Perspective sur les modèles de surveillance civile

par Paul E. Kennedy
Président de la Commission des plaintes du public contre la GRC

Présentée en format PowerPoint à la rencontre annuelle 2006 de l'ACSCMO à Vancouver (Colombie-Britannique)

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Contexte général :

• Le Canada est une démocratie.
• Une caractéristique essentielle d'une démocratie est la reconnaissance et le respect de la primauté du droit.
• La sécurité publique est un pilier important de la création et du maintien d'une démocratie.
• Les sociétés modernes complexes ont mis en place des institutions spécialisées pour assurer la sécurité publique.
• Les services de police sont l'une de ces grandes institutions.
• Des pouvoirs extraordinaires leur sont conférés.
• Les services de police doivent respecter la primauté du droit.
• Ils doivent rendre compte de l'exercice de leurs pouvoirs extraordinaires.
• Si aucun mécanisme de reddition de comptes n'est en place, des conséquences fâcheuses peuvent s'ensuivre.

Voici certains mécanismes de reddition de comptes :

• les tribunaux criminels;
• la discrétion de la Couronne;
• les mesures disciplinaires internes;
• les poursuites au criminel ou au civil;
• les organismes de surveillance générale;
• les médias.   

Certains mécanismes de reddition de comptes ont une longue histoire.

La plupart sont issus des années 1970-1980.

Ils sont le reflet de tendances :

• les attentes accrues du public;
• la méfiance grandissante;
• les pressions exercées pour une plus grande transparence et une plus grande reddition de comptes.

Désavantages des moyens traditionnels de reddition de comptes par la police :

Tribunaux :

• Leur centre d'intérêt est trop étroit;
• La portée de l'enquête est liée par les règles de la preuve;
• La solution présentée est trop précise.

Organismes de surveillance :

• Leur mandat porte sur une question trop précise, ex. la divulgation de renseignements personnels;
• Ils visent plusieurs institutions, ex. toutes les institutions provinciales ou fédérales;
• Ils n'ont pas toujours les connaissances et l'expertise nécessaires.

Des organismes spécialisés dans la surveillance civile de la police sont requis.

Des organismes de surveillance sont présents dans les dix provinces et au gouvernement fédéral.

Ils ont des mandats législatifs qui diffèrent considérablement les uns des autres pour ce qui est de la forme et du contexte.

Les régimes législatifs ont continué d'évoluer, selon les besoins, depuis les années 1970.

Exemples récents :

• Québec;
• Saskatchewan;
• Ontario, projet de loi 103. 

Mandats devant être révisés :

• Colombie-Britannique;
• La CPP (au gouvernement fédéral).

Les organismes de surveillance provinciaux et fédéraux ne devraient-ils pas présenter des caractéristiques fondamentales communes?

Les pouvoirs de surveillance devraient être proportionnels au pouvoir imparti à l'organisme surveillé.

Cela permettrait à l'ensemble des Canadiens d'avoir un même niveau de recours.

Il faut accepter la Constitution de même que les rôles et les responsabilités de chaque palier de gouvernement.

Des mesures peuvent être prises pour uniformiser davantage les principaux éléments de nos mandats législatifs respectifs.

Principaux éléments législatifs possibles :

• Le mandat législatif doit figurer dans un texte de loi distinct de la Loi sur la police.
• Les organismes de surveillance relèvent de la législature/du Parlement.
• La loi devrait contenir un énoncé de principes.
• La surveillance devrait porter sur l'ensemble du cycle de règlement des plaintes, de la réception aux appels.
• L'organisme de surveillance examinerait, commenterait et orienterait le rôle des services de police.

Énoncé de principes

L'énoncé de principes prévoirait ce qui suit :

1. L'objectif premier du processus de règlement des plaintes est de maintenir et de restaurer la confiance du public dans les services de police.
2. Les recommandations des tribunaux contribuent à la direction et à la gestion saines et efficaces des services de police.
3. Un plaignant a le droit de déposer une plainte et d'exiger une enquête impartiale et un règlement juste et équitable.
4. Le policier a le droit de répondre à la plainte devant un tribunal impartial.
5. La priorité doit être donnée aux solutions visant la réparation des plaintes fondées.
6. Le tribunal doit examiner la conduite des policiers ainsi que les origines systémiques de leur mauvaise conduite et formuler des recommandations à ce sujet.

Fondés sur les principes énoncés par Philip C. Stenning.

1. Le processus s'appliquerait à la conduite des policiers dans l'exercice de leurs fonctions.
2. Il comprendrait les membres actifs, mais aussi les retraités, au temps où ils exerçaient leur travail comme policiers. 
3. Question : Le processus de règlement des plaintes contre la GRC s'applique actuellement aux membres civils. Ne devrait-il pas s'appliquer aux civils qui travaillent sous la direction ou la supervision de la police OU à ceux dont les fonctions appuient directement une activité de la police?

Portée de la surveillance :

• Les plaintes pour mauvaise conduite;
• Les plaintes concernant des problèmes généralisés;
• Les plaintes concernant des politiques, des procédures, des lignes directrices et des directives ministérielles liées à la police, qu'elles soient précises ou générales.

Qui peut déposer une plainte (oralement ou par écrit) :

1. Les victimes directes de la conduite des policiers ou un représentant autorisé;
2. Des tiers - mais seulement en ce qui a trait aux questions, aux politiques, aux pratiques et aux procédures systémiques;
3. Un organisme de surveillance, qui décide de lui-même d'ouvrir une enquête;
4. Anonyme?

Processus

L'organisme de surveillance doit être informé de toutes les plaintes qui ont été déposées et de la façon dont elles ont été réglées en première instance par la police.

Phases

• Plaintes officieuses (mode alternatif de règlement des conflits), dans le cas d'écarts de conduite moins graves
• Plaintes officielles - rapport sur les arrangements pris
• Appel

Délais pour déposer une plainte ou interjeter appel.

Enquêtes

• En première instance, les enquêtes sont menées par la police.
• Avertissement
  • L'organisme de surveillance peut exercer un contrôle.
  • Il peut ordonner d'autres enquêtes.
  • Il peut demander à un autre service de police d'enquêter.
• Problème : la crédibilité des enquêtes policières
  • lorsque le corps policier est petit
  • lorsque les allégations sont très graves

Dem. : Protocole détaillé - approuvé par l'organisme de surveillance pour assurer la crédibilité et l'indépendance de l'enquête.

Norme de preuve

• Prépondérance des probabilités;
• Capacité de recevoir de l'information qui ne serait pas admissible comme preuve autrement, ex. les ouï-dire;
• Crédibilité accordée à pareille information : une question de taille.

Les organismes de surveillance devraient pouvoir entreprendre leurs propres enquêtes.

Au stade des enquêtes, ils devraient pouvoir :

• assigner les témoins et s'occuper des documents d'assignation;
• interroger et contre-interroger les témoins sous serment;
• effectuer des instances ex parte à huis clos.

L'organisme de surveillance bénéficierait de ces pouvoirs aux niveaux des enquêtes, des audiences publiques et des appels.

• Il aurait accès à tous les renseignements, et respecterait les règles de confidentialité.
• Les documents auxquels l'organisme aurait accès conserveraient leur privilège.
• Il serait interdit d'utiliser les témoignages dans d'autres instances (sauf dans les cas de parjure et d'audiences disciplinaires internes).
• Toute entrave au travail de l'organisme de surveillance serait considérée comme une infraction.

Intégration des services de police et d'application de la loi :

• Les organismes de surveillance devraient pouvoir échanger de l'information et des rapports (possiblement des rapports adaptés).
• Destinataires possibles :
  • d'autres organismes ayant le devoir de surveiller la police
  • des organismes de surveillance en général

Les organismes de surveillance devraient pouvoir produire :

• des rapports classifiés
• des rapports non classifiés

Conclusions

Les faits constatés auraient une force exécutoire sur la police.

Les recommandations, suivant leur nature, n'auraient aucune force exécutoire.

Les activités de la police ne passent pas toutes par le processus de règlement des plaintes.

L'organisme de surveillance pourrait examiner au hasard les activités, la formation, les procédures et les lignes directrices de la police.

Les ministres responsables des services de police pourraient demander des rapports spéciaux.

Compte tenu de l'intégration accrue des activités de la police, les organismes de surveillance provinciaux et fédéraux pourraient :

• échanger de l'information;
• réaliser des recherches communes;
• réaliser des enquêtes communes;
• réaliser des audiences communes;
• formuler des recommandations, au besoin.

Devant le tribunal d'appel :

• Toutes les protections accordées aux renseignements et aux personnes au cours du processus de règlement des plaintes seraient maintenues.
• Les renseignements sensibles entendus ex parte à huis clos ne seraient pas rendus publics.