Commission d'enquête sur les actions des responsables canadiens relativement à Maher Arar

Mémoire du Comité externe d'examen de la GRC

Le 3 novembre 2005

Table des matières

I. Objet de notre mémoire

II. Mandat du Comité

Le rôle du Comité dans les activités en matière de sécurité nationale
Description des procédures
    Griefs
    Appels concernant des mesures disciplinaires
    Appels relatifs à des mesures de renvoi ou de rétrogradation

III. La question de la fusion

Le mandat distinct du Comité
Le risque ou la perception de conflit d'intérêt
Examen civil du système disciplinaire interne de la GRC

IV. Conclusion

I. Objet de notre mémoire

Le Comité externe d'examen de la GRC (le « Comité ») est un tribunal administratif des relations de travail indépendant et autonome, constitué en vertu de la partie II de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada (la Loi). Le Comité a pour mandat d'examiner les griefs, les mesures disciplinaires et les cas de renvoi et de rétrogradation qui sont portés à son attention par la Gendarmerie royale du Canada (la « GRC ») et de formuler des recommandations pour le commissaire de la GRC. En examinant les cas portés à son attention, le Comité s'emploie à assurer la transparence, l'équité, l'impartialité et l'indépendance du processus des relations de travail au sein de la GRC.

Le présent mémoire vise à fournir des renseignements et des observations sur un domaine de consultation soulevé par la Commission d'enquête sur les actions des responsables canadiens relativement à Maher Arar (la « Commission »). La question 6 à la fin du document intitulé « Modèles d'examen des activités des forces policières au Canada ; Document de référence rattaché au Document de consultation de la Commission » en date du 10 décembre 2004 se lit comme suit :

Question 6 : La Commission des plaintes du public contre la GRC et le Comité externe d'examen qui s'occupe des cas de discipline interne et des griefs devraient-ils être fusionnés et former un seul organisme, comme en Ontario ?

Notre but est d'informer la Commission de sorte que, si elle choisit de traiter la question posée dans le document de référence, elle le fasse en toute connaissance de cause en ce qui concerne les mandats uniques des deux organismes et les enjeux découlant de la question de la fusion.

Dans le présent mémoire, le Comité ne traitera pas des questions relatives à la sécurité nationale afférentes aux actions des responsables canadiens relativement à Maher Arar. Elles n'entrent pas dans le mandat que nous confère la Loi en matière de relations de travail et ne font pas partie de notre travail quotidien. De plus, les observations offertes par le Comité dans le présent mémoire ne visent pas à dire qu'il n'y a pas d'amélioration possible du système actuel dans lequel il fonctionne. À l'humble avis du Comité, ce débat s'inscrit dans un contexte plus large de l'ensemble des relations de travail au sein de la GRC.

II. Mandat du Comité

La GRC assure les services de police à l'échelon fédéral en plus d'offrir des services de police en vertu de contrats à huit provinces et aux trois territoires du pays, de même qu'à des centaines de municipalités et de collectivités des Premières nations. En avril 2005, la GRC comptait 22 557 membres répartis ainsi : 2 605 membres civils, 16 085 membres réguliers et 3 867 fonctionnaires. Les membres réguliers et civils de la GRC ne sont pas syndiqués et ne négocient pas leurs conditions de travail¹. Le Comité a été constitué en 1986 pour offrir aux membres de la GRC un mécanisme de surveillance indépendant en matière de relations de travail pour que ceux-ci aient accès à des recours relativement similaires à ceux offerts aux fonctionnaires syndiqués.

À l'heure actuelle, le Comité est composé d'une seule personne, qui est à la fois président et principal dirigeant de l'organisme. Il est nommé par la gouverneur en conseil pour un mandat d'au plus cinq ans. Selon la Loi, toute personne qui siège au Comité ne peut pas être un membre ou un ancien membre de la GRC.

Le Comité ne peut pas prendre l'initiative de lancer des examens ; il doit être saisi des cas par le commissaire de la GRC. La Loi énonce les types de cas qui exigent un examen du Comité. De même, le Comité n'est pas investi de pouvoirs d'enquête. Pour tous les griefs, les mesures disciplinaires et les cas de renvoi et de rétrogradation dont il est saisi, le Comité fonde son examen sur l'ensemble du dossier qui lui est présenté. Ce dossier comprend tous les documents originaux, les décisions rendues et les argumentations des parties. Lorsque l'examen porte sur l'appel d'une décision rendue dans le cadre de mesures disciplinaires et de cas de renvoi et de rétrogradation, la transcription de l'audience du comité ayant entendu l'affaire est aussi examinée par le Comité, ainsi que toute pièce présentée à l'audience. Le président peut exiger que les parties fournissent des renseignements ou des argumentations supplémentaires. Si tel est le cas, l'autre partie a l'occasion de répondre. Par ailleurs, le président a le pouvoir de tenir une audience s'il le juge nécessaire, bien qu'il ait rarement recours à cette option. Pour pouvoir trancher, il examine l'ensemble de la preuve, des questions juridiques, des lois pertinentes et de la jurisprudence.

Après avoir étudié toutes les questions, le président du Comité transmet ses conclusions et ses recommandations aux parties et au commissaire de la GRC, qui a le pouvoir de décision ultime dans la procédure interne pour ces cas. Le commissaire de la GRC doit étudier les recommandations du Comité. S'il décide de ne pas les suivre, la Loi exige qu'il motive son choix dans sa décision². Le taux d'acceptation des décisions du Comité par le commissaire de la GRC est de quelque 85 %. Dans le domaine des griefs, le taux d'acceptation est de 89 %³. En matière de mesures disciplinaires, il est de 70 % ⁴. Dans le domaine des renvois, où seulement quatre recommandations ont été faites par le Comité, le taux d'acceptation est de 75 %⁵.

Tout comme pour de nombreux autres organismes d'examen ou de surveillance, le travail du Comité comporte un élément lié à l'intérêt public. Cependant, contrairement aux organismes d'examen des plaintes du public, le Comité ne traite pas les plaintes du public. Ses intervenants clés sont des membres de la GRC.

Le rôle du Comité dans les activités en matière de sécurité nationale

Le Comité a le mandat statutaire de traiter les questions dont il est saisi et a l'expertise pour le faire, que la question relève ou non de la sécurité nationale ou qu'elle soit liée ou non à une plainte du public. La divulgation dans le contexte des relations de travail pourrait être entravée si la divulgation d'un document menaçait la sécurité nationale⁶, mais il n'y a jamais eu de restriction à la divulgation devant le Comité pour cette raison.

Le Code de déontologie s'applique à tous les appels, même s'ils portent sur une mesure disciplinaire qui pourrait relever de la sécurité nationale. Par exemple, le Comité a récemment examiné des appels concernant des mesures disciplinaires mettant en cause la protection des témoins et les relations inappropriées, la relation d'un agent d'infiltration avec un témoin bénéficiant de la protection et la question de l'application de la défense fondée sur la dénonciation dans une affaire d'enquête en matière de corruption du processus de traitement des demandes d'immigration. Dans le domaine des griefs, le Comité a examiné des griefs à propos d'indemnités de repas dans le cadre du Sommet des Amériques et du Sommet du G8, de harcèlement allégué dans un cas où la description de travail demandait une expertise liée à la sécurité, de harcèlement à l'endroit d'un membre affecté comme membre du corps policier civil des Nations Unies, de retraite d'office et d'application de la Charte lorsqu'un membre ne s'était pas vu offrir une fonction relative à la sécurité pour laquelle il avait assuré l'intérim pendant un certain temps.

Par ailleurs, le personnel du Comité est qualifié pour mener ces examens. Tous les avocats sont des membres des barreaux des provinces, et la plupart d' entre eux, en tant que fonctionnaires, ont obtenu la cote secret ou très secret. Ils gardent constamment leurs connaissances à jour en participant régulièrement à des conférences, à des audio conférences et à de la formation professionnelle continue en relations de travail et sur les mesures disciplinaires, les questions de droits de la personne, la Charte, le droit administratif, les lois régissant la protection de la vie privée, la divulgation et les dispositions pertinentes du Code criminel. Le personnel a aussi accès à Quicklaw et à d'autres documents de recherche, y compris une base de données interne qui contient toutes ses recommandations et des décisions des commissions de licenciement et des comités d'arbitrages sur les mesures disciplinaires. Le Comité a aussi accès à un certain nombre de cas de griefs, de mesures disciplinaires, de cas de renvois et de renvoi injustifié provenant du contexte des relations de travail en général. De cette manière et avec d'autres activités, le Comité se livre à un examen judicieux et indépendant des cas dont il est saisi.

Dans le cadre de sa fonction d'approche, le personnel du Comité a rédigé un certain nombre d'articles pour sa publication trimestrielle, le Communiqué. Au cours des dernières années, parmi les domaines abordés figuraient la qualité pour agir et les délais, la partialité dans le cadre des procédures, la Charte canadienne des droits et libertés, la divulgation, la procédure de grief, ainsi que des mises à jour sur un certain nombre d'affaires déjà instruites par la Cour fédérale du Canada à propos de la dénonciation, des relations inappropriées avec des membres du public, du délai d'enquête pour comportement scandaleux, de la force excessive et de l'obligation d' accommodement envers les membres qui souffrent d'une déficience. Le personnel a aussi rencontré les membres du Programme des représentants divisionnaires des relations fonctionnelles de la GRC, qui sont aussi des membres réguliers et civils de la GRC. Ce programme est conçu pour fournir aux membres de la GRC un système officiel de représentants élus qui participent au processus décisionnel et ont voix au chapitre pour ce qui est des questions touchant le bien-être, la dignité et l'efficacité opérationnelle des membres⁷. Le personnel s'est rendu dans les détachements et les centres de formation de la GRC pour s'informer du travail accompli par les membres de la GRC. Il a aussi dispensé des séances de formation et d'orientation avec la GRC et rencontré la Direction des normes professionnelles et des examens externes de la GRC, qui joue un rôle clé dans l' administration des procédures internes à la GRC en matière de griefs, de mesures disciplinaires, ainsi que de renvoi et de rétrogradation.

Description des procédures

Voici une brève description des procédures de règlement des griefs, ainsi que des appels concernant les mesures disciplinaires et les renvois et rétrogradations. Il convient de prendre note que le travail du Comité consiste principalement à examiner les griefs de la GRC⁸.

Griefs

La partie III de la Loi sur la GRC accorde aux membres le droit de déposer des griefs. Au premier niveau, les griefs sont examinés par un officier de la GRC qui agit à titre d'arbitre au premier niveau. La décision est fondée sur un examen des documents écrits. Le membre de la GRC qui n'est pas satisfait de la décision rendue au premier niveau et qui souhaite en appeler peut présenter son grief au deuxième niveau.

Le Comité n'est pas saisi de tous les griefs au deuxième niveau, mais la Loi prévoit qu'il doit être saisi de certains griefs. L'article 36 du Règlement de la Gendarmerie royale du Canada énonce cinq catégories de griefs dont le Comité doit être saisi pour examen : les griefs relatifs à l'interprétation et à l'application des politiques gouvernementales d' application générale qui s'appliquent également aux membres, les griefs relatifs à la cessation de la solde et des allocations des membres, les griefs relatifs à l'interprétation et à l'application de la Directive sur les postes isolés, les griefs relatifs à l'interprétation et à l'application de la Directive de la Gendarmerie sur la réinstallation, et les griefs relatifs au renvoi par mesure administrative pour les motifs d'incapacité physique ou mentale, d'abandon de poste ou de nomination irrégulière.

Le Comité a traité toute une gamme de questions relatives aux griefs. Par exemple, au cours de quatre dernières années, le Comité a commenté les procédures relatives à la politique sur le harcèlement, la retraite d'office, le processus de renvoi pour raisons médicales, où il a conclu dans sa recommandation que la politique ne traduit pas la jurisprudence actuelle de la Cour suprême du Canada en ce qui concerne ce qu'il convient d'appeler l'arrêt Meiorin⁹, et la cessation de la solde et des allocations des membres en cas de suspension. Par ailleurs, l'intérêt du public a récemment été examiné dans une série de griefs relatifs à la bonne gouvernance et à la gestion financière.

Appels concernant des mesures disciplinaires

Les membres de la GRC doivent se conformer au Code de déontologie (qui figure aux articles 38 à 58.7 du Règlement de la GRC de 1988). La partie IV de la Loi sur la GRC décrit les processus disciplinaires et les peines applicables aux membres de la GRC et définit les mécanismes régissant la responsabilité des membres qui dérogent au Code de déontologie.

Les manquements au Code peuvent être sanctionnés par des mesures disciplinaires simples ; toutefois, dans les affaires les plus sévères, on a recours à des mesures disciplinaires graves. Dans ces cas, la question est renvoyée devant un comité d'arbitrage, qui se compose de trois officiers supérieurs de la GRC. Au cours d'une audience, le comité d'arbitrage détermine si le membre en question a effectivement enfreint le Code de déontologie. Si c'est le cas, le comité d'arbitrage tient une autre audience pour établir la peine appropriée.

La décision du comité d'arbitrage peut être contestée devant le commissaire de la GRC. Jusqu'à présent, la majorité des appels ont porté sur des cas où le comité d'arbitrage avait ordonné au membre de démissionner de la Gendarmerie. Le membre qui était visé par les procédures peut en appeler de la conclusion selon laquelle le Code de déontologie a été violé et de la peine imposée pour la violation. Le commandant de la division en cause qui a lancé la procédure peut aussi interjeter appel de la conclusion que le membre n'a pas violé le Code de déontologie. Il ne peut cependant pas interjeter appel d'une peine imposée par le comité d'arbitrage, sauf dans certaines circonstances bien précises. Les deux parties doivent signifier leur intention d'interjeter appel par écrit. Le Comité est ainsi saisi de l'appel, à moins que le membre ne demande à ce que la question soit soumise directement au commissaire de la GRC.

Le Comité a traité une vaste gamme de dossiers disciplinaires au cours des années, y compris la conduite en service et la conduite hors service pour des questions qui concernent le public¹⁰. Par exemple, il a été saisi, entre autres, de cas où des renseignements confidentiels avaient été communiqués à des éléments criminels ; d'affaires concernant la consommation d'alcool par un mineur ou l'accès à la pornographie accordé à des mineurs ; le recours à la force dans le cadre de la détention ; une plainte du public contre l'émission d'une contravention et une relation sociale suggérée ; et l'acceptation d'un transfert de propriété de la part d'une femme souffrant de démence.

Appels relatifs à des mesures de renvoi ou de rétrogradation

En vertu de la partie V de la Loi sur la GRC, un membre peut faire l'objet d'une mesure de renvoi ou de rétrogradation s'il a omis d'exercer ses fonctions de façon satisfaisante « en dépit de l'aide, des conseils et de la surveillance qui lui ont été prodigués pour l'aider à s'amender » . À la première étape du processus, le commandant divisionnaire envoie au membre un avis d'intention de renvoi ou de rétrogradation. Le membre peut examiner la documentation connexe et demander ultérieurement la création d'une commission de licenciement et de rétrogradation, formée de trois officiers supérieurs de la Gendarmerie, qui examinera l'affaire.

Le membre visé ou le commandant peut interjeter appel de la décision de la commission de licenciement et de rétrogradation. Il doit signifier son intention par écrit. Le mémoire d'appel est ensuite communiqué au Comité. À ce jour, le Comité n'a été saisi que de quatre appels à l'encontre d'une décision de renvoi ou de rétrogradation, dont un a été examiné au cours de la dernière année.

III. La question de la fusion

La question de la fusion du Comité avec la Commission des plaintes du public contre la GRC (la « CPP » ) présente des défis puisqu'elle est liée à une multitude d'autres questions qui ne sont peut-être pas à l'avant-plan des préoccupations de la Commission.

Les origines du Comité donnent à penser que l'option d'un organisme fusionné, qui examinerait les plaintes du public et les questions des relations de travail, a été étudiée par le gouvernement fédéral, mais qu'elle a été écartée et remplacée dans la législation par deux organismes, chacun avec un mandat distinct à exécuter indépendamment. Il est généralement entendu que la création de ces deux organismes a eu lieu à la suite du rapport du juge René Marin, qui a dirigé la Commission d'enquête sur les plaintes du public, la discipline interne et le règlement des griefs au sein de la Gendarmerie royale du Canada (Information Canada, Ottawa, 1976) (la « Commission Marin » ).

Le rapport avait recommandé la création d'un système de traitement des plaintes du public et d'un système disciplinaire et de griefs, chapeautés par un organisme qui aurait été l'ombudsman de la police fédérale, mais le projet ne s'est pas réalisé. Il convient de noter que le projet de loi C-65, qui a donné lieu à l'adoption de la loi actuelle, n'a pas été adopté tout de suite après le rapport de la Commission Marin. Bon nombre de tentatives de projet de loi avaient échoué avant son adoption : le projet de loi C-50 en avril 1978, le projet de loi C-19 en novembre 1978, le projet de loi C-69 en 1981, le projet de loi C-13 en 1985 et, finalement, le projet de loi C-65 en 1986. De plus, comme le mentionne la Commission dans son document de référence intitulé « Modèles d'examen des activités des forces policières au Canada » , un deuxième grand rapport avait été publié en 1981 par la Commission d'enquête concernant certaines activités de la Gendarmerie royale du Canada.

Pour pouvoir expliquer la façon dont le projet de loi C-65 avait été structuré et les raisons de l'adoption de cette structure, il faudrait rassembler bon nombre de débats qui ont eu lieu au fil des ans, avec les multiples versions de la Loi qui ont été proposées, ce qui représenterait un travail considérable. Toutefois, il est intéressant de noter que, dans l'arrêt Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada [Re])¹¹, la Cour d'appel fédérale a appuyé un autre jugement qui reconnaissait les mandats parallèles et distincts du Comité, d'une part, et la Commission des plaintes du public, d'autre part¹². Il a énoncé ce qui suit :

Ainsi donc, un objet de la loi qu'on peut dégager de la situation qu'elle visait à réformer est de protéger le public contre la tenue d'enquêtes secrètes sur ses plaintes. Mais il ressort à l'évidence d'autres éclaircissements fournis par le solliciteur général que l'on voulait aussi se protéger contre un autre abus, à savoir la mise au pilori des membres de la Gendarmerie (Débats, 11 septembre 1985, à la page 6519) :

Cette observation indique que l'on se prémunit également contre les deux abus.

La question 6 (« La Commission des plaintes du public contre la GRC et le Comité externe d'examen qui s'occupe des cas de discipline interne et des griefs devraient-ils être fusionnés et former un seul organisme, comme en Ontario ? ») provient d'une discussion sur divers modèles de plaintes du public. Toutefois, de l'avis du Comité, la question de la fusion exige aussi un examen complet du contexte des relations de travail au sein de la GRC, y compris un examen du système actuel et du caractère unique du Comité dans ce contexte.

De plus, la question fait spécifiquement référence au modèle ontarien d' examen de la police. Il faut d'abord voir si ce modèle est approprié au milieu de la GRC, car la nature du modèle ontarien est fondée sur un régime différent d'administration policière dans l'ensemble de cette province. La notion d' examen civil et de confiance du public doit également être explorée.

Qui est plus, la formulation de la question ne semble pas adresser un équilibre crucial. D'une part, il faut appuyer un examen rigoureux des plaintes du public qui a la confiance du public et de la police. D'autre part, il faut avoir des mécanismes qui contribuent à un milieu des relations de travail positif dans la GRC et qui recueillent la confiance des membres de la GRC. Les deux doivent être efficaces et fiables.

Le Comité fait ressortir trois grandes questions mises en évidence par la question de la fusion. La première, l'examen du mandat distinct du Comité et du risque que la fusion brouille la différence entre le mandat de la Commission des plaintes du public et celui du Comité. La deuxième, le conflit d'intérêts éventuel ou l'impression de conflit d'intérêts qui résulte de la fusion. La troisième, l'importance d'examiner divers modèles qui servent la notion d' examen civil de la discipline de la police mais sans présumer nécessairement que cela doit être fait au moyen d'une fusion.

Le mandat distinct du Comité

Le mandat du Comité diffère considérablement de celui de la Commission des plaintes du public contre la GRC : il est axé sur l'examen des décisions de la GRC en contexte de relations de travail. L'examen est effectué au niveau de l' appel. Les dossiers qui doivent être examinés sont renvoyés devant le Comité une fois la première décision prise, et le Comité n'a aucun contact direct avec le public.

Le mandat de la Commission des plaintes du public contre la GRC consiste à examiner les plaintes du public contre la GRC. La Commission peut faire un genre de révision en appel d'une enquête de la GRC et trancher sur une plainte ou, lorsque le président demande la tenue du processus d'examen de l'intérêt public, jouer le rôle d'un organisme externe d'examen de première instance. La Commission reçoit la plainte émanant d'un citoyen ou le président peut déposer une plainte, mener une enquête ou convoquer une audience.

La charge de travail du Comité consiste principalement à examiner les décisions en matière de griefs qui ont été renvoyées au deuxième niveau pour qu' une décision soit prise par le commissaire de la GRC. Bon nombre de parallèles peuvent être établis entre la Partie III de la Loi, qui porte sur les griefs, et les mécanismes que l'on retrouve dans la législation sur les relations de travail dans la fonction publique, et à partir desquels la Loi a été élaborée. Dans ce volet de son mandat, le Comité examine une vaste gamme de questions liées aux ressources humaines qui font l'objet d'un litige. Il s' agit d'un aspect important de son travail qui ne fait pas partie du mandat d' un organisme chargé de l'examen des plaintes du public.

Toute fusion proposée de ces deux organismes devra ménager un équilibre entre les mandats juxtaposés d'une entité fusionnée pour s'assurer que les éléments distincts de ceux d'un modèle fondé sur les plaintes du public sont dûment abordés¹³.

De plus, même si certains appels concernant des mesures disciplinaires peuvent avoir, à leur origine, des plaintes du public, un nombre important de décisions relativement à des dossiers disciplinaires qui ont été portées en appel ne proviennent pas de plaintes du public. L'inconduite présumée qui peut avoir fait l'objet d'une audience relative aux mesures disciplinaires graves peut avoir été portée à l'attention d'un commandant divisionnaire par différents moyens, notamment par une plainte émanant d'un collègue ou par une plainte du public ou après l'examen d'un dossier qui porte sur une activité d' un membre de la GRC.

Les mandats du Comité et de la Commission des plaintes du public contre la GRC sont tellement différents qu'il est réellement possible que la fusion de ces deux organismes puisse créer de la confusion quant à l'objet et la portée des responsabilités de chacun, ce qui aurait pour conséquence de réduire l' efficacité des deux organismes. La possibilité que les activités deviennent brouillées lorsqu'il existe des différences fondamentales entre les mandats a été soulevé par le commissaire du Centre de la sécurité des télécommunications, le très honorable Antonio Lamer, quand l'option d'un Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité (CSARS) commun à la GRC et au Service canadien du renseignement de sécurité (SCRC) a été discutée¹⁴ :

Par contre, il y a un risque de créer de la confusion quant au rôle de l'organisme d'examen, à cause des différences fondamentales qui existent entre le maintien de la sécurité nationale et l'évaluation des menaces à la sécurité nationale. On se demande quels avantages on tirerait en confiant au CSARS l'examen d'activités que le gouvernement a décidé de confier séparément à deux organismes distincts lors de l'adoption de la Loi sur le SCRS en 1984.

Dans le même mémoire, il s'est dit préoccupé par l'option du modèle du CSARS commun à toutes les opérations de sécurité nationale réglementées par le fédéral¹⁵ :

La distinction entre les différentes entités risque d'être affaiblie, comme je l'ai suggéré plus haut, aux dépens de l'examen indépendant, ce qui pourrait entraîner des accusations de conflit d'intérêt réel ou potentiel, et éventuellement de collusion.

Étant donné la nature distincte du Comité et de la Commission des plaintes du public contre la GRC, une fusion pourrait représenter un défi pour le maintien de leurs mandats distincts. De ce fait, il existe le risque de voir diminuer l' efficacité de chacun des organismes.

Le risque ou la perception de conflit d'intérêts

Si un organisme chargé de l'examen des plaintes du public fusionne avec un organisme chargé de l'examen des griefs, des mesures disciplinaires, et des cas de renvoi et rétrogradation, il se peut que le public ou les membres de la GRC, ou les deux, aient l'impression qu'ils ne sont pas bien servis par l' organisme ainsi créé en raison d'une méfiance générale à l'endroit du mandat réel de l'organisme. Il peut également y avoir un risque, réel ou perçu, que l' arbitrage d'un manquement au Code engendré par une plainte du public soit évalué de façon injuste, ou soit compromis en raison d'opinions concurrentes et divergentes. Il faut qu'il y ait une garantie renforcée que le mandat global de tout organisme créé ne soit pas incompatible, de façon réelle ou perçue, avec le mandat des organismes d' examen distincts qui le composent. Cette réalité est essentielle à la confiance accordée à cet organisme par les différents intervenants.

La Commission civile des services policiers de l'Ontario (la « CCSPO ») a récemment fait l'objet d'un examen par l'honorable juge Patrick Lesage. D'ailleurs, l'une de ses recommandations, qui porte sur un renforcement de la surveillance publique, comprend la séparation entre les organismes chargés des plaintes du public et la Commission civile des services policiers de l'Ontario. Dans son document de travail, il a déclaré qu'en réalité, aucun système de traitement des plaintes ne comportait suffisamment d'avantages pour servir de modèle aux autres¹⁶ :

On constate dans tous les territoires un renforcement de la surveillance civile de la police. Cette réalité ne devrait apparaître ni étonnante ni inquiétante compte tenu du rôle que joue la police dans la société moderne, de son travail, de ses pouvoirs et de la possibilité d' abus de pouvoir. Mon examen des systèmes de traitement des plaintes d' autres territoires a révélé qu'aucun d'entre eux ne peut servir de modèle. Les systèmes semblent avoir été mis en oeuvre en fonction des liens historiques entre la police et la collectivité. Cette situation complique la création d'un système dans une province aussi grande et diversifiée que l'Ontario ... 

Les rôles joués par le Comité et la Commission des plaintes du public contre la GRC sont entièrement distincts. Toutefois, une fusion de ces deux organismes risquerait d'entraîner des conflits, réels ou perçus, dans la manière dont chacun des organismes exerce son mandat distinct. Comme l'a souligné l'honorable juge Lesage dans son examen de la CCSPO, toutes sortes de commentaires ont été formulées sur les nombreux rôles contradictoires mis en évidence dans le modèle ontarien, et ce, à la fois lors de ses consultations et dans un certain nombre de décisions judiciaires¹⁷.

Des doutes ont été soulevés concernant l'opportunité pour la CCSPO de participer à l'examen des enquêtes et des décisions des chefs de police, étant donné son rôle en matière d'appels. En effet, j'ai relevé des inquiétudes concernant les nombreux rôles contradictoires de la CCSPO non seulement lors de mes consultations, mais également dans un certain nombre de décisions judiciaires. Je crois que la CCSPO ne devrait pas participer à l'examen des décisions du chef de police à la suite d'une enquête. Cette tâche devrait incomber à un organisme indépendant qui n'interviendrait pas lorsqu'une décision rendue à l' issue d'une audience subséquente est portée en appel.

Parmi les décisions judiciaires mentionnées par l'honorable juge Lesage à l'appui de sa recommandation sur la création d'un nouvel organisme indépendant, se retrouve celle de la Cour divisionnaire de l'Ontario dans l'affaire Gardner v. The Ontario Civilian Commission on Police Services (OCCOPS) 72 O.R. (3d) 285 [2004] O.J. N^o 2968. Cette affaire traite de la partialité et de l'inconduite éventuelle d'un membre de la commission des services de police qui aurait fait l'acquisition d'une arme à feu et de cartouches auprès du service de police. Cette affaire avait été présentée au chef de police de Toronto, qui l'avait renvoyé à la CCSPO pour que celle-ci prenne les mesures nécessaires. La CCSPO a donc enquêté sur l'affaire et a examiné le rapport d'enquête pour déterminer si elle devait tenir une audience, ce qu'elle a fait par la suite. En appel, M. Gardner, qui avait été déclaré coupable d'inconduite, a invoqué la crainte raisonnable de partialité. La Cour divisionnaire a déclaré qu'il existait bien une crainte raisonnable de partialité. La Cour a fait remarquer que la crédibilité de M. Gardner avait été mise en cause et que la partialité avait été établie, du fait que les mêmes membres de la CCSPO avaient participé, non seulement à l'examen de la preuve en vue de décider s'il convenait de tenir une audience, mais également à l' audience. Cette affaire soulève la question du risque de conflit d'intérêts potentiel qui peut survenir lorsqu'un organisme a des pouvoirs et des mandats multiples. Des mesures législatives auraient pu être prises pour prévenir la situation de partialité, mais cela n'a pas été fait, et l'on peut ainsi voir ce qui se produit éventuellement dans un cadre de travail lorsque l'organisme même joue des rôles multiples et contradictoires. Pour en venir à sa conclusion et accueillir l'appel, la Cour a déclaré que [TRADUCTION] « la fusion des différentes fonctions liées à l'enquête, la décision de procéder à une enquête et l'arbitrage, par les trois membres, à toutes les étapes de l'enquête ont donné lieu à une crainte raisonnable de partialité, ce qui a eu pour conséquence la perte de compétence, et les décisions prises par la Commission ne tiennent pas »¹⁸.

Examen civil du système disciplinaire interne de la GRC

Dans le document d'information sur les modèles nationaux, la question de la fusion fait ressortir la nécessité de procéder à un examen public selon les lignes d'un modèle semblable à celui de la Commission civile des services policiers de l'Ontario. Toutefois, la question ne permet pas de tenir compte d' autres modèles dans le cadre de l'examen public.

Le processus d'examen utilisé par le Comité comprend des considérations sur la responsabilité de la police et la nécessité d'avoir la confiance du public en ce qui concerne la manière dont il examine les appels concernant des mesures disciplinaires. L'importance d'obtenir la confiance du public en l'examen de la conduite d'un policier a fait l'objet de certains commentaires. Dans l' affaire Southam Inc. c. Canada (procureur général) 36 O.R. (3d) 201, la Cour a abordé la question de savoir si les audiences relatives aux mesures disciplinaires graves pouvaient se tenir à huis clos, soulignant le très grand intérêt du public pour les audiences disciplinaires des membres de la GRC :

[TRADUCTION] En raison de la nature publique des fonctions d'un agent de la paix et des pouvoirs généraux qui lui sont conférés par la loi dans l'exercice de ces fonctions, et parce que les activités d'un comité d'arbitrage peuvent avoir une incidence si importante sur les droits d'un membre de la GRC, le public a un grand intérêt pour une telle audience. Il est clair que le rôle du comité d'arbitrage est de nature judiciaire. La clause excluant la présence du public empêcherait les médias de recueillir de l'information sur les activités en cours. La conclusion que le paragraphe 2b) s'applique saute aux yeux. L'exigence d'une protection absolue prévue aux termes du paragraphe 45.1(14) contrevient à l'article 1 parce qu'elle est entièrement arbitraire et qu'elle limite de façon absolue la cueillette de renseignements pendant l'audience. La protection des intérêts légitimes en matière de vie privée est trop restrictive et par conséquent ne respecte pas les critères du lien rationnel, de l'atteinte minimale et de la proportionnalité globale énoncés dans l'arrêt Oakes.

En matière d'appels concernant des mesures disciplinaires, le modèle du Comité, tel que prévu dans la Loi, s'apparente à la fonction d'appel d'un comité d'arbitrage typique existant au sein d'un comité disciplinaire professionnel. Le Comité doit inclure l'examen de l'intérêt public. Bien que le Comité et l'actuel commissaire de la GRC aient, récemment, été en désaccord sur la portée des examens de l'intérêt public effectués par le Comité dans le cadre des procédures disciplinaires, le Comité a estimé que cela devait avoir un rôle prépondérant dans l'ensemble du processus, et non pas seulement dans l' imposition de la sanction¹⁹.

À l'image des procédures disciplinaires professionnelles dans d'autres domaines, comme celles qui sont instaurées pour les avocats en Ontario, l'objet du système disciplinaire de la GRC n'est pas de [TRADUCTION] « punir les délinquants et d'infliger un châtiment, mais plutôt de protéger le public, de maintenir des normes professionnelles élevées et de conserver la confiance du public »²⁰ . Toutes les sanctions comprennent, nécessairement, des effets punitifs, mais les objectifs du processus ne sont toutefois pas punitifs²¹. Comme l'a récemment déclaré la Cour d'appel de l'Ontario dans le dossier disciplinaire d'un professionnel de la santé, bien que le processus disciplinaire doive [TRADUCTION] « reconnaître l'intérêt public en cause, il faut également veiller à faire bénéficier ce professionnel de toute l'application régulière de la loi prévue par la législation en matière de procédure disciplinaire »²². Le Comité a émis des réserves semblables, tout en rappelant que, bien que l'intérêt public soit au coeur même du processus disciplinaire, les comités disciplinaires professionnels ont également le devoir d'agir de façon juste envers leurs membres puisque la sanction imposée peut porter atteinte à la réputation du membre ou mener à la perte totale de son moyen de subsistance²³.

Dans un document de travail provisoire publié en 2001 qui porte sur les processus disciplinaires et sur d'autres techniques de résolution des différends, le Comité a pu dire que l'intérêt public revêtait un caractère essentiel dans les procédures disciplinaires²⁴. Le rapport ajoute ceci, au sujet de la question de la confiance du public :

Bien qu'il importe que ces cas soient traités avec compassion et rapidité, surtout lorsque l'inconduite n'est pas suffisamment sérieuse pour nécessiter le renvoi de la GRC des membres concernés, la façon dont la GRC applique les mesures disciplinaires doit être perçue comme équitable et raisonnable par la population canadienne. Le processus doit donc être nécessairement transparent : les décisions en matière de mesures disciplinaires doivent s'accompagner d'un certain degré d'imputabilité et ceux qui prennent ces décisions doivent être en mesure de justifier leurs conclusions.

En ce qui concerne la façon dont le public perçoit l'inconduite présumée, le Comité a déclaré qu'au moment d'établir la peine appropriée, il fallait tenir compte d'un certain nombre d'éléments pour évaluer la façon dont le public perçoit l'inconduite présumée, notamment la connaissance des valeurs sociales contemporaines et une appréciation de la pertinence de la conduite en dehors du service par un membre par rapport à la carrière de ce dernier²⁵.

La question du rôle que le public devrait jouer dans le processus disciplinaire de la GRC lors de la réception d'une plainte du public pourrait être examinée par la Commission. Actuellement, la Loi accorde le droit à l'examen d'une sanction disciplinaire ou le droit d'en appeler de cette sanction seulement à un membre de la GRC et à l'officier compétent dans certaines circonstances bien précises. Il n'y a pas non plus de processus d'examen du processus disciplinaire instigué par le public, que ce soit avant ou après la prise de décision par le commissaire de la GRC. C'est là une différence avec le modèle ontarien des plaintes du public et de l'examen du processus disciplinaire. Bien que la nature du processus d'examen public du processus disciplinaire soit une question importante, il existe déjà des mécanismes pour en traiter. Par exemple, il n'est pas rare que le Comité doive examiner des appels des décisions relativement à des dossiers disciplinaires lorsqu'une plainte du public a été déposée contre la GRC et que le plaignant a témoigné sur l'effet de la conduite du membre. L'intérêt public et la confiance du public sont toujours des facteurs prépondérants dans l' examen du Comité. Lorsqu'il formule sa recommandation, le Comité tient compte de la façon dont le public perçoit l'inconduite. De plus, dans le processus de traitement des plaintes du public, le commissaire de la GRC informe le président de la Commission des plaintes du public contre la GRC de la sanction imposée²⁶.

La forme que devrait prendre l'examen civil est une question distincte et séparée de celle de savoir quel organisme devrait être chargé d'effectuer l'examen. Si on accorde une grande importance à la question d'un appel déposé par un membre du public à l'encontre de mesures disciplinaires prises où l' inconduite découlait d'une plainte du public, différentes structures pourraient prévoir un examen civil d'une sanction disciplinaire sans présumer que la fusion des deux entités (la Commission des plaintes du public et le Comité) serait la meilleure manière d'assurer un examen public supplémentaire. Selon le cas :

• un appel d'une sanction présentée par un civil pourrait être entrepris après qu'un comité d'arbitrage disciplinaire a rendu une décision, et le Comité pourrait ensuite examiner ces appels, ainsi que ceux qui sont prévus dans le mandat qui lui est conféré par la Loi ;
• au lieu de n'avoir qu'un pouvoir de formuler des recommandations en ce qui concerne un appel à l'encontre de décisions dans des dossiers disciplinaires comportant un aspect de plaintes du public, un organe d' examen des dossiers disciplinaires comme le Comité pourrait rendre une décision finale.

En présentant ces exemples, le Comité reconnaît que toute la question relative à la fonction d'examen civile mérite une discussion plus approfondie. Toutefois, le Comité veut ainsi faire ressortir le fait qu'il existe de nombreuses façons de traiter les questions de discipline liées aux plaintes du public, sans aborder la fusion du Comité et de la Commission des plaintes du public.

IV. Conclusion

Le Comité a fourni une description de son mandat unique et fait ressortir la nécessité d'examiner la raison d'être de la question 6 et les questions qu' elle soulève véritablement.

Le Comité fait valoir qu'il peut exister des motifs impérieux pour maintenir une distinction entre les mécanismes de relations de travail et l'examen civil des plaintes du public, du fait du caractère particulier des mandats et du potentiel de conflit. Dans tous les cas, il existe des défis à régler pour assurer un équilibre dans tout processus d'examen proposé.

Le Comité remet des observations à la Commission, mais ce fait ne laisse pas pour autant entendre que le système actuel ne peut être amélioré. Toutefois, le Comité fait valoir que certains pourraient confondre son mandat en tant que mécanisme d'examen avec celui des mécanismes d'examen civil des plaintes du public. La question relative à la perception du public et à l'intérêt public dans le contexte de sanctions disciplinaires mérite un examen et une discussion continues, mais une partie de cette discussion relève aussi de questions autres que de la surveillance ou de l'examen du point de vue de la sécurité.

Comme il a été énoncé au début du présent document, la question de la fusion de la Commission des plaintes du public et du Comité soulève un certain nombre de questions qui devraient être examinées en profondeur avant qu'une décision ne soit prise. Il est important que tout modèle favorise tant la confiance que le respect à l'égard du mécanisme d'examen des relations de travail et le système disciplinaire en place, d'une part, et l'examen des plaintes du public, d'autre part. Autrement, la possibilité d'avoir une saine fonction de surveillance ou d'examen civil et de bonnes relations de travail pourrait être menacée.

Notes en fin d'ouvrage

¹   La question de la syndicalisation et des droits à la négociation collective des membres de la GRC a fait l’objet de débats. Le présent mémoire ne traitera pas des solutions de rechange au système actuel qui pourraient exister dans un contexte de négociations collectives.

²   La Cour fédérale a récemment traité, dans l’arrêt Muldoon c. Canada [2004] CF 380 au par [21], de l’obligation du commissaire de la GRC de donner des motifs en vertu de la Loi. (http://decisions.fct-cf.gc.ca/cf/2004/2004cf380.shtml)

³   Le commissaire de la GRC a suivi 304 des 343 recommandations du Comité sur des cas de griefs. Au 18 octobre 2005, le Comité a donné des recommandations dans 378 griefs au total. Cependant, 10 griefs ont été retirés; dans 6 cas, le Comité a décliné sa compétence et 19 autres cas sont en cours.

⁴   Le commissaire de la GRC a suivi 58 des 83 recommandations du Comité sur des cas de mesures disciplinaires. Au 18 octobre 2005, le Comité a émis des conclusions et des recommandations dans le cadre de 95 appels concernant des mesures disciplinaires, dont 8 ont été retirés par les membres avant que le commissaire de la GRC ne rende une décision, et 4 sont actuellement soumis au commissaire de la GRC.

⁵   Données en date du 18 octobre 2005

⁶   Le paragraphe 31(4) de la Loi prévoit que, sous réserve des restrictions prévues à l'alinéa 36b), le membre qui présente un grief peut consulter la documentation pertinente placée sous la responsabilité de la Gendarmerie et dont il a raisonnablement besoin pour bien présenter son grief. Aux termes de l’alinéa 36b), le commissaire peut établir des règles pour imposer, au nom de la sécurité ou de la protection de la vie privée, des restrictions au droit que le paragraphe 31(4) accorde à un membre qui présente un grief de consulter la documentation pertinente placée sous la responsabilité de la Gendarmerie.

⁷   Voir le Règlement de la Gendarmerie royale du Canada (1988), DORS/88-36, par. 96(1) et (2). Les représentants divisionnaires des relations fonctionnelles sont élus démocratiquement par chacune des divisions de la Gendarmerie. Ils représentent les membres de leur division respective et examinent collectivement des questions d’intérêt national. Voir aussi la fiche documentaire no 7 : GRC Fiches documentaires 2000-2001: Programme des représentants divisionnaires des relations fonctionnelles (RDRF) (http://www.rcmp.ca/pdfs/facts_2001_f.htm) et « Le Programme des représentants des relations fonctionnelles - RRF » à l’adresse suivante : http://www.rcmp.ca/html/srr_f.htm

⁸   En 2003-2004, le Comité a été saisi de 43 cas au total. Ce nombre comporte 36 griefs, 6 appels concernant des mesures disciplinaires, et 1 appel d’un cas de renvoi et rétrogradation. Au cours de la même année, le Comité a émis des conclusions et des recommandations dans 45 cas, y compris plusieurs cas en cours des années précédentes, dont 37 griefs, 7 appels concernant des mesures disciplinaires et 1 appel sur un renvoi et une rétrogradation. À la fin de l’exercice 2003-2004, il restait 40 cas actifs devant le Comité, dont 35 griefs. Au cours de l’exercice 2004-2005, le Comité a été saisi de 30 griefs et de 11 décisions concernant des mesures disciplinaires. Le Comité n’a été saisi d’aucun appel concernant un renvoi au cours de l’exercice 2004-2005. À la fin de l’exercice, 46 cas étaient encore devant le Comité.

⁹   Colombie-Britannique (Public Service Employee Relations Commission) c. BCGSEU [1999] 3 R.C.S. 3

¹⁰   Ces cas peuvent concerner des mesures disciplinaires découlant de plaintes du public, mais pas nécessairement de la procédure de la Commission des plaintes du public contre la GRC (la « CPP »).

¹¹   [1994] 3 CF 562 (C.A.) (autorisation d’interjeter appel devant la Cour suprême du Canada rejeté, Cour suprême du Canada [1994] S.C.C.A. no 387 ) (http://reports.fja.gc.ca/cf/1994/pub/v3/1994cfa0288.html)

¹²   De plus, le rapport annuel du Comité externe d’examen de la GRC 1998-1999 fait des commentaires sur les mandats distincts des deux entités, deux ans seulement après que le Comité a été créé (Rapport annuel du Comité externe d’examen de la GRC 1988-1989, Ottawa, Canada, à la page 5) :

Bien que le Comité et la Commission des plaintes du public aient des mandats différents, un chevauchement entre les secteurs de compétence pourrait se présenter. Lorsque, suite à une plainte du public, la GRC impose des mesures de discipline grave à un de ses membres, le Comité peut être amené à examiner la sanction à la lumière des circonstances de la plainte.

Le Comité et la Commission des plaintes du public ont établi un dialogue au niveau des domaines d’intérêt mutuel.
...
Le Comité souhaite poursuivre ce dialogue mais il ne peut ignorer la politique législative de la Loi sur la GRC, laquelle établit deux organismes traitant l’un les plaintes du public, l’autre des questions de griefs, de discipline grave, de renvoi et de rétrogradation. Le Comité reconnaît cette politique et l’applique efficacement aux questions relevant de sa compétence.

¹³   Un certain appui pour la reconnaissance du caractère distinct des fonctions de ressources humaines du mandat en matière de griefs peut être trouvé dans le récent examen des changements à la Loi sur la défense nationale qu’a fait le très honorable Antonio Lamer. Il y a six ans, le rôle joué par le Comité était unique dans le contexte des organismes fédéraux. Depuis lors, toutefois, le Comité des griefs des Forces canadiennes (le « CGFC ») (un tribunal indépendant et impartial qui fait des recommandations au Chef d’état-major de la Défense sur certains griefs formulés par les membres des Forces canadiennes) a été créé en vertu des amendements à la Loi sur la défense nationale (LDN). Son cadre législatif en matière d’arbitrage des griefs, rédigé plus récemment, a en grande partie été élaboré d’après celui du Comité externe d’examen de la GRC. Le mandat en matière de griefs du Comité des griefs des Forces canadiennes comprend un certain nombre de domaines, équivalents à ceux du congédiement et des griefs aux termes de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, et certains types de mesures disciplinaires comme la confiscation de la solde, le retour à un grade inférieur, les licenciements et les griefs aux termes de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada.

Le CGFC n’est pas chargé des affaires officielles relatives aux mesures disciplinaires graves, mais il faut faire une distinction importante entre les cas de mesures disciplinaires graves de la GRC, qui portent sur la GRC même dans ses relations de travail, et ceux des cours martiales, qui sont des tribunaux quasi pénaux traitant également des questions de violation de lois autres que la LDN.

Un autre changement important à la LDN a été la création d’une Commission d'examen des plaintes concernant la police militaire chargée d’enquêter sur les plaintes relatives à l’inconduite d’un policier militaire et sur les plaintes d’ingérence dans le cours d’une enquête de la police militaire, et ce, de façon distincte du Comité des griefs des Forces canadiennes. D’autres changements ont également été apportés en vue de clarifier les rôles et les responsabilités des principaux intervenants du système de justice militaire.

Dans son premier examen indépendant des changements à la Loi sur la défense nationale, le très honorable Antonio Lamer a fait remarquer que les griefs devaient, à juste titre, être considérés comme concernant les ressources humaines, car ils ont trait à des questions liées au moral, au bien-être et la qualité de vie des membres des Forces canadiennes. Du point de vue des changements à la LDN, il a conclut que le mandat en matière de griefs était différent de celui de la justice militaire, notamment à l’égard, par exemple, du mandat de la Commission d'examen des plaintes concernant la police militaire, qui comprend des rôles semblables à ceux de la Commission des plaintes du public contre la GRC mais avec la police militaire. (Le premier examen indépendant des changements à la Loi sur la défense nationale par le très honorable Antonio Lamer a été présenté au ministre de la Défense nationale le 3 septembre 2003.)

¹⁴   LAMER, Antonio. Mémoire présenté à la Commission Arar par le commissaire du Centre de la sécurité des télécommunications, le 11 janvier 2005, page 3.

¹⁵   Idem, à la page 4.

¹⁶   LESAGE, Patrick. Rapport sur le système ontarien de traitement des plaintes concernant la police, le 22 avril 2005, à la page 63. (http://www.attorneygeneral.jus.gov.on.ca/french/about/pubs/LeSage/fr-fullreport.pdf)

¹⁷   Idem, à la page 81.

¹⁸   Gardner v. The Ontario Civilian Commission on Police Services 72 O.R. (3d) 285, par. 27 Autorisation de pourvoi refusée, Cour d’appel de l’Ontario [2004] O.J. No. 4320

¹⁹   Dans une décision de 2004, le commissaire de la GRC a statué que, selon lui, le rôle du Comité dans le domaine de l’intérêt public se limitait à l’imposition d’une sanction. Le Comité a formulé des conclusions et des recommandations sur les règles de procédure qui devaient s’appliquer lorsque l’exposé conjoint des faits est déposé devant le comité d’arbitrage interne, recommandant que le comité remette un avis aux deux parties lorsqu’il décide de ne pas l’accepter. L’une des préoccupations fondamentales du Comité au moment de formuler ses conclusions et ses recommandations concernait l’intérêt public.

²⁰   MACKENZIE, Gavin. « The Purposes of Professional Disciplinary Proceedings », The Advocates’ Society Journal, 11 Advocates Society Journal No 2, pages 3 à 30, juillet 1992.

²¹   Idem, pages 3 et 4.

²²   Katzman v. Ontario College of Pharmacists [2002] O.J. No 4913; 223 D.L.R. (4e) 371

²³   Comité externe d’examen de la Gendarmerie Royale du Canada, Les processus disciplinaires et les techniques de résolution des conflits au sein de la GRC, Rapport préliminaire, p. 3

²⁴   Idem, à la page 3.

²⁵   Idem, à la page 15.

²⁶   Le rapport annuel 1998-1999 (à la partie quatre du rapport) de la Commission des plaintes du public contre la GRC (http://www.cpc-cpp.gc.ca/DefaultSite/Reppub/index_f.aspx?ArticleID=402) traite de la divulgation d’information sur les mesures disciplinaires et fait remarquer que le Commissaire de la GRC a annoncé que la GRC divulguerait les détails des mesures disciplinaires prises en vertu d'une plainte.

Mise à jour: 2006-02-06		Avis importants