CIRCULAIRE NO : 1989-2
DOSSIER NO : 5840/S444
C.T. NO : 809634
DATE : le 11 janvier 1989
AUX : Sous-chefs des ministères et chefs des organismes et des établissements publics
OBJET : Règlement sur la garantie à l'égard des dettes dues à Sa Majesté
Résumé
CETTE CIRCULAIRE ÉTABLIT LA POLITIQUE RELATIVE À L'ÉVALUATION, LA PRISE, LA LIBÉRATION ET LA RÉALISATION DE
GARANTIES DONNÉES À L'ÉGARD DE CRÉANCES DE SA MAJESTÉ, ET À L'APPLICATION DU RÈGLEMENT QUI S'Y RATTACHE.
Objectif de la politique
1. Le règlement a pour but de protéger les intérêts de la Couronne sans imposer une charge excessive au débiteur ou
à la personne qui se porte garant de ce dernier. Alors que la loi actuelle accorde une certaine priorité aux
réclamations de la Couronne devant les créanciers ordinaires, le règlement permet au gouvernement d'accepter des
garanties précises. La politique veut encourager le paiement des créances en obtenant des garanties précises.
Toutefois, ni le règlement ni cette politique n'oblige un débiteur à fournir une garantie.
Énoncé de principe
2. Sans imposer une charge excessive au débiteur ou à la personne qui s'en porte garant, les ministères devraient
chercher activement à obtenir des garanties quand ceci concorde avec de bonnes pratiques d'affaires et promouvoit le
repaiement des créances de Sa Majesté selon l'échéancier prévu.
3. Les ministères devraient s'en tenir aux garanties propre à maintenir chez le débiteur l'engagement d'acquitter la
créance.
4. Les ministères doivent veiller à ce que toute substitution de garantie ne réduise pas, par inadvertance, la
protection visée à l'origine.
5. Les ministères doivent prendre toutes les précautions raisonnables pour assurer la réalisation future du droit de
la Couronne au bien cédé.
6. La valeur de garantie des actifs doit être établie de façon équitable et uniforme.
7. En cas de défaut, les ministères ne devraient réaliser les garanties qu'en dernier recours, quand toutes les
autres méthodes de recouvrement ont échoué.
8. Les ministères devraient imputer les frais directs, avec intérêts, aux débiteurs et créditer tout recouvrement
contre ces frais avant de réduire la ou les créances.
9. Au besoin, les ministères obtiendront aide et conseils de leurs services du Contentieux qui conféreront, s'il le
faut, avec la section du contentieux des affaires civiles appropriée.
Application
10. Le règlement et la politique s'appliquent à tous les organismes considérés comme ministères au sens de l'article
2 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), (S.R. 1985).
11. Le règlement ne remplace pas les pouvoirs énoncés dans les lois et règlements actuels; il les complète et
institue des pouvoirs jusqu'alors inexistants.
Exigences de la politique
Exigence de garantie
12. À titre de principe général, et sans que cela remplace la vérification de la solvabilité du débiteur éventuel,
on devrait chercher activement à obtenir une garantie, quand ceci concorde avec de bonnes pratiques d'affaires, chaque
fois :
a) qu'il y a un doute quant à la capacité ou à la volonté future du débiteur d'acquitter la créance conformément aux
échéances prévues;
b) que le débiteur n'acquitte pas la créance conformément aux échéances prévues et n'est ni dans une position
financière de payer sur-le-champ le montant dû ni en mesure d'emprunter ce montant aux sources usuelles;
c) que la pratique commerciale courante dans le genre d'opération envisagée est de prendre une garantie, p. ex. un
nantissement ou une hypothèque, s'il s'agit de la vente de biens immobiliers; ou
d) que le débiteur a suffisamment de biens immeubles ou d'autres actifs pour acquitter la créance mais est
temporairement insolvable, et il serait déraisonnable de lui demander de vendre ses biens pour payer le montant dû.
Garanties acceptables
13. Le ministre responsable du recouvrement d'une créance de Sa Majesté peut accepter un droit sous forme de gage,
de cession, de débenture, d'hypothèque, de charge, de nantissement ou de droit de rétention sur les biens d'un
débiteur, ou de la personne qui se porte caution. Quoique le règlement ne les énumère pas, d'autres formes de garanties
qui confèrent un tel droit pourraient aussi être acceptables. Toutefois, ceci ne permet pas d'accepter une garantie au
lieu du paiement immédiat lorsque les modalités dûment approuvées du marché exigent le paiement immédiat.
14. Conformément au règlement, seuls les droits :
a) sur les biens immobiliers ou personnels actuels ou futurs du débiteur et
b) sur les biens personnels actuels ou immobiliers de la personne qui est garant ou caution du débiteur
sont réputés constituer une garantie aux fins de l'alinéa 156 b) de la LGFP, (S.R. 1985).
Bien que la cession du futur salaire d'un débiteur puisse être acceptée comme garantie, le règlement n'autorise pas
un ministère à accepter la cession du futur salaire d'une personne qui se porte caution. Toutefois, un droit sur un
bien que possède actuellement l'une ou l'autre de ces personnes peut être accepté comme garantie.
15. Les ministères devraient éviter que le débiteur trouve plus avantageux de renoncer à sa garantie plutôt que
d'acquitter la créance. Ceci vaut d'autant plus lorsque le bien offert en garantie servira à produire le revenu à
partir duquel la créance sera acquittée. Il peut s'agir, par exemple, d'actions dans une entreprise privée, ou
d'immeubles ou de matériel destinés à un usage spécial pour lequel il n'existe qu'un marché limité, s'il en est.
Prendre une garantie vise à assurer le paiement d'une créance et non à liquider ou à acquérir un bien.
16. Les ministères devraient, dans l'étude des offres de garantie, donner la préférence d'abord à des dépôts de
garantie ou à des garanties offertes par les banques ou les autres institutions financières et ensuite aux biens
libérés appelés à maintenir leur valeur ou à prendre de la valeur. Un droit de deuxième rang sur un bien peut, à la
rigueur, être accepté comme garantie lorsque la somme de ce droit et de tous les autres droits jouissant d'une plus
grande priorité ne dépasse pas la valeur de réalisation prévue du bien, après avoir déduit les frais de
réalisation.
Recouvrements
17. Nonobstant toute prise de garantie conformément à cette politique, on s'attend à ce que les ministères prennent
les mesures usuelles de perception compatibles avec une saine gestion des comptes à recevoir sans imposer une charge
excessive ni à un débiteur ni à une personne qui s'en porte garant.
Montant de la garantie
18. Sous réserve des autres règlements, politiques et lignes directrices applicables, et à la lumière des
circonstances particulières à chaque cas, les ministères devraient s'en tenir à une garantie propre à maintenir chez le
débiteur l'engagement d'acquitter la créance. En déterminant les garanties requises, les ministères devraient préciser
si le bien cédé doit être assuré, aux frais du débiteur, et si l'assurance doit être payable à Sa Majesté.
19. Une garantie qui ne couvre actuellement qu'une partie de la dette peut être acceptée lorsqu'elle est la seule
disponible ou que l'on n'exige pas une pleine garantie. Ceci peut être approprié, notamment, dans les cas où :
a) des droits existants jouissant d'une plus grande priorité seront réduits en temps et lieu de façon à fournir la
garantie requise par le gouvernement; ou
b) l'enregistrement d'un droit est justifié afin d'empêcher que de futurs créanciers ne jouissent d'un droit de rang
supérieur.
Substitution
20. Quand la Couronne a l'autorité de substituer une garantie détenue par une autre, la valeur réalisable nette du
nouveau bien doit être au moins égale au moindre de :
a) la valeur de garantie attribuée originellement au bien qu'il remplace, ou
b) du reste de la créance.
Force exécutoire
21. On devrait avoir recours à un conseiller juridique pour s'assurer de la validité et de la réalisation future du
droit de la Couronne à la garantie en voie d'être acceptée et, lorsque la garantie est acceptée, pour consigner le
droit de la couronne conformément aux lois provinciales ou territoriales applicables. On doit s'assurer que :
a) le bien offert en garantie est cédable à la Couronne (par exemple, les bons d'épargnes du Canada ne peuvent pas
être cédés à une tierce partie actuellement et des réserves s'appliquent aux régimes enregistrés
d'épargne-retraite),
b) que le bien offert en garantie appartient effectivement à la personne qui l'offre et
c) que cette personne, ou quiconque agissant en son nom, ait qualité pour prendre de telles dispositions.
Ces remarques valent particulièrement lorsque des biens «familiaux» sont en cause et que la mise en garantie exige
le consentement des deux conjoints.
22. Avant d'accepter une garantie d'une personne qui se porte caution ou garant, en particulier un conjoint ou un
parent plus âgé du débiteur, les ministères devrait obtenir une preuve que cette personne n'a pas pris sa décision sans
avoir d'abord consulté son avocat ou son notaire. Une défense visant à prouver que ces personnes ont été exploitées
pourrait gêner la Couronne dans la réalisation de sa garantie.
Évaluation de la garantie
23. De façon à tenir compte du risque de dévaluations ultérieures, la valeur maximale de garantie de tout bien doit
être établie conformément à l'annexe ci-jointe. La valeur d'une garantie devrait être fondée sur la valeur la plus
basse du bien. Par exemple, on doit se fonder sur la valeur courante d'un bien-fonds et non sur son appréciation
future. S'il y a lieu de croire que le bien puisse se déprécier à une valeur moindre que celle prévue à l'annexe
ci-jointe, la valeur de garantie devrait être réduite en conséquence.
24. Les ministères devraient obtenir l'évaluation d'un expert lorsque :
a) la garantie envisagée est un bien-fonds censé couvrir une créance de plus de 100 000 $;
b) la valeur prétendue, en particulier la valeur de réalisation future, du bien offert en garantie est mise en doute
plus que de coutume; ceci s'appliquerait habituellement aux pierres et métaux précieux, et souvent aux biens
meubles.
Pour ce qui est de pierres et métaux précieux, il serait prudent d'obtenir au moins deux évaluations et on devrait
fonder l'estimation de la valeur marchande courante sur la moyenne de celles-ci.
25. Afin de s'assurer que les garanties en main continuent d'offrir la protection visée, les ministères devraient
évaluer leurs dossiers au moins une fois l'an et prendre rapidement les mesures qui s'imposent pour corriger la
situation. Toutefois, tel que spécifié à la note 2 de l'annexe ci-jointe, certains genres de garantie demandent un
suivi plus rigoureux.
Quittance ou mainlevée de garantie
26. Conformément aux alinéas 3a) et b) du règlement, le ministre responsable du recouvrement d'une créance de Sa
Majesté peut signer les documents nécessaires pour donner quittance et mainlevée de toute garantie, soit :
a) au complet, au moment de l'acquittement de la créance de Sa Majesté;
b) en partie, au moment du paiement de la partie de la créance à laquelle s'applique la garantie acceptée pour ce
montant.
27. Par souci de sécurité et de clarté quand on prévoit d'avoir à libérer une partie des garanties, les ministères
devraient, sous la direction d'un conseiller juridique, ajouter aux instruments de garantie des dispositions régissant
l'émission de toute quittance ou mainlevée à l'égard d'une partie de la garantie reçue. Par exemple, on pourrait faire
correspondre certains biens à des parties précises de la créance. De même, d'un point de vue juridique, il peut
s'avérer préférable d'exécuter un instrument de garantie séparé pour chaque partie de la créance.
28. Toute quittance ou mainlevée à l'égard d'une garantie peut aussi être donnée lorsque, par suite d'une autre
forme d'acquittement comme la renonciation, la remise, ou un compromis dûment autorisé, il a été, de l'avis d'un
conseiller juridique, mis fin à la créance.
29. Les ministères devraient, au moment de donner quittance ou mainlevée à l'égard d'une partie de la garantie,
veiller à ce que les droits de la Couronne à l'égard du reste de la garantie soient intacts et qu'ils ne baissent pas
dans l'ordre de priorité.
Réalisation de la garantie
30. Avant de réaliser une garantie, les ministères doivent d'abord épuiser de façon logique et rapide toutes les
autres possibilités de recouvrement, dont les mesures de compensation s'il y a lieu et si possible.
31. Si les mesures de recouvrement ne produisent pas les résultats escomptés, le ministère chargé du recouvrement de
la créance devrait tenter de réaliser la garantie sans tarder, avec, au besoin, l'aide d'un avocat, après s'être
d'abord assuré que cette action n'inflige pas des charges excessives ni au débiteur ni, le cas échéant, à la personne
qui s'en porte caution ou garant. Les ministères ne devraient donc pas tenter de réaliser la garantie dans les cas qui,
pour des raisons législatives, administratives, humanitaires ou autres, ne se prêtent pas à ce genre d'intervention
selon les autorités ministérielles supérieures qui les ont examinées de près.
32. Sous réserve du paragraphe 33, si le débiteur commet un acte de faillite, mais n'a ni fait une cession
volontaire ni été l'objet d'une requête de mise en faillite, le ministère chargé du recouvrement de la créance devrait,
avec l'aide nécessaire d'un avocat et l'autorisation écrite de son sous-chef, ou celle d'une personne que le sous-chef
a autorisée par écrit à cette fin, poursuivre les démarches de recouvrement conformément aux dispositions de la Loi
sur la faillite tout en respectant la présente politique et les objectifs du programme en vertu duquel la créance
est survenu.
33. À moins d'un avis juridique contraire, les ministères ne devraient pas tenter de déposer une requête en vue
d'obtenir une ordonnance de séquestre contre le débiteur lorsqu'ils détiennent une garantie suffisante à moins :
a) qu'on puisse ainsi accroître grandement les chances de recouvrer le montant dû, et
b) que le montant dû à Sa Majesté soit important.
Dans de tels cas, cependant, en agissant rapidement, on pourrait empêcher la disparition d'autres biens, qui sont
requis soit pour acquitter la créance soit pour réduire le montant de la perte qui s'ensuivra.
34. Si le tribunal a déjà rendu une ordonnance de séquestre contre le débiteur, le ministère devrait envisager, sous
réserve de l'avis d'un conseiller juridique, d'exercer son droit de réaliser sa garantie indépendamment des autres
créanciers et déposer une réclamation prioritaire auprès du syndic pour le découvert.
Coût de la garantie
35. Sauf lorsqu'un conseiller juridique avise qu'il y a indication contraire dans la loi, les frais d'évaluation,
d'enregistrement, de réalisation et tous les frais juridiques afférents devraient être imputés, avec intérêt, au
débiteur. Cet intérêt doit être calculé à compter du moment où les frais sont encourus jusqu'au moment où ils sont
recouvrés. Tous les montants reçus devrait servir :
a) d'abord à recouvrer ces coûts, i.e. en payant en premier lieu les intérêts afférents à ces coûts et ensuite ces
coûts proprement dits; et
b) puis à la créance ou aux créances initiales de Sa Majesté, i.e. en payant d'abord tout intérêt dû sur la
créance.
36. Pour établir l'autorité d'imputer de tels frais d'intérêt et éviter querelles et litiges, les ministères
doivent, sous la direction d'un conseiller juridique, s'assurer que les documents établissant la créance et la garantie
rendent compte de ce qui précède.
Références
37. Le règlement ci-joint a été pris par le gouverneur en conseil le 14 août 1987, sur la recommandation du
président du Conseil du Trésor et du ministre des Finances, conformément à l'article 156 de la LGFP, S.R. 1985, et a
été inscrit au registre du greffier du Conseil privé le 14 août 1987 comme étant le DORS/87-505. Il a été publié le 2
septembre 1987 dans la Partie II de la Gazette du Canada.
38. Cette politique entre en vigueur immédiatement. Elle figurera dans le Guide de l'administration
financière, sous forme de modification, dont la publication annulera la présente circulaire.
Demandes de renseignements
39. Les demandes de renseignements concernant la présente circulaire doivent parvenir à l'adresse suivante :
Direction de la politique de comptabilité et d'attribution des coûts
Bureau du Contrôleur général
L'Esplanade Laurier
Tour ouest, 8e étage
300, avenue Laurier
Ottawa (Ontario)
K1A 1E4
Tél. : (613) 957-9671
Le sous-contrôleur général
Direction de la politique de comptabilité et d'attribution des coûts
J.Q. McCrindell
Barème
Valeur maximale de garantie attribuée à un bien
accepté comme garantie à l'égard de créances de Sa Majesté
(en vertu du paragraphe 23 de la circulaire
et sous réserve des notes de la présente)
Valeur maximale de garantie
en
dollars canadiens
Type de bien équivalents
(pourcentage de la valeur
marchande courante)
Crédit documentaire inconditionnel
(p. ex. lettre de crédit) 100 %
Argent (p. ex. lettre de change ou chèque
certifié) ou nantissement dans une
institutions financière 100 %
Dette de l'État ou dette garantie par l'État
(c.-à-d. de tout pays)
- Bon du Trésor et autres titres à court 95 %
terme
- Obligation
. venant à échéance dans moins de 5 ans 95 %
. venant à échéance dans 5 à 10 ans 90 %
. venant à échéance dans plus de 10 ans 85 %
Autres titres
- Titre à court terme
. coté au moins A-2, P-2 (ou l'équivalent) 90 %
. coté A-3, P-3 (ou l'équivalent) 85 %
. coté moins que A-3, P-3 55 %
- Obligation cotée au moins AA
. venant à échéance dans moins de 5 ans 95 %
. venant à échéance dans 5 à 10 ans 90 %
. venant à échéance dans plus de 10 ans 85 %
Valeur maximale de garantie
en
dollars canadiens
Type de bien équivalents
(pourcentage de la valeur
marchande courante)
- Obligation cotée A à BBB
. venant à échéance dans moins de 5 ans 80 %
. venant à échéance dans 5 à 10 ans 75 %
. venant à échéance dans plus de 10 ans 70 %
- Obligation cotée moins que BBB 50 %
- Obligation non cotée (voir la note 4)
- Actions
. cotées et dont la valeur dépasse la
valeur minimale fixée (voir la note 3) 50 %
. non cotées ou dont la valeur est
inférieure à la minimale fixée (voir les notes 3 et 4)
Pierres et métaux précieux
- or et diamants 75 %
- autres 50 %
Biens immobiliers
- terre agricole et bâtiments, propriété non
bâtie, résidence principale, local
commercial loué ou propriété industrielle - 75 %
polyvalents 60 %
- propriété industrielle - à usage déterminé 50 %
- autre résidence (p. ex. chalet)
Matériel, autres biens et biens immobiliers
- article polyvalent 75 %
- article à usage déterminé (autre qu'un
objet de collection) 50 %
- article généralement reconnu comme objet
de collection 75 %
Police d'assurance
- valeur de rachat nette 100 %
- cautionnement d'exécution 100 %
NOTA:
Une police d'assurance couvrant les risques susceptibles de réduire la valeur du bien accepté comme garantie ne
constitue pas une garantie. C'est également le cas d'une police d'assurance sur la vie du débiteur; seule une valeur de
rachat nette peut être considérée comme une garantie. Toute police de cette nature doit être faite dûment payable à Sa
Majesté.
Salaires futurs
Sous réserve de la restriction concernant la cession d'un bien futur en garantie imposée par le règlement ci-joint
et des lignes directrices concernant la façon de déterminer la capacité de payer du débiteur (voir le chapitre 10.6 du
Guide d'administration financière pour les ministères et organismes du gouvernement du Canada sous la rubrique
«Méthodes normale de perception»), une cession du (futur) salaire du débiteur peut être acceptée comme garantie.
Cependant, la valeur maximale de garantie des salaires futurs doit être évaluée en fonction de la mesure dans laquelle
les salaires périodiques couvriront les paiements périodiques futurs. En conséquence, seul le revenu net courant
dépassant le seuil de la pauvreté fixé par le comité du Sénat, moins le total des paiements que le débiteur doit verser
à ce moment-là à tous les autres créanciers doit être considéré comme garantie, et seulement jusqu'à concurrence des
pourcentages suivants du revenu brut du débiteur :
- si le débiteur a des antécédents de
revenus d'emploi stable 35 %
- si le débiteur a des antécédents de
revenus d'emploi incertains 20 %
Notes
1. Le seul but du barème est de déterminer la valeur maximale de la garantie d'un certain bien accepté en garantie.
Il ne sert pas à déterminer si un bien donné peut être accepté comme garantie. Le paragraphe 16 de la circulaire expose
les genres préférés de garantie.
2. Pour maintenir la valeur prévue de la garantie, la garantie qui est fondée sur les types de biens qui sont sujets
à des variations fréquentes de leur valeur en raison des fluctuations sur les marchés financiers ou du taux de change
doit être vérifiée au moins tous les mois (et plus fréquemment lorsque les marchés financiers sont instables) et faire
l'objet d'une demande de garantie supplémentaire si le déficit atteint ou dépasse 15 pour cent.
3. Les actions libellées en dollars canadiens doivent être inscrites dans une bourse canadienne et avoir été cotées
à un minimum de 3 $ can. par action pendant 90 pour cent du temps au cours des 3 mois précédents. Les actions libellées
dans d'autres devises doivent être inscrite dans une bourse du même pays que les devises et avoir été cotées à un
minimum équivalent à 4 $ can. par action pendant 90 pour cent du temps au cours des 6 derniers mois.
4. La valeur marchande courante des obligations et des actions qui n'ont pas de cote de crédit ou qui ne sont cotées
sur aucun marché doit être confirmée par un évaluateur qualifié, auquel on demandera d'étudier particulièrement le
risque de leur dévaluation jusqu'à l'acquittement de la créance. La valeur maximale de la garantie ne doit pas dépasser
50 pour cent de leur valeur marchande courante.
5. Les cotes de crédit doivent provenir de Dominion Bond Rating Service, de la Société canadienne d'évaluation du
crédit, de Moody's Investors Service ou de Standard and Poors' ou être conformes à leurs cotes. Lorsqu'on obtient plus
d'une cote, c'est la plus basse qui s'applique.
6. Sauf lorsque la créance de Sa Majesté est payable dans la même devise que celle de la valeur établie pour la
garantie, auquel cas aucune conversion n'est nécessaire, la valeur maximale d'un bien quelconque aux fins de la
garantie qui n'est pas établie en dollars canadiens s'applique après la conversion de sa valeur marchande courante en
dollars canadiens.
7. Exemple:
100 000 DM, 4 ans, obligation du secteur privé cotée BBB par Moody's Investors Service (DM = Deutsche Mark de
l'Allemagne de l'Ouest)
a) Déterminer sa valeur marchande courante, disons 99 417 DM (la source des renseignements peut être le Globe
& Mail, un courtier, etc.).
b) Convertir la valeur en dollars canadiens : 99 417 x 0,72940 = 72 515 $ can. (1 DM = 0,7294 $ can., selon le taux
de change de la Banque du Canada le jour de l'évaluation).
c) Établir la valeur maximale aux fins de la garantie : 72 515 $ can x 80 % = 58 012 $ can. (80 % = correspondant au
pourcentage de la valeur marchande courante selon le barème, i.e. coté A à BBB, venant à échéance dans moins de 5
ans).
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