres. Il n'est habituellement pas nécessaire de préparer une présentation distincte au Conseil du Trésor, cependant, une copie du protocole d'entente doit être transmise au Conseil du Trésor pour exécuter le transfert. Les changements éventuels seront indiqués dans les plaques du budget supplémentaire des dépenses que les deux ministres signeront au nom de chaque ministère.
8.5.3 Formulaire d'accord génériqueLa sous-section relative à l'accord générique contient les éléments qui devraient figurer dans tous les accords de contribution, notamment le nom du programme de contribution et des parties, la date de début de l'accord et sa durée prévue ainsi que le nom et le titre des représentants des parties qui signeront l'accord. Quelques sections de l'accord générique contiennent des dispositions communes à plusieurs accords, mais pas tous. Une approbation pour modifier ou rayer les dispositions devrait être demandée avant de faire des changements. Dans le cas de livraison de tiers, l'accord doit aussi spécifier la nature et le niveau de responsabilité des deux parties (partis) vis-à-vis l'exécution (performance) du tiers. La section particulière à l'accord qui figure en annexe fait partie de l'accord et décrit dans le détail les droits et obligations des parties aux termes de l'accord. L'annexe de la plupart des accords devrait indiquer les produits livrables attendus, un budget, une liste des dépenses admissibles par catégorie ainsi que toutes les conditions qui ne sont pas précisées dans la section générique. 8.5.4 Dispositions fondamentales à inclure dans un accord de contributionLa plupart des exigences indiquées ci-après sont énumérées à l'appendice C de la politique. Quelques exigences ont été ajoutées parce qu'elles sont obligatoires aux termes de la politique ou de lois. Quelques exigences facultatives ont été ajoutées parce qu'elles facilitent la mise en oeuvre des projets ou des initiatives de contribution. La liste a été répartie en exigences obligatoires, procédurales et facultatives.
Exigences obligatoires (politiques)
Exigences obligatoires (autres)
Exigences procédurales
Libellé proposé
Processus :
Remarque : Si le requérant est un particulier, toutes les demandes de renseignements personnels faites par le ministère doivent être conformes à la Loi sur la protection des renseignements personnels et aux politiques du CT en matière de protection des renseignements personnels.
Exigences facultatives
8.5.5 Risque - accord par écrit à l'égard des subventionsEn règle générale, si le coût total de création d'un accord écrit est égal ou supérieur à la valeur de la subvention, cette dernière est réputée être « de faible importance ». En revanche, le risque peut normallement être mesuré, du moins intuitivement, sur une échelle de 0 (ne se produira jamais) à 100 (se produira certainement dans un avenir prévisible). Une des manières d'envisager la question consiste à évaluer en premier le risque. S'il est élevé, un accord écrit s'impose, mais s'il est peu élevé, il faut alors se demander si le coût (en termes d'argent et de temps) de l'élaboration d'un accord par écrit est supérieur à la valeur de la subvention. Dans l'affirmative, il y a lieu de concevoir le programme de sorte qu'il permette la présentation d'une demande plutôt que la conclusion d'un accord par écrit. Pour en savoir davantage sur la gestion du risque, veuillez consulter la section 7. 8.5.6 Tableau - Sommaire des cadres de contrôle de la responsabilisation et de la gestion
8.5.7 Guide sur les programmes à l'intention des gestionnaires et exemples d'accords concernant une subvention et une contributionCe guide concis, préparé par Environnement Canada (EC), intègre les conditions de programmes aux accords. EC procède à la mise à jour du document, qui sera disponible à une date ultérieure et joint à l'annexe des pratiques exemplaires.
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