6.7 Il existe un certain nombre de moyens que les parlementaires utilisent en Chambre pour remplir ce devoir. Pour les députés de l'arrière-ban, qu'ils fassent partie de l'opposition ou du gouvernement au pouvoir, ces moyens comprennent notamment des questions orales et écrites, des déclarations, des débats et des motions. De son côté, le gouvernement essaie de maintenir la confiance qu'on lui accorde en faisant appel à divers véhicules de communication de l'information, c'est-à-dire en déposant des rapports, en prononçant des discours, en répondant aux questions posées et en témoignant devant des comités. De plus, il essaie de gérer le calendrier parlementaire en ayant recours à des moyens comme la clôture, l'attribution d'une période de temps, et en contrôlant l'obtention de recettes par voie d'imposition (examen des voies et moyens) et les dépenses (examen des crédits).
6.8 Une procédure nécessaire de l'examen des crédits est le dépôt du Budget des dépenses (appelés crédits). Cette procédure donne au Parlement la possibilité de se servir de l'examen des opérations ou des activités détaillées comme moyen d'évaluer la compétence de l'exécutif. À cette étape de la procédure, le moyen d'articuler le mécontentement du Parlement est de présenter une motion visant à réduire ou à rejeter un crédit du Budget des dépenses. Le gouvernement réagit à de telles motions comme s'il s'agissait d'une remise en question de sa compétence et, naturellement, il s'y oppose. Les rares occasions où de telles motions l'emportent, elles conduisent presque inévitablement à la dissolution du Parlement et à une élection générale.
6.9 Le dépôt du Budget des dépenses et la mesure de son utilité se font dans le cadre de cette procédure qui résiste à l'épreuve du temps, depuis les premiers jours de la confédération.
6.11 Dans leurs recommandations, en 1979, tant la Commission Lambert que le Bureau du vérificateur général ont laissé entendre que l'obligation de rendre compte en matière financière serait mieux servie si le gouvernement faisait rapport de ses plans de dépenses au printemps, avec le Budget des dépenses, et de ses résultats antérieurs, à l'automne. Les rapports de l'automne devaient éliminer la nécessité, pour la plupart des ministères, de présenter des rapports annuels et de fournir de l'information sur leurs activités dans les Comptes publics, en permettant le fusionnement des aspects les plus utiles des deux et la disparition du reste.
6.13 En rétrospective, il se peut que cette décision soit une raison pour laquelle la Partie III déçoit tant le Parlement que le gouvernement. La Partie III est un document du Budget des dépenses qui fait état des plans de dépenses et des résultats obtenus par rapport aux plans précédents. Elle est conçue pour être pleinement compatible avec la structure et le contenu de la Partie II et du projet de loi de crédits qui s'y rapporte. Si l'on fait abstraction du fait qu'elle ne fournit pas une information suffisante sur les résultats, la Partie III a fait beaucoup pour répondre aux besoins d'information sur les dépenses annuelles dont elle est censée faire état. En un sens, elle est devenue le véhicule dont les ministères se servent le plus pour communiquer de l'information au Parlement.
6.14 Mais les gouvernements s'engagent parfois dans des activités dont le processus des dépenses annuelles ne rend pas bien compte ou qui sont organisées d'une manière incompatible avec la structure du Budget des dépenses. Lorsque cela se produit, il se crée une lacune, dans le sens où la Partie III ne constitue pas un document complet de reddition de comptes.
6.17 Pour ce qui est des dépenses, de nouveaux programmes économiques et sociaux ont surgi. Ces programmes, qui supposaient d'importants transferts aux provinces et aux particuliers, comportaient des programmes de santé, d'éducation, de péréquation, de pensions et d'allocations familiales. Il s'agissait de programmes permanents qui exigeaient une continuité de financement. Pour que le gouvernement puisse les appliquer, le Parlement lui a donné l'autorisation permanente de puiser des fonds à même le Trésor sans avoir à obtenir l'approbation annuelle du Parlement.
6.18 De 1962 à 1991, les fonds affectés à ces programmes prévus par la loi sont passés de 3,1 milliards à 93 milliards de dollars, ou de 46 à 66 p. 100 des dépenses totales.
6.19 Toujours pour ce qui est des dépenses, le gouvernement compte occasionnellement sur le secteur privé pour l'aider à accomplir sa mission. Depuis de nombreuses années, le gouvernement encourage le secteur privé à entreprendre ou à contribuer au financement des projets qui sont considérés comme servant l'intérêt public, en accordant des garanties d'emprunts. La raison qui l'incite à agir ainsi est que, sans cet appui, le secteur privé n'investirait peut-être pas dans les projets. Par exemple, dans les années soixante, les garanties d'emprunts fournies aux étudiants, en vertu du Programme canadien de prêts aux étudiants, ont commencé à prendre de l'ampleur, et elles existent encore aujourd'hui. Plus récemment, la plus grande partie de l'appui du gouvernement fédéral aux mégaprojets énergétiques comme Hibernia et l'usine de valorisation NewGrade a pris la forme de garanties d'emprunts. L'an dernier, ces éléments de passif éventuel atteignaient environ huit milliards de dollars, compte non tenu de faits comme les revendications territoriales des autochtones.
6.20 Il existe aussi, au niveau des recettes, des exemples qui montrent l'utilisation généralisée, par le gouvernement, d'instruments qui débordent du cadre de l'habituel processus des crédits annuels. La méthode du crédit net, par exemple, permet aux ministères de réduire les demandes de dépenses nettes qu'elles présentent au Parlement en se servant des recettes perçues pour compenser les dépenses.
6.21 Sur un plan beaucoup plus vaste, les dépenses fiscales - qui comprennent déductions, exemptions, crédits, taux réduits d'imposition et reports d'impôt - constituent une façon d'utiliser le régime fiscal comme un instrument ou un ensemble d'instruments pour atteindre des objectifs économiques et sociaux. Lorsque nous avons étudié cette question en 1986, nous avons estimé, d'après le Compte du coût des mesures fiscales sélectives établi en 1985 par le ministère des Finances, que les dépenses fiscales totalisaient 28 milliards de dollars chaque année, c'est-à-dire l'équivalent de plus du quart de la valeur des dépenses pour cet exercice.
6.22 L'utilisation croissante, par les gouvernements modernes, d'une foule d'instruments pour que les choses se fassent se voit d'autres façons. Les ressources placées sous la protection du gouvernement fédéral sont considérables. Le public canadien, par l'intermédiaire du Parlement, s'attend que le gouvernement agisse avec prudence pour ce qui est de l'intendance tant des biens matériels que du passif, ce qui va des immeubles et des bateaux à la préservation des lieux historiques, de la protection des pensions des employés à la protection de l'environnement. Les programmes de réglementation constituent l'un des instruments les plus visibles que le gouvernement utilise. Ces programmes influencent le comportement du public par les actions gouvernementales qui cherchent à informer, à persuader tout aussi bien qu'à obliger. Les règlements en matière d'environnement et la mise en oeuvre de la stratégie environnementale du gouvernement montrent à quel point l'influence du gouvernement peut être grande sans comporter d'augmentations considérables des dépenses.
6.23 Cette vaste gamme de responsabilités touche à des domaines beaucoup plus nombreux et complexes que ne pourra jamais le laisser voir le processus du Budget des dépenses ou le laisser transparaître les états financiers conventionnels. À une époque où les ressources publiques sont rares et où la dette augmente, il importe de plus en plus de chercher des moyens de faire faire les choses par les autres plutôt que de dépenser de l'argent pour les faire soi-même.
6.24 Cette réalité n'atténue en rien la nécessité de fournir de l'information pour le Budget des dépenses et de rendre compte des résultats obtenus par rapport aux plans; elle montre qu'il y a encore beaucoup à faire avant que toutes les activités des ministères et organismes, c'est-à-dire l'information sur l'intendance globale, soient divulguées.
6.27 Pour la haute direction d'une organisation, communiquer l'information sur l'intendance veut dire articuler sa mission d'une manière qui lui permette de déterminer son succès. La clarification de la mission peut représenter la tâche de planification la plus importante pour la direction, parce qu'elle lui permet de se concentrer sur l'objectif de l'organisation, d'attirer l'attention sur ce qu'elle croit être important et de se fixer des objectifs mesurables pour atteindre cet objectif. Il ne faut pas considérer cette tâche comme le simple relevé de chaque programme, activité et sous-activité de l'organisation.
6.28 Si cette tâche est bien exécutée, elle peut, et elle devrait, donner naissance à un bref rapport sur l'intendance qui met l'accent sur l'information stratégique et sur l'information à un niveau élevé de l'organisation. L'information détaillée à l'appui, décrite ci-après, doit exister et être facile d'accès, mais elle n'a pas à faire partie du rapport sur l'intendance.
6.30 De plus, lorsque le gouvernement achète des biens matériels comme des bateaux et des immeubles, il ne les comptabilise pas comme un élément d'actif; il les paie tout simplement et les considère comme une dépense, au même titre que les fournitures de bureau. Dans un sens, pour le gouvernement, un dollar vaut toujours un dollar. Il ne tient pas compte du fait que certaines dépenses créent des biens qui continueront à servir au cours des années à venir, s'ils sont bien entretenus. Si ces dépenses d'immobilisations ne sont pas comptabilisées à titre de biens matériels, nous risquons d'ignorer ou de retarder la nécessité de les entretenir. Autrement dit, loin des yeux, loin du coeur.
6.31 À notre avis, l'information financière destinée au Parlement doit faire état de toutes les ressources financières et de tous les instruments utilisés par un ministère, qu'ils fassent partie ou non des dépenses annuelles.
6.32 Dans une grande mesure, l'information sur l'intendance et l'information financière se chevauchent. Il faut s'y attendre puisque l'information financière est liée aux activités de l'organisation.
6.33 Il faudrait aussi s'attendre que l'information financière communiquée témoigne de la façon dont le Parlement a autorisé les dépenses. Cette situation peut être à l'origine d'un dilemme lorsque les secteurs d'activité diffèrent de la structure du Budget des dépenses. Le cas échéant, l'information financière communiquée devrait faire état des deux : il devrait toujours y avoir une comptabilité des coûts liés à la réalisation des activités dans l'ensemble de l'organisation. Mais, il devrait aussi y avoir un lien entre ces coûts et le Budget des dépenses.
6.35 Elle comprendrait de l'information sur les activités de l'organisation, sur les questions administratives qui revêtent une importance particulière pour les députés et sur la gestion des ressources humaines, ainsi que des comparaisons de coûts dans le temps. De plus, elle comprendrait de l'information sur les études d'évaluation qui contribuent à l'économie, à l'efficience et à l'efficacité de l'organisation.
6.36 Elle engloberait aussi de l'information précise que le Parlement a demandée, par exemple, dans les rapports annuels prévus par la loi. Cette façon de faire serait conforme aux modifications de la Loi sur la gestion des finances publiques et aux mesures annoncées dans le Budget de février 1992 selon lesquelles les ministères pourraient cesser de produire les rapports annuels exigés par la loi et incorporer l'information qu'ils renferment dans le Budget des dépenses ou dans les Comptes publics. L'essentiel, c'est que l'information continue à être recueillie en temps opportun.
6.37 Il importe que cette information continue à être mise à jour en temps opportun, qu'elle soit diffusée séparément, incorporée dans un autre rapport ou tout simplement fournie sur demande.
6.38 Essentiellement, l'information opérationnelle désigne l'information habituelle qui aiderait les ministères à faire montre de leur capacité de gérer leurs activités. Nous ne voulons pas insinuer qu'il faudrait de nouveaux systèmes d'information pas plus que nous ne demandons une reproduction de l'information de gestion. L'information opérationnelle destinée au Parlement devrait découler directement de l'actuelle information de gestion, mais, de la même façon que les rapports sont préparés pour le Parlement aujourd'hui; elle pourrait avoir à être remaniée et résumée. Nous avons déjà indiqué que la gestion est l'affaire de l'exécutif, pas du Parlement. Le rôle du Parlement est de s'assurer que l'exécutif maintienne la confiance accordée par la Chambre des communes et d'influer sur les actions de l'exécutif en effectuant des examens, en posant des questions et en formulant des critiques.
6.42 Il y a dix ans, au moment où s'est produite la dernière réforme du Budget des dépenses, la technologie de l'information conviviale en était à ses premiers balbutiements. Aujourd'hui, il existe beaucoup de techniques de ce genre qui donnent accès à plus d'information et qui tiennent compte du fait que les utilisateurs connaissent plus ou moins bien les ordinateurs. Nous croyons qu'il est possible d'améliorer l'information, d'en mettre plus à la disposition de ceux qui en veulent et de la rendre moins encombrante que la paperasserie courante.
6.43 L'information financière et opérationnelle que nous avons décrite pourrait être mise à la disposition des intéressés sur document imprimé ainsi que sur divers supports électroniques qui vont des bases de données en direct aux bibliothèques électroniques autonomes. Pour le moment, c'est le disque compact ROM qui constitue une méthode populaire de gérer un volume considérable d'information; il s'agit d'une technologie où un disque compact contient plus d'information que nos rapports annuels des dix dernières années dans les deux langues officielles. Nous reconnaissons que cette technologie de la bibliothèque électronique pourrait être remplacée par les bases de données en direct dans un avenir très rapproché. La difficulté est que nous devons commencer maintenant avec la technologie la plus conviviale possible, mais que nous devons rester assez souples pour nous adapter à une technologie en évolution.
6.44 Un virage dans cette direction entraînerait naturellement des coûts supplémentaires liés tant à la technologie qu'à la collecte de l'information. Pour ce qui est de l'information, presque tous les rapports produits aujourd'hui sur papier se trouvent déjà sur support électronique. Décider de donner accès à certains éléments d'information par l'intermédiaire de bibliothèques électroniques voudrait dire déterminer l'information importante, la cataloguer convenablement, satisfaire à des normes communes de compatibilité et voir à ce que les techniques d'accès soient conviviales. Nous reconnaissons toutefois que la collecte de l'information engendre des coûts et que ces coûts doivent être comparés aux avantages qui découlent de la communication de cette information. Pour ce qui est de l'information dont la direction a besoin, les coûts de la communication de cette information au Parlement sont accessoires. Mais il arrive que les besoins en information de la direction ne sont pas les mêmes que ceux du Parlement. C'est à ce moment-là que les utilisateurs et les fournisseurs de l'information doivent, avant de faire quoi que ce soit, évaluer les avantages et les coûts liés à l'entreprise.
6.45 Même s'il faut supporter des coûts supplémentaires, nous n'avons pas vraiment le choix. La prolifération de l'information est telle que l'imprimer toute n'est plus faisable, pas plus qu'il n'est possible de fouiller dans des imprimés pour trouver tel ou tel type d'information sans les nouvelles techniques de recherche. Et finalement, la prochaine génération d'utilisateurs, y compris les députés, s'attendra de plus en plus à trouver l'information sur support électronique. À notre avis, nous n'avons d'autre choix que de prendre cette direction aujourd'hui.
6.47 Nous avons examiné la mesure dans laquelle un groupe choisi de ministères fournissait de l'information d'une ampleur suffisante pour décrire ses responsabilités liées à l'intendance. Les quatre questions et les trois critères décrits dans la pièce 6.2 ont servi de cadre à notre examen.
6.49 Nous avons aussi constaté que la façon dont les ministères gèrent et organisent leurs activités n'est pas toujours uniforme avec la façon dont ils en font rapport dans la Partie III. Le ministère de la Défense nationale est un exemple de ministère dont le cadre de communication de l'information au Parlement est différent de son cadre de gestion interne. Cette observation ne doit pas être considérée comme une critique en soi, même si une telle pratique peut rendre les activités d'un ministère difficiles à comprendre.
6.50 Lorsque les opérations du gouvernement étaient relativement simples et que les dépenses quotidiennes témoignaient de ses opérations, l'information sur les dépenses saisissait l'essence de l'intendance globale. Mais les opérations du gouvernement ont changé et, pendant des années, même avant la croissance récente de la dette, le gouvernement comptait sur divers instruments pour faire ses affaires. L'information communiquée a été dépassée par ces complexités. Et aujourd'hui, comme le gouvernement cherche des moyens de réduire les dépenses, mais qu'il veille à ce que ses opérations soient menées en ayant davantage recours à d'autres instruments, nous craignons que l'information sur ses dépenses manque le but encore plus que par le passé.
6.51 Pour être juste envers les ministères, il faut dire que les pratiques de communication de l'information, particulièrement dans la Partie III, sont conformes aux politiques et aux lignes directrices établies. La seule exception, dont nous avons déjà parlé, se situe au niveau de la carence de l'information sur les résultats, le rendement et l'efficacité.
6.52 En résumé, notre évaluation nous a permis de constater que même si l'information sur les dépenses annuelles est suffisante, la direction pourrait se montrer beaucoup plus ouverte au sujet de son rôle d'intendance globale. Toutefois, il existe des entraves réelles à cette ouverture. La prochaine section en décrit quelques-unes.
6.55 Un signe extérieur de la frustration que cause aux députés leur manque d'influence sur les crédits est que les comités tiennent très peu de réunions sur le Budget des dépenses. Et ce qu'il y a de pire encore, c'est le peu de rapports que les comités présentent à la Chambre sur les crédits. Pour en donner un exemple, soulignons que, pour le Budget des dépenses de 1991-1992, les comités ont tenu 20 réunions officielles pour discuter des 158 milliards de dollars qui devaient être dépensés au cours de l'exercice. L'année précédente, il y avait eu 101 réunions. Ces réunions ont donné lieu à la présentation d'un seul rapport à la Chambre des communes pour l'exercice de 1991-1992. L'année précédente, aucun comité n'avait fait de rapport sur le Budget des dépenses.
6.56 Deuxièmement, les députés nous ont dit que s'ils entreprenaient des examens raisonnables des ministères, les quelque 20 comités permanents auraient beaucoup de difficulté à se pencher sur plus de 80 Parties III chaque année. Ils nous ont aussi dit que dans les Parties III qu'ils examinent, il y a beaucoup d'information qui se répète d'une année à l'autre, car les activités des ministères ne changent pas si souvent.
6.57 Troisièmement, ils nous ont dit que la lecture des Parties III ne les aidait pas à comprendre les activités des ministères. Ils trouvent qu'il y a soit trop, soit pas assez d'information, qu'ils n'arrivent pas toujours à dire ce que les ministères font ni combien les choses coûtent et qu'ils ne peuvent pas se faire une bonne idée du rendement obtenu. Il faut ajouter à cela les pressions croissantes que les demandes de leurs électeurs, des groupes d'intérêts spéciaux, du caucus et de leurs fonctions au sein du parti exercent sur leur emploi du temps. Le fait est que, même si l'information était à leur disposition, ils auraient peu de temps à consacrer à acquérir la perspective qu'ils estiment devoir avoir des ministères.
6.58 En résumé, pour ce qui est du processus du Budget des dépenses, les Parties III ne sont pas très utiles parce que les députés ne peuvent pas modifier les plans de dépenses pour l'exercice en cours. Et pour ce qui est de la compréhension générale des ministères, elles ne sont pas utiles non plus parce qu'elles ne décrivent pas les activités des ministères de façon exhaustive et succincte.
6.60 Quant au BCG, les hauts fonctionnaires des ministères nous ont déclaré que le degré élevé de contrôle exercé par les organismes centraux sur la présentation des Parties III leur laissait peu ou pas de souplesse dans la façon de communiquer l'information. Ils nous ont dit que le Guide pour la préparation de la Partie III du Budget des dépenses est très restrictif et qu'il fait davantage penser à une directive qu'à un guide.
6.61 La politique applicable à la Partie III, telle qu'elle est énoncée dans le Guide , précise que chaque document doit être entièrement uniforme avec la présentation de la Partie II du Budget des dépenses et ne faire état que des activités et des programmes du ministère qui sont inclus dans le cadre de planification opérationnelle approuvé par le Conseil du Trésor. Cette politique garantit, à toutes fins pratiques, que l'information communiquée par les ministères témoignera seulement des dépenses approuvées, que ce soit dans le cadre des crédits annuels ou dans le cadre de l'autorisation permanente de dépenser. Rien n'oblige les ministères à faire état de l'intendance globale du passif, des biens matériels importants, des garanties d'emprunts, des dépenses fiscales, ni des autres instruments qu'un ministère peut être responsable de gérer.
6.62 Le Guide précise également que chaque Partie III doit être préparée conformément aux instructions données par le Bureau du contrôleur général. Cela veut dire que chaque Partie III renferme de l'information dont le niveau de détail est de plus en plus poussé : cette information part du niveau du ministère pour se terminer au niveau de l'activité ou de la sous-activité. Pourtant, certains gestionnaires ministériels et administrateurs généraux sont chargés de l'intendance des opérations ou des activités qui n'entrent pas dans ce cadre. De plus, les instructions ne laissent pas les ministères choisir le niveau de détail approprié pour informer le Parlement de leurs opérations.
6.63 Les représentants du Bureau du contrôleur général insistent pour dire qu'ils laissent place à la souplesse, mais ils admettent aussi qu'il est beaucoup plus facile pour un ministère de s'en tenir à la structure prescrite. Le changement est plus difficile que l'uniformité. Pour accroître la conformité aux lignes directrices du Bureau du contrôleur général, les administrateurs généraux sont priés de signer une lettre de déclaration où ils affirment que les renseignements :
«sont présentés conformément à la politique et aux instructions du Conseil du Trésor, et aux principes énoncés dans le Guide pour la préparation de la Partie III du Budget des dépenses .»
6.64 Les fonctionnaires des ministères et du BCG s'accordent sur la frustration ressentie face au peu d'attention que les députés accordent aux documents écrits soumis par les ministères. Un haut fonctionnaire l'a résumée ainsi :
«Nous avons rencontré un comité (de la Chambre) la semaine dernière. Si l'un ou l'autre de ses membres avait lu le Budget des dépenses, il ne s'est pas donné la peine de le montrer (...) Jusqu'à maintenant, nous avons été en mesure de trouver deux auditoires qui prêtent attention à notre Partie III. Premièrement, il y a le Bureau du contrôleur général et deuxièmement, il y a les personnes qui cherchent un poste au sein de notre ministère.»
6.65 Comment mettre de l'ordre dans ces entraves. Nous avons beaucoup de sympathie pour les fournisseurs de rapports qui sont d'avis que les fruits de leurs efforts ne sont tout simplement pas utilisés. Pourtant, les préoccupations et les frustrations réelles des députés au sujet du processus des crédits semblent indiquer qu'il n'existe pas de solution rapide et facile à ce dilemme.
6.66 Nous avons interviewé un certain nombre de personnes bien informées au sujet du Parlement, y compris des personnes qui avaient participé à l'importante réforme du processus des crédits en 1968. Elles nous ont rappelé que l'examen des crédits se fait au moment où le gouvernement présente ses plans de dépenses au Parlement. De son côté, le Parlement les examine dans le dessein de mettre la compétence de l'exécutif à l'épreuve. Le gouvernement avait et a toujours l'obligation de gouverner avec compétence tout en gardant la confiance du Parlement, et le Parlement celle de continuellement mettre cette compétence à l'épreuve.
6.67 Mais ce système de gouvernement responsable subit aujourd'hui des pressions supplémentaires. Gouverner est une affaire complexe que vient exacerber une dette croissante. En même temps, les demandes auxquelles nos représentants élus font face augmentent au fur et à mesure que les électeurs et les groupes d'intérêts spéciaux disputent leur attention avec le parti politique, le caucus et le Parlement. Parfois, ces pressions donnent naissance à des frustrations à l'égard de questions comme l'obligation de rendre compte.
6.68 Dans tout cela, nous croyons que le principe essentiel à maintenir est celui de la transparence des opérations du gouvernement, peu importe l'utilisation que le Parlement fait de l'information qui lui est communiquée. Il faudra toujours un document qui décrive l'intendance de chaque ministère et qui soit suffisamment souple pour pouvoir être adapté aux nouvelles circonstances.
6.69 Finalement, même si cela peut sembler évident, plus il y aura de parlementaires qui se serviront de l'information communiquée et qui diront aux fournisseurs de cette information ce qu'ils en pensent, plus cette information sera adaptée aux besoins.
6.71 Les ministères devraient recueillir et communiquer de l'information non seulement sur les dépenses annuelles, mais aussi sur leurs responsabilités liées à l'intendance globale.
6.72 La politique applicable à la Partie III devrait être révisée de manière à mettre l'accent sur l'information relative aux responsabilités liées à l'intendance globale des ministères et sur la façon dont les ministères s'en acquittent.
6.74 La politique actuellement applicable à la Partie III exige que les plans de dépenses des ministères soient déposés chaque année devant le Parlement et qu'ils ne le soient pas au même moment que le Budget des dépenses principal qui étaye le projet de loi de crédits. Mais, dans notre régime de crédits annuels, des rapports annuels des ministères aussi détaillés ne semblent plus être utiles au gouvernement ni au Parlement. Côté gouvernement, les activités des ministères et des organismes ne changent souvent pas beaucoup d'une année à l'autre. Côté Parlement, le processus des crédits semble si contraignant que les députés nous disent qu'ils ne voient pas vraiment pourquoi ils devraient examiner les plans de dépenses du gouvernement avec beaucoup de conviction. De plus, ils nous disent que leurs comités manquent de temps et d'information appropriée pour examiner les responsabilités liées à l'intendance globale des ministères.
6.75 Les ministères et organismes devraient publier, suivant un cycle pluriannuel, des documents d'intendance fondés sur la Partie III, conformément à un calendrier qui serait déterminé conjointement par le Parlement et par le gouvernement.
6.76 Les comités parlementaires devraient entreprendre des examens cycliques approfondis des dépenses et de l'intendance globale des ministères, conformément à un calendrier prédéterminé.
6.78 Nous reconnaissons que les Parties III que nous demandons, c'est-à-dire fondées sur l'information sur l'intendance et étayées par de l'information supplémentaire, pourraient obliger les ministères à communiquer au Parlement une information différente, et dans certains cas, à lui en communiquer davantage. Cela ne veut toutefois pas dire plus de documents imprimés.
6.79 Lorsque l'actuelle méthode de communication de l'information a été élaborée, il y a environ dix ans, les ordinateurs personnels faisaient tout juste leur apparition et les systèmes informatiques conviviaux étaient pratiquement inexistants. Nous croyons que les techniques d'aujourd'hui offrent une occasion de façonner l'information en fonction des besoins d'utilisateurs précis.
6.80 Le gouvernement devrait nommer un fonctionnaire qui aurait suffisamment d'autorité pour veiller à ce que chaque ministère élabore une bibliothèque électronique d'information supplémentaire que les intéressés pourraient obtenir soit sur un support électronique, soit sur un document imprimé.
6.81 Chaque nouvelle Partie III devrait contenir une bibliographie annotée qui décrit quelle information supplémentaire se trouve dans la bibliothèque électronique ainsi qu'une explication claire de la façon d'y accéder.
6.82 Rendre accessible l'information gardée dans des bibliothèques électroniques est nécessaire, mais insuffisant en soi. Cette information doit aussi être tenue à jour et les députés doivent être informés des changements qui y sont apportés, notamment de toute modification importante des principaux secteurs d'activité des ministères. Pour que le système fonctionne, les ministères devraient faire preuve d'autodiscipline afin de pallier au besoin actuel d'un rapport entier chaque année.
6.83 Chaque année, à l'époque du Budget des dépenses, le gouvernement devrait déposer un document dans lequel se trouverait la bibliographie annotée et mise à jour pour chaque ministère et organisme qui ne produirait pas une nouvelle Partie III pour l'année. Ce document sommaire devrait aussi renfermer de l'information sur toute modification importante des secteurs d'activités des ministères, ce qui permettrait aux comités parlementaires d'envisager de modifier leur calendrier d'examen des ministères.
6.84 Avant de conclure, nous devons formuler une réserve : nous n'avons pas défini le nombre d'entités comptables. Au cours des quelques dernières années, environ 85 ministères et organismes ont produit des Parties III. Nous laissons au gouvernement et au Parlement le soin de décider ce qu'est une entité comptable appropriée et le nombre total.
6.86 Nous demandons une réforme de l'information de manière que les Parties III deviennent des documents d'intendance globale et qu'elles soient cycliques plutôt qu'annuelles. Nous avons aussi laissé entendre que les comités parlementaires et les ministères seraient les uns et les autres mieux servis par des examens cycliques et approfondis des dépenses ministérielles et de l'intendance qu'ils le sont par les examens annuels obligatoires fondés sur le Budget des dépenses.
6.87 Enfin, nous avons fait remarquer que même si nos propositions donnaient naissance à une information plus abondante, elles ne donnaient pas nécessairement naissance à plus d'imprimés. Les techniques actuelles offrent de plus en plus la possibilité de produire des Parties III fondées sur l'intendance plus courtes, l'information à l'appui étant stockée sur des supports électroniques, rapidement mise à jour et facile d'accès.
6.88 Nous aurions pu aller beaucoup plus loin dans nos recommandations. Nous aurions pu proposer un modèle précis pour la Partie III et pour l'information à l'appui. Nous avons délibérément choisi de ne pas le faire parce que nous voulions nous concentrer sur les principes de la communication de l'information, pas sur les détails. Nous reconnaissons également qu'il n'y a pas un seul modèle valable qui soit uniforme à nos propositions. L'interprétation et la mise en oeuvre de nos propositions pourraient varier d'un ministère à l'autre, et d'un comité parlementaire à l'autre. Nous espérons que le gouvernement acceptera nos propositions et qu'il travaillera avec les ministères et le Parlement à la réforme de l'information en prévision de la prochaine décennie.
6.89 Pour conclure, nous reprenons certaines observations que nous avons formulées plus tôt dans le chapitre. La confiance est fondamentale à notre démocratie parlementaire et l'information en fait partie intégrante. Le maintien de cette confiance ne se termine pas avec la communication nouvelle, par les ministères, de l'information sur l'intendance. La qualité des discours des ministres, les réponses aux questions posées et les témoignages devant les comités sont tous des éléments qui font partie de l'ouverture dont un gouvernement doit faire preuve. Pour les ministres et les fonctionnaires, la qualité de cette information devrait être une préoccupation constante, une volonté et un désir de défendre les idéaux de notre système de gouvernement responsable.
6.90 Et pourtant, nous reconnaissons ainsi que maintenir un système dynamique de gouvernement responsable est une lourde responsabilité. Par moments, les frustrations et les pressions croissantes que ressentent périodiquement le gouvernement et le Parlement entrent en conflit avec des obligations de rendre compte qui mettent ce système à dure épreuve. Nous ne proposons pas de panacée, mais nous encourageons les représentants élus et les hauts fonctionnaires à se rappeler l'importance du rôle que l'information joue dans notre système de gouvernement responsable.
6.92 L'évaluation. Nous avons examiné l'information fournie par un échantillon de sept organisations pour voir ce que chacune d'entre elles disait à son propre sujet. La pièce 6.3 fait état des sept organisations choisies et des raisons de notre choix.
6.93 Pour ce faire, nous avons examiné l'information que renferment les rapports réguliers produits par ces organisations, pas seulement dans les Parties III, afin de déterminer si elle répondait à nos critères.
6.94 Étendue de l'évaluation. Au moment de déterminer l'étendue de l'évaluation, nous avons remarqué que les députés sont submergés de documents : communiqués de presse, discours, comptes rendus des débats des comités et documents produits régulièrement. Par conséquent, il leur est pratiquement impossible de décider quelle information en provenance d'un ministère est importante. À notre avis, l'information dont les députés ont besoin pour demander des comptes au gouvernement devrait être incluse dans les documents produits régulièrement par les ministères ou être accessible par l'intermédiaire de l'un de ces documents. Ainsi, nous avons limité notre évaluation à l'information que les ministères communiquent régulièrement dans des documents comme les rapports annuels, les Comptes publics et le Budget des dépenses, y compris les Parties III qui sont les véhicules les plus utilisés par les ministères pour communiquer de l'information au Parlement. Nous avons aussi examiné certains autres rapports importants qui aidaient à mieux comprendre un ministère.
6.95 Nous nous sommes aussi limités à ce que les organisations disaient d'elles-mêmes dans des textes, sans aller voir de quelle façon elles auraient pu ultérieurement clarifier ou interpréter ce qu'elles avaient écrit. Nous avons assumé que les auteurs de rapports doivent être clairs, vu que la plupart ne peuvent pas s'attendre à avoir la chance d'interpréter ou de clarifier ce qu'ils écrivent.
6.96 En plus de ces sept organisations, nous avons tiré des exemples d'autres chapitres du présent rapport qui comportent des observations au sujet de l'information destinée au Parlement et du Service correctionnel du Canada, exemples dont nous avons pris connaissance dans le cadre de nos travaux. D'après notre cadre d'information, les exemples suivants font état du manque d'ampleur de l'information actuellement communiquée par les ministères.
6.97 Quelles sont la mission et les activités du ministère? Nous avons voulu savoir si les ministères donnaient aux lecteurs un aperçu de leurs activités et des instruments utilisés. Nous avons constaté que ce n'était pas le cas. Par exemple, le ministère des Finances est le principal responsable de la politique et des programmes fiscaux qui génèrent plus de 100 milliards de dollars par année ainsi que de toutes les dépenses fiscales. Même si les documents du ministère font état de sa responsabilité en matière de politique fiscale, on y trouve peu au sujet de ses responsabilités d'intendance à l'égard de secteurs importants comme les dépenses fiscales, ni de mention des documents où cette information pourrait se trouver.
6.98 Dans sa Partie III, le ministère des Forêts décrit sa mission et fournit des détails au sujet de ses activités de recherche et de développement forestier. Toutefois, il ne fait aucun lien entre ses responsabilités et les responsabilités des provinces en matière forestière. Cette information est particulièrement importante étant donné que la propriété et les responsabilités de gestion de la plus grande partie des forêts du Canada ressortissent aux provinces. À notre avis, un lecteur comprendrait mieux cette information si la Partie III énonçait clairement les responsabilités et les rôles respectifs des administrations fédérales et provinciales dans le secteur forestier.
6.99 On arrivait à comprendre plus clairement les secteurs d'activités de certaines organisations examinées, si on lisait les Parties III de concert avec d'autres documents produits régulièrement. Par exemple, le ministère du Revenu national, Impôt produit périodiquement un document intitulé Rouages de l'impôt , qui donne un bon aperçu des opérations du ministère. Le Conseil de recherches médicales produit chaque année le Rapport du Président qui donne une idée de l'orientation et des recherches courantes du Conseil. Le rapport annuel de la Défense nationale, Défense 90 , fournissait plus d'information descriptive sur des secteurs comme le Service de l'instruction des Forces canadiennes, les projets d'immobilisations, les opérations récentes et les missions de maintien de la paix. Défense 90 renfermait aussi de l'information sur des sujets qui n'étaient pas abordés dans la Partie III, notamment sur le rôle du ministère dans le Nord et en matière de protection de l'environnement. Il aurait été utile que la Partie III comporte des renvois à ces sources supplémentaires d'information de façon à ce que le lecteur puisse savoir comment l'information lui permettrait de compléter le profil du ministère. Toutefois, il n'y en avait pas.
6.100 Les mégaprojets appuyés par le ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources (EMR) offrent l'exemple d'un important secteur d'activité qui n'est signalé nulle part parce qu'il ne cadre pas dans la structure d'information de la Partie III. Comme le décrit le chapitre 14, EMR est fortement lié aux mégaprojets, notamment le projet Hibernia à Terre-Neuve, celui de l'usine de valorisation biprovinciale à Lloydminster et celui de l'usine de valorisation NewGrade, à Regina. En outre, cette année, le ministère projette de consacrer environ 300 millions de dollars, ou 36 p. 100 de son budget, aux mégaprojets. Pourtant, il ne fait aucune description de ses responsabilités d'intendance à l'égard de ces projets.
6.101 Comment le ministère s'y prend-il pour mener ses activités de façon à remplir sa mission? Certains ministères mènent leurs activités d'une manière et en font rapport d'une autre dans la Partie III. Par exemple, la Défense nationale mentionne clairement dans la Partie III qu'elle ne gère pas ses fonds de la même manière qu'elle en fait rapport au Parlement dans la Partie III. Le ministère indique aussi qu'il est doté d'une structure de comités pour la gestion et pour la reddition de comptes interne, mais il ne donne aucune idée de la façon dont ces comités fonctionnent. Notre Bureau soutient depuis un certain nombre d'années que le ministère pourrait rendre des comptes au Parlement en ce qui concerne sa capacité de défense, ce qu'il ne fait pas actuellement.
6.102 Dans les chapitres 10 et 11, nous faisons rapport des engagements financiers internationaux du Canada et de son passif éventuel. L'Agence canadienne de développement international (ACDI) fournit de l'aide aux pays en développement par l'intermédiaire de banques régionales de développement. Le ministère des Finances s'est engagé à alléger la dette d'un certain nombre d'États souverains. Dans les deux cas, le Canada a possiblement engagé des sommes considérables, des sommes qui vont bien au-delà de trois milliards de dollars chacun, et pourtant, l'ACDI et le ministère des Finances ne fournissent, dans leurs Parties III, que peu d'information sur l'utilisation de ces outils financiers ou bien ils ne disent pas où trouver de l'information à leur sujet.
6.103 Quels objectifs stratégiques le ministère s'est-il fixés et quels plans a-t-il établis pour gérer les importantes ressources publiques considérables placées sous son contrôle? Les ministères ne soumettent habituellement pas de plans qui vont au-delà du prochain exercice parce que le Guide pour la préparation de la Partie III du Budget des dépenses ne l'exige pas. Dans la plupart des ministères, les rapports internes destinés au Conseil du Trésor renferment de l'information sur les objectifs et les plans à plus long terme, mais ces documents ne sont généralement pas mis à la disposition du Parlement.
6.104 Les incertitudes et les risques opérationnels interviennent de façon importante dans la compréhension de ce qu'un ministère entend faire pour remplir sa mission. Et pourtant, on en discute rarement. Par exemple, le gouvernement fédéral a, par l'intermédiaire d'Énergie, Mines et Ressources, assuré des garanties d'emprunts de 275 millions de dollars à l'usine de valorisation NewGrade. Comme il ne s'agit pas d'une dépense courante, le ministère ne donne aucune information sur ce projet dans sa Partie III. La seule mention de ce passif éventuel tient sur une ligne du tableau 11.14 du volume I des Comptes publics de 1990-1991. Comme nous l'avons indiqué dans le chapitre 14, les mégaprojets comportent beaucoup de risques. Ces risques ne sont pas exposés dans les documents des ministères. La façon dont les hauts fonctionnaires gèrent ces risques afin d'en réduire ou d'en éliminer les répercussions possibles constitue un aspect fondamental de leurs responsabilités liées à l'intendance.
6.105 Dans quelle mesure le ministère a-t-il atteint ses objectifs et combien cela lui a-t-il coûté? Dans leur Partie III, les ministères présentent généralement des mesures de l'activité, habituellement en termes de statistiques de la production. Mais sans information sur les plans antérieurs ou sur la qualité de la production, il est impossible de savoir ce que ces statistiques sur la productivité révèlent au sujet des résultats. En voici un exemple. Nous reconnaissons que le ministère du Revenu national, Impôt a amélioré son information sur le rendement dans un certain nombre de domaines, notamment le nombre de demandes de renseignements téléphoniques traitées, depuis qu'il fait des comparaisons dans le temps, mais il serait encore plus utile que le ministère fasse mention de normes ou d'objectifs qui permettent de situer le rendement obtenu. En outre, un plus grand nombre de mesures de la qualité du service, comme le nombre de tentatives pour joindre un Bureau de district ou le délai de remboursement, améliorerait l'information sur la production.
6.106 Certains ministères ne renseignent pas le lecteur sur les progrès réalisés en rapport avec leur mission ou leurs objectifs stratégiques. Dans sa Partie III, le ministère des Forêts déclare que sa mission est de «promouvoir le développement durable et la compétitivité du secteur canadien des forêts». Si un lecteur se fie à l'information présentée dans la Partie III, il lui est difficile d'évaluer le rendement du ministère par rapport à ses objectifs et à sa mission.
6.107 Le Service correctionnel du Canada présente clairement les objectifs stratégiques qui découlent de son énoncé de mission. Toutefois, pour se conformer aux lignes directrices sur la préparation de la Partie III, il a présenté l'information sur le rendement obtenu, par activité, plutôt que par objectif stratégique. Les hauts fonctionnaires du Service correctionnel nous ont dit que, dans la Partie III de 1993-1994, ils avaient l'intention de présenter l'information sur le rendement, par objectif stratégique.
6.108 Dans les cas examinés, nous avons relevé certaines lacunes toutes les fois où les ministères fournissaient de l'information sur le rendement. Un des ministères, Pêches et Océans, a amélioré la présentation des objectifs et des attentes, ce qui fait que l'information est plus compréhensible et qu'on peut rapidement comparer les résultats par rapport aux objectifs et aux attentes des années précédentes. Toutefois, dans certains cas, les objectifs étant généraux et les résultats spécifiques, il est difficile pour le lecteur d'évaluer le rendement.
6.109 Dans sa Partie III, l'ACDI déclare que son appui aux banques régionales de développement a été très efficace. Toutefois, tel que décrit dans le chapitre 11, l'ACDI ne fait pas rapport des résultats escomptés ni des résultats obtenus en rapport avec les subventions, les paiements et les garanties que le Canada consent aux banques régionales de développement.
6.110 Le ministère des Forêts n'a pas été en mesure de fournir de l'information pour étayer certains des résultats avancés dans sa Partie III. Il affirmait entre autres que l'Entente sur la mise en valeur des ressources forestières conclue avec l'Alberta (onze millions de dollars sur une période de cinq ans) avait donné lieu à plus de trois milliards de dollars de nouveaux investissements industriels qui vont utiliser les ressources de tremble de l'Alberta. Nous n'avons recueilli aucune preuve susceptible d'établir si ces investissements découlaient de l'entente, comme le ministère des Forêts l'affirmait dans sa Partie III.
6.111 Un élément essentiel de l'information fournie par les ministères est le coût d'une activité ou d'un secteur d'activité particulier. Dans beaucoup de ministères, il y a des activités administratives distinctes dont on rend compte séparément dans les documents comme la Partie III. Ces activités administratives ou indirectes représentaient entre 33 p. 100, au maximum, et 17 p. 100, au minimum, du total des coûts de fonctionnement des ministères examinés.
6.112 Nous n'essayons pas de comparer le fardeau indirect des divers ministères parce que cela nous obligerait à nous assurer qu'ils définissent l'administration et qu'ils en rendent compte d'une manière uniforme. Nous n'essayons pas non plus de formuler d'opinion sur la taille des unités administratives. Nous soulignons que les coûts indirects n'existent pas isolément des autres activités du ministère. Si, par exemple, un ministère réduisait ou éliminait une activité ou un secteur d'activité, nous nous attendrions à des économies au niveau des frais d'administration. Pourtant, les ministères ne font pas d'effort pour établir un lien entre les frais d'administration et leurs principaux secteurs d'activité.
6.113 Dans le chapitre 22, nous décrivons une vérification du plus important programme de la Gendarmerie royale du Canada : la prestation de services de police à contrat. Nous en avons conclu que, pour ce secteur d'activité, la GRC ne fait pas état des coûts réels du programme par rapport aux recettes qu'elle tire des provinces, des territoires et des municipalités.
6.114 Nous croyons que les administrateurs généraux des ministères et leurs comités de direction se doivent de régler ces problèmes d'information sur les coûts s'ils veulent jouer convenablement leur rôle d'intendance. Dans notre chapitre de 1987 sur la gestion et le contrôle financiers, nous avons déclaré que l'information visant à «rendre compte de l'utilisation efficiente et efficace de l'utilisation des ressources est surtout fonction de la qualité des systèmes de planification dont ils émanent. (...) Les mesures de l'efficience et l'information sur les coûts sont des denrées rares et, de ce fait, sont peu souvent présentées dans les Parties III».
6.115 Compréhension du texte. Nous nous sommes demandés si les Parties III étaient compréhensibles. Pour ce faire, nous avons organisé des groupes de discussion en leur demandant de réfléchir sur la clarté de ces documents. Les groupes, qui ne connaissaient pas l'existence de ces documents, ont été encouragés par leur utilité possible pour le Canadien moyen. Même si certains membres des groupes de discussion ont eu l'impression de comprendre les activités des ministères, la plupart ont trouvé que les auteurs avaient perdu leur auditoire de vue et qu'ils avaient un trop fort penchant pour la quantité plutôt que pour la qualité. Les groupes de discussion ont aussi été déçus du peu d'attention prêté à la présentation visuelle des Parties III.