TRADUCTION

LE SURVEILLANT DU PEUPLE

UNE ALLOCUTION PRONONCÉE
PAR M. PAUL E. KENNEDY

PRÉSIDENT
COMMISSION DES PLAINTES DU PUBLIC
CONTRE LA GRC

LE MARDI 4 AVRIL 2006

Je vous remercie de me donner l'occasion aujourd'hui de vous parler des activités de la Commission des plaintes du public contre la GRC.

Durant cette présentation :

1. j'esquisserai la genèse du mandat de la Commission,
2. je donnerai une brève description de l'essence même de nos fonctions,
3. j'exposerai certains défis opérationnels auxquels nous faisons face et les moyens que nous prenons pour y répondre,
4. je dresserai la liste des préoccupations qu'ont les gens en ce qui concerne l'efficacité du modèle actuel de surveillance civile des activités de la GRC et
5. je terminerai en portant un regard sur l'avenir.

1. La genèse du mandat de la Commission

La création du mandat législatif de la Commission est à l'origine des événements suivants :

1. Les recommandations de la Commission Marin (1976), qui fut instituée en 1974 pour examiner les règlements, directives et règles relatifs à la discipline, aux griefs et aux plaintes déposées par le public.
2. Les recommandations de la Commission McDonald (1981), qui fut instituée en 1977 pour faire enquête sur les activités de la GRC en insistant particulièrement sur le service de sécurité.
3. Les mesures prises par les gouvernements provinciaux dans les années 70 et 80 pour permettre aux commissions de police ou à des organismes semblables de traiter les plaintes du public qui concernent la conduite de membres de la GRC dans l'exercice de leurs fonctions relatives au maintien de l'ordre
4. Un arrêt de la Cour suprême du Canada qui date de 1981, Procureur général de l'Alberta c. Putnam, à savoir que s'il s'avère qu'une législation provinciale a tenté d'examiner la conduite de la GRC, une telle législation était inconstitutionnelle.
5. Une série de projets de loi présentés entre 1978 et 1985 dont le projet de loi C-65 qui a modifié la Loi sur la GRC dans le but de créer la Commission des plaintes du public contre la GRC.

À mon sens, il va sans dire que la primauté du droit s'avère l'une des composantes essentielles à la démocratie. On reconnaît en général que la police exerce une fonction cruciale quant au bon fonctionnement de la société; elle aide à établir un climat grâce auquel chaque personne peut non seulement se sentir en sécurité mais aussi jouir des libertés énoncées dans la Charte des droits et libertés.

Il est universellement reconnu que pour être en mesure d'exercer ses fonctions, la police doit détenir certains pouvoirs, notamment d'assurer une surveillance, de procéder à des perquisitions, à des saisies et à des arrestations et d'employer la force nécessaire y compris la force létale aux fins de l'administration et de l'exécution de la loi. Il serait illégal pour un simple citoyen d'entreprendre ces activités.

Ainsi qu'on le mentionne dans un Livre blanc de mars 2005 du commissaire aux plaintes contre la police de la Colombie-Britannique :

[traduction] « les pouvoirs élargis de la police et la réalité à laquelle elle est confrontée pour exercer ces pouvoirs signifient également que le public et la police doivent tous deux savoir gré de l'importance capitale que revêt la sauvegarde des normes adéquates de la conduite de la police grâce à la surveillance civile de tout mécanisme de plaintes où la police enquête sur la police.

À dire vrai, la police doit être tenue responsable avant qu'on puisse lui confier des pouvoirs . la crédibilité et la légitimité, une fois minées, sont très difficiles à restaurer. »

2. L'essence même de nos fonctions

La loi de 1988 qui régit la Commission et qui s'appuie en grande partie sur les recommandations de la Commission Marin (1976) vise à établir un cadre de surveillance civile efficace. La description de ce que le juge Marin appelait le « surveillant du peuple » en 1976 nous donne une idée de l'idéal auquel il tendait à l'époque. Le surveillant du peuple peut « orienter la publicité vers ses préoccupations en ce qui concerne les injustices commises et les changements qui s'imposent [.]. Il peut éclairer les questions demeurées jusque là dans l'obscurité, et ce, malgré la résistance de ceux qui fermeraient les yeux. Si son examen et ses remarques sont fondés, des mesures correctives peuvent être prises selon les voies démocratiques normales; s'ils ne sont pas avérés, aucun dommage ne peut en résulter car il n'y a pas de mal à scruter ce qui est bon. » La loi possède plusieurs caractéristiques, sans doute utiles à l'époque, que l'on doit désormais revoir eu égard aux méthodes de la police, aux techniques et aux attentes contemporaines du public.

Le modèle de surveillance fédéral actuel est fondé sur les plaintes. La Commission reçoit près de 825 plaintes chaque année. On dépose un nombre semblable de plaintes à la GRC.

Les plaintes se limitent à la conduite, dans l'exercice de fonctions prévues à la Loi sur la GRC ou à la Loi sur le programme de protection des témoins, d'un membre ou de toute autre personne nommée ou employée sous le régime de la Loi sur la GRC.

Les plaintes que la Commission reçoit sont d'abord envoyées à la GRC aux fins d'enquête. On peut employer des méthodes de règlement à l'amiable pour régler la plainte. En revanche, les allégations plus sérieuses font l'objet d'une lettre de règlement.

Lorsqu'un plaignant n'est pas satisfait des résultats de l'enquête que la GRC a menée sur sa plainte, il peut demander à la Commission d'examiner sa plainte. Nous recevons environ 150 demandes d'examen chaque année.

L'objet des plaintes varie beaucoup. Il peut s'agir d'une allégation selon laquelle un membre de la GRC a manqué de respect ou n'a pas mené une enquête adéquate ou encore une personne a été arrêtée illégalement ou dont les droits reconnus par la Charte ont été bafoués (informer la personne de son droit d'avoir recours à l'assistance d'un avocat). Ce peut être une allégation de recours à la force excessive, comme l'utilisation du gaz poivré, d'une arme Taser, de balles de caoutchouc ou de la technique de contrôle par l'encolure. Les allégations les plus sérieuses sont celles qui concernent la mort d'une personne qui a été en contact avec la GRC.

La loi stipule qu'à la suite d'un examen, le président ou le vice-président de la Commission peut formuler des conclusions et énoncer des recommandations. Les conclusions sont transmises au plaignant, au commissaire de la GRC et au ministre de la Sécurité publique. Les recommandations n'ont pas force exécutoire auprès du Ministre ou du commissaire de la GRC. Pour être juste à l'endroit du commissaire, je souligne qu'il accepte bon nombre de nos recommandations et y donne suite. La Commission recommande par exemple de présenter des excuses au plaignant, de fournir une formation supplémentaire aux membres et de revoir et de modifier les pratiques, méthodes et politiques générales de la GRC.

De plus, en ma qualité de président, je suis autorisé à entreprendre une enquête d'intérêt public ou à tenir une audience publique lorsque j'estime qu'il existe des raisons valables de procéder ainsi.

Les exemples suivants sont représentatifs de ce pouvoir :

1. L'audience relative aux événements entourant la conférence de l'APEC en Colombie-Britannique présidée par l'honorable Ted Hughes. L'audience concernait la conduite de la GRC lors des manifestations qui ont eu lieu au campus de l'Université de la Colombie-Britannique pendant la conférence de la Coopération économique de la zone Asie Pacifique à Vancouver en 1997.
2. L'enquête en cours en ce qui concerne des allégations selon lesquelles la GRC n'a pas mené une enquête adéquate au sujet de la conduite criminelle présumée d'un membre de la GRC, de membres du personnel et de résidents du Centre de formation Kingsclear, et que la GRC a participé à des activités visant à dissimuler cette conduite criminelle présumée.

3. Les défis opérationnels à l'heure actuelle

Je le répète, la Commission, comme toute autre organisation, doit affronter des défis. Elle est appelée à exécuter des tâches obligatoires et non discrétionnaires, notamment l'examen des plaintes qui nous sont envoyées alors que nous tentons de favoriser de meilleures activités relatives au maintien de l'ordre au Canada. La Commission a d'ailleurs publié un rapport en matière de poursuites policières à grande vitesse.

Depuis sa création, la Commission a dû faire face à plusieurs arriérés de dossiers. Suivant ma nomination le 24 octobre 2005, la Commission comptait plus de 360 dossiers, dont certains dataient de six ans. Justice différée est justice refusée, j'en suis convaincu. En outre, un délai aussi long gêne la nature, la portée et la pertinence des recommandations.

Cinq mois plus tard, en plus de traiter les nouvelles demandes tous les mois, nous avons diminué notre inventaire à moins de 250 dossiers. D'ici la fin du prochain exercice financier, nous avons l'intention de disposer d'un délai d'exécution de 120 jours depuis la réception d'une demande d'examen jusqu'à la présentation d'un rapport énonçant nos conclusions et recommandations.

Vous connaissez tous la vieille règle empirique « vous obtenez ce pour quoi vous payez ». Cette règle s'applique également au genre de voiture que vous achetez et au genre d'examen civil que vous demandez. La nature et la portée des examens que la Commission peut effectuer dépend des ressources disponibles. L'efficacité de telles ressources est fonction de la taille de l'organisation qui fait l'objet de l'examen.

Lorsqu'elle fut créée, la Commission disposait d'un budget de 3,6 millions de dollars et d'un effectif de 33 employés pour lui permettre de fournir une surveillance de la GRC, laquelle disposait d'un budget de 1,4 milliards de dollars. Vous le savez, la GRC, en plus d'exercer le rôle de police fédérale, remplit les fonctions de service de police provincial dans huit provinces, trois territoires et plus de 200 collectivités. Une présence d'un bout à l'autre du pays.

En 2006, la GRC compte quelque 22 600 employés dont environ 19 000 sont des membres réguliers ou civils assujettis au mécanisme de traitement des plaintes de la Commission. Son budget est désormais d'environ 3 milliards de dollars. En comparaison, la Commission dispose maintenant d'un budget de 5,2 millions de dollars et compte 44 employés.

4. Préoccupations des tiers en ce qui concerne l'efficacité du modèle actuel de surveillance civile

Vous n'êtes pas sans savoir que certaines personnes et certains groupes ont des préoccupations au sujet de l'efficacité de la surveillance civile en général et, plus particulièrement, en ce qui concerne la Commission. Les questions suivantes ont été soulevées. Je ferai des commentaires sur quelques-unes d'entre elles.

1. Lorsqu'une plainte du public est déposée, la police devrait-elle mener une enquête sur ses propres membres?
2. Quelles activités policières devraient faire l'objet d'une plainte du public? Doit-on se limiter à certaines allégations de conduite inappropriée de la part de la police ou peut-on traiter de politiques, de méthodes ou de comportements plus généraux?
3. Les pouvoirs d'examen sont-ils adéquats? Les policiers qui font l'objet d'une enquête doivent-ils être contraints d'expliquer leurs gestes? Devrait on confier à l'organisme d'examen les pouvoirs d'assigner des témoins ou d'ordonner la production de documents?
4. L'organisme d'examen devrait-il être autorisé à effectuer des vérifications continues?
5. Quels renseignements peut-on divulguer aux plaignants en tierce partie ou au grand public? Par exemple, l'intérêt public de certains cas l'emporte-t-il sur le droit à la protection à la vie privée?
6. De quelle façon les divers mécanismes de surveillance civile abordent-ils les modèles de police intégrés, ces forces opérationnelles mixtes représentées aux niveaux fédéral, provincial et municipal? Qu'en est-il des modèles représentés par des organisations telles que l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC)?
7. Comment peut-on répondre aux besoins spéciaux d'une enquête criminelle relative à la sécurité nationale?
8. Les recommandations de l'organisme de surveillance devraient-elles être exécutoires?

Les préoccupations générales portent sur la question à savoir si un corps policier est en mesure de mener une enquête sur ses propres membres. Des allégations de conflit d'intérêts, de partialité institutionnelle ou culturelle, etc. sont courantes.

Dans un cas délicat, la police reconnaît l'importance de la perception du public et peut demander à un autre corps policier de mener l'enquête. Cette démarche a calmé les critiques mais ne les a pas fait taire; certaines personnes préfèrent le modèle de l'Unité des enquêtes spéciales (UES) de l'Ontario par lequel une équipe spécialisée d'enquêteurs mène une enquête sur chaque cas de décès ou de blessures sérieuses qui surviennent par suite d'un contact avec la police et recommande le dépôt d'accusations criminelles à une équipe spéciale de procureurs. D'autres autorités proposent des modèles par lesquels une organisation identique à la Commission peut soit demander à un autre corps policier de mener l'enquête soit charger un de ses employés de suivre l'enquête policière.

À mon avis, l'inexistence d'un pouvoir de vérification en ce qui concerne les activités policières s'avère une faiblesse fondamentale de notre régime législatif actuel. La surveillance civile ne consiste pas seulement à traiter chaque incident de mauvaise conduite; elle assure une fonction de prévention. En règle générale, ceux qui se sont engagés à faire respecter la loi honorent cet engagement en tout point. Il arrive qu'un comportement faisant l'objet d'une plainte résulte d'une politique, d'une procédure ou d'une formation mal planifiée ou mal expliquée. En outre, la rétroaction sur le rendement que le tribunal fournissait aux corps policiers déjà, suivant l'examen détaillé d'une enquête policière lors d'un procès, n'est pas aussi répandue qu'on le pense.

À titre d'exemple, à la suite des événements du 11 septembre 2001, la GRC s'est vu attribuer de nouvelles ressources qui lui a permis d'affecter quelque 300 membres à la réduction des activités criminelles ayant trait à la sécurité nationale. Combien d'accusations criminelles ont été déposées? Une seule. Cela ne signifie pas qu'on a négligé de mener une enquête adéquate, mais plutôt que les enquêtes policières ne se prêtent pas toutes au simple processus de mener une enquête, de déposer des accusations et d'intenter une poursuite. Il en va de même en ce qui concerne d'autres enquêtes criminelles complexes, notamment celles qui traitent du crime organisé transnational, du blanchiment d'argent et des crimes informatiques. La police peut surveiller bon nombre de personnes, de façon manifeste ou secrète, mais rare sont ceux qui feront face à des accusations criminelles où les tribunaux évalueront la légalité ou le bien-fondé des gestes de la police.

Je vous parlerai d'un dernier défi, celui que constituent les modèles de police intégrés. Ils sont d'abord un élément clé de l'amélioration du maintien de l'ordre au Canada. Nous profiterons tous du fait que la police et d'autres organismes du maintien de l'ordre se partagent des renseignements et des ressources, financières aussi bien qu'humaines. Les organisations criminelles s'entraident; il est donc naturel que les services de police fassent de même. Ce modèle d'application de la loi rend toutefois plus complexe la surveillance civile. À l'heure actuelle, le mandat de la Commission se limite aux activités des membres de la GRC. Par ailleurs, les organismes provinciaux ont compétence pour examiner les services de police non fédéraux de leur province. En nous penchant sur les problèmes de compétences constitutionnelles pertinents qui caractérisent les responsabilités des gouvernements fédéral et provinciaux, nous tirerions profit d'un régime législatif qui permettrait aux organismes d'examen civil fédéraux et provinciaux de procéder à des examens conjoints et de se partager des renseignements.

Compte tenu de ces commentaires, nous devons maintenant réfléchir sur la question du statut quo, à savoir s'il est acceptable ou non et, le cas échéant, les mesures qui devraient être ajoutées dans un prochain modèle de surveillance civile. J'estime, en ce qui concerne la Commission, que les attentes du public quant à la nature et la portée de la surveillance civile de la GRC ont beaucoup évolué depuis 1988. Le mandat découle principalement du rapport Marin qui date de 1976; il a grand besoin d'être mis à jour. À titre d'exemple, dans son rapport annuel de 1988-1989, le premier président de la Commission avait identifié des ambiguïtés législatives. Son deuxième rapport annuel de 1989-1990 décrivait une panoplie de lacunes législatives et proposait une réforme. Il soulignait les mesures que les provinces avaient prises en vue d'améliorer la loi et l'écart entre les régimes fédéral et provinciaux à cette époque, il y a 16 ans.

Depuis, plusieurs provinces ont davantage modifié leurs lois si bien que l'écart s'est approfondi.

La GRC dessert l'ensemble des provinces et territoires au Canada et est présente dans les trois paliers de l'administration, soit fédéral, provincial et municipal. Il y aurait donc lieu d'établir une norme nationale de surveillance civile afin que les Canadiens, où qu'ils soient au pays, et quel que soit le service de police avec lequel ils font affaire, aient l'assurance qu'il existe un niveau de responsabilité uniforme en ce qui concerne la surveillance civile.

Si l'on compare la période à laquelle certaines provinces ont édicté une nouvelle loi sur la surveillance civile,

il est juste de conclure qu'il n'existe actuellement aucune norme nationale du genre.

5. Les prochaines étapes

Pour qu'un régime de surveillance civile national soit efficace, il faut :

1. Des ressources disponibles grâce auxquelles il est évident qu'il existe une capacité crédible d'assurer une surveillance civile. Rappelons qu'une organisation dont le budget a augmenté de 1,6 millions de dollars en dix-huit ans exerce une surveillance d'une institution dont le budget a augmenté de 1,5 milliards de dollars. Existe-t-il vraiment une capacité crédible?
2. Un cadre législatif moderne donnant corps aux éléments dont les régimes provinciaux disposent présentement de même que d'autres organismes d'examen fédéraux tels que le Comité de surveillance des activités de renseignements de sécurité (CSARS) et les bureaux des commissaires fédéraux à l'information et à la protection de la vie privée.

Parmi les critères clés que comporterait ce régime législatif, citons :

1. la capacité de vérifier les activités de la GRC en général, c'est-à-dire que l'organisation n'attendrait pas qu'une plainte soit déposée;
2. la capacité d'examiner les pratiques, les méthodes et les politiques de la GRC d'une façon générale;
3. une obligation positive incombe aux policiers d'expliquer leurs gestes en ce qui concerne un incident particulier;
4. le pouvoir de sommer des témoins à comparaître et de recevoir des témoignages sous serment et le pouvoir d'ordonner le dépôt de documents;
5. l'évidence qu'il revient au président de la Commission de décider de la pertinence des renseignements;
6. le pouvoir législatif permettant à la Commission d'avoir accès à tous les renseignements à l'exception des secrets de cabinet;
7. la possibilité que la Commission puisse divulguer des rapports autrement qu'au plaignant, au Ministre et au commissaire de la GRC lorsque le président de la Commission estime qu'il est dans l'intérêt du public d'agir ainsi; par exemple, transmettre les rapports au public, à d'autres organismes de surveillance et au palier fédéral ou provincial;
8. une disposition législative entraînant le réexamen de la loi tous les cinq ans puisque notre processus de responsabilisation doit bien représenter les nouvelles attentes de la société et bien répondre à ses besoins.

En appliquant ces mesures, nous pourrons corriger l'écart entre les régimes de surveillance fédéral et provinciaux et trouver l'équilibre entre les capacités de surveillance et la croissance nécessaire des pouvoirs policiers qui se poursuit depuis 1988. À défaut d'agir ainsi, nous nous retrouverons devant un gouffre béant. Un gouffre est plus difficile à combler qu'un simple écart, non?