Pour favoriser la réalisation des
objectifs de la politique publique, le gouvernement participe
parfois à des initiatives dont la gestion immédiate
incombe à un organisme privé, à un autre
palier de gouvernement ou à une autre compétence.
Cela se produit régulièrement pour certains
programmes permanents. Ainsi la participation de l'Agence
canadienne de développement international à des
initiatives individuelles est gérée dans le cadre
d'un programme permanent. Dans ce cas, le ministère ou
l'organisme rend compte des résultats du programme global
ainsi que de chaque initiative.
Dans certains cas, la participation est unique,
comme pour les mégaprojets sur l'énergie. Il n'y a
pas de programme permanent d'après lequel sont
gérées les initiatives. En outre, les questions de
gestion qui se posent lorsque les ministères prennent part
aux initiatives varient sensiblement d'un cas à
l'autre.
Il serait difficile de dresser un cadre de
gestion détaillé pour la participation du
gouvernement aux initiatives. Il est important toutefois que les
initiatives qui ne sont pas administré par un programme
permanent soient soumises à un cadre de gestion
approuvé. Ce cadre comprend deux règles :
- la participation fédérale doit être
explicitement approuvée par le ministre parrain et,
lorsqu'il y a lieu, le Conseil du Trésor; et
- un cadre de gestion doit être établi avant que
des engagements finals ayant des conséquences fiscales
soient entreprises de la part du gouvernement
fédéral.
S'assurer que, lorsque les ministères
participent aux initiatives du secteur privé ou externes
(à titre exceptionnel et à l'extérieur du
régime législatif), les intérêts du
gouvernement sont soumis à un cadre de gestion explicite
approuvé par le ministre parrain et, s'il y a lieu, le
Conseil du Trésor.
La politique du gouvernement prévoit que
la participation des ministères aux initiatives du secteur
privé ou externes qui ne font pas partie d'un programme
permanent est assujettie à l'approbation explicite du
ministre parrain responsable et, s'il y a lieu, du Conseil du
Trésor. Ces activités doivent être
gérées :
- en fonction d'objectifs clairement formulés;
- dans un cadre de gestion bien défini permettant de
réaliser les objectifs;
- d'une façon qui tient compte des risques, de la
complexité et de l'économie des ressources;
- selon les exigences explicites de surveillance de la
performance, de rapports et d'évaluation.
La politique s'applique aux ministères et
aux organismes énumérés aux annexes I et II
de la Loi sur la gestion des finances publiques.
Elle vise les ministères dont la
participation aux initiatives du secteur privé ou externes
est unique ou spéciale et déborde le cadre d'un
programme permanent légiféré. Ont la
préséance les ententes légales conclues au
nom de l'État, qui sont en place au moment où la
politique entre en vigueur.
La politique vise plus précisément
les cas où le gouvernement :
- ne participe pas directement à l'acquisition des biens
ou des services ou à l'exploitation des installations
ayant son soutien;
- acquiert des biens financiers de grandes portés pour
promouvoir les objectifs d'un programme (p. ex. en prenant des
intérêts financiers dans une entreprise
privée pour mettre sur pied une infrastructure en vue
d'exploiter une ressource naturelle);
- conclut des ententes par lesquelles il assume un passif
éventuel important (p. ex. en garantissant des emprunts
pour favoriser des développements industriels
particuliers); ou
- conclut des ententes d'affaires sans fournir
nécessairement un soutien financier direct. Ces ententes
concernent la mise sur pied d'une infrastructure qui sera
réalisée par d'autres compétences ou
d'autres organismes privés et pose d'importants risques
financiers ou autres (p. ex. en permettant des
développements privés au sein d'une installation
fédérale ou conjointement avec elle).
La Politique du Conseil du Trésor sur les
subventions, les contributions et les autres paiements de
transfert s'applique lorsque les ministères financent des
initiatives entreprises par des organisations du secteur
privé ou par d'autres administrations au moyen de
contributions ou d'autres paiements de transfert.
1. Les ministères doivent indiquer les
initiatives assujetties à la politique et doivent les
gérer en conséquence.
2. Avant qu'un ministère s'engage
à participer à une initiative, sa participation
à l'initiative et le cadre de gestion clair, efficace et
personnalisé doivent être approuvés
explicitement. L'appendice A présente les exigences
applicables au cadre de gestion.
3. Les ministères qui participent aux
initiatives doivent s'assurer que les autres participants
répondent aux conditions dans lesquelles est donné
le soutien fédéral et que les objectifs de la
politique publique sont réalisés au maximum.
4. La participation d'un ministère
à une initiative, et le cadre de gestion connexe, doivent
être approuvés par le ministre parrain. De plus, le
ministère doit obtenir l'approbation du Conseil du
Trésor :
4.1 quand les sorties de fonds et le passif
fédéraux, d'ordre budgétaire ou non
budgétaire, dépassent 50 millions de dollars. Par
exemple, si le gouvernement participe à une initiative par
le biais d'une co-entreprise, explicite ou potentielle, dont le
total estimatif et le coût éventuel dépassent
50 millions de dollars, il faut alors obtenir l'approbation du
Conseil du Trésor. À cause des conditions de la
participation, le passif éventuel n'est pas limité
au soutien direct du gouvernement ou à sa participation au
capital;
4.2 quand le gouvernement conclut une entente
d'affaires avec un organisme privé ou une autre
compétence et que les risques financiers ou autres sont
élevés (p. ex. baux de terres
fédérales pour permettre les développements
privés au sein d'une installation fédération
ou conjointement avec elle);
4.3 quand une entente négociée
diffère sensiblement de ce qui est prévu dans le
cadre de gestion approuvé par le Conseil du Trésor,
un nouveau cadre et de nouveaux objectifs doivent être
présentés au Conseil du Trésor qui devra les
approuver avant que des ententes soient signées;
4.4 quand le Conseil du Trésor dirige
qu'un cadre de gestion soit établie pour la participation
dans une initiative spécifique.
5. La présentation au Conseil du
Trésor doit comprendre :
5.1 une demande d'autorisation pour
participer aux négociations en vue de la participation
à une initiative externe conformément au cadre de
gestion proposé;
5.2 un cadre de gestion clair et
explicite.
6. Les ministères doivent s'assurer
qu'un système adéquat est en place pour les
approbations internes de la participation aux initiatives
externes assujetties à la politique et que les
approbations sont soumises à une vérification (un
système officiel comprenant des pistes de
vérification doit exister). Les approbations doivent
être données au moment opportun, habituellement
lorsqu'il est décidé de continuer
sérieusement les négociations pouvant donner lieu
à des engagements fermes.
7. Pendant l'examen du cadre de gestion, le
Conseil du Trésor peut transmettre au Cabinet la demande
de participation à une initiative externe.
8. Le ministère ayant la principale
responsabilité de la participation du gouvernement
à une initiative externe doit présenter un rapport
annuel au Parlement. Le rapport est fait par
l'intermédiaire de la Partie III du Budget et donne des
détails sur l'avancement des objectifs
approuvés.
Ministères promoteurs
Les ministères promoteurs doivent choisir,
par l'intermédiaire d'un agent désigné, le
cas échéant, le leader du gouvernement
fédéral. Le leader est chargé :
- de gérer la participation fédérale
à l'initiative externe;
- d'identifier et d'aviser les ministères et organismes
fédéraux ayant des intérêts
généraux ou spécifiques dans l'initiative
proposée;
- d'inviter les ministères et les organismes à
participer à l'initiative comme membre actif ou comme
coordinateur.
Ministères participants
- Les ministères participants sont chargés :
- de choisir le représentant désigné;
- de préciser au ministère promoteur la nature et
l'étendue de sa participation à l'initiative.
Le leader et les représentants sont
choisis d'après leur expérience et leurs
capacités de même que l'importance,
l'étendue, la complexité, les risques et la
visibilité de l'initiative.
Secrétariat du Conseil du Trésor
Le Secrétariat du Conseil du Trésor
est chargé :
- de donner aux ministères des avis pour l'application
de la politique;
- de donner aux ministères des avis sur les cadres de
gestion tenant compte des risques potentiels, de la portée
des intérêts détenus par les
ministères et les organismes et de l'unicité de la
participation fédérale aux initiatives;
- de donner au Conseil du Trésor des avis sur le
bien-fondé des présentations soumises à la
politique (y compris le point de vue du Secrétariat sur
les risques et les stratégies de gestion des risques
proposées);
- de communiquer les décisions du Conseil au
ministère concerné;
- de recommander un calendrier de présentation des
rapports, le cas échéant, pour tenir les ministres
du Conseil du Trésor au courant de l'état de la
participation fédérale;
- de rappeler aux ministères promoteurs de fournir
l'information de gestion exigée par le Conseil.
En ce qui concerne la réalisation des
objectifs de la présente politique, la performance du
ministère sera évaluée en fonction des
critères suivants :
- compatibilité entre les initiatives soumises à
l'approbation du Conseil du Trésor et tous les autres
objectifs du gouvernement;
- opportunité des consultations du Secrétariat et
des autres ministères intéressés et, s'il y
a lieu, des présentations au Conseil du
Trésor;
- qualité du cadre de gestion proposé pour les
initiatives qui nécessitent l'approbation du Conseil du
Trésor. La qualité est évaluée
d'après la mesure à laquelle le cadre de gestion
établit des objectifs clairs pour l'initiative et y
associe un cadre redditionnel; reconnaît convenablement les
risques potentiels et présente des stratégies pour
y faire face; établit des paramètres pour un
contrôle rigoureux de l'initiative et appuie les
évaluations à savoir si elle est, ou non, dans la
bonne voie.
La politique est publiée en vertu de
l'article 7 de la Loi sur la gestion des finances publiques.
Il faut lire la politique à la
lumière des autres politiques contenues dans ce volume et
des politiques sur les subventions, les contributions, les
paiements de transfert, la gestion des risques et les garanties
d'emprunt.
À titre des politiques
La directrice exécutive, Direction de la politique sur les acquisitions et la gestion des projets, Direction générale de la fonction de contrôleur, Secrétariat du Conseil du Trésor.
À titre des soumissions au Conseil du
Trésor
Les ministères peuvent s'adresser à leur analyste, Secteurs des programmes, Secrétariat du Conseil du Trésor.
Les initiatives du secteur privé ou
externes passent habituellement par trois étapes :
l'étape des négociations qui se termine par des
ententes officielles, l'étape des investissements (qui
n'entraîne pas toujours des dépenses
fédérales) et prend fin avec l'achèvement de
l'infrastructure; et l'étape opérationnelle. Bien
que différentes questions de gestion se rattachent
habituellement à chaque étape, il importe qu'un
cadre général approuvé soit en place avant
que les négociations commencent. Lorsque l'initiative
passe aux étapes suivantes, il arrive souvent que le cadre
soit ajusté selon les attentes et circonstances nouvelles.
En ce qui concerne les négociations avec les parties
externes, le cadre doit en préciser la stratégie et
le mandat. Il est essentiel qu'il précise aussi la
façon dont la décision d'aller de l'avant ou non
sera prise, ainsi que les critères sur lesquels reposera
la décision.
Selon le montant des fonds fournis, le
degré des risques financiers et autres et la
complexité de la participation fédérale, le
cadre de gestion devrait comporter :
- un énoncé clair et détaillé des
objectifs de l'initiative proposée;
- une justification de l'initiative proposée, y compris
un examen des moyens de rechange permettant de réaliser
les objectifs qui s'y rattachent;
- un énoncé et une évaluation des risques
potentiels et des stratégies prévues pour y faire
face;
- un mandat et une stratégie devant permettre de
traduire les objectifs de l'initiative proposée en
ententes concrètes avec les autres participants;
- un cadre de gestion des intérêts du gouvernement
à toutes les étapes de l'initiative; le cadre
devrait :
- préciser le leader de la participation
fédérale;
- renfermer un énoncé de son rôle (voir la
politique sur les grands projets de l'État à titre
d'information);
- préciser la composition du comité consultatif
supérieur devant gérer la participation
fédérale lorsque l'approbation du Conseil du
Trésor est exigée et dans les autres cas
pertinents. Le comité devrait comprendre les
représentants des ministères touchés par
l'initiative ou s'y intéressant; le cadre devrait
préciser aussi le rôle du comité (voir la
politique sur les grands projets de l'État à titre
d'information);
- préciser les ministères ou les organismes
chargés d'atteindre les objectifs de la participation
à l'initiative;
- des paramètres, y compris les paramètres
financiers, qui indiqueront si l'initiative est sur la bonne voie
et qui, s'ils sont dépassés, obligeront les
ministères à faire approuver un cadre de gestion
modifié.
Le cadre de gestion devrait respecter les
considérations essentielles suivantes :
- les objectifs liés à une initiative devraient
être clairement formulés et traduits de façon
concrète dans les ententes avec les autres participants;
on suppose que les objectifs essentiels ne seront habituellement
pas de nature purement financière mais se rapprocheront
plutôt des objectifs de programme tels que ceux qui
concernent les avantages pour l'industrie et l'emploi et influent
sur la viabilité économique);
- l'initiative devrait être gérée de
façon telle qu'il n'y ait qu'un seul centre de
responsabilité clairement établi en vue de la
réalisation de tous les objectifs à n'importe quel
moment au cours de l'initiative et, de préférence,
à toutes ses étapes; ce point est essentiel pour
assurer une responsabilité adéquate. Les exceptions
ne seraient tolérées que pour des raisons
impératives;
- comme le facteur essentiel pour promouvoir et protéger
les intérêts fédéraux repose dans les
ententes officielles conclues par les participants, les ententes
doivent être aussi spécifiques et concrètes
que possible au sujet des responsabilités des
participants. On doit éviter les ententes officieuses et
les simples engagements à faire de son mieux.
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