5.2 Dans le chapitre que voici, nous faisons état de notre examen des documents du Budget des dépenses, qui sont à la base de l'octroi des crédits annuels au gouvernement. Le pouvoir d'accorder ou de refuser des credits constitue, depuis toujours, la base du contrôle exercé par le Parlement sur les rois et sur le gouvernement. Il reste que, depuis l'ère médiévale, le Parlement a sans cesse rappelé le fait qu'il ne revenait qu'à lui d'octroyer les crédits requis. La pratique qui consiste à voter chaque année des crédits fondés sur un budget détaillé des dépenses préparé par le pouvoir exécutif a commencé durant la période consécutive à 1689, c'est-à-dire l'année où William et Mary ont accédé au trône britannique. Le Canada a adopté cette même pratique en 1867.
5.3 En vertu de la loi, le gouvernement ne peut engager aucune dépense sans l'autorisation expresse du Parlement, et l'octroi de crédits constitue l'une des façons d'accorder cette autorisation. L'une des étapes d'importance dans la procédure d'octroi des crédits par le Parlement constitue l'examen des documents du Budget des dépenses. Même si seulement environ 35 p. 100 des dépenses annuelles du gouvernement sont assujetties aux crédits annuels, les documents du Budget des dépenses décrivent toujours tous les plans de dépenses, permettant ainsi au Parlement de bien en connaître l'ensemble. Les documents du Budget des dépenses devraient donc renfermer suffisamment de données précises pour permettre au Parlement de s'acquitter d'aspects importants de son rôle qui consiste à exercer une surveillance sur les opérations du gouvernement. Au fil du temps, la nature et la quantité des données fournies par les ministres en vue d'obtenir des crédits ont évidemment changé.
5.4 Jusqu'à tout récemment, le Parlement accordait des crédits en se basant sur les fonds demandés au titre des salaires, et sur les prévisions concernant le coût d'articles comme des téléphones, des fournitures de bureau, ainsi que d'autres fournitures et pièces d'équipement. La pièce 5.1 fait état intégralement du Budget des dépenses de 1961-1962 consacré au Programme de formation technique et professionnelle du ministère du Travail. Le Budget indique clairement à quels articles particuliers serviront les fonds demandés. Comme le démontre cet exemple, cependant, les ministres concernés n'étaient pas tenus d'expliquer, dans les documents du Budget des dépenses, l'objet des dépenses envisagées, ni les réalisations grâce aux dépenses antérieures. En 1968, les documents du Budget ont été révisés de façon à ce que les ministres soient requis de fournir un plus grand nombre de données sur l'objet des dépenses sous forme de planification du programme et de budgétisation. En 1981, les documents du Budget étaient révisés de nouveau, ce qui requérait de la part des ministres qu'ils fournissent de l'information sur le rendement des programmes.
Cette pièce n'est pas disponible
5.5 Lors de la révision de 1981, le gouvernement s'est engagé à fournir au Parlement et au grand public de l'information d'un tout nouveau genre. Jusqu'alors, les données du Budget des dépenses ne portaient que sur les dépenses envisagées. Le nouveau Budget des dépenses, à deux volets, renfermerait des données sur les dépenses prévues et sur le rendement réel. Ces données devaient permettre l'examen du rendement prévu et du rendement réel des ministères par le même comité permanent, et établir la base de données requise tant pour évaluer les intentions futures, en fonction du rendement antérieur, que pour obliger le gouvernement à rendre compte de son rendement.
5.6 Le Budget des dépenses renferme trois parties. La partie I constitue le plan global de dépenses du gouvernement; la partie II, qu'on appelle également le Budget des dépenses principal, fait état des crédits demandés par chaque ministère ainsi que du libellé des lois de crédits; quant à la partie III, qui compte 78 volumes pour l'exercice 1988-1989, elle renferme des détails au sujet des activités et dépenses prévues par chacun des ministères. De plus, des budgets des dépenses supplémentaires sont déposés au moins deux fois par année dans le but de faire approuver par le Parlement des modifications aux dépenses pour un exercice donné.
5.7 La section qui suit porte sur l'engagement pris par le gouvernement dans le but de communiquer toute l'information nécessaire au Parlement, par le biais des documents du Budget des dépenses. Elle énonce également, dans une brève section, l'étendue de la vérification, l'approche de vérification ainsi que les conclusions générales tirées par suite de celle-ci. Le chapitre est consacré principalement à la description des problèmes que nous avons décelés ainsi qu'à la formulation de recommandations et suggestions en vue d'améliorer la situation.
Le plan de dépenses (partie I) établit le cadre de l'imputabilité du gouvernement envers le Parlement en ce qui concerne le niveau des dépenses du gouvernement, ainsi que la répartition de ces dépenses entre les divers domaines de politique (enveloppes). Pour appuyer cet objectif, la partie I du Budget des dépenses analyse le plan de dépenses pluriannuel en fournissant un aperçu des dépenses du gouvernement, y compris les points saillants de l'évolution des dépenses d'une année à l'autre et illustre le rapport entre les dépenses du gouvernement et l'économie dans son ensemble. La partie I comprend en outre une description détaillée des plans de chacun des dix domaines de politique, notamment les objectifs et projets afférents aux politiques du gouvernement. On décrit également les principales répercussions de ces projets sur les dépenses au cours de la période de planification quinquennale. Ces informations permettent au Parlement d'examiner les projets afférents aux politiques du gouvernement dans le cadre de son étude du Budget des dépenses et de tenir le gouvernement responsable des résultats obtenus.5.9 Depuis 1983, le système gouvernemental de gestion des dépenses a connu deux évolutions importantes. Il y a eu, premièrement, abolition des deux organismes centraux qui avaient la responsabilité d'aider les ministres à coordonner les politiques sur l'expansion économique et sociale. Il y a donc répartition de la responsabilité d'établir l'aperçu général de la stratégie, selon les exigences du Guide. Deuxièmement, le gouvernement a changé la pratique de présenter le budget à une date fixe précédant le dépôt du Budget des dépenses. En conséquence, certains renseignements qui apparaissaient antérieurement dans la partie I du Budget des dépenses apparaissent maintenant dans les documents budgétaires, notamment dans le plan financier.
5.10 La politique du gouvernement en matière de communication de l'information dans la partie III du Budget des dépenses, énoncée dans la circulaire 1982-8 du Conseil du Trésor, consiste à «...améliorer l'imputabilité du gouvernement vis-à-vis du Parlement en fournissant des renseignements plus nombreux et plus judicieux sur les programmes gouvernementaux en permettant aux parlementaires d'effectuer un meilleur examen des dépenses». Dans cette optique, la circulaire indique que la partie III du Budget des dépenses «...doit contenir suffisamment de renseignements pour permettre aux députés de comprendre et d'évaluer la performance escomptée et réelle d'un programme sur le plan des résultats et des ressources afférentes...»
5.11 Le Bureau du contrôleur général a émis des lignes directrices précises au nom du Conseil du Trésor, dans le but d'aider les ministres à préparer la partie III de leurs ministères. Ces lignes directrices font état de six principes de présentation de l'information, c'est-à-dire la pertinence, la fiabilité, l'objectivité, l'intégralité, l'importance relative et la comparabilité.
5.12 Nous sommes d'avis que l'application de ces principes avec discernement permet d'obtenir une description valable d'un programme et de son contexte. En conséquence, nous en avons tenu compte, pour l'élaboration de nos critères de vérification, lors de l'examen du Budget des dépenses, lorsque nous avons déterminé si la description fournie expliquait bien le programme, son contexte et ses résultats. Nous avons élaboré deux critères généraux fondés sur les besoins des députés, indiqués à notre équipe de vérification. Ces deux critères généraux sont également implicites dans la politique du gouvernement en matière de communication de l'information, et ils s'appliquent aussi à la partie I et à la partie III du Budget des dépenses. Il s'agit de la compréhensibilité et de l'accessibilité, définies comme suit :
5.14 L'existence de ce conflit d'intérêts fut reconnue il y a plus d'un siècle lorsque le Parlement a autorisé la création du Bureau du vérificateur général. Le vérificateur général s'est vu confier le mandat de signaler dans son rapport certains événements qui n'auraient pas été rendus publics autrement.
5.15 L'obligation qui est faite au gouvernement de communiquer de l'information prend un aspect politique plutôt que juridique. D'après Beauchesne, le règlement de la Chambre des communes fait en sorte qu'un ministre peut «...refuser de répondre à une question sans avoir à motiver son refus et il est contraire au Règlement d'insister pour obtenir une réponse, aucun débat n'étant permis. Le refus de répondre ne peut donner lieu à la question de privilège et il n'est pas conforme à la pratique régulière de commenter ce refus. Un député peut poser une question, mais il n'a pas le droit d'insister pour qu'on y réponde.» Néanmoins, un ancien premier ministre du Canada a déjà souligné l'importance d'une information valable pour le processus démocratique :
Les progrès démocratiques exigent une disponibilité réelle de renseignements véritables et complets. De cette façon, le peuple peut évaluer objectivement les politiques de son gouvernement. Le fait d'agir autrement ouvre la voie à une dissimulation despotique.5.16 Dans l'optique d'une société démocratique, le gouvernement canadien a démontré ses bonnes intentions en ce qui concerne la communication de l'information en révisant le Budget des dépenses à la fin des années 60, puis au début des années 80, puis en déployant des efforts continus en vue d'en assurer l'amélioration.
5.18 Nous avons examiné dans quelle mesure la partie I est compréhensible et complète. Dans le cas de la partie II, nous avons déterminé si les renseignements numériques et autres renseignements officiels étaient conformes à l'information que l'on retrouve dans la partie I et dans les parties III.
5.19 La plus grande partie de nos travaux de vérification a porté sur la partie III de huit ministères. Dans ces ministères, les programmes choisis faisaient tous l'objet de vérifications intégrées. Nous avons examiné la partie III du Budget, pour les exercices 1987-1988 et 1988-1989, principalement dans le but de déterminer si elle décrivait les programmes choisis de façon valable et compréhensible.
5.20 De fait, le présent chapitre constitue un rapport d'étape sur la révision du Budget des dépenses entreprise en 1981.
5.22 Nous avons ainsi été en mesure de mieux comprendre l'importance et l'utilité du Budget des dépenses par rapport à l'ensemble du processus d'acheminement ainsi que le rôle du Budget des dépenses pour permettre au Parlement d'exercer un contrôle sur le gouvernement. Le Budget des dépenses ne constitue qu'un élément mineur, quoique vital, de l'ensemble de l'information communiquée au Parlement.
5.23 Notre deuxième tâche a consisté à interviewer 31 députés et autres personnes qui, à notre avis, pourraient utiliser les données que renferme le Budget des dépenses. Parmi ces personnes, mentionnons des chercheurs pour les divers comités, les comités électoraux, la Bibliothèque du Parlement, ainsi que des journalistes, des académiciens et autres analystes. Nous voulions déterminer leurs besoins en matière d'information, ainsi que l'utilisation faite de l'information obtenue, de même que leur évaluation du Budget des dépenses, et leur demander des suggestions en vue d'apporter des améliorations.
5.24 Nous avons également interviewé un certain nombre de fonctionnaires fédéraux responsables de la préparation de la partie III du Budget de leur ministère. Nous voulions bien connaître le processus de préparation et obtenir des suggestions sur la façon d'améliorer le processus et les documents.
5.25 En 1987, le Bureau du vérificateur général communiquait les résultats de son étude de la gestion et du contrôle financiers menée dans neuf ministères, et formulait des observations et conclusions concernant la partie III de ces ministères. Il signalait que la qualité de l'information communiquée au Parlement s'était améliorée grâce à la révision du Budget des dépenses, mais qu'il restait de sérieuses lacunes à combler. Ainsi, par exemple, la description de la façon dont les ressources doivent être utilisées pour atteindre les résultats escomptés n'est pas toujours valable. Il était très rare que les ministères mesurent l'efficience et qu'ils compilent des données sur les coûts. Nous nous sommes fondés sur ces constatations pour tirer les conclusions du présent chapitre.
5.26 Nous avons examiné les documents d'autres pays qui sont comparables à notre Budget des dépenses, notamment au Royaume-Uni, en France, au Mexique et en Nouvelle-Zélande. Les documents les plus pertinents sont ceux du Royaume-Uni, et nous avons inclus quelques exemples tirés de ceux-ci.
5.29 L'évolution du système de gestion des dépenses, dont nous avons fait état plus tôt, constitue la cause première du caractère incomplet de la partie I en rapport avec l'engagement de 1983 du gouvernement sur la communication de l'information. À la lumière des modifications apportées à sa procédure de gestion des dépenses, il est nécessaire que le gouvernement examine quel est pour lui le meilleur moyen de s'acquitter de son engagement en matière de communication avec le Parlement.
5.32 Néanmoins, la partie III ne constitue pas un outil entièrement satisfaisant pour ce qui est de l'obligation de rendre compte, étant donné qu'elle n'est pas facilement compréhensible pour les députés et pour le grand public. Bien qu'elle renferme de précieux renseignements pertinents, ceux-ci sont trop difficiles à extraire.
5.33 Dans certains cas, la présentation normalisée des documents entrave la communication. Dans d'autres, c'est le contenu qui laisse à désirer. Quelquefois, il arrive que des renseignements importants soient omis ou inexacts; d'autres fois, tout message est caché par trop de détails; dans certaines parties III, il y a place pour de l'amélioration dans la façon de faire rapport sur le rendement des programmes et sur leurs résultats. Mais ces correctifs dépendront de la façon dont la plupart des ministères élaboreront des systèmes améliorés de mesure et de rapports.
5.34 Dans d'autres cas, la compréhension est rendue, sans nécessité, trop difficile en raison de la typographie, de la disposition, du style de rédaction ou d'autres facteurs.
5.35 À notre avis, trois mesures s'imposent pour faciliter la compréhensibilité et accroître l'accessibilité des données que renferme la partie III :
5.38 Nos suggestions sont fondées sur les lacunes décelées dans la partie III, ainsi que sur des exemples tirés d'autres documents ministériels et des documents reliés à l'octroi de subsides au Royaume-Uni. Même si nous avons fondé certaines de nos suggestions sur les documents reliés à l'octroi des subsides au Royaume-Uni, cela ne signifie pas qu'il soit impossible d'améliorer ces documents. En fait, ces documents ainsi que le processus d'octroi des subsides proprement dits sont en cours de révision. Quoi qu'il en soit, nos documents du Budget des dépenses pourraient tirer parti de l'adoption de quelques-unes des pratiques relatives aux documents du Royaume-Uni, ainsi qu'à d'autres documents du Canada.
5.39 Nos observations et recommandations sont classées en quatre groupes, selon la compréhensibilité, l'accessibilité, le contenu et la communication, qui rejoignent les principes de présentation mentionnés plus tôt. Bien qu'elles soient classées séparément, les questions soulevées dans les quatre groupes sont étroitement reliées.
5.41 Nous avons constaté qu'il existait trois raisons principales pour lesquelles les députés jugeaient la partie III insatisfaisante :
5.43 Prenons, à titre d'exemple de ce qui prévaut à l'heure actuelle, le Programme d'emploi et d'assurance d'Emploi et Immigration Canada. Ce programme compte quatre activités, dont le Service national de placement qui, à son tour, compte trois sous-activités, dont l'une d'entre elles est appelée «Placement». Les données relatives à la sous-activité de Placement (112 millions de dollars) se retrouvent à différents endroits d'une section de 82 pages, consacrée à la description du Programme d'emploi et d'assurance (4,2 milliards de dollars). Pour avoir une idée de la dissémination des données, on peut consulter la pièce 5.2, qui constitue un montage de quelques-uns des renseignements sur la sous-activité de Placement. Ce montage indique également qu'une grande quantité d'information est fournie, une augmentation considérable par rapport à 1962 (pièce 5.1).
Ces pièces ne sont pas disponibles
5.44 Le Service canadien des forêts, qui utilise plus de la moitié de ses fonds dans le cadre d'ententes fédérale-provinciales, constitue un autre exemple de dissémination de l'information. La partie III du Budget des dépenses consacrée au Service renferme des renvois à des dépenses sur des ententes de développement fédérales-provinciales qui représentent 139 millions de dollars, dans 12 pages différentes. Les données financières relatives à ces ententes se retrouvent dans 18 pages différentes.
5.45 Aperçu général. Il serait beaucoup plus facile pour les députés d'obtenir sur-le-champ un aperçu général des composantes d'un programme si le Canada adoptait la méthode employée au Royaume-Uni. Le Livre blanc du Royaume-Uni sur les dépenses publiques renferme des descriptions de composantes de programmes importantes en tant qu'unités intégrales, mais sans beaucoup de détails. La pièce 5.3 renferme un exemple de l'aperçu général d'un programme d'expansion commerciale et de création d'emplois. Les données descriptives de base se retrouvent à un même endroit : but, nature, groupe visé, résultats, coûts.
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5.46 Il est parfois difficile d'obtenir, même dans la partie III, une vue d'ensemble financière. Prenons l'exemple de la sous-activité de Placement de la CEIC, mentionné plus tôt. Il est difficile d'en déterminer la source de financement. Pour déterminer la nature du problème, consulter la pièce 5.4. Il convient de rappeler que la complexité apparente, dans cet exemple, vient du fait que la présentation adoptée des parties III ne convient pas parfaitement à tous les programmes du gouvernement.
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5.47 Les députés que nous avons interviewés au printemps de 1988 préféraient la méthode employée au Royaume-Uni, du moins en ce qui concerne l'obtention d'une vue d'ensemble. Cependant, ils ne voulaient pas perdre les détails importants qui sont actuellement publiés dans la partie III.
5.48 L'une des façons d'établir un compromis pour donner une vue d'ensemble et pour fournir suffisamment de détails consisterait à conserver les normes actuelles en matière de contenu, mais en débutant chaque section réservée à un programme dans la partie III par une brève vue d'ensemble des composantes de ce programme, comme c'est le cas au Royaume-Uni.
5.49 Nous comprenons bien qu'il est difficile de décrire des programmes gouvernementaux complexes de façon simple et brève. Toute méthode adoptée pour présenter de l'information comportera des faiblesses à certains points de vue. Nous croyons néanmoins que la présentation que nous suggérons sera préférable pour permettre une compréhension globale des programmes d'un ministère.
5.50 Rapports sur le rendement et sur les résultats de programmes. Le gouvernement s'est engagé à présenter des rapports sur le rendement de ses programmes, y compris leurs résultats et leurs conséquences, dans la partie III du Budget des dépenses. L'an dernier, dans le chapitre portant sur l'Étude de la gestion et du contrôle financiers, le Bureau indiquait que les gestionnaires disposaient rarement de l'information dont ils ont besoin pour déterminer si leurs opérations sont économiques, efficientes et efficaces. En conséquence, peu de ministères sont en mesure de fournir au Parlement des données sur le rendement en conformité avec l'engagement du gouvernement.
5.51 Cette situation est demeurée inchangée, et peu d'information est fournie pour de nombreux programmes examinés. Ainsi, par exemple, l'Aide à l'éducation postsecondaire offerte dans le cadre du Programme des affaires indiennes et inuit, dans le but d'encourager les Indiens inscrits et les Inuit à acquérir une éducation postsecondaire, coûte environ 100 millions de dollars par année. Bien que l'on dispose de statistiques sur les taux de participation, la partie III ne fournit aucune donnée comparative éloquente ni aucune donnée sur le rendement du programme susceptible d'aider le lecteur à évaluer les résultats du programme. Quant au ministère, il ne compile pas de façon systématique des données sur le taux de reussite, le nombre total de diplômes obtenus, le nombre de diplômés dans chaque domaine d'étude, le taux d'emploi ou d'autres données pertinentes. Il ne peut donc pas aider le gouvernement à respecter l'engagement pris envers le Parlement.
5.52 Nous convenons qu'il est particulièrement difficile d'élaborer des indicateurs élevés de rendement pour des programmes complexes. En fait, il est parfois impossible d'élaborer des indicateurs globaux pour certains programmes, mais cela est possible pour d'autres malgré la complexité de l'opération.
5.53 On retrouve un exemple de ce problème difficile de mesure dans le cas du ministère de la Défense. En 1984, le ministère entreprenait l'élaboration d'un système permettant d'évaluer la capacité militaire et de présenter des rapports internes à cet effet. Les indicateurs de rendement d'un programme, dans un contexte militaire, peuvent s'exprimer en termes d'aptitude à maintenir le combat, d'état de préparation opérationnelle et de capacité au combat. L'aptitude à maintenir le combat permet de déterminer pendant combien de temps les formations militaires peuvent soutenir le combat, ou obtenir des munitions à partir des stocks. L'état de préparation opérationnelle permet de déterminer combien de temps il faudra pour amener les forces militaires sur le champ de bataille. La capacité au combat décrit la capacité des formations et de l'équipement à faire face aux menaces apparentes. Le ministère a accepté d'élaborer, après consultation du Bureau du contrôleur général, des indicateurs appropriés qui seraient de nature à être signalés au Parlement, dans sa partie III, tout en se réservant le droit de veiller à ce que leur publication ne compromette pas la sécurité nationale.
5.54 La pièce 5.3 fournit de bons indicateurs de rendement pour un programme relativement simple, soit un programme de création d'emplois présenté plus tôt comme exemple d'un aperçu général concis. Elle indique le nombre de participants, ainsi que les coûts par personne qui n'est plus en chômage.
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5.55 À l'heure actuelle, la présentation de la partie III exige que les indicateurs d'efficacité et les résultats fassent partie d'une sous-section spéciale d'une section réservée à la vue d'ensemble, généralement assez longue. Il s'ensuit que les résultats du programme ne sont pas indiqués au même endroit que les coûts ou objets qui s'y rattachent, d'où la difficulté de compréhension. Pour obtenir un exemple d'une façon différente de procéder, se reporter à la pièce 5.3. Le bref aperçu enregistre le taux de survie des entreprises ainsi que le taux de création d'emplois deux ans après la fin du versement des allocations, ceci en les maintenant tout près des énoncés d'objet et de coût.
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5.56 Il est bon d'inclure des indicateurs de rendement et d'efficacité dans la vue d'ensemble et ce, pour diverses raisons. Premièrement, la description d'un programme est plus facile à comprendre parce que, notamment, les objectifs, buts et coûts sont clairement associés à des résultats précis et concrets. Deuxièmement, la responsabilité personnelle de l'inclusion de ces indicateurs est plus clairement attribuable au gestionnaire responsable du programme. Troisièmement, le contrôle exercé par le Parlement sur les programmes qui ne prévoient pas d'indicateurs de rendement appropriés est simplifié parce que ces programmes sont facilement identifiés.
5.57 Le Bureau du contrôleur général devrait modifier ses lignes directrices régissant la préparation de la partie III du Budget des dépenses, afin de prévoir :
5.60 Index. Le terme «programme» est utilisé de plusieurs façons et cela pose des problèmes. Le Cabinet et les ministres discutent des programmes. Les autorisations sont accordées en fonction des programmes. La politique se rapporte aux programmes. La budgétisation se fait par programme. Les fonctionnaires réalisent des programmes. L'évaluation du rendement est effectuée en fonction des programmes. Le grand public bénéficie des services afférents à des programmes. L'obligation de rendre compte est fondée sur des programmes. La partie III est conçue pour décrire les programmes du gouvernement associés aux lois de crédits (comme l'indique la section qui porte sur la présentation).
5.61 D'autre part, les députés et le grand public veulent souvent en savoir plus long au sujet d'une composante d'un programme qui prévoit la prestation de services au grand public. Malheureusement, les documents du Budget des dépenses ne comportent pas d'index par composante de programme qui permettrait aux députés et au grand public de retrouver facilement les données qu'ils cherchent. Ils pourraient avoir à fouiller dans toute la série du Budget des dépenses.
5.62 Prenons l'exemple du Programme de mise en valeur des salmonidés du ministère des Pêches et des Océans. Ce programme coûte environ 42 millions de dollars par année et il présente des avantages certains pour l'économie de la côte Ouest. Cependant, le lecteur doit consulter toute la partie III du ministère pour en connaître le coût, l'objet et les répercussions. On retrouve des renvois au programme dans au moins neuf pages non consécutives de l'édition de 1988-1989. Et les répercussions du programme apparaissent dans l'édition de 1987-1988, mais pas dans celle de 1988-1989.
5.63 L'ajout d'un index aiderait particulièrement les députés lorsqu'ils désirent communiquer les intérêts de leurs commettants, de groupes spéciaux ou régionaux aux ministres et à la fonction publique. Ce travail peut exiger de l'information provenant des plans de dépenses de divers ministères. Ainsi, par exemple, un député peut s'intéresser aux répercussions de la réduction de l'effectif de divers laboratoires, notamment l'Institut Bedford de Pêches et Océans, l'Observatoire radioastronomique d'Algonquin du Conseil national de recherches et l'Établissement de recherche en agriculture de Saskatoon. Sans un index classé par région géographique ou par institution, les députés et leurs chercheurs auront beaucoup de difficulté à trouver l'information désirée. Dans un cas actuel, un chercheur expérimenté nous a indiqué qu'il avait consacré deux heures à essayer d'obtenir certains renseignements au sujet d'un aéroport. Il a déclaré qu'il avait dû fouiller dans la plus grande partie de la partie III du ministère des Transports (236 pages) pour trouver les renseignements désirés, dans la section réservée aux Fonds renouvelables des aéroports, comme l'exigent les lignes directrices. Il reste que de telles recherches s'avèrent frustrantes.
5.64 Par ailleurs, comme les députés consultent le Budget des dépenses principalement à des fins de référence, la création d'un index, par composante de programmes, par institution et par situation géographique rendrait les documents encore plus utiles.
5.65 Lorsque le Budget des dépenses a été révisé, le gouvernement a présenté un guide sur la préparation de celui-ci. Une publication annuelle du Guide constituerait le document idéal pour inclure un index général.
5.66 Les ministères devraient préparer des index pour leur partie III.
5.67 Le Bureau du contrôleur général devrait préparer un index pour tout l'ensemble des documents du Budget des dépenses.
5.68 Documents de référence. Plus la partie III devient complète et détaillée, plus elle est difficile à utiliser. Une façon de régler ce problème consisterait à augmenter le nombre de renvois à d'autres documents. Une autre façon consisterait à fournir de l'information sur demande. Une troisième façon consisterait a former les députés et leurs chercheurs en vue de leur faciliter l'utilisation des sources de renseignements accessibles.
5.69 On trouvera ci-après des exemples de la façon dont une liste de sources de référence pourrait améliorer l'accessibilité à des renseignements détaillés dans le cas de deux ministères.
5.70 Le Canada vient en aide à environ 100 pays par année, par le biais de l'Agence canadienne de développement international (ACDI). Or, la partie III du Budget consacrée à l'ACDI ne renferme pas de liste des pays qui reçoivent de l'aide du gouvernement du Canada et des montants versés à ces pays. Pourtant, le rapport annuel de l'ACDI renferme une telle liste. Cependant, la liste demanderait environ sept pages en petits caractères, et l'on pourrait invoquer le même argument pour d'autre information. Si la partie III renfermait toute cette information, elle deviendrait tellement épaisse qu'elle serait difficilement maniable. Pour résoudre ce dilemme, la partie III de l'ACDI pourrait identifier les documents qui renferment des données pertinentes et l'Agence pourrait alors s'assurer que les députés et leurs chercheurs puissent obtenir rapidement copie des documents dont ils ont besoin.
5.71 Dans un autre cas, le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien réalise des programmes à l'intention de diverses bandes et organisations. Des députés aimeraient peut-être connaître le montant des sommes versées à chaque bande ou organisation. Cette information qu'on retrouve dans les Comptes publics pourrait être citée dans la partie III, étant donné que son inclusion augmenterait la partie III du MAINC de quelques pages.
5.72 Au Royaume-Uni, les bibliographies font partie intégrante des documents sur les subsides. De plus, lorsqu'un ministre dépose un projet de loi en Chambre, il a l'habitude de remettre au greffier de la Chambre 100 copies de la documentation pertinente à des fins de distribution sur demande. Si le Canada procédait de la même façon, les députés auraient rapidement accès aux documents de base qui font état de la position du gouvernement.
5.73 Divers députés et chercheurs nous ont indiqué qu'il leur était arrivé d'avoir de la difficulté à obtenir des documents publics auprès des ministères. Si le gouvernement remettait des documents publics comme les rapports sur l'évaluation des programmes à la Bibliothèque du Parlement, de nombreux problèmes d'accès seraient résolus.
5.74 Les ministères devraient inclure une liste des sources de référence des documents publics pertinents dans leur partie III, et s'assurer que ces documents sont mis promptement à la disposition des députés.
5.76 Fiabilité. Les petites contradictions dans les données que renferme un rapport peuvent poser des problèmes hors de proportion par rapport à leur importance relative. Lorsque le lecteur se rend compte de la situation, il peut avoir tendance à remettre en question la fiabilité de l'ensemble du rapport, ou il peut penser qu'il a mal compris les données communiquées, et il peut les passer en revue de nouveau. Il va sans dire que cette relecture représente une perte de temps puisque le problème réside dans les données et non pas dans le manque de compréhension de la part du lecteur.
5.77 Dans la partie III de l'ACDI pour cette année, nous avons relevé des exemples de données mal rédigées. Ainsi, par exemple, on indique en page 17 que l'ACDI consacre 43 p. 100 de son budget aux programmes bilatéraux alors qu'en page 40, on établit ce pourcentage à 45 p. 100 à l'aide des données à jour. L'écart représente 40 millions de dollars environ. En outre, la version anglaise du tableau 9 indique que les transferts internes ont connu une augmentation de l'ordre de 46,4 millions de dollars, alors que la version française indique une réduction équivalant à ce même montant.
5.78 Dans le cas du ministère de l'Agriculture, la partie III renferme des erreurs de nature différente susceptibles de créer des ambiguïtés et de donner lieu à des erreurs d'interprétation. Ainsi, la partie III de 1987-1988 indique que «Agriculture Canada a évalué les analyses nécessaires pour s'assurer que les teneurs en résidus dans les viandes, les produits laitiers, les fruits et les légumes ne dépassent pas des limites acceptables», alors que la partie III de 1988-1989 indique que «L'analyse à l'égard des résidus demeurera une grande priorité ... pour des denrées telles que la viande, les produits laitiers, les fruits et les légumes...» Nous sommes d'avis que ces deux énoncés signifient que le ministère est doté d'un programme poussé d'analyse. Cependant, notre vérification intégrée de ce ministère, que nous retrouvons dans le chapitre 8, nous a permis de constater que les méthodes d'analyse n'étaient pas suffisantes pour permettre de garantir, dans la mesure du possible, que sont décelés les résidus dans la nourriture et les produits agricoles. De plus, nous avons constaté qu'on n'avait effectué que peu d'analyses des résidus pour ce qui est des fruits et légumes en 1987-1988, ou avant.
5.79 Pertinence et intégralité. Passons maintenant à la partie III du ministère des Finances qui traite du Programme du service de la dette publique. Bien que le texte semble respecter les lignes directrices, nous sommes d'avis que la description du programme est insuffisante. En effet, la description fournie ne permet tout simplement pas au lecteur de comprendre en quoi consiste le programme. L'un des députés estime que ces données constituent «une preuve flagrante de non-information» (traduction). À notre avis, la description fournie ne permet pas au gouvernement de s'acquitter de son engagement en matière de communication de renseignements dans la partie III du Budget des dépenses. La pièce 5.5 indique les données qui devraient être fournies dans le cas du programme de la dette publique. Certains renseignements qui ont été omis se retrouvent dans les documents du Budget et pourraient être cités dans la partie III.
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5.80 Il arrive que des activités ou fonctions importantes ne soient pas décrites. Ainsi, par exemple, le ministère des Pêches et des Océans s'est vu confier une fonction intitulée Répartition des ressources, qui permet d'établir les règlements en matière de quotas de pêche, de saisons de pêche, d'équipement, etc. Or, l'importance de cette activité n'est pas clairement démontrée, les méthodes employées ne sont pas décrites, et les coûts ne sont pas indiqués.
5.81 Dans un autre cas, celui du Programme des affaires indiennes et inuit, on est en voie de modifier la façon de procéder pour financer des programmes à l'intention des communautés indiennes. Connue sous le nom de «modes optionnels de financement» (MOF), cette nouvelle façon de procéder remplace quelques-uns des programmes de contributions qui existaient par le passé. En vertu des MOF, les bandes seront en mesure de concevoir leurs propres programmes et ce, avec plus de souplesse qu'auparavant dans le domaine financier. Le ministère estime que, durant l'exercice 1988-1989, trente MOF seront en vigueur et qu'ils permettront de verser une somme de 100 millions de dollars à 75 bandes indiennes. Or, cette situation n'est indiquée dans aucun des tableaux qui traitent des MOF et des paiements de transfert.
5.82 La partie III consacrée à Revenu Canada, Impôt comporte une description incomplète, en raison d'une omission importante. En effet, les comptes débiteurs indiqués représentent 1,28 million de comptes dont le solde à recevoir était de 3,3 milliards de dollars, en 1986-1987. Elle n'indique pas, toutefois, les comptes débiteurs supplémentaires qui proviennent du programme de crédit d'impôt pour la recherche scientifique, qui représente 2,7 milliards de dollars et qui, d'après les dossiers du ministère, étaient en souffrance, au 31 mars 1987.
5.83 Par ailleurs, la partie III n'indique pas les «radiations» de comptes débiteurs, qui augmentent d'année en année, passant de 50 millions de dollars, en 1982-1983, à environ 600 millions de dollars, en 1986-1987. Comme cette tendance n'a pas été indiquée, aucune explication n'est fournie. De plus, le rôle du programme de crédit d'impôt pour la recherche scientifique n'est pas démontré.
5.84 L'ACDI pourrait aussi améliorer le contenu de sa partie III. Au cours des dernières années, l'ACDI a modifié les mécanismes de réalisation de ses programmes de deux façons. Au moment où la partie III était rédigée, l'ACDI décidait de décentraliser la réalisation de ses programmes. On ne fait pas état de cette décision dans la partie III, principalement parce qu'elle n'a été rendue publique qu'après la publication de la partie III. D'autre part, l'ACDI fait de plus en plus appel à des sous-traitants plutôt qu'à des fonctionnaires pour réaliser ses projets d'aide. Cette tendance n'est pas clairement indiquée dans le Budget des dépenses bien qu'elle soit implicite dans certaines sections du document.
5.85 Les députés nous ont indiqué qu'ils aimeraient obtenir avec plus de fréquence des données comparatives, afin de mieux comprendre et apprécier les programmes et projets. Or, les parties III que nous avons examinées renfermaient très peu de données comparatives ou alors ces données nécessitaient une amélioration. Bien que les lignes directrices exigent la «comparabilité» des données d'une année à l'autre, bon nombre de parties III n'y arrivent pas aussi bien qu'elles le devraient.
5.86 La partie III de la Défense nationale, par exemple, renferme un tableau qui illustre les frais de défense du Canada par rapport à ceux d'autres pays membres de l'OTAN. Le «Statement on the Defence Estimates» du Royaume-Uni (pièce 5.6) transmet le même message avec plus de clarté par l'utilisation d'un graphique. De telles comparaisons à l'échelle internationale seraient utiles comme données de base pour diverses questions comme les soins de santé, la dette publique, le commerce extérieur et les subventions agricoles.
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5.87 Un autre exemple : la section descriptive de la partie III de Pêches et Océans, qui omet de fournir certaines données importantes pour situer le contexte. Ainsi, par exemple, elle ne décrit pas l'étendue des problèmes économiques et sociaux associés à la surcapacité de la flottille de pêche et des usines de traitement du poisson. Elle n'indique pas non plus le nombre de pêcheurs ou de familles qui dépendent des pêcheries ni, ce qui est encore plus important, les tendances à long terme et les projections démographiques. Or, le fait de fournir de l'information de cette nature en plus grande quantité constituerait une amélioration importante de la partie III du ministère des Pêches et des Océans.
5.88 Au moment de la révision des documents du Budget des dépenses, on a convenu que la partie III serait fondée sur le Budget principal des dépenses de l'année précédente, c'est-à-dire qu'elle ne serait pas rajustée en fonction des Budgets des dépenses supplémentaires. Ces budgets supplémentaires représentent environ 4 ou 6 p. 100 du budget total, et normalement, cette convention ne pose pas de problème. Cependant, il arrive qu'un budget supplémentaire d'un ministère soit plus important et que cette convention pose des problèmes.
5.89 Dans le cas du ministère de l'Agriculture, par exemple, le Programme spécial d'aide aux producteurs de grains du Canada a été financé en partie par le biais du Budget des dépenses supplémentaire au cours des trois derniers exercices financiers, au coût de 2,1 milliards de dollars. Dans la partie III du ministère de l'Agriculture, pour 1988-1989 (page 2-10), les dépenses prévues pour 1988-1989 sont comparées aux dépenses prévues pour 1987-1988. Cette comparaison est cependant déformée parce qu'elle comprend une dépense importante autorisée par le biais du Budget des dépenses supplémentaire, alors que le budget de 1988-1989 ne prévoit pas une telle dépense. La partie III indique, plus précisément que : «Les dépenses totales du Ministère pour l'exercice 1988-1989 sont évaluées à 2 177 505 000 $. Cette somme représente une réduction de 1 219 781 000 $, soit environ 35,9 % par rapport aux dépenses prévues en 1987-1988.» En réalité, la majeure partie de la diminution provient de l'absence de Budget des dépenses supplémentaire, une somme importante pour les années précédentes.
5.90 Les lignes directrices pour la préparation de la partie III concernent une période de cinq ans : trois années antérieures et deux années postérieures. En règle générale, la période visée ne couvre habituellement que trois ans, et porte sur les «estimations», les «prévisions» et les «données réelles». Ces trois catégories représentent des données différentes qui ne sont pas facilement comparables et, en l'absence d'un contexte historique suffisant, il s'ensuit de la confusion.
5.91 Dans les documents du Royaume-Uni, le Livre blanc sur les dépenses publiques prévoit régulièrement jusqu'à six ans de données historiques, ainsi que trois ans de prévisions. Dans le cas de nombreux programmes, le coût unitaire est également indiqué pour ces mêmes périodes.
5.92 Certains utilisateurs des documents du Budget des dépenses du gouvernement du Canada nous ont indiqué qu'ils ne conservaient pas les exemplaires des années antérieures, généralement en raison du manque d'espace. Par conséquent, même s'ils sont prêts à y consacrer le temps et les efforts voulus, il leur est difficile d'établir une série dans le temps des dépenses ou du rendement.
5.93 Les données relatives aux programmes qui existent depuis un certain temps pourraient être complétées par le biais de graphiques qui illustrent les tendances au plan historique. Une telle vue d'ensemble historique a été fournie dans la partie III de Pêches et Océans pour l'exercice 1987-1988, qui renfermait un graphique sur les débarquements de homards dans la région de l'Atlantique depuis 1890.
5.94 Le Royaume-Uni, dans son document qui est l'équivalent de notre partie I, vient de créer une section qui renferme des données historiques de base relatives à diverses questions. Si nous en faisions autant dans notre partie I, nous respecterions davantage la politique du gouvernement en matière de communication de l'information.
5.95 Bon nombre de ministères engagent des dépenses majeures pour la réalisation de programmes associés à ceux d'autres ministères. Nous sommes d'avis que les dépenses afférentes à d'autres programmes fournissent un contexte important pour les programmes ministériels décrits dans la partie III. Au moment de sa création, la partie I devait renfermer ce type d'information. Dans notre rapport de l'an dernier, nous recommandions au ministère de l'Agriculture de compiler des données, puis de présenter un rapport, sur les principales dépenses engagées dans le domaine agricole par d'autres ministères, et nous avons préparé un tableau qui indique la façon dont on pourrait procéder. Dans la partie III de 1988-1989, le ministère publiait un tableau (page 1.7) qui illustre le total des crédits attribués au portefeuille de l'Agriculture, ainsi qu'un autre (page 6.45) qui illustre les dépenses du ministère des Transports consacrées à certains programmes du secteur de l'agriculture.
5.96 Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien prépare un rapport annuel utile sur les dépenses d'autres ministères et gouvernements en matière de développement du Nord. La pièce 5.7 renferme un extrait de ce rapport.
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5.97 L'objectif ultime de l'engagement pris par le gouvernement en matière de présentation de l'information au Parlement résidait dans le fait que les députés, ainsi que le grand public, seraient en mesure de comprendre le contexte, le rendement et le coût des programmes simplement en lisant le Budget des dépenses révisé. Or, dans bon nombre de cas, le contenu de la partie III ne permet pas au ministère de respecter l'engagement du gouvernement.
5.98 Chaque ministère devrait mettre sur pied un processus d'examen qui permette de veiller à ce que sa partie III respecte la politique du gouvernement en matière de communication de l'information par le biais du Budget des dépenses.
5.100 Communication de l'information au Parlement. D'après les entrevues que nous avons menées auprès des députés, ces derniers aimeraient que la partie III fournisse l'information prévue dans la politique gouvernementale, mais de façon comprehensible.
5.101 Il arrive souvent que la partie III ne constitue pas un document efficace de présentation de l'information au Parlement parce que les auteurs ne considèrent pas cet élément comme l'objet principal du document. Quelquefois, des discussions avec des représentants des ministères ont démontré que la partie III était considérée principalement comme un outil qui permet d'acheminer de l'information sur le rendement et sur les intentions du ministère, au Secrétariat du Conseil du Trésor. Il s'agit d'un document rédigé par des fonctionnaires, à l'intention d'autres fonctionnaires.
5.102 Lors des entrevues menées auprès de fonctionnaires responsables de la rédaction de la partie III, nous avons constaté à plusieurs reprises que la plupart d'entre eux ne savent pas ce que les députés veulent, ni la meilleure façon de procéder pour satisfaire à leurs besoins. Il arrive très souvent que la partie III soit rédigée par des employés du service des finances d'un ministère. De leur point de vue, les données sur les coûts des dépenses envisagées revêtent une importance capitale, alors que la description du programme, ses objectifs et les résultats sont jugés beaucoup moins importants. Dans certains cas, les personnes responsables de la réalisation d'un programme n'ont pas lu la description de leur programme dans la partie III.
5.103 Il ne fait aucun doute que certains ministères doivent modifier la procédure établie pour préparer la partie III, peut-être en assurant une participation plus grande de la part des employés affectés à la réalisation des programmes. Ils pourraient également demander aux préposés aux communications de revoir leurs documents ou, du moins, d'en analyser la présentation.
5.104 Les ministères devraient veiller à ce que les auteurs de la partie III transmettent de l'information aux députés, en termes simples.
5.105 Présentation et style. Le style et la présentation sont deux facteurs importants pour améliorer la communication.
5.106 Nous avons procédé à une analyse de certaines sections descriptives du Budget des dépenses, et nous avons constaté que la terminologie employée était complexe et difficile à comprendre dans certains cas. Voici un exemple de jargon difficile à comprendre :
La détérioration de l'économie de la plupart des pays des Amériques a entraîné l'octroi de lignes de crédit plurisectorielles, à l'appui de programmes d'ajustement structurel.5.107 Dans un autre cas, il était question de «micropropagation», de «sylviculture», de «possibilité réalisable annuelle» et de «base de données sur l'emploi». Or, ces expressions sont compréhensibles par les experts et les députés expérimentés, mais elles sont loin d'être claires pour les autres lecteurs. Il semble que les rédacteurs oublient que le Budget des dépenses s'adresse principalement aux députés et, par ricochet, au grand public, non pas à des experts.
5.108 Les ministères devraient employer une terminologie plus simple, afin de faciliter la compréhension de la partie III.
5.109 La partie III renferme relativement peu de graphiques. Quand elle en renferme, plusieurs sont mal identifiés, et leur but n'est pas évident.
5.110 La partie I et la partie II du Budget des dépenses emploient deux couleurs, afin d'établir une distinction entre les données de l'exercice courant et celles de l'exercice précédent. Si on adoptait cette pratique dans la partie III, cela faciliterait la compréhension.
5.111 La typographie et la disposition des documents du Royaume-Uni sont supérieurs à ceux des documents canadiens. On peut s'en rendre compte en comparant la pièce 5.2, le montage canadien et la pièce 5.3, le travail du Royaume-Uni. Cependant, lorsqu'on fait de telles comparaisons, il faut tenir compte du fait que les producteurs du Royaume-Uni disposent de plus de temps pour la préparation.
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5.112 Le Bureau du contrôleur général devrait collaborer avec les ministères dans le but d'améliorer la présentation de la partie III et d'assurer l'utilisation plus efficace de la couleur, des graphiques, de la disposition et de la typographie.