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Modernisation de la loi sur la protection civile

Document de consultation
Juillet 2005

Rapport complet en version PDF (335Kb)

N^o de catalogue PS4-21/2005F
ISBN 0-662-74239-7

Table des matières

Avant-propos

Le processus législatif fonctionne de façon optimale quand toutes les attentes à l'égard d'une loi et les points de vue sur sa forme actuelle sont pris en considération. Le présent document explique pourquoi il est nécessaire de réviser la Loi sur la protection civile et lance des consultations pour orienter le processus de modification.

Bien que la portée de la Loi sur la Protection civile ne s’étende pas au-delà du gouvernement du Canada, il est essentiel, en raison de la nature interdépendante de la gestion des situations d’urgence, d’initier un dialogue avec les intervenants des secteurs public et privé, y compris les ministères fédéraux, les gouvernements provinciaux et territoriaux, les propriétaires et les gestionnaires d’infrastructures essentielles et d’organismes non gouvernementaux.

Parallèlement à cet examen, Sécurité publique et Protection civile Canada (SPPCC) mène des initiatives complémentaires en matière de politiques et de programmes, qui comprennent des consultations en vue d'élaborer une stratégie nationale de protection des infrastructures essentielles, l'élaboration et la mise en œuvre d'un système national d'intervention d'urgence, la Stratégie nationale de lutte contre le terrorisme chimique, biologique, radiologique et nucléaire (CBRN), et des forums fédéraux, provinciaux et territoriaux ainsi que leurs plans de travail.

Le présent document de consultation porte sur les pratiques de longue date en matière de gestion des urgences, la situation de menace actuelle, les répercussions de la gestion moderne des urgences pour le gouvernement du Canada, la protection des infrastructures essentielles et l'obligation connexe de la mise en commun de l'information ainsi que le besoin de collaboration entre les instances. Il contient des propositions en vue de la modernisation de la Loi et pose des questions pour lesquelles on sollicite des commentaires.

Des consultations seront tenues avec d'autres ministères fédéraux ainsi qu'avec les provinces et territoires. On sollicitera directement des commentaires auprès des intervenants du secteur privé et on demandera d'autres commentaires. Vous êtes invité à faire parvenir vos commentaires à l'égard des propositions avant le 30 septembre 2005 à l'aide du questionnaire interactif du site, soit par courriel, à consultation@sppcc.gc.ca, soit par courrier, à l'adresse suivante :

Modernisation de la Loi sur la protection civile
A/s de Kimber Johnston, directrice générale
Direction générale des politiques
Sécurité publique et Protection civile Canada
122, rue Bank
Ottawa, Canada
K1A 0P8

Introduction

La Loi sur la protection civile (LPC) confère légalement à chaque ministre fédéral la responsabilité d’élaborer et de mettre en œuvre des mesures de protection civile. Il s’agit du fondement des mesures de protection civile et de gestion des situations d’urgence du gouvernement du Canada.

Depuis quelques années, des événements ont posé des défis aux gouvernements et au secteur privé et les ont forcés à accroître leurs capacités à faire face aux situations d’urgence. Ces événements ont été étudiés en profondeur afin que l’on puisse en tirer des leçons et proposer des mesures correctives. Dans ce contexte, il est devenu évident que la Loi sur la protection civile doit être améliorée dans le but de mieux outiller les Canadiens et Canadiennes face aux événements qui les menacent.

Les urgences dont la portée est large, complexe ou encore qui dépasse ou transcende les frontières provinciales ou internationales appellent un partage des responsabilités. Elles font également ressortir la nécessité de bénéficier de ressources différentes ou élargies et d’une collaboration à l’égard de toutes les composantes de la gestion des urgences : atténuation, préparation, intervention et rétablissement. À l’échelle fédérale, il faut définir et renforcer les rôles et mettre en place des mesures visant à élaborer un système de gestion des urgences que les provinces et les territoires pourraient intégrer.

En outre, la protection des infrastructures essentielles du Canada est devenue indispensable au fonctionnement de notre société et constitue l'un des défis de la gestion des urgences. De même, ces infrastructures sont hautement interreliées et dépendent fortement des technologies de l'information commune. Par conséquent, la cybersécurité et la mise en commun de l'information sont devenues essentielles à leur protection.

Le leadership et la responsabilité de coordonner les éléments liés à la gestion des urgences à l'échelle fédérale sont importants, tout comme le dynamisme des partenariats provinciaux, territoriaux et internationaux. Ces qualités permettent d'assurer un état de préparation adéquat à toute urgence et le maintien des services essentiels à la population canadienne.

Il est temps de revoir la façon dont le gouvernement du Canada gère les urgences et d'examiner les options possibles pour fournir un cadre législatif moderne et adapté à la gestion des urgences au XXI^e siècle.

1. Nouvelles vulnérabilités, nouvelles hypothèses

La sécurité et la gestion des urgences sont devenues une préoccupation centrale de la plupart des gouvernements depuis le 11 septembre 2001. Une toute autre vulnérabilité physique qui fait abstraction des frontières nationales est apparue.

Par ailleurs, on a constaté au cours des dernières années un autre type de vulnérabilité qui transcende les frontières nationales et menace l'environnement cybernétique à l'échelle mondiale. La cybersécurité est devenue très pressante, puisque notre vie quotidienne repose en grande partie sur la technologie.

La panne générale survenue en août 2003 a fait ressortir l'incidence réelle d'une infrastructure essentielle interconnectée. La faiblesse d'une seule maille dans le Mid West américain a entraîné l'écroulement du réseau électrique dans le nord-ouest des États-Unis et en Ontario. Le problème ne s'est pas arrêté à la frontière.

La planification et la gestion des urgences, qu'elles soient naturelles, accidentelles ou intentionnelles, se fondent en grande partie sur les difficultés surmontées il y a de nombreuses années. Nous savions alors à quels dangers nous étions exposés et nous connaissions les sources possibles, de sorte qu'il était plus facile de prédire l'origine ou la fréquence des catastrophes et de réagir en conséquence. Nous tentions de les prévenir ou du moins d'en réduire les répercussions et nous en tirions des leçons.

Toutefois, en raison du virage effectué par la société à la suite de l'avènement de la mondialisation et de l'importance de la technologie, il est devenu nécessaire d'adapter notre mode de gestion des vulnérabilités. En 2003, l'épidémie de SRAS nous a rappelé cette nécessité. De quelques cas isolés en Chine, la maladie est vite devenue une menace pandémique. Les répercussions ont été générales. Bien que les différents ordres de gouvernement et les intervenants du milieu de la santé publique aient bien travaillé ensemble, la crise a montré qu'il fallait un réseau de santé publique pancanadien intégré. Sans compter que les conséquences économiques du SRAS ont aussi été importantes : pertes de revenus, baisse de production, sorties et voyages annulés.

Compte tenu de la situation de menace actuelle, le gouvernement fédéral doit pouvoir intervenir rapidement devant toute situation d'urgence majeure, et plus particulièrement sur le plan du leadership et des communications avec le public. Il importe également que les gouvernements puissent coordonner efficacement leurs interventions en cas de situations complexes touchant plusieurs secteurs de responsabilités et plus d'une administration. La création d'un système national de gestion des urgences intégré nécessite un cadre législatif qui permet de relever les défis que posent les perturbations dans la société d'aujourd'hui.

2. Pourquoi changer la Loi sur la protection civile?

Les dispositions de la Loi sur la protection civile (LPC) sont dépassées. En effet, la LPC n’est pas adaptée aux nouveaux genres de menaces et de risques, ni aux nouveaux concepts ayant trait à la gestion des urgences. Elle ne donne aucun pouvoir clair et ferme permettant de veiller à ce que les plans d'intervention en cas d'urgence soient solides et actuels, et qu'ils soient le reflet d'un cadre d'intervention d'urgence fédéral axé sur une approche tous risques. Elle ne traite pas de la collecte et de la protection de renseignements essentiels à la planification et à la prévention d’incidents susceptibles de se produire. Enfin, elle ne fournit pas de base législative pour combattre les menaces à l’égard des infrastructures essentielles et du cyberespace canadiens.

Depuis le 11 septembre 2001 les priorités en matière de sécurité nationale au Canada ont évolué. Elles tiennent compte des menaces croissantes et très complexes et visent à mettre en place la capacité de gérer les conséquences des actes terroristes. Le terrorisme transnational exige une intervention coordonnée à l'échelle internationale. Au Canada, il y a également lieu d'améliorer la coordination à tous les échelons du secteur privé et de reconnaître qu'un nombre accru d'infrastructures sont essentielles. Il faut développer d'autres outils et compétences pour les protéger.

À l'heure actuelle, la Loi sur la protection civile met l'accent sur les mesures de préparation et les plans d'intervention civils. Les ministres fédéraux sont chargés de prévoir les risques de situation de crise ou incidents propres à leur secteur de responsabilité et d'élaborer les plans à cet égard. Le ministre responsable est chargé de « prévoir » les mesures et plans nécessaires en « facilitant », en « coordonnant » et en « appuyant », mais la loi ne lui confère pas le pouvoir de surveiller étroitement la préparation civile à l'échelon fédéral. La Politique canadienne de sécurité nationale confère à la ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile la responsabilité de mettre à l'essai et de vérifier les principales responsabilités et activités en matière de sécurité des ministères fédéraux.

La protection des infrastructures essentielles est l'un des défis émergents de la gestion moderne des urgences, particulièrement dans le contexte du risque d'interruption des services par des terroristes ou des pirates. De plus, les infrastructures essentielles du Canada sont de plus en plus intégrées aux systèmes américains et mondiaux. La législation actuelle ne tient pas directement compte de cette nouvelle réalité. Pas plus qu'elle ne fournit l'orientation requise pour faciliter la coopération généralisée et la mise en commun de l'information avec d'autres instances sur les menaces cybernétiques, les incidents et les mesures de protection dont a besoin notre monde tributaire des ordinateurs.

Les hypothèses et les approches relatives à la gestion des urgences ont changé au cours des dernières années. Les provinces et territoires s'attendent à un leadership à l'échelle fédérale en ce qui a trait à l'amélioration et au renouvellement du système de gestion des urgences du Canada. Ils veulent un point d'accès unique au moment de demander l'assistance du gouvernement fédéral et un système national qui sert tous les ordres de gouvernement grâce à une structure d'intervention raisonnablement uniforme dans toutes les situations d'urgence.

Les changements organisationnels apportés récemment au gouvernement fédéral, les dispositions de la Politique canadienne de sécurité nationale et la nouvelle Loi sur le ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile ont contribué au besoin que l'on revoie la Loi sur la protection civile dans le but de maintenir un cadre habilitant pertinent, souple et prédéterminé.

La législation moderne doit s'appuyer sur les dispositions actuelles de la Loi pour la gestion des urgences. Elle doit fournir aux gouvernements du Canada les pouvoirs nécessaires pour relever non pas seulement les défis liés à sa propre préparation et à une intervention fédérale coordonnée, mais également l'obligation d'établir des partenariats avec les principaux intervenants et de protéger les informations critiques ou de nature délicate sur la gestion des urgences.

3. Gestion moderne des urgences

On estime que plus de 90 % des urgences au Canada sont prises en charge à l'échelle locale ou régionale et n'exigent pas l'intervention directe du gouvernement du Canada. Toutefois, le gouvernement du Canada travaille en collaboration avec les autorités locales ou régionales, dirige l'intervention nationale dans les situations d'urgence qui transcendent les limites provinciales, où les répercussions touchent principalement les domaines de compétence visiblement fédérale, ou lorsqu'il s'agit d'un événement d'intérêt manifestement national de nature intergouvernementale ou internationale.

Les éléments de la gestion moderne des urgences sont les suivants :

• Atténuation : activités et mesures entreprises longtemps à l'avance, visant à réduire ou à éliminer la probabilité ou l'impact des catastrophes.
• Préparation : l'élaboration de politiques, de procédures, de plans, de rôles et de responsabilités pour la gestion d'une situation d'urgence, notamment la formation et les exercices de simulation connexes.
• Intervention : mesures prises immédiatement pendant ou après l'urgence afin de sauver des vies, de soigner les blessés et de prévenir d'autres blessures ou d'autres types de pertes.
• Rétablissement : décisions et mesures prises pour réparer et restaurer les activités après une urgence, ce qui facilite le retour aux conditions normales.

En cas d'urgence, les gens veillent habituellement à leur propre sécurité, dans la mesure du possible, puis demandent de l'assistance auprès de l'administration locale ou des gouvernements provinciaux ou territoriaux au besoin. Si l'urgence dépasse leurs capacités, ces gouvernements se tournent à leur tour vers le gouvernement fédéral. Cette assistance peut donner lieu à la coordination de matériel et de services pour les activités d'intervention et de rétablissement, au déploiement des Forces canadiennes pour venir en aide aux autorités civiles ou à l'affectation d'aide financière aux provinces ou aux territoires.

La planification des urgences au Canada repose sur une approche « tous risques », selon laquelle, peu importe leurs causes, les urgences ont des points communs au chapitre de l'atténuation, de la préparation, de l'intervention et du rétablissement.

Les Canadiens et Canadiennes veulent s'assurer que les situations d'urgence seront réduites au minimum, qu'une assistance sera disponible et que les perturbations seront limitées et de courte durée. Un système de gestion des urgences complet englobe donc la détermination du risque, la protection du citoyen, l'atténuation de l'impact des urgences, la protection des biens physiques ou informatiques et la gestion appropriée de la phase de rétablissement.

Ainsi, la gestion moderne et concertée des urgences au Canada doit tenir compte des initiatives de bon nombre d'instances et les synchroniser. La protection des infrastructures essentielles et la continuité assurée des services essentiels constituent les principaux défis de ce système.

La protection des infrastructures essentielles a trait à la préparation, à la fiabilité et à la continuité des services essentiels. Il s'agit de rendre l'infrastructure moins vulnérable aux perturbations et de s'assurer que tout incident qui se produit est de courte durée et de gravité limitée, et que les services peuvent être rétablis rapidement.

L'interdépendance des infrastructures essentielles et cybernétiques et notre dépendance à l'égard de celles-ci est au cœur des programmes et des activités de gestion des urgences. La reconnaissance de la nature des infrastructures essentielles et de leurs interrelations permet de voir les vulnérabilités de façon plus réaliste. Il est clair que la cybersécurité fait partie intégrante de la sécurité de nos infrastructures essentielles au Canada, puisque celles-ci comptent sur les technologies de l'information modernes. Dans ce contexte, la mise en commun de l'information est un élément clé de la gestion des urgences et consiste en un partage de renseignements non personnels entre les secteurs public et privé.

Question d'ordre général

La portée actuelle de la Loi sur la protection civile est-elle suffisante pour s'adapter à une situation de risque et de menace en constante évolution et adéquatement équilibrée pour promouvoir l'éventail complet d'activités de gestion des mesures d'urgence?

Discussion : La Loi sur la protection civile devrait être modifiée pour qu'elle :

• couvre l'ensemble des activités de gestion des urgences, y compris l'atténuation, la préparation, l'intervention et le rétablissement;
   
• reconnaisse que la protection des infrastructures essentielles et la cybersécurité sont des éléments de la gestion des urgences.

I. Assurer la préparation du gouvernement du Canada

Le gouvernement fédéral peut exercer son leadership en prenant des décisions rapides, en coordonnant les activités et les ressources à un niveau stratégique et en communiquant efficacement avec les autres entités fédérales, les gouvernements provinciaux et territoriaux, les organisations internationales, les organisations non gouvernementales, le secteur privé et le public. Il doit le faire en tenant compte des compétences provinciales et territoriales.

En situation d'urgence multisectorielle majeure de grande envergure, le gouvernement du Canada doit rapidement établir un leadership et le démontrer dans la conception et la coordination de l'intervention nationale. Cela est essentiel pour établir la confiance du public et la crédibilité internationale.

Le gouvernement fédéral doit également garantir la prestation continue des services gouvernementaux essentiels et la sécurité de ses biens, y compris le personnel, en toutes circonstances. Pour montrer aux Canadiennes et aux Canadiens que le gouvernement fédéral est en mesure de poursuivre ses activités en cas d'urgence et de se rétablir rapidement en cas de perturbation, il est important de prévoir dans la nouvelle Loi sur la protection civile le pouvoir de contrôler et de mettre à l'essai l'état de préparation du gouvernement et de présenter des recommandations à cet égard.

Mesurer l'efficacité des plans exige la définition de critères de rendement pertinents, qui sont beaucoup plus faciles à obtenir grâce à l'établissement de normes. Pour être utiles, ces normes doivent être élaborées en collaboration avec les spécialistes et les praticiens. On peut ensuite recourir à des exercices de simulation, à des enquêtes, à une rétroaction de groupe consultatif, à des analyses médiatiques et à des leçons apprises d'événements réels en vue d'évaluer le rendement par rapport aux normes.

Grâce à l'établissement d'une responsabilité et d'un leadership manifestes au chapitre de la coordination des mesures d'urgence, les Canadiennes et Canadiens pourront ainsi être certains que leur gouvernement est paré à toute éventualité et qu'il aura mis en place les politiques, les stratégies et les plans d'action nécessaires et que ceux-ci demeureront à jour tout en étant suffisamment souples pour être viables à long terme.

Question I

De quelle façon la ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile devrait-elle faire rapport sur l’état de préparation du gouvernement du Canada face aux situations d’urgence?

Discussion : La Loi sur la protection civile devrait être modifiée de façon à :

• établir un mécanisme afin de surveiller, de coordonner et d’évaluer l’état de préparation du gouvernement du Canada face aux situations d’urgence, et présenter des recommandations à cet égard.

II. Gestion transparente des mesures d'urgence

D'un point de vue national, s'assurer que tous les niveaux de pouvoir possèdent un cadre complémentaire pour faire face aux urgences est un objectif clé de la préparation. Les services d'urgence, les systèmes et les gens, que ce soit dans le secteur privé ou public, à l'échelle locale ou nationale, doivent être en mesure de travailler ensemble (et souvent avec des partenaires internationaux) afin d'intervenir en cas de catastrophes naturelles, de perturbations des infrastructures essentielles, de cyberincidents et d'attaque terroriste.

Un système de gestion des urgences transparent comprend la mise au point continue de nouvelles procédures opérationnelles, de structures d'intervention et de soutien et de programmes de préparation. En vertu du cadre existant, SPPCC a entrepris plusieurs grandes initiatives, en collaborant avec les provinces et territoires dans différents domaines comme la préparation en cas d'incidents chimiques, biologiques, radiologiques ou nucléaires (CBRN).

À la suite de certains événements récents, notamment des attaques terroristes du 11 septembre 2001 et de la crise du verglas de 1998, les organismes de gestion des urgences du Canada ont compris l'importance d'un système d'intervention d'urgence « pangouvernemental ».

SPPCC a tenté d'intégrer les différents systèmes d'intervention fédéraux utilisés pour résoudre les incidents liés à la sécurité nationale ainsi que les incidents de nature cybernétique et physique à l'intérieur d'un cadre d'intervention d'urgence national tous risques appelé Système national d'intervention en cas d'urgence (SNIU). Ce système permet d'assurer une orientation et une coordination stratégiques nationales au nom du gouvernement du Canada dans les situations d'urgence ou au cours d'événements qui ont un impact sur l'intérêt national.

Question II

Comment le gouvernement du Canada devrait-il réagir au fait que les organismes de gestion des urgences du Canada ont reconnu la nécessité d'harmoniser leurs activités d'intervention en cas d'urgence avec celles du gouvernement fédéral?

Discussion – La Loi sur la protection civile devrait être modifiée de manière à :

• accorder explicitement à la ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile la responsabilité de coordonner, au nom du gouvernement du Canada, les activités des intervenants fédéraux dans les situations d'urgence d'envergure nationale;
   
• obliger les ministères et les organismes du gouvernement fédéral à utiliser un cadre d'intervention d'urgence national tous risques qui s'ajoute aux systèmes provinciaux et territoriaux.

III. Partenariats efficaces

La Politique canadienne de sécurité nationale reconnaît que pour faire face aux nombreuses menaces et situations d'urgence possibles, il faut adopter une approche coordonnée en collaboration avec les provinces, les territoires, les organisations non gouvernementales, le secteur privé et les partenaires internationaux. La politique décrit à cet égard des processus en vue d'amener ces partenaires à élaborer des plans coordonnés à l'appui du cadre général.

Pour intervenir de façon efficace à tous les types d'urgence, les intervenants doivent bien planifier et coordonner leurs efforts. En cas d'incidents graves, comme une catastrophe naturelle, la défaillance d'une infrastructure essentielle ou un attentat terroriste, il se peut que les intervenants de première ligne de plusieurs administrations au sein d'une même province ou de différentes provinces et territoires soient appelés à coordonner leur intervention. Il va de soi, donc, que des représentants des administrations qui seraient touchées participent à l'établissement d'un plan coordonné en cas d'incident semblable. En pratique, l'intégration des plans, la participation aux exercices mixtes et, au bout du compte, l'adoption d'une approche harmonisée s'appliquent donc à toutes les administrations.

La protection des infrastructures essentielles a toujours consisté à déterminer les biens matériels précis d'importance nationale et à élaborer des plans pour les protéger. En raison de la nature de plus en plus interdépendante des infrastructures essentielles (p. ex. les télécommunications, l'alimentation en électricité, le commerce sur le Web), il ne suffit plus de porter attention aux infrastructures individuelles. Nous devons tenir compte de la façon dont chaque élément de l'infrastructure du Canada peut possiblement faire tomber les systèmes régionaux, nationaux ou internationaux, en totalité ou en partie, et apprendre à diriger les ressources collectives vers les secteurs les plus vulnérables.

La protection des infrastructures essentielles n'est pas seulement une question de sécurité, car elle revêt aussi une importance commerciale et économique. Les partenariats constituent une solution stratégique pour les gouvernements et les partenaires du secteur privé. Il s'agit d'engagements volontaires pour lesquels le fardeau réglementaire est moindre, mais qui nécessite confiance et transparence.

Question III

Quels types d'accords devrait-on conclure afin d'appuyer l'établissement de partenariats efficaces en matière de gestion des urgences et de protection des infrastructures essentielles?

Quel genre d'accord devrait-on envisager pour garantir la complémentarité et la compatibilité des systèmes et des approches des intervenants?

Discussion : La Loi sur la protection civile devrait être modifiée de manière à :

• reconnaître la nécessité d'adopter une approche coordonnée grâce à une collaboration, à des ententes et à des accords avec d'autres administrations canadiennes, des organisations non gouvernementales, le secteur privé et d'autres pays, pour favoriser une gestion moderne des urgences.

IV. Communication de renseignements

On reconnaît que les secteurs public et privé ont la tâche difficile de trouver un juste équilibre entre les mesures de sécurité, les secrets d'affaires et l'intérêt du public. Toutefois, il est important que les gouvernements reçoivent des rapports d'incident des provinces et des territoires, des organisations non gouvernementales, du secteur privé ainsi que des propriétaires et des exploitants d'infrastructures essentielles, et qu'ils partagent avec eux de l'information sur les menaces. Les menaces et les incidents peuvent frapper n'importe qui, n'importe quand, apparemment au hasard, et ce, extrêmement rapidement. Pour limiter les dommages et les perturbations possibles, il faut pouvoir recueillir des données de nombreuses sources de façon à préparer une intervention intégrée et rapide.

Les mesures d'atténuation et de préparation, comme l'évaluation des menaces et de la vulnérabilité, l'amélioration des capacités d'avertissement et de la production de rapports, la création de meilleurs moyens de défense et d'intervention et la recherche sur les attaques et les poursuites contre leurs auteurs, peuvent nécessiter un partage de renseignements de nature délicate ou confidentielle.

Pour les premiers intervenants, les incidents évoluent rapidement, et leurs répercussions peuvent prendre de l'ampleur. Le fait d'obtenir des renseignements précis et en temps opportun de sources fiables favoriserait une connaissance précise de la situation, une analyse et des mesures correctrices durant une urgence. Les provinces et les territoires ont fait savoir qu'il valait mieux intégrer et coordonner les initiatives de gestion des urgences à l'échelle fédérale. Elles ont exprimé le besoin de créer un « point unique » de communication d'informations pertinentes (menaces, alertes, avertissements, avis, leçons apprises, normes, pratiques exemplaires). Le secteur privé a également soulevé ce point, car il doit traiter avec différents ordres de gouvernement, chacun ayant ses propres exigences. Le trop grand nombre de programmes gouvernementaux, de renseignements et d'obligations peut entraîner de l'incertitude, des chevauchements et des coûts supplémentaires.

La solution n'est pas d'enchâsser les rôles et responsabilités dans la loi. Afin de simplifier la communication de renseignements sur les menaces et vulnérabilités aux personnes qui doivent connaître cette information, il faut que tous les gouvernements et le secteur privé parviennent à un consensus. Le gouvernement du Canada s'emploie à trouver avec les provinces et les territoires la meilleure façon d'atteindre cet objectif. À l'échelle fédérale, la nécessité d'adopter une approche coordonnée et intégrée sert de fondement au SNIU.

Vu l'importance de communiquer en temps opportun l'information sur les menaces et vulnérabilités potentielles, il serait bon d'établir un réseau d'information de façon à faciliter la mise en commun et le développement d'une expertise en matière de gestion des urgences (GU) et de protection des infrastructures essentielles (PIE). Un réseau d'information sur la GU-PIE pourrait servir de centre d'excellence pour les évaluations de menaces et de vulnérabilités spécifiques, les rapports d'intrusion, les mesures d'atténuation, les plans de continuité des opérations en cas de panne cybernétique, les méthodes d'isolement et de rétablissement, les mesures de protection et les mesures correctrices, les leçons apprises et les meilleures pratiques communiquées par un large éventail de sources fiables. Dans ce cas encore, il n'est pas nécessaire de changer la loi pour mettre en place un tel mécanisme. Toutefois, pour créer un climat de confiance favorable à la communication de renseignements de nature délicate concernant les menaces, la vulnérabilité et les éléments identifiables d'infrastructures essentielles, il importe de mettre en place des dispositions explicites pour protéger cette information contre toute communication non autorisée.

Le secteur privé canadien appuie fermement l'idée du partage de renseignements de nature délicate sur l'infrastructure essentielle avec le gouvernement du Canada. Toutefois, il a également exprimé son inquiétude quant à la confidentialité des renseignements commerciaux ou exclusifs et à leur protection contre leur diffusion inappropriée. De telles diffusions pourraient nuire à la situation concurrentielle et à la réputation commerciale des fournisseurs de services ou les exposer à des ennuis pour négligence ou faute de divulgation.

Question IV

Les renseignements spécifiques de nature délicate portant sur la gestion des urgences et des infrastructures essentielles doivent-ils être protégés par une nouvelle autorité?

Discussion : La Loi sur la protection civile devrait être modifiée de manière à :

• protéger les renseignements au sujet des menaces, vulnérabilités et systèmes essentiels donnés par le secteur privé contre l’utilisation non autorisée.

V. Infrastructures essentielles, fiables et résistantes

Les infrastructures essentielles du Canada sont composées des installations physiques et de technologies de l'information, des réseaux, des services et des biens qui sont essentiels à la santé, à la sécurité ou au bien-être économique des Canadiens et des Canadiennes ou encore au fonctionnement efficace des gouvernements au Canada. Les secteurs incluent :

• énergie et services publics : systèmes de production et de distribution de l'électricité, du gaz naturel et du pétrole;
• communications et technologie de l'information : télécommunications, réseaux de diffusion, logiciels, matériel et réseaux, y compris Internet;
• finances : banques, valeurs mobilières et investissements;
• santé : hôpitaux, établissements de soins de santé et de réserves de sang, laboratoires et produits pharmaceutiques;
• alimentation : salubrité des aliments, agriculture et industrie de l'alimentation, distribution des aliments;
• eau : gestion de l'eau potable et des eaux usées;
• transport : aérien, ferroviaire, maritime et terrestre;
• sécurité : par rapport aux menaces chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires (CBRN), matières dangereuses, recherche et sauvetage, services d'urgence et barrages;
• gouvernement : services, installations, réseaux d'information, biens, sites et monuments nationaux importants;
• fabrication : infrastructure industrielle de défense, industrie chimique.

Les propriétaires et exploitants ont dû longtemps gérer le risque d'interruption des services. Toutefois, la dépendance accrue à l'égard des systèmes et des réseaux d'information servant à exploiter les infrastructures essentielles l'expose à de nouvelles vulnérabilités cybernétiques.

La surveillance constante et la détection rapide des nouvelles menaces cybernétiques sont fondamentales à la prévention ou au confinement. La protection des infrastructures essentielles est devenue un objectif national important. Quelle est l'approche la plus appropriée pour protéger les infrastructures essentielles du Canada? Les provinces et les territoires sont très avancés lorsqu'il s'agit d'établir leurs propres politiques et mesures de gestion des urgences visant à faciliter la planification et les interventions dans leur propre administration. Toutefois, il y a lieu d'adopter une approche plus uniformisée dans l'ensemble des administrations en ce qui concerne la protection des infrastructures essentielles. Que peut faire le gouvernement du Canada pour réduire ou éliminer les menaces et les risques?

Le secteur privé, qui détient et exploite environ 85 % des infrastructures essentielles, est principalement responsable de la protection de ses biens. La collaboration et le partage d'information sont essentiels à la protection des infrastructures, et certains secteurs ont accompli beaucoup de choses en vue d'atteindre ces objectifs. Toutefois, les efforts des associations sectorielles peuvent être compromis par les erreurs des exploitants ou les défaillances qui entraînent une panne de système à l'échelle régionale ou nationale, comme la panne d'électricité survenue dans le nord-est des États-Unis et en Ontario en août 2003.

Les propriétaires et exploitants d'infrastructures essentielles ont la responsabilité, envers leurs actionnaires et les parties intéressées, de veiller à ce que les menaces à l'égard des systèmes essentiels soient comprises et prises en compte. Ils doivent également s'assurer que leurs systèmes sont aptes à réagir et à récupérer rapidement en cas de perturbation. Vu les interdépendances, parfois méconnues, entre ces secteurs, il est clair qu'il faut adopter une approche collaborative et cohésive pour protéger ces actifs. Des niveaux normalisés de fiabilité dans les secteurs et entre eux pour l'exploitation des infrastructures essentielles faciliteraient l'amélioration de la capacité d'intervention et de sa coordination, aiderait à déterminer les lacunes en matière de préparation et favoriserait la résistance à long terme au sein d'un cadre intégré.

À quel moment le gouvernement fédéral devrait-il intervenir pour assurer un niveau de fiabilité uniforme des infrastructures essentielles? Dans bon nombre de secteurs qui ont des répercussions directes et immédiates sur la santé et la sécurité des Canadiens et des Canadiennes, comme la sécurité nucléaire, les télécommunications, les médicaments sur ordonnance et le transport aérien, les règlements du gouvernement fédéral se sont révélés efficaces. Toutefois, ces règlements exigent une supervision active du gouvernement ainsi qu'une surveillance structurée.

Dans ce contexte, le rôle du gouvernement du Canada à l'égard de la protection des infrastructures essentielles doit être examiné attentivement. La nécessité d'accroître la coopération entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, les intervenants, l'industrie et les citoyens doivent être prise en compte attentivement si l'on veut éviter le chevauchement, le recoupement, les contradictions ainsi que les conséquences non intentionnelles. L'élaboration de normes volontaires et de pratiques exemplaires en matière de fiabilité pourraient satisfaire les mêmes objectifs que les règlements, à un coût moindre et avec moins de résistance.

Question V

Comment les Canadiens peuvent-ils être certains que les infrastructures essentielles sont résistantes aux perturbations accidentelles ou intentionnelles?

Le Canada peut-il atteindre un niveau acceptable de fiabilité des infrastructures essentielles grâce à une approche axée sur les normes volontaires?

Une approche uniformisée unique entre les secteurs est-elle réaliste?

Y a-t-il lieu de légiférer sur les normes de l’industrie? Dans quelle mesure la conformité serait-elle exécutoire et abordable? De quelle manière les coûts seraient-ils assumés?

Discussion : Moderniser la Loi sur la protection civile de façon à :

• Reconnaître le besoin de collaboration en ce qui a trait aux normes et aux pratiques exemplaires favorisant la gestion efficace des urgences et une infrastructure essentielle fiable.

4. Conclusion

À la fin du XX^e siècle, nous avons été témoin de préparatifs sans précédent pour l'an 2000. Il s'agissait d'un événement pouvant avoir des conséquences catastrophiques qui ne se sont jamais produites. Les gouvernements et le secteur privé ont planifié et travaillé ensemble; l'interdépendance des infrastructures essentielles était une considération prédominante. Après ces débuts de bon augure, on a connu les événements du 11 septembre 2001, qui ont donné à réfléchir davantage.

Dans ces deux cas, en matière de gestion des urgences traditionnelle, les intervenants ont eu à faire face à deux situations exceptionnelles : l'une qui pouvait être prévue, et l'autre dont les proportions, l'impact et le moment étaient terribles et imprévus. Ces événements ont permis aux gouvernements et au secteur privé d'apprendre de précieuses leçons relativement à l'importance de planifier et d'atténuer des catastrophes potentielles et de se préparer aux situations inattendues dans le contexte actuel.

La technologie de l'information est prépondérante dans notre mode de vie. Les catastrophes naturelles extrêmes sont plus fréquentes. La mondialisation offre des possibilités ainsi que des défis. En réponse à cela, le système de gestion des urgences du Canada a élargi son orientation traditionnelle pour inclure un continuum de mesures axées sur l'atténuation, la préparation, l'intervention et le rétablissement. La protection des infrastructures essentielles constitue désormais un nouveau volet majeur de la gestion des urgences.

À la suite des récents événements et de la nature évolutive de la vie quotidienne, tous les ordres de gouvernement du Canada reconnaissent la nécessité d'utiliser les ressources actuelles de la manière la plus efficace possible et tiennent compte des montants et des efforts supplémentaires investis dans la gestion des urgences et la protection des infrastructures essentielles. Le secteur privé le reconnaît également et veille à améliorer la continuité de ses opérations.

Le gouvernement du Canada a fait de la sécurité publique et de la gestion des urgences une priorité nationale : il a mis en place des changements organisationnels et a émis la première déclaration publique complète, soit la Politique canadienne de sécurité nationale. Cette politique fait état de la vision élargie du gouvernement concernant la sécurité. Elle précise nos principaux intérêts en matière de sécurité nationale, cerne les menaces actuelles auxquelles font face les Canadiens et Canadiennes et fournit un plan d'action pour y réagir.

L'un des engagements de la Politique vise à modifier la Loi sur la protection civile pour fournir un cadre législatif moderne et exhaustif de gestion des urgences au XXI^e siècle.

Le gouvernement du Canada suggère que la Loi porte sur l'éventail complet des activités de gestion des urgences ainsi que ses principaux défis. La nouvelle LPC devrait traiter de la protection des infrastructures essentielles et de la cybersécurité en tant qu'éléments de sécurité publique et insister davantage sur l'atténuation, les interventions intégrées, les partenariats, la mise en commun et la protection de l'information de nature délicate sur la gestion des mesures d'urgence et les infrastructures essentielles ainsi que sur l'établissement de pouvoirs relatifs à la surveillance, à la coordination et à l'évaluation de la gestion des mesures d'urgence du Canada.

À l'aide de la rétroaction obtenue à partir du présent document de consultation, le gouvernement du Canada s'engage à établir un cadre législatif fédéral, bien structuré et complet, de gestion des urgences.

Annexe A : Résumé des propositions et des questions pour la consultation

Le gouvernement du Canada propose que la version modifiée de la Loi sur la protection civile :

• couvre l'ensemble des activités de gestion des urgences, y compris l'atténuation, la préparation, l'intervention et le rétablissement;
• reconnaisse que la protection des infrastructures essentielles et la cybersécurité sont des éléments de la gestion des urgences;
• établisse un mécanisme afin de surveiller, de coordonner et d’évaluer l’état de préparation du gouvernement du Canada face aux situations d’urgence par celui-ci et de présenter des recommandations à cet égard;
• accorde explicitement à la ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile la responsabilité de coordonner, au nom du gouvernement du Canada, les activités des intervenants fédéraux dans les situations d'urgence d'envergure nationale;
• oblige les ministères et les organismes du gouvernement fédéral à utiliser un cadre d'intervention d'urgence national tous risques qui s'ajoute aux systèmes provinciaux et territoriaux;
• reconnaisse la nécessité d'adopter une approche coordonnée grâce à une collaboration, à des ententes et à des accords avec d'autres administrations canadiennes, des organisations non gouvernementales, le secteur privé et d'autres pays, pour favoriser une gestion moderne des mesures d'urgence;
• reconnaisse que les renseignements au sujet des menaces, vulnérabilités et systèmes essentiels donnés par le secteur privé demandent la protection contre l’utilisation non autorisée;
• reconnaisse le besoin de collaboration en ce qui a trait aux normes et aux pratiques exemplaires favorisant la gestion efficace des urgences et une infrastructure essentielle fiable.

Le gouvernement sollicite des commentaires sur les questions se rapportant aux éléments ci-après.

Gestion moderne des urgences

• La portée actuelle de la Loi sur la protection civile est-elle suffisante pour s'adapter à une situation de risque et de menace en constante évolution et adéquatement équilibrée pour promouvoir l'éventail complet d'activités de gestion des mesures d'urgence?

Assurer la préparation du gouvernement du Canada

• De quelle façon la ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile devrait-elle faire rapport sur l’état de préparation du gouvernement du Canada face aux situations d’urgence?

Gestion transparente des mesures d'urgence

• Comment le gouvernement du Canada devrait-il réagir au fait que les organismes de gestion des urgences du Canada ont reconnu la nécessité d'harmoniser leurs activités d'intervention en cas d'urgence avec celles du gouvernement fédéral?

Partenariats efficaces

• Quels types d'accords devrait-on conclure afin d'appuyer l'établissement de partenariats efficaces en matière de gestion des urgences et de protection des infrastructures essentielles?
• Quel genre d'accord devrait-on envisager pour garantir la complémentarité et la compatibilité des systèmes et des approches des intervenants?

Communication de renseignements

• Les renseignements spécifiques de nature délicate portant sur la gestion des urgences et des infrastructures essentielles doivent-ils être protégés par une nouvelle autorité?

Infrastructure essentielle fiable et résistante

• Les secteurs responsables des infrastructures essentielles devraient-ils être tenus d'élaborer des plans uniformisés de continuité des opérations? Qui serait chargé de les évaluer et quelles pénalités pourraient s'appliquer?
• Le Canada peut-il atteindre un niveau acceptable de fiabilité des infrastructures essentielles grâce à une approche axée sur les normes volontaires?
• Une approche uniformisée unique entre les secteurs est-elle réaliste?
• Y a-t-il lieu de légiférer sur les normes de l'industrie? Dans quelle mesure la conformité serait-elle exécutoire et abordable? De quelle manière les coûts seraient-ils assumés?

Annexe B :