Contexte
La réalité canadienne et la fonction publique
fédérale
Peu de périodes de l'histoire canadienne ont connu des changements aussi
marqués du profil démographique de la population que ceux survenus au cours
des récentes décennies. Le Canada est passé d'une société de souche à
forte prédominance européenne à un pays qui intègre une multitude de
cultures et de traditions. Un citoyen canadien sur neuf fait partie d'une
minorité visible. Selon les données du recensement de 1996, le nombre de
membres de minorités visibles s'élève à plus de trois millions, dont deux
millions sont des immigrants et un million sont nés au Canada.
Au Canada, la diversité fait partie de la réalité quotidienne. Les
Canadiens en sont témoins lorsqu'ils se rendent dans les salles de classe de
leurs enfants, qu'ils regardent des émissions aux chaînes de la télévision
multiculturelle, qu'ils consultent une brochure de la ville de Toronto rédigée
en 13 langues ou qu'ils demandent l'aide de Revenu Canada pour remplir leur
déclaration de revenus, service qui est offert dans une vingtaine de langues.
La fonction publique fédérale est censée servir l'ensemble de la
population canadienne. Or, son effectif ne reflète pas la diversité de la
population canadienne, car les membres de minorités visibles y sont
sous-représentés. En 1999 (à la fin de l'exercice), 1 fonctionnaire fédéral
sur 17 faisait partie d'une minorité visible. Les membres de minorités
visibles sont pratiquement absents des catégories de la gestion et de la
direction : ils n'y sont représentés que dans une proportion de 1 sur 33. En
1999, des 298 employés nommés pour la première fois à des postes de
direction, 10 faisaient partie des minorités visibles, dont 5 étaient des
femmes.
Pour sa part, le secteur privé a tôt fait de reconnaître les capacités et
le potentiel des minorités visibles. Les entreprises sous réglementation
fédérale (notamment les banques, les sociétés aériennes, les sociétés de
transport ferroviaire et les sociétés de télécommunications) ont haussé la
représentation des minorités visibles dans leur effectif, qui est passée de
6,0 p. 100 à 9,9 p. 100 entre 1997 et 1998. En 1999, les minorités visibles
représentaient 16,7 p. 100 de l'effectif de la Banque Scotia, dont 10 p. 100
occupaient des postes de gestion et 5 p. 100 occupaient des postes de direction.
Toutefois, les chiffres ne disent pas tout. La fonction publique fédérale,
qui peut se révéler inhospitalière aux étrangers, peut l'être davantage
lorsqu'il s'agit des minorités visibles. Un tribunal convoqué sous l'égide de
la Commission canadienne des droits de la personne a été saisi en 1997 d'une
affaire mettant en cause Santé Canada et a relevé des preuves de
discrimination systémique à plusieurs niveaux du ministère. La fonction
publique fédérale doit suivre l'exemple du Canada qui, selon les Nations
Unies, constitue l'un des pays offrant la meilleure qualité de vie et devenir
l'une des meilleures au monde.
Proportion de membres de minorités visibles :
1 citoyen canadien sur 9 |
1 fonctionnaire fédéral sur 17 |
1 homme sur 16 fonctionnaires fédéraux |
1 femme sur 17 fonctionnaires fédéraux |
1 cadre de direction sur 33 dans la fonction publique fédérale |
La procédure suivie par le Groupe de travail
Les documents traitant du problème de la sous-représentation des minorités
visibles et des conditions de travail défavorables dans lesquelles elles
travaillent ne manquent pas. Une foule d'études ont été commandées,
certaines remontant à 1984 (Rapport de la Commission sur l'égalité en
matière d'emploi, de la juge Rosalie Silberman Abella), et elles font toutes
ressortir une série étonnamment semblable de questions liées à la
discrimination systémique en milieu de travail. Ces études ont traité en
profondeur des obstacles réels et perçus et bon nombre d'entre elles proposent
des recommandations. Au fil des ans, divers groupes consultatifs et groupes
d'intervention ont été formés, le plus important étant l'Alliance de la
capitale nationale sur les relations inter-raciales. Dernièrement, le Conseil
national des minorités visibles a vu le jour à la suite d'une conférence
nationale tenue à Ottawa en octobre 1999 pour donner aux minorités visibles de
la fonction publique une voix plus forte.
Dans la fonction publique fédérale, la Commission canadienne des droits de
la personne effectue des vérifications pour déterminer dans quelle mesure les
ministères fédéraux s'acquittent de leurs obligations en matière d'équité
en emploi qui sont prévues par la loi.
En novembre 1999, le gouvernement a diffusé les résultats du Sondage
auprès des fonctionnaires fédéraux, le premier sondage complet sur les
conditions de travail et les attitudes en milieu de travail à avoir été
effectué dans tous les ministères.
Ces diverses sources ont fourni au Groupe de travail un aperçu très utile
sur la portée du problème de la sous-représentation, ce qui lui a permis par
la suite de s'attacher à trouver des solutions pour y mettre un terme.
Malgré un délai très serré, les membres du Groupe de travail ont
consulté de nombreux intervenants à l'intérieur et à l'extérieur de
l'administration fédérale. Ils ont rencontré des groupes et des personnes à
Halifax, à Montréal, à Toronto, à Vancouver et à Ottawa-Hull, ainsi que des
représentants de ministères fédéraux et de syndicats de fonctionnaires. Ils
ont par ailleurs communiqué avec le Groupe de travail sur une fonction publique
inclusive, qui a été constitué par le président du Conseil du Trésor.
Le Groupe de travail était secondé par un petit service de secrétariat du
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et a pu compter sur l'appui
statistique et technique offert par le Secrétariat et la Commission de la
fonction publique. De plus, le Secrétariat a mis à sa disposition des
fonctionnaires de divers ministères, auprès desquels il a pu mettre à l'essai
les diverses versions de son plan d'action. Le Groupe de travail a présenté
ses conclusions à deux comités formés d'administrateurs généraux, au
Comité consultatif du Secrétariat du Conseil du Trésor, présidé par V.
Peter Harder, secrétaire du Conseil du Trésor à l'époque, et au Comité des
hauts fonctionnaires, présidé par Mel Cappe, greffier du Conseil privé.
Les minorités visibles au Canada
Selon les données tirées du recensement de 1986, 1,6 million de personnes
faisaient partie des minorités visibles au Canada, nombre qui a doublé
d'après les renseignements obtenus lors du recensement de 1996, pour s'établir
à 3,2 millions, ou 11,2 p. 100 de la population canadienne. Deux membres de
minorités visibles sur trois étaient des immigrants. En général, 85 p. 100
des immigrants ont obtenu la citoyenneté canadienne, plus de 75 p. 100 d'entre
eux dans les cinq années ayant suivi leur arrivée au pays.
Les immigrants se dirigent vers les grandes villes. Plus de 40 p. 100 des
membres de minorités visibles du Canada habitent Toronto. Cette ville ainsi que
celles de Vancouver et de Montréal accueillent 72 p. 100 des membres de
minorités visibles. Parmi les villes canadiennes, c'est principalement à
Halifax que les conditions de vie des membres de minorités visibles sont les
plus pénibles. Les minorités visibles comptent pour près de 7 p. 100 de la
population de Halifax; il s'agit principalement de personnes de descendance
africaine établies depuis de nombreuses générations dans cette province. Ces
personnes continuent toutefois d'être la cible de discrimination raciale, en
particulier au chapitre de l'emploi.
Minorités visibles dans les villes canadiennes
Région métropolitaine de recensement |
Population totale |
Population des minorités visibles |
Toronto |
4,232,905 |
31.6% |
Vancouver |
1,813,935 |
31.1% |
Calgary |
815,985 |
15.6% |
Edmonton |
854,225 |
13.5% |
Montréal |
3,287,645 |
12.2% |
Ottawa-Hull |
1,000,935 |
11.5% |
Winnipeg |
660,055 |
11.1% |
Halifax |
329,750 |
6.8% |
Regina |
191,485 |
5.4% |
Saint John |
124,215 |
2.1% |
Municipalités |
|
|
Scarborough, ONT |
554,525 |
52% |
Richmond, C.-B. |
148,150 |
49% |
Markham, ONT |
172,735 |
46% |
City of Vancouver, C.-B. |
507,930 |
45% |
North York, ONT |
584,675 |
40% |
Burnaby, C.-B. |
176,825 |
39% |
Saint-Laurent, Qc |
73,760 |
36% |
York, ONT |
145,785 |
34% |
Mississauga, ONT |
542,450 |
34% |
Richmond Hill, ONT |
101,480 |
33% |
Subdivisions de rencensement
choisies dans la région métropolitaine
de recensement de Montréal |
|
|
Brossard |
65,660 |
26.2% |
Dollard-des-Ormeaux |
47,660 |
25.8% |
Pierrefonds |
52,660 |
21.6% |
Montréal |
998,780 |
20.4% |
Montréal-Nord |
80,220 |
18.6% |
Lasalle |
71,420 |
17.8% |
Mont-Royal |
18,010 |
15.9% |
Kirkland |
18,670 |
15.8% |
Saint-Léonard |
71,085 |
15.3% |
Roxboro |
5,935 |
15.2% |
Source: Statistique Canada, Recensement de la population de 1996
La proportion des minorités visibles dans la population canadienne est en
hausse. En effet, l'objectif annuel en matière d'immigration pour 2000 se situe
entre 200 000 et 225 000, dont 130 000 ouvriers qualifiés ou gens d'affaires.
Même si cet objectif n'est pas atteint (en 1998 et 1999, les données réelles
d'immigration ont été de 10 p. 100 inférieures à l'objectif), près d'un
demi-million d'immigrants intégreront la population active du Canada d'ici
2006.
Les minorités visibles dans la fonction publique
Cas de représentation et de répartition
Le gouvernement fédéral est composé de quelque 60 ministères et
organismes et de 178 000 employés. Conformément aux lois fédérales sur
l'équité en matière d'emploi, le nombre de membres de minorités visibles
dans la fonction publique doit à tout le moins correspondre à la mesure de
leur disponibilité sur le marché du travail (DMT); cette mesure est établie
par les ministères selon les données fournies par le recensement. Pour chaque
groupe désigné aux termes de la Loi sur l'équité en matière d'emploi, à
savoir les minorités visibles, les femmes, les Autochtones et les personnes
handicapées, les ministères doivent accroître le taux de représentation des
membres de ces groupes pour qu'il corresponde à la DMT. À quelques exceptions
près, en ce qui concerne le taux de représentation des minorités visibles, il
existe toujours des écarts par rapport à la DMT relative à ces ministères
(l'appendice B dresse la liste des taux de représentation des minorités
visibles et des taux de DMT par ministère).
Les minorités visibles sont sous-représentées dans la fonction publique.
En 1999, dans l'ensemble de la fonction publique, la population de minorités
visibles s'établissait à 5,9 p. 100, bien en deçà du taux de 8,7 p. 100 de
la DMT, selon les données fournies par le recensement de 1996. La Commission de
la fonction publique a prévu les taux d'embauche requis pour les différents
groupes désignés conformément à la Loi sur l'équité en matière d'emploi
pour arriver à la DMT d'ici une année donnée. Pour atteindre la DMT d'ici
2005, le taux d'embauche des membres de minorités visibles devrait augmenter,
à compter de l'exercice 1999-2000, et passer de sa moyenne historique (entre
1990 et 1999) de 7,1 p. 100 à 20,1 p. 100 (soit de 1 employé sur 15 à 1
employé sur 5). Si le taux de recrutement historique des membres de minorités
visibles se maintient, il faudra plus de deux décennies et demi avant
d'atteindre la DMT établie par le recensement de 1996.
Si l'on en croit les statistiques, des progrès ont été réalisés ces 10
dernières années. En effet, à la fin des années 80, on comptait environ 6
000 membres de minorités visibles à la fonction publique fédérale, soit
près de 3 p. 100 de l'effectif total. En 1990, ce nombre avait atteint 7 583,
ou 3,5 p. 100 de l'effectif. Enfin, à la fin de l'exercice 1999, leur
population s'établissait à 10 557 fonctionnaires, ou 5,9 p 100.
Outre le recrutement, deux facteurs permettent d'expliquer l'augmentation de
cette population exprimée en pourcentage : premièrement, l'effectif total de
la fonction publique a été réduit considérablement au cours des dix
dernières années, passant de 218 000 à 178 000 employés et, deuxièmement,
davantage de membres de minorités visibles de la fonction publique remplissent
des formulaires d'auto-identification.
D'autres données témoignent d'une situation bien différente :
- En 1998-1999, des membres de minorités visibles ont reçu 19 des 646
promotions offertes à des employés de la catégorie de la direction et 4
des employés recrutés de l'extérieur sur 38 pour faire partie de cette
catégorie étaient membres de minorités visibles.
- Des 42 ministères (comptant au moins 200 employés), seulement 4 ont
dépassé l'objectif de 8,7 p. 100 en matière de représentation des
membres de minorités visibles.
- Les membres de minorités visibles se retrouvent majoritairement dans
quatre ministères : Revenu Canada, Développement des ressources humaines
Canada, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et Santé Canada.
Ces ministères comptent pour 56,5 p. 100 de l'ensemble des employés
faisant partie des minorités visibles. À titre de comparaison, l'effectif
de ces ministères représente 43,9 p. 100 de l'effectif total de la
fonction publique.
- De ces ministères, Revenu Canada comptait parmi ses employés 35 p. 100
des membres de minorités visibles de la fonction publique en 1999. En
novembre 1999, Revenu Canada est devenu une agence distincte (l'Agence des
douanes et du revenu du Canada); si l'on retire ce ministère des
statistiques courantes sur la fonction publique, on constate une baisse de
la représentation totale des minorités visibles, qui passe de 5,9 p. 100
à 5,0 p. 100.
Les chiffres portant sur la population dans son ensemble camouflent un grave
problème de répartition. La présence des minorités visibles se fait de moins
en moins sentir aux échelons les plus élevés de la hiérarchie. C'est ce
qu'ont fait ressortir des rapports fédéraux publiés antérieurement [Pour une
visibilité sans frontière (1992) et Fausses images (1993)], dans lesquels on
qualifie d'éphémère la présence des minorités visibles. Depuis 1991, la
proportion des membres de minorités visibles faisant partie des groupes de
relève de la catégorie de la direction a stagné entre 6,0 p. 100 et 6,5 p.
100. Les membres de minorités visibles ne comptent que pour 3,4 p. 100 des dix
premiers groupes de relève pour cette catégorie. Les taux de promotion varient
considérablement et surviennent principalement dans certains groupes
professionnels tels que ceux des économistes, des sociologues et des
statisticiens.
En 1999, 103 fonctionnaires de la catégorie de la direction sur 3 421
faisaient partie des minorités visibles, soit une proportion de 3 p. 100, qui
se compare aux 6,5 p. 100 actuels que ces employés représentent dans les
groupes de relève. Pour que le gouvernement fédéral atteigne son objectif de
représentation équitable des groupes désignés aux niveaux de la direction,
la proportion qu'ils représentent à ce niveau et celle qu'ils représentent
dans les groupes de relève doivent essentiellement être la même. D'autres
groupes désignés ont réussi à combler l'écart à ce chapitre (bien que la
proportion réelle de cadres de direction qui sont handicapés ou autochtones
soit lamentablement petite).
Par ailleurs, on constate que les minorités visibles sont groupées par
catégorie professionnelle. Ainsi, il est ressorti d'une étude
interministérielle menée auprès des quelque 22 000 employés de la
collectivité scientifique et technique de la fonction publique fédérale
[Minorités visibles dans les postes de la catégorie scientifique et technique
(1998)], que 24 p. 100 de l'ensemble des membres de minorités visibles
occupaient de tels postes, ce qui dépasse, et de loin, la proportion de 10 p.
100 pour l'ensemble des fonctionnaires. Selon les constatations de cette étude,
les membres de minorités visibles sont concentrés dans certains groupes
professionnels, notamment dans le domaine de la chimie, du génie et de
l'arpentage, de la pharmaceutique et de la recherche scientifique. C'est à
Santé Canada que se trouve la plus forte représentation des minorités
visibles dans ces postes (10,1 p. 100), ce qui dépasse les 5,9 p. 100 de la
représentation à l'échelle de la fonction publique fédérale, mais qui
n'atteint pas les 12,2 p. 100 de la représentation des minorités visibles dans
l'effectif scientifique au Canada.
Cette étude interministérielle a également révélé des pratiques
inégales d'embauche par les ministères dans diverses catégories. Si les
minorités visibles étaient bien représentées dans le secteur des sciences
biologiques à Santé Canada (14,2 p. 100 des employés contre une population
active externe de 11,5 p. 100), elles ne comptaient que pour 9 employés sur 331
à Pêches et Océans, et n'étaient nullement représentées à Environnement
Canada.
Les rapports mentionnés précédemment (1992 et 1993) ont qualifié la
catégorie scientifique et professionnelle de "piège de la
visibilité", les employés qui la composent occupant des postes les
empêchant d'accéder à des postes de gestion. Or, comme ils sont réputés
faire partie du groupe de relève, on estime qu'ils ont atteint un plafonnement
voilé.
La nécessité d'un équilibre entre les sexes
Les femmes de la fonction publique font l'objet d'attitudes négatives et de
stéréotypes et ont toujours été sous-évaluées. Les femmes faisant partie
des minorités visibles sont donc "doublement défavorisées". Il
convient donc d'accorder tout autant d'importance à la sensibilisation aux
différences culturelles et au traitement différent réservé aux femmes si on
veut accroître la représentation des femmes qui sont membres de minorités
visibles et d'assainir le climat de travail. Parmi les femmes faisant partie de
la fonction publique, 5,8 p. 100 sont également membres de minorités visibles.
Le retard qu'elles ont à combler au chapitre des postes de direction est encore
plus grand que celui des autres femmes. En effet, parmi les 3 421 cadres de
direction de la fonction publique, seulement 23 des 919 femmes occupant ces
postes font partie des minorités visibles; par ailleurs, elles ne représentent
que 355 des 7 016 candidats (5 p. 100) des groupes de relève pour des postes de
direction. En revanche, les hommes faisant partie des minorités visibles
comptent pour 7 p. 100 de l'ensemble des hommes des groupes de relève (1 145
sur 16 259). Autrement dit, dans les groupes de relève, les hommes faisant
partie des minorités visibles sont trois fois plus nombreux que les femmes en
faisant partie, et pour ce qui est des personnes ne faisant pas partie des
minorités visibles, les hommes sont en règle générale deux fois plus
nombreux que les femmes dans les groupes de relève.
Présence des minorités visibles dans les groupes de relève*
de la direction et le groupe de la direction, selon le sexe
Exercices 1997-1998 et 1998-1999
![Présence des minorités visibles dans les groupes de relève* de la direction et le groupe de la direction, selon le sexe Exercices 1997-1998 et 1998-1999](/web/20060223074137im_/http://publiservice.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/hrpubs/TB_852/images/ecfps1_f.gif)
*Personnes faisant partie des quelque 170 classifications en
deçà des niveaux de la direction (c'est-à-dire poste de niveau EX moins 1 et
EX moins 2 ou poste comportant un salaire équivalent à celui de la catégorie
EX).
Source : Division de l'équité en emploi, Secrétariat du
Conseil du Trésor du Canada
Les conditions et les attitudes en milieu de travail
Les résultats du Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux mené en
novembre 1999 donne aux employeurs et aux employés un premier aperçu global de
la manière dont les minorités visibles perçoivent les milieux de travail
fédéraux. Le sondage est surtout révélateur lorsque d'importants écarts
existent entre le degré d'insatisfaction ou de satisfaction exprimé par les
membres de minorités visibles et celui signalé par les fonctionnaires dans
leur ensemble. Ces écarts sont plus significatifs dans certains ministères que
dans d'autres.
Sondage de 1999 auprès des fonctionnaires
fédéraux |
Questions du sondage |
Réponse |
Tous les répondants |
Minorités visibles |
53. Dans mon unité de travail, chacun(e) est / serait accepté(e) comme
membre à part entière de l'équipe, sans égard à sa race, sa couleur,
son sexe ou son incapacité. |
Entièrement/plutôt d'accord |
87% |
75% |
59. J'ai été victime de discrimination dans mon unité de travail. |
Oui |
18% |
33% |
60. J'ai été victime de harcèlement dans mon unité de travail. |
Oui |
20% |
25% |
72. J'ai des occasions d'acquérir et d'appliquer les compétences dont
j'ai besoin pour progresser dans ma carrière. |
Entièrement/plutôt d'accord |
61% |
54% |
78. J'estime avoir des chances équitables d'obtenir de l'avancement
compte tenu de mes compétences et de mon expérience. |
Entièrement/plutôt d'accord |
43% |
36% |
96. Je suis satisfait(e) de ma carrière dans la fonction publique. |
Entièrement/plutôt d'accord |
69% |
58% |
Source : Sondage de 1999 auprès des fonctionnaires fédéraux
Les problèmes liés à l'auto-identification
Les ministères attribuent souvent au processus d'auto-identification, qui
permet de compter le nombre de membres de minorités visibles, les faibles
résultats obtenus au chapitre de la représentation. Ils prétendent que
certains employés faisant partie d'un groupe minoritaire visible préfèrent ne
pas s'auto-identifier ou ne se donnent pas la peine de le faire. Ces faits ne
constituent pas pour autant des raisons valables de bloquer ou de retarder la
mise en oeuvre de l'équité en emploi. Le Groupe de travail a constaté que,
comme dans le cas des entreprises du secteur privé, certains ministères
réussissent mieux que d'autres à inciter leurs employés à s'auto-identifier.
Par exemple, en 1998, l'Agence canadienne de développement international a
déployé des efforts considérables pour faire valoir l'importance de son
questionnaire d'auto-identification et les avantages que les employés qui le
remplissaient pouvaient en tirer. C'est pourquoi 81 p. 100 des employés ont
répondu au questionnaire, en hausse par rapport au taux de réponse de 23 p.
100 obtenu pour un sondage antérieur.
Le Groupe de travail a remarqué que, dans le Sondage de 1999 auprès des
fonctionnaires fédéraux, 7,2 p. 100 des répondants avaient indiqué faire
partie d'une minorité visible. Compte tenu des problèmes méthodologiques
inhérents à un sondage anonyme, il ne faut pas interpréter ce pourcentage
comme étant représentatif de la population des minorités visibles dans
l'ensemble de la fonction publique, ni faire des extrapolations à cet égard.
Ce pourcentage ne peut pas non plus remplacer les statistiques officielles
d'auto-identification.
Les consultations menées par le Groupe de travail
Les efforts du Groupe de travail ont essentiellement porté sur deux groupes
d'intervenants : ceux qui gèrent le changement et ceux qui sont les plus
touchés par le changement. Le message qui est le plus souvent ressorti est que
l'équité en emploi des minorités visibles avait fait l'objet de très
nombreuses études, mais que ces études avaient produit très peu de
résultats. Le Groupe de travail s'est demandé à de nombreuses reprises ce qui
pouvait expliquer la lenteur des progrès à ce chapitre.
En règle générale, le Groupe de travail a perçu un sentiment de
frustration à l'égard de la fonction publique en tant que lieu de travail et a
obtenu confirmation que nombre de travailleurs considéraient le secteur privé
comme l'employeur de choix. Il ne fait aucun doute que les taux d'embauche dans
la fonction publique fédérale ont chuté ces dernières années, qui ont été
marquées par la réduction des effectifs, et que les perspectives de promotion
ont été moins que reluisantes, d'où le renforcement d'un milieu propice aux
compressions.
Dans l'affaire Action Travail des Femmes c. Compagnie des
chemins de fer nationaux du Canada et al. (1987), la Cour suprême a
statué que :
... la discrimination systémique en matière d'emploi, c'est la
discrimination qui résulte simplement de l'application de méthodes
établies de recrutement, d'embauche et de promotion, dont ni l'une ni
l'autre n'a été nécessairement conçue pour promouvoir la
discrimination. (Nous avons mis le texte en caractères gras.))
Le Tribunal canadien des droits de la personne, dans la décision qu'il
a rendue dans la plainte portée contre Santé Canada par l'Alliance de la
capitale nationale sur les relations inter-raciales et la Commission
canadienne des droits de la personne, a tenu les propos suivants :
L'élément essentiel de la discrimination systémique, donc, est que
celle-ci est issue des conséquences involontaires de systèmes et de
pratiques d'emploi établis. Elle a pour effet de gêner l'accès à des
possibilités d'emploi et à des avantages pour les membres de certains
groupes. Puisque la discrimination n'est pas motivée par un acte
conscient, elle est plus difficile à déceler et l'on doit se pencher sur
les conséquences ou les résultats du système d'emploi en cause. (Nous
avons mis le texte en caractères gras.))
|
Les gestionnaires ont fait savoir :
-
-
que, lorsque la langue première des membres de
minorités visibles n'est pas l'anglais, leur capacité de s'exprimer
de vive voix et par écrit n'est pas à la hauteur;
-
qu'ils ne font pas partie du circuit;
-
qu'ils ne savent pas tirer profit de la plupart des
occasions;
-
qu'ils ne connaissent pas la marche à suivre;
-
qu'ils ne veulent pas quitter les villes;
-
qu'ils ne savent pas ce qu'ils peuvent faire;
-
que nous faisons les choses différemment, ce qui leur
fait peur.
|
Le Groupe de travail a entendu à maintes reprises que la
culture organisationnelle était empreinte d'attitudes qu'il conviendrait de
qualifier de "discrimination systémique", expression que de
nombreuses personnes utilisent sans toutefois bien la comprendre. S'il est vrai
que la discrimination raciale peut être intentionnelle, la discrimination
systémique est la plupart du temps non intentionnelle, comme l'a fait remarquer
la Cour suprême dans deux jugements.
Le Groupe de travail a également rencontré des praticiens des ressources
humaines et des gestionnaires intermédiaires dans toutes les régions du
Canada. On admet que c'est au niveau de la gestion intermédiaire que se
prennent le plus souvent les décisions en matière d'embauche et de premières
promotions et qu'est inculquée la culture de l'effectif.
Pour leur part, les employés faisant partie des minorités visibles ont
précisé aux membres du Groupe de travail qu'il existait de nombreux cas de
discrimination systémique, comme celle pratiquée par le "réseau des
anciens". Les membres de minorités visibles de toutes les régions du pays
sont consternés par le manque de reconnaissance des diplômes et certificats
étrangers et par le très petit nombre de membres de minorités visibles au
sein des jurys de sélection. Ils ont dit s'inquiéter du fait que la
délégation des pouvoirs aux ministères en matière de mise en oeuvre de
l'équité en emploi n'était pas assortie de dispositions pertinentes de
reddition de comptes et, par conséquent, que la discrimination systémique
pouvait demeurer ancrée. De plus, ils estiment que nombre de gestionnaires,
soit ne sont pas au courant de la politique du gouvernement relative à
l'équité en emploi et à la diversité en milieu de travail soit n'en tiennent
tout simplement pas compte au moment d'engager des employés ou de leur donner
des promotions.
Les employés faisant partie des
minorités visibles ont indiqué que :
- les décideurs ne voient pas pourquoi il faudrait accélérer
l'application de l'équité en emploi;
- les gestionnaires qui ne font pas d'efforts ne sont pas
punis;
- les gestionnaires remettent en question leur capacité de
gérer;
- les minorités visibles ne sont pas représentées au sommet
de l'échelle;
- les gens engagent des personnes qui leur ressemblent parce
que, naturellement, ils pensent qu'elles présentent moins de risques;
- pour les gestionnaires, l'équité en emploi n'est pas une
question importante;
- la fonction publique est encore le choix de carrière qu'ils
privilégient, mais ils ne peuvent y entrer.
|
Lors des consultations tenues à Montréal, les participants ont exprimé des
préoccupations différentes et formulé des commentaires sévères sur la
résistance que pratiquaient les agents de dotation qui décident d'exclure les
minorités visibles. Celles-ci se sont plaintes qu'elles n'étaient pas assez
informées des occasions et des ouvertures et qu'elles sentaient une certaine
résistance à leur participation dans la fonction publique fédérale. Les
employés estimaient que les gestionnaires jouissaient de la "plus grande
latitude possible", ce qui leur permettait d'interpréter négativement des
facteurs subjectifs tels que l'"accent" et, ainsi, exclure des membres
de minorités visibles compétents qui parlent couramment le français. Ils ont
prétendu que les compétences devraient être directement liées à un emploi
précis et que l'"accent" ne devrait pas être un facteur dans
l'évaluation des compétences linguistiques.
Les jeunes des minorités visibles ont indiqué que
:
- les fonctionnaires les percevaient comme une menace;
- le secteur privé leur faisait plus volontiers la cour;
- la fonction publique était un repère de suffisance, et
qu'ils ne voulaient pas commencer leur carrière dans un tel endroit;
- si des membres de minorités visibles occupaient des postes
de gestion, ils percevraient la fonction publique comme un endroit qui
accueille les membres de minorités visibles en tant que personnes;
- avant la campagne de recrutement dans leur établissement
d'enseignement, ils n'avaient jamais songé à joindre les rangs du
gouvernement.
|
Partout au Canada, les membres de minorités visibles ont porté
à l'attention des membres du Groupe de travail les exigences de la Loi sur
l'emploi dans la fonction publique en vertu desquelles on donne la préférence
aux citoyens canadiens sur ceux qui ne le sont pas. Cette préférence peut
constituer un obstacle majeur que doivent surmonter ceux qui n'ont pas encore
obtenu la citoyenneté canadienne ou ceux dont la demande de citoyenneté est en
cours. Un tiers des immigrants de minorités visibles sont arrivés au Canada
entre 1991 et 1996.
Le Groupe de travail a également demandé l'avis des jeunes faisant partie
des minorités visibles. Les membres du Groupe de travail ont consulté un
groupe formé de participants venant de toutes les régions du Canada ainsi que
des secteurs public et privé. Les participants, choisis en fonction de la
confiance qu'ils avaient en leur avenir, ont dit croire que la fonction publique
fédérale percevait les jeunes comme un élément négatif plutôt que positif.
Ils estimaient que la fonction publique fédérale réduisait encore ses
effectifs et, par conséquent, offrait peu de possibilités de carrière
stimulantes ou d'occasions réelles. Ils ont fait connaître leur frustration à
l'égard de leur manque de connaissances sur la manière d'entrer dans la
fonction publique et, après leur entrée, sur la manière de progresser dans
leur carrière. Ils sont d'avis que la fonction publique fédérale doit
améliorer son image et sa visibilité. Ils ont ajouté que le gouvernement
fédéral devrait recruter des jeunes comme eux parce qu'ils sont très
performants, c'est-à-dire pour des raisons autres que le fait qu'ils sont
membres de minorités visibles.
Points forts du secteur privé :
- vigoureux efforts de recrutement au niveau postsecondaire;
- jeunes employés accompagnant les gestionnaires chargés de
l'embauche lors des campagnes de recrutement dans les universités;
- modalités de travail créatives, comme les horaires
flexibles et des installations pour la pratique de la religion;
- partenariats avec des écoles de la localité à forte
proportion d'étudiants faisant partie des minorités visibles;
- annonces ciblées de postes vacants et recours aux agences
qui recommandent des candidats;
- employés faisant partie des minorités visibles priés de
recommander des candidats;
- mentorat des nouveaux employés;
- participation des unités de travail aux journées de
formation. Fin du texte encadré.
|
Le secteur privé a mis sur pied des programmes et des méthodes qui ont
donné des résultats. Il y aurait lieu de les examiner en vue de les adapter au
secteur public. Des entreprises visées par le Programme de contrats fédéraux
et par le Programme légiféré d'équité en matière d'emploi font part de
leurs pratiques en matière d'équité en emploi à Développement des
ressources humaines Canada. La Division des normes du travail et de l'équité
en milieu de travail de ce ministère surveille près de 300 entreprises sous
réglementation fédérale (c'est-à-dire comptant plus de 100 employés) qui
sont assujetties à la Loi sur l'équité en matière d'emploi. Il lui incombe
également de suivre les progrès de 800 autres entreprises et établissements
qui participent activement au Programme de contrats fédéraux. Les membres du
Groupe de travail sont d'avis que la fonction publique fédérale pourrait
prendre part à des échanges plus nombreux avec le secteur privé et mener des
activités conjointes de prise de contact et de recrutement.
Apprendre de l'expérience fédérale pour provoquer le
changement
Les membres du Groupe de travail se sont penchés sur l'expérience acquise
récemment par le gouvernement fédéral en matière de mise en oeuvre de
l'équité en emploi et sur la réponse donnée par Santé Canada aux directives
reçues dans le cadre de la décision rendue par le Tribunal canadien des droits
de la personne en mars 1997.
Aux termes de la Loi sur l'équité en matière d'emploi, l'employeur, le
Conseil du Trésor, délègue le pouvoir de mettre en oeuvre l'équité en
emploi aux ministères et organismes particuliers. Chaque ministère doit
comparer le nombre de personnes faisant partie des quatre groupes désignés
qu'il a engagées à la DMT du groupe particulier. S'il y a
sous-représentation, il est tenu de revoir ses systèmes, politiques et
pratiques d'emploi afin de cerner les éventuels obstacles. Après avoir
consulté les agents négociateurs et les représentants des employés, il
dresse un plan lui permettant de réaliser des progrès raisonnables en vue de
corriger la sous-représentation.
Les lacunes entraînant des résultats insatisfaisants
Les membres du Groupe de travail ont décelé quelques lacunes au chapitre de
la mise en oeuvre de l'équité en emploi qui pourraient expliquer pourquoi des
résultats insatisfaisants sont souvent signalés :
- On constate un manque d'engagement envers l'équité en emploi à
l'échelle du gouvernement.
- Les ministères ne partagent pas souvent entre eux les enseignements
qu'ils ont tirés ou les pratiques exemplaires qu'ils ont adoptées.
- Bon nombre de gestionnaires n'estiment pas que l'équité en emploi est un
volet important de leur travail. Ils sont plutôt d'avis qu'elle s'ajoute à
leurs tâches et ceux qui sont trop occupés la mettent de côté beaucoup
trop facilement. Les praticiens des ressources humaines n'évaluent pas les
pratiques des gestionnaires afin de déterminer si elles sont conformes à
la politique du gouvernement.
- Les praticiens des ressources humaines occupent souvent des postes de
niveau subalterne et disposent de peu de moyens pour influer sur le
rendement des gestionnaires au chapitre de l'équité en emploi. De plus,
les membres de minorités visibles sont sous-représentés dans la
collectivité des ressources humaines.
- Les coordonnateurs de l'équité en emploi dans les ministères ont peu de
pouvoirs. Le taux de roulement chez ces employés est élevé et les mesures
d'aménagement les concernant sont de courte durée. Au cours du mandat du
Groupe de travail, les Comités consultatifs sur l'équité en emploi pour
les minorités visibles, relevant du Secrétariat du Conseil du Trésor du
Canada, ont été démantelés.
La mesure de la disponibilité sur le marché du travail
Pour l'ensemble de la population active au Canada, la DMT en 1996 des
minorités visibles se chiffrait à 10,3 p. 100. Comme ce pourcentage englobe
les citoyens canadiens et ceux qui ne le sont pas, la fonction publique
fédérale rajuste ce taux à la baisse (8,7 p. 100) afin d'exclure les
personnes qui ne possèdent pas la citoyenneté canadienne.
La disponibilité (au sein de la population active)
désigne la répartition des employés dans les groupes désignés en
proportion de l'ensemble de la population active du Canada. Pour la
fonction publique fédérale, cette disponibilité est fondée uniquement
sur les citoyens canadiens qui occupent sur le marché du travail canadien
des emplois qui correspondent aux groupes professionnels de la fonction
publique fédérale.
Source : L'équité en emploi dans la fonction publique fédérale
1998-1999, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
|
Que la représentation des minorités visibles dans la fonction publique
fédérale soit comparée à la proportion de 8,7 p. 100 ou à celle de 10,3 p.
100, préconisée par la Commission canadienne des droits de la personne et les
syndicats de la fonction publique, les tendances démographiques feront
augmenter la DMT lorsque le temps viendra de la recalculer en fonction des
données obtenues lors du prochain recensement. Par conséquent, les objectifs
en matière de représentation doivent être supérieurs à la DMT, sans quoi le
gouvernement aura un énorme écart à rattraper lorsque la nouvelle DMT sera
calculée. En d'autres termes, la mesure de la DMT est l'assise sur laquelle
ériger la diversité.
Le Groupe de travail fait remarquer que la mesure de la DMT est, à plusieurs
égards, prudente :
- Elle est fondée sur les données de recensements (le dernier en date
étant celui de 1996). Pour le prochain recensement, elle augmentera afin
qu'il soit tenu compte de l'immigration, des immigrants reçus ayant obtenu
leur citoyenneté ainsi que des diplômés d'écoles secondaires et
d'universités qui intègrent la population active.
- Elle exclut des postes que le gouvernement estime ne pas être pertinents
à la fonction publique. Des 526 catégories d'emploi dans la population
active canadienne, la fonction publique fédérale en retient seulement 380
pour ses calculs de la DMT.
- Elle ne comprend que les personnes qui ont acquis de l'expérience de
travail au cours des 17 mois qui ont précédé le recensement.
- Elle présume que la plupart des ministères mèneront leurs activités de
recrutement à l'échelle locale plutôt que dans des régions
géographiques plus vastes.
La carte qui suit montre les écarts selon les provinces et les territoires
en matière de représentation des minorités visibles à la fonction publique
par rapport à la DMT et à leur répartition dans la population.
Population et représentation des minorités visibles dans la
fonction publique par province et territoire
Légende:
En se servant de la C.-B. comme exemple
17,9% : Part de la population provinciale que représentent les minorités
visibles
11,4% : Part de la représentation dans la fonction publique
13,2% : Disponibilité sur le marché du travail provincial
![Population et représentation des minorités visibles dans la fonction publique par province et territoire](/web/20060223074137im_/http://publiservice.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/hrpubs/TB_852/images/ecfps2_b.gif)
Source : Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et
Commission de la fonction publique, 1999
La décision du Tribunal dans l'affaire mettant en cause Santé Canada
Dans la décision qu'il a prononcée en mars 1997, le Tribunal a imposé des
mesures rigoureuses et très détaillées. La décision était exécutoire, et
la haute direction l'a acceptée sans appel. Le Groupe de travail a signalé que
la réponse de Santé Canada avait produit d'impressionnants résultats après
seulement deux des cinq années prévues pour la mise en oeuvre des six
"mesures correctives temporaires" se rapportant au recrutement et aux
promotions et de la douzaine de mesures à l'appui. Au cours des deux premières
années, Santé Canada a non seulement atteint les objectifs fixés, il en a
dépassé un certain nombre (exception faite d'un écart mineur).
La structure de responsabilisation que Santé Canada a été tenu d'instaurer
comprend un surveillant au niveau de sous-ministre délégué chargé de veiller
à la mise en oeuvre des mesures. Tous les gestionnaires doivent justifier leur
choix de ne pas retenir un membre d'une minorité visible lorsque des candidats
compétents étaient en lice et en sont tenus responsables dans le cadre de
l'examen de leur rendement. La mise en oeuvre des mesures doit faire l'objet de
rapports périodiques à la Commission des droits de la personne. La
surveillance impartiale est assurée par le président du Comité d'équité en
emploi de l'Alliance de la capitale nationale sur les relations inter-raciales,
qui rencontre trimestriellement des fonctionnaires de Santé Canada (y compris
le surveillant et le directeur général des ressources humaines) afin de passer
en revue les progrès réalisés par le ministère. Au sein même du ministère,
un comité d'examen interne se réunit une fois tous les trois mois, et ses
coprésidents présentent leurs rapports directement au sous-ministre.
Privilégier un changement de culture organisationnelle ou
de meilleures données numériques?
On ne semble pas s'entendre sur la mesure à adopter en premier. Convient-il
de réaliser des progrès au chapitre de la représentation et de créer une
masse critique ou faut-il d'abord réussir à faire changer la culture et les
attitudes d'une organisation? Les gens doivent être préparés en vue du
changement et être convaincus que le résultat final profitera à tous.
Certains diront que les organisations devraient tout d'abord s'attaquer à
changer leur culture. En revanche, peut-on convaincre les gens de changer leurs
attitudes s'ils ne sont pas témoins de changements considérables et si la
compétence des gens qui viennent d'être engagés ou promus n'a pas été
prouvée?
Le Groupe de travail a conclu que l'évolution de la représentation et le
changement de culture peuvent, voire doivent, être menés de front. Il s'est
tourné vers le Sondage de 1999 auprès des fonctionnaires fédéraux pour voir
comment les membres de minorités visibles de ministères choisis avaient
évalué les conditions en milieu de travail et a comparé les résultats
obtenus aux chiffres absolus sur la population de ces ministères et aux
progrès qu'ils avaient réalisés en vue de combler leurs écarts respectifs
par rapport à la DMT. Le graphique qui suit compare, à titre d'exemple, les
réponses fournies par des employés de Statistique Canada à celles des
répondants de l'ensemble de la fonction publique. Les employés faisant partie
des minorités visibles de ce ministère ont donné une cote supérieure à la
moyenne à leur milieu de travail. Le Groupe de travail a constaté que la
population de minorités visibles à Statistique Canada était relativement
élevée (388) et représentait 7,6 p. 100 de son effectif. De plus, le
ministère est sur le point d'atteindre la DMT qui lui a été fixée, soit 8,5
p. 100. Quoi qu'il en soit, le Groupe de travail signale que le ministère
demeure tout aussi déterminé à améliorer sa culture organisationnelle et à
accroître la représentation des minorités visibles.
Dans le jugement qu'elle a prononcé dans l'affaire Action
Travail des Femmes c. Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada
(1987), la Cour suprême a statué que :
Un programme d'équité en matière d'emploi comporte donc trois
aspects. En premier lieu, en contrecarrant les effets cumulatifs de la
discrimination systémique, un tel programme rend vaine toute
discrimination supplémentaire [?] En second lieu, en plaçant des membres
du groupe antérieurement exclu dans le milieu de travail et en leur
permettant de prouver leurs capacités, le régime d'équité en matière
d'emploi s'attaque au problème des attitudes stéréotypées [?] En
troisième lieu, un programme d'équité en matière d'emploi facilite la
création de ce qu'on a appelé une "masse critique" du groupe
antérieurement exclu de ce milieu de travail. Cette "masse
critique" a des effets importants. La présence d'un nombre important
de membres du groupe visé élimine les problèmes de
"symbolisme".
|
Sondage de 1999 auprès des
fonctionnaires fédéraux |
Questions du sondage |
Réponse |
Minorités visibles dans la fonction
publique |
Minorités visibles à
Statistique Canada |
59. J'ai été victime de discrimination dans mon unité de
travail. |
Oui |
33% |
25% |
60. J'ai été victime de harcèlement dans mon unité de
travail. |
Oui |
25% |
14% |
78. J'estime avoir des chances équitables d'obtenir de
l'avancement compte tenu de mes compétences et de mon expérience. |
Entièrement/plutôt d'accord |
36% |
43% |
Source : Sondage de 1999 auprès des fonctionnaires fédéraux
Les efforts en vue de rendre la fonction publique
représentative
Le moment est venu pour le gouvernement fédéral d'investir dans son capital
humain et de changer la fonction publique fédérale afin qu'elle reflète
davantage le public qu'elle sert. Au cours de la période de réduction
draconienne des effectifs qui a commencé en 1995 (afin d'atteindre les
objectifs fixés dans le cadre de l'Examen des programmes), la taille de la
fonction publique a été amputée de beaucoup, et l'embauche de l'extérieur a
été réduite. Ces mesures ont nui aux progrès en vue d'une représentation
équitable de tous les groupes. Pendant la réduction des effectifs, peu
d'employés ont été engagés, la moyenne d'âge des fonctionnaires fédéraux
a augmenté et bon nombre d'entre eux se sont préparés à prendre leur
retraite. Comme l'exercice de réduction des effectifs tire à sa fin, le
gouvernement fédéral doit maintenant renouveler et rajeunir son effectif.
Les membres de minorités visibles continuent de présenter en grand nombre
leur candidature à la fonction publique fédérale. En 1998-1999, ils ont
compté pour 30,2 p. 100 de l'ensemble des candidats au recrutement
postsecondaire et pour 20,6 p. 100 de ceux au recrutement général. Les membres
de minorités visibles ont obtenu respectivement 13,9 p. 100 et 4,1 p. 100 de
toutes les nominations découlant de ces programmes de recrutement. La
différence entre le nombre de demandes et le taux de nomination laisse entendre
que le principe du mérite n'est pas appliqué de façon significative.
Recruter les jeunes et la prochaine génération de chefs
La fonction publique doit également s'attacher à engager la prochaine
génération de Canadiens qui songent à des possibilités d'emploi dans
l'administration fédérale. Le gouvernement fédéral doit trouver des moyens
de se rendre plus attrayant à titre d'employeur éventuel. Il doit montrer
qu'il veut et qu'il peut assouvir les ambitions de ceux qui fréquentent
actuellement les écoles secondaires ou qui s'inscrivent dans les collèges et
les universités. Le monde de ces jeunes évolue rapidement. Ils sont habitués
à un rythme accéléré de changement et sont à l'aise dans un monde où les
frontières n'ont plus la même importance. Il devient alors encore plus
impératif pour eux, en leur qualité de citoyens canadiens, d'apprendre à
connaître leur propre pays, de sentir qu'ils appartiennent à leur pays et que
leur pays leur appartient.
Profil démographique des jeunes au Canada
|
Population des 15
à 64 ans |
Population
des
15 à 19 ans |
Population
des
20 à 24 ans |
|
|
nombre |
% |
nombre |
% |
Ensemble du Canada
|
19,349,155 |
1,956,115 |
10.1% |
1,892,910 |
9.8% |
Minorités visibles
|
2,228,065 |
261,295 |
11.7% |
259,765 |
11.7% |
Source: Statistique Canada, Recensement de la population de
1996
On estime à 10 p. 100 le nombre de diplômés d'universités au Canada en
1996 qui faisaient partie des minorités visibles; ce pourcentage ne cesse
d'augmenter. En sa qualité d'employeur, le gouvernement fédéral doit faire
plus que fournir et combler des postes. Il doit contribuer à la promotion du
concept de citoyenneté et de participation. À ce titre, il doit offrir des
possibilités d'emploi dans différentes régions du pays et partager avec les
régions la richesse du bassin de talents diversifiés des grandes villes. De
plus, il devrait donner aux jeunes Canadiens la chance d'acquérir une
compétence professionnelle en français et en anglais, au besoin. Il devrait
investir dans la prochaine génération en lui proposant des occasions de
travail attrayantes tout en reconnaissant l'évolution des concepts de la
carrière et du travail.
La population des minorités visibles est relativement jeune. Comparativement
à l'ensemble de la population canadienne, elle est plus concentrée dans les
groupes d'âge inférieurs. De la population canadienne en âge de travailler,
près de 20 p. 100 se trouvent dans le groupe des 15 à 24 ans. Ce pourcentage
est plus élevé chez les minorités visibles : plus de 23 p. 100 de la
population en âge de travailler ont entre 15 et 24 ans.
Si les temps sont marqués par l'opportunisme, ils sont également empreints
de défis. Il faut redorer le blason de la fonction publique à titre
d'employeur. La réduction des effectifs a désabusé nombre de fonctionnaires
et découragé nombre de personnes qui auraient pu vouloir occuper un emploi
dans la fonction publique. Les gens ont plus d'une corde à leur arc lorsqu'il
s'agit de trouver un emploi enrichissant, et ce qui peut sembler périlleux pour
une génération plus âgée peut être perçu comme stimulant par une
génération plus jeune. Le gouvernement fédéral doit exploiter les talents et
les énergies du bassin dynamique que forment les jeunes de toutes les régions
du pays.
"Les gens qui veulent une sécurité d'emploi ne
devraient pas venir à la fonction publique. Toutefois, s'ils veulent
travailler dans un milieu stimulant où leur contribution est appréciée,
la fonction publique est l'endroit rêvé."
Commentaires de Mel Cappe, greffier du Conseil privé, sur les
récents diplômés d'études supérieures, reproduits dans The Globe and
Mail, le 17 janvier 2000.
|
Conclusion
Le Groupe de travail est d'avis que son plan d'action est pragmatique et
réalisable, que ses objectifs sont mesurables et que des comptes peuvent être
rendus sur ses résultats. Il estime que son plan d'action positionnera le
Canada pour 2001, que les Nations Unies ont proclamé Année internationale de
mobilisation contre le racisme et la discrimination raciale. Il est persuadé
que la discrimination, sous toutes ses formes, doit être éliminée au Canada.
Le changement va de pair avec l'incertitude, lorsque les valeurs et les
attitudes établies sont menacées et que de nouvelles voient le jour. Le Groupe
de travail estime que la fonction publique fédérale peut apporter les
changements qui s'imposent et que les fonctionnaires fédéraux sont ouverts aux
principes de justice et d'équité. De plus, il est persuadé que les membres de
minorités visibles profiteront de l'occasion pour faire montre de leurs talents
particuliers et apporter leur très précieuse contribution. Le plan d'action
est pour la fonction publique fédérale le présage d'une ère au cours de
laquelle tous les Canadiens seront parties prenantes à des changements
excitants.
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